作者：朱美丽
出版社：社会科学文献出版社
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基于公共价值的全面预算绩效管理研究(中国社会科学博士后文库)试读：
图书在版编目（CIP）数据
基于公共价值的全面预算绩效管理研究/朱美丽著.--北京：社会科学文献出版社，2020.3（中国社会科学博士后文库）
ISBN 978-7-5201-6134-3
Ⅰ.①基… Ⅱ.①朱… Ⅲ.①财政预算-经济绩效-财政管理-研究 Ⅳ.①F810.3
中国版本图书馆CIP数据核字（2020）第026401号
·中国社会科学博士后文库·
基于公共价值的全面预算绩效管理研究
著者/朱美丽
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出版/社会科学文献出版社·城市和绿色发展分社（010）59367143
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版次/2020年3月第1版 2020年3月第1次印刷
书号/ISBN 978-7-5201-6134-3
定价/88.00元
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博士后制度在我国落地生根已逾30年，已经成为国家人才体系建设中的重要一环。30多年来，博士后制度对推动我国人事人才体制机制改革、促进科技创新和经济社会发展发挥了重要的作用，也培养了一批国家急需的高层次创新型人才。
自1986年1月开始招收第一名博士后研究人员起，截至目前，国家已累计招收14万余名博士后研究人员，已经出站的博士后大多成为各领域的科研骨干和学术带头人。这其中，已有50余位博士后当选两院院士；众多博士后入选各类人才计划，其中，国家百千万人才工程年入选率达34.36%，国家杰出青年科学基金入选率平均达21.04%，教育部“长江学者”入选率平均达10%左右。
2015年底，国务院办公厅出台《关于改革完善博士后制度的意见》，要求各地各部门各设站单位按照党中央、国务院决策部署，牢固树立并切实贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，深入实施创新驱动发展战略和人才优先发展战略，完善体制机制，健全服务体系，推动博士后事业科学发展。这为我国博士后事业的进一步发展指明了方向，也为哲学社会科学领域博士后工作提出了新的研究方向。
习近平总书记在2016年5月17日全国哲学社会科学工作座谈会上发表重要讲话指出：一个国家的发展水平，既取决于自然科学发展水平，也取决于哲学社会科学发展水平。一个没有发达的自然科学的国家不可能走在世界前列，一个没有繁荣的哲学社会科学的国家也不可能走在世界前列。坚持和发展中国特色社会主义，需要不断在实践和理论上进行探索、用发展着的理论指导发展着的实践。在这个过程中，哲学社会科学具有不可替代的重要地位，哲学社会科学工作者具有不可替代的重要作用。这是党和国家领导人对包括哲学社会科学博士后在内的所有哲学社会科学领域的研究者、工作者提出的殷切希望！
中国社会科学院是中央直属的国家哲学社会科学研究机构，在哲学社会科学博士后工作领域处于领军地位。为充分调动哲学社会科学博士后研究人员科研创新积极性，展示哲学社会科学领域博士后优秀成果，提高我国哲学社会科学发展整体水平，中国社会科学院和全国博士后管理委员会于2012年联合推出了《中国社会科学博士后文库》（以下简称《文库》），每年在全国范围内择优出版博士后成果。经过多年的发展，《文库》已经成为集中、系统、全面反映我国哲学社会科学博士后优秀成果的高端学术平台，学术影响力和社会影响力逐年提高。
下一步，做好哲学社会科学博士后工作，做好《文库》工作，要认真学习领会习近平总书记系列重要讲话精神，自觉肩负起新的时代使命，锐意创新、发奋进取。为此，需做到：
第一，始终坚持马克思主义的指导地位。哲学社会科学研究离不开正确的世界观、方法论的指导。习近平总书记深刻指出：坚持以马克思主义为指导，是当代中国哲学社会科学区别于其他哲学社会科学的根本标志，必须旗帜鲜明加以坚持。马克思主义揭示了事物的本质、内在联系及发展规律，是“伟大的认识工具”，是人们观察世界、分析问题的有力思想武器。马克思主义尽管诞生在一个半多世纪之前，但在当今时代，马克思主义与新的时代实践结合起来，愈来愈显示出更加强大的生命力。哲学社会科学博士后研究人员应该更加自觉坚持马克思主义在科研工作中的指导地位，继续推进马克思主义中国化、时代化、大众化，继续发展21世纪马克思主义、当代中国马克思主义。要继续把《文库》建设成为马克思主义中国化最新理论成果的宣传、展示、交流的平台，为中国特色社会主义建设提供强有力的理论支撑。
第二，逐步树立智库意识和品牌意识。哲学社会科学肩负着回答时代命题、规划未来道路的使命。当前中央对哲学社会科学愈发重视，尤其是提出要发挥哲学社会科学在治国理政、提高改革决策水平、推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。从2015年开始，中央已启动国家高端智库的建设，这对哲学社会科学博士后工作提出了更高的针对性要求，也为哲学社会科学博士后研究提供了更为广阔的应用空间。《文库》依托中国社会科学院，面向全国哲学社会科学领域博士后科研流动站、工作站的博士后征集优秀成果，入选出版的著作也代表了哲学社会科学博士后最高的学术研究水平。因此，要善于把中国社会科学院服务党和国家决策的大智库功能与《文库》的小智库功能结合起来，进而以智库意识推动品牌意识建设，最终树立《文库》的智库意识和品牌意识。
第三，积极推动中国特色哲学社会科学学术体系和话语体系建设。改革开放40多年来，我国在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设各个领域都取得了举世瞩目的成就，比历史上任何时期都更接近中华民族伟大复兴的目标。但正如习近平总书记所指出的那样：在解读中国实践、构建中国理论上，我们应该最有发言权，但实际上我国哲学社会科学在国际上的声音还比较小，还处于有理说不出、说了传不开的境地。这里问题的实质，就是中国特色、中国特质的哲学社会科学学术体系和话语体系的缺失和建设问题。具有中国特色、中国特质的学术体系和话语体系必然是由具有中国特色、中国特质的概念、范畴和学科等组成。这一切不是凭空想象得来的，而是在中国化的马克思主义指导下，在参考我们民族特质、历史智慧的基础上再创造出来的。在这一过程中，积极吸纳儒、释、道、墨、名、法、农、杂、兵等各家学说的精髓，无疑是保持中国特色、中国特质的重要保证。换言之，不能站在历史、文化虚无主义立场搞研究。要通过《文库》积极引导哲学社会科学博士后研究人员：一方面，要积极吸收古今中外各种学术资源，坚持古为今用、洋为中用。另一方面，要以中国自己的实践为研究定位，围绕中国自己的问题，坚持问题导向，努力探索具备中国特色、中国特质的概念、范畴与理论体系，在体现继承性和民族性，体现原创性和时代性，体现系统性和专业性方面，不断加强和深化中国特色学术体系和话语体系建设。
新形势下，我国哲学社会科学地位更加重要、任务更加繁重。衷心希望广大哲学社会科学博士后工作者和博士后们，以《文库》系列著作的出版为契机，以习近平总书记在全国哲学社会科学座谈会上的讲话为根本遵循，将自身的研究工作与时代的需求结合起来，将自身的研究工作与国家和人民的召唤结合起来，以深厚的学识修养赢得尊重，以高尚的人格魅力引领风气，在为祖国、为人民立德立功立言中，在实现中华民族伟大复兴中国梦征程中，成就自我、实现价值。
是为序。中国社会科学院副院长中国社会科学院博士后管理委员会主任2016年12月1日摘要
在我国四十多年改革开放历程中，财政改革始终是历次改革的关键突破口，充分发挥了治理基础和支柱作用。而将绩效管理引入预算管理中，实施预算绩效管理则是建设现代财政制度的关键突破口。我国预算绩效管理改革自2000年开始起步，至今已经过接近20年的探索。2018年，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》），提出用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，标志着我国预算绩效管理正式进入全面实施阶段。全面实施预算绩效管理，是习近平新时代中国特色社会主义经济思想在财政领域的一个根本要求，其核心是落实以人民为中心的发展思想，不仅要追求预算支出的经济性与效率，更要追求公共价值，回归政府行为“公共性”的本质。从这一层面看，全面实施预算绩效管理是落实“人民群众对美好生活的向往”这一新时代治国理政核心价值观的重要抓手，是党中央就新时代如何推动行政改革作出的重要部署。
当前，中央和省级层面预算绩效管理的框架已基本建立，全国人大、审计署也在增强对预算绩效的审查与监督，各方协同推进的局面逐渐形成。同时，各地方也在纷纷开展创新与试验，在项目支出绩效指标体系设计及评价方面取得了积极的进展，在事前评价、部门整体支出绩效评价和评价结果应用方面积累了一些经验。但随着财政收支矛盾逐渐加大，以及公众对财政支出绩效关注度的逐渐提高，单纯从管理主义视角下推进预算绩效管理，正在面临越来越多的挑战。这突出表现在预算绩效管理的技术与工具越来越多，评价处的绩效项目优良率也在逐步提升，但公民仍普遍反映财政绩效不高。同时，预算绩效管理尚未解决一个关键问题，即“为什么X资源被分配给A而不是B？”
党的十八届三中全会将财政视为国家治理的基础和重要支柱，并在绩效管理中将民生改善、生态效益和社会效益置于经济效益之前，即强调在预算绩效管理过程中体现公共价值，使得财政预算支出不仅能体现经济性与效率，而且回归财政预算支出满足社会公众需要的本质。因此，从公共价值视角对当前预算绩效管理的现状、存在的问题、发展趋势进行研究，并探索基于公共价值的全过程预算绩效管理模式，体现了理论和实践的双重需要。
本书以基于公共价值的预算绩效管理为研究主题，是对当前过于关注“效率至上”与“管理技术与工具”的管理主义倾向的一种研究视角的切换，也是对公共财政支出“公共性”本质的一种回归。进一步来讲，是为了使政府在利用公共财政资源“为人民服务”时，更好地体现公民的集体偏好和需求。以公共价值为基础的预算绩效管理能够有效地解决当前人民日益增长的对高质量公共服务的需求与财政供给绩效不高之间的矛盾。
本书以公共价值为切入点，在对当前预算绩效管理的理论与实践双重困境进行分析的基础之上，从理论层面论证预算绩效管理的过程，以创造公共价值为目标，并分析了公共价值对于预算绩效管理改革的应然性与公共价值视角下预算绩效管理的新特征。同时，从实践角度分析国内外预算绩效管理前沿探索的发展趋势，印证了公共价值导入预算绩效管理的适用性。
在研究的最后，本书初步探索与设计了基于公共价值的全面预算绩效管理改革思路、管理流程、指标体系与支持能力的建设路径及相关对策建议，力求在一定程度上融合预算绩效管理的工具理性与价值理性。对于预算绩效管理而言，这种系统性的融合也是解决当前面临的困境的一种有效途径。鉴于公共价值理论与预算绩效管理的相关研究在我国均处于初步发展阶段，因此本书所建立的基于公共价值的全面预算绩效管理框架作为一种理论与实践的探索性研究，还有待结合具体的地方改革实践，对提出的改革理念与框架进行进一步验证与细化，这也是笔者下一步将要努力的方向。
关键词：公共价值 预算绩效管理 财政收支Abstract
Nowadays，budget performance management is regarded as the key to construct a modern financial system. Since the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee，China has witnessed lots of new progress in the budget performance management reform. However，with the budget reform getting into the deep water area，many fiscal issues，such as China’s New Normal，government debt，supply-side structure reform and financial deficit，put forward higher requirements to the effect of fiscal spending.
China has explored more than ten years in budget performance management. And driven by Ministry of Finance，almost all provinces have had different related practical experience. Some made advance in designing performance index and evolution system，some has accumulated experience in pre-evaluation，department performance evaluation and result application. But as the contradictions between financial revenue and expenditure gradually increase，internal new normal and international economic environment always change and the public pay more attention to the performance of fiscal spending，we can’t promote the budget performance only through the angle of managerialism，which will cause more problems. Now we have developed more management technology and evolution tool，gained more high-performance projects，but don’t improve the trust between the government and the public. What’s more，the budget performance management always begs a key question：“why X resources should be allocated to A，but not B？”
China regarded finance as the foundation and important pillar of national governance on The Third Plenary Session of the 18th Central Committee，and put the people’s livelihood improvement，ecological benefit and social benefit before economic benefits，which emphasized the public value in budget performance management process，thus making the budget expenditure not only reflect the economy and efficiency，but also return to the nature of finance to meet the needs of the public. Therefore，the public value perspective is suitable for analyzing the current budget performance management status quo，problems and trends，and exploring the mode of whole process of budget performance management，which also reflects the dual needs of theory and practice.
The study is based on the theme of budget performance management of public value，it also switches the current research perspective of management tendency which is too concerned about “efficiency first” and “management techniques and tools”，as well as a return to “public” nature of public expenditure.
Furthermore，it advocates that governments shouldn’t ignore the collective preferences and need of citizens when controlling public financial resources to “serve the people”.
Based on the analysis of the dual predicament of theory and practice of current budget performance management，the study demonstrates the process of budget performance management from theoretical level to create the public value as the starting point，and analyzes the inevitability of public value towards budget performance management reform and the new characteristics of budget performance management from the perspective of public value. It also analyzes the development trend of domestic and international budget performance management from the angle of practice and confirms the applicability of the introduction of public value into budget performance management at the same time.
At the end of the study，this paper initially explores and designs the reform ideas，operation mechanisms，ways of building support capacity and related countermeasures suggestions through whole process of budget performance management reform，based on public value，trying to integrate the tool and value rationality of budget performance management to a certain extent. This systematic integration is also an effective way to solve the current difficulties for the budget performance management. In view of the public value theory and related research about budget performance management in our country are at the initial stage of development，so the whole process of budget performance management framework built by this paper based on the public value is also a rough outline，as a theoretical and practical exploratory research. This paper still needs further validation and refinement combined with reform ideas and framework proposed by specific local reform practices，which is also the next direction of this paper.
Keywords：Public Value；Budget Performance Management；Government Revenue and Expenditure第一章 绪论
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”。从某种意义上来说，治理可以被理解为“治国理政”，而理财则是理政的基础，即如何管理好、花好纳税人的钱，是提高治理能力的基石。其中，本着“花钱必问效，无效必问责”理念实施的预算绩效管理，是建立现代财政制度的突破口。在当前宏观经济形势严峻、社会转型的背景下，如何突破单纯从技术层面推进预算绩效管理改革，将预算绩效管理改革真正放到建设现代财政制度、构建治理现代化体系的系统中，从整体层面推进预算绩效管理改革，是当前和今后一段时间内的重要课题。
2018年9月，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）发布，指出将全面深化预算绩效管理改革，针对预算绩效管理改革推进中面临的突出问题，更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。《意见》为全面实施预算绩效管理提供了完整的顶层设计，是新时代全面推进预算绩效管理工作的根本依据。
从全国预算绩效管理改革实践来看，中央本级和省市一级取得显著成效，绩效管理政策框架体系基本上确立，组织管理和人员配备逐渐完善，财政资金使用绩效得到明显提升。但是，全面实施绩效管理仍然面临一些问题，特别是市县乡预算绩效管理进展缓慢。随着目前公民对政府财政的公共性需求不断扩大，财政支出如何实现公民个人需要、公共需要与政府财政职能之间的统一变得越来越重要。真正意义上有绩效的预算不只是追求合理优化的支出结构，更是在财政资源分配的决策环节，全面反映社会公众个人及组织的利益偏好和社会价值。从具体操作来说，则是在体现公众偏好与公共利益的基础上，实现党的利益表达和政治引导作用。
本研究基于这一重大任务的宏观发展背景和现实困境而展开，希望能对我国预算绩效管理改革的理论与实践发展有一定的推动作用。第一节 问题的提出
本研究立足于我国当前国家治理现代化转型与现代财政制度建设阶段的实际国情，从预算绩效管理改革的本质属性出发，对当前预算绩效管理改革面临的理论与实践双重困境的成因进行分析，剖析传统理论视角下预算绩效管理的不足，论证创造公共价值是预算绩效管理改革的核心目标，并通过总结国际预算绩效改革实践的发展趋势，从理论与实践两个层面论证预算绩效管理的公共价值导向的重要性及必然性。笔者结合当前我国预算绩效管理改革的现实条件、改革需求和改革目标等，以公共价值为基础，因循预算绩效管理的价值链，提出并确立研究选题。一、研究背景
当前制约我国经济社会发展的许多具有全局性影响的问题，如地方债务风险、产业结构调整、城镇化推进、改善民生导向和宏观经济[1]政策布局等，都同预算管理制度密切相关。预算既体现了公共资源如何配置，又涉及公共资金如何从纳税人那里筹集，既是政治问题，又是经济问题。政府预算管理涉及社会、经济、政治、生活等各个领域，因此，本研究立足于预算绩效管理改革面临的政治、经济、社会大背景，对当前预算绩效管理进行系统回顾与反思，并从公共价值角度，对深化和落实预算绩效管理改革进行理论构建和实践思考。
1.人民日益增长的对高质量公共服务的需求与财政供给绩效不高之间存在矛盾
近年来，我国公共支出规模不断扩大，但人民群众对高质量公共服务的需求并未得到充分满足。2018年全国一般公共预算支出达到22.1万亿元，加上政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，四项预算的财政支出规模非常可观。与此同时，财政方面，政府减税降费力度加大，2019年1～6月全国减税降费总金额达1万多亿元，大规模减税降费带来的是财政收入低速增长，上半年的税收收入增长幅度只有0.9%，6月税收收入为负增长，而财政支出力度继续加大，政府面临巨大的财政收支压力。在公共支出规模不断扩大的同时，财政支出绩效却没有明显提高。某地一棵榕树的政府账面身价高达10万元，某市建应急用的过街天桥造价高达5000万元，一部1分钟的宣传片某部委支付1850万元等，类似的财政资金低效、无效使用现象仍然普遍存在。因此，如何提高财政支出绩效，满足人民群众对于美好生活的需要，是当前关键且紧迫的任务。
2.转型时期社会更为关注预算绩效的合法性和回应性
当前，各种社会利益冲突、社会问题随着传统社会向现代社会转型而逐步凸显。国家治理环境开始日趋复杂化、多元化、个性化。治理结构也逐渐从传统政府—社会二元结构演变为公民、利益团体、社会组织等多元主体共存的结构。预算绩效管理面临的治理环境不再是固定不变的传统行政环境，而是动态的、强调合作的网络化治理环境。在这一时期，社会各界对预算绩效管理的关注度和参与度将越来越高。预算的公共属性，决定了预算绩效的目标是为社会提供符合公众期望与偏好的高质量公共服务与产品。社会公众作为预算支出的最终受益者，关注的不仅是政府花的钱有没有效率和效果，更是政府的预算支出有没有实现政府对公民的承诺。也就是说，随着公民需求日益多样化，公民对预算绩效的关注将更多地着眼于政府支出的合法性和回应性，这也成为应进一步深化预算绩效管理改革的外部原因。
3.新《预算法》为深入推进预算绩效管理改革提供了政治支持
从2015年1月1日起，新《预算法》正式施行。在新《预算法》中，“讲求绩效”被列为预算支出的原则之一，首次以法律形式明确了我国公共财政预算收支中的绩效管理要求。当前我国正处于从预算绩效管理向更高层次的整体治理改革转变的关键时期，新《预算法》为这一转变提供了法理基础，而“十三五”规划的开局则提供了转型突破的契机。因此，有必要重新定位政府预算绩效，将价值导向、制度、组织、文化等因素嵌入预算绩效评价体系设计中，重新回归预算绩效管理的本质属性，将预算绩效评价视作创造公共价值的过程，构建具有公共价值引导作用、符合我国实际的预算绩效管理系统，连接预算绩效管理与治理改革，从而在提高预算绩效的同时，使预算成为推动治理体系和治理能力现代化建设的良器。
4.传统预算绩效管理改革实践未能取得实质性突破
从当前国内预算绩效管理的实践发展背景来看，虽然相关改革已推进近二十年，但仍尚未取得实质性的突破。一方面，预算绩效管理改革本身有一定的局限性。这种局限性体现在，以往的预算绩效管理改革往往单兵作战，未被视作推动治理改革的重要手段，也没有体现对公共价值的目标追求。另一方面，绩效评价指标体系在预算绩效管理中处于核心地位，但当前的预算绩效评价指标体系尚处于制度设计阶段。财政部出台了全国通用的共性指标框架，多数地方的预算绩效评价指标体系都是在财政部共性指标框架下的细化，未能将价值导向、政府职能转变、制度等融入评价指标的设计中。传统预算绩效管理改革主要以新公共管理“结果导向”“效率至上”为指导原则，以财政学的“市场失灵”“委托—代理理论”为基石，公共价值未被视为核心诉求，与当前复杂多元、社会治理呈网状结构的治理特点有所脱节。从这个角度讲，我国预算绩效管理尚处在起步阶段，还没有真正发挥优化财政资源配置、提升公共服务质量的作用。
随着政治、经济、社会不断向网络化治理方向发展，预算绩效管理所处的行政环境日益多元化。如何将预算绩效管理改革从技术层面延伸到预算决策、预算过程等政治层面，从而更有效地分配财政预算资金，以回应公众日益增长的公共服务需求和日益增强的对政府绩效合法性的关注，实现公共价值最大化，是当前预算绩效管理改革必须处理好的一个难题。
长期以来，人们对绩效内涵的界定多从管理主义视角出发，使用“3E”（经济性、效率性、效果性）或“4E”（经济性、效率性、效果性、公平性）衡量维度结构。这种界定集中在技术层面，以实现预算决策确定的目标为衡量标准，这有助于提高财政资金的使用效率，也为财政资金使用带来许多改善效果。但这种以绩效管理技术确保目标实现的方式忽视了目标本身的科学性和合理性，默认目标正确忽视了预算绩效管理的公共价值属性。而实质上，支出效率的提高并不意味着公众必然对政府提供的公共物品和公共服务满意，更不意味着能取得良好的治理结果且能够可持续发展。
那么，在新的政治、社会、经济背景下，究竟应该构建一种什么样的预算绩效管理系统以适应新治理环境的要求？这一问题迫切需要从理论和实践双重层面做出研究上的回应。因此，分析当前我国预算绩效管理的发展演变趋势及现实挑战，回顾我国预算绩效管理改革十几年来的演变轨迹，总结和借鉴我国及西方国家预算绩效管理改革的发展趋势及相关经验，在关注经济价值的基础上，关注预算绩效管理的公共价值属性，进一步探索预算绩效管理改革如何从整体上转型，具有较强的理论与现实意义。二、研究意义
本研究结合公共管理新的研究范式和预算绩效管理发展趋势，回归预算绩效的本质，论证预算支出的目标是创造与增加公共价值，并通过分析传统理论视角下预算绩效管理实践面临的困境，剖析公共价值缺乏造成预算绩效管理质量难以取得实质性提升的机理。在此基础上，本书运用公共价值分析框架，探索与设计基于公共价值全面实施预算绩效管理的框架、运行机制与提升支持能力的建设路径，旨在对落实全面实施预算绩效管理工作有所贡献。主要的创新与价值体现在以下几方面。
1.理论价值
一是从公共价值的视角研究全面预算绩效管理，将全面实施预算绩效管理与以人民为中心的核心诉求纳入理论研究之中。预算本身既有政治属性，又有经济属性。党的十八届三中全会将财政界定为国家治理的基础和重要支柱，就是将以往作为经济范畴、经济领域要素之一的财政提升到国家治理层面，使财政回归公共性本义。在这一全新论断下，预算绩效管理面临的基本问题是人们对公共价值诉求的不断增加与预算支出实现的公共价值不足之间的量的矛盾。公共价值理论范式强调追求公共利益，关注集体利益偏好。多元参与主体通过协商合作的方式满足公众集体偏好的公共价值，对于全面实施预算绩效管理面临的基本矛盾，能够给予很好的回应和解决。基于公共价值对全面预算绩效管理开展研究，突破了以往单纯使用经济学方法或政治学方法研究预算问题所带来的局限性。
二是从理论层面论证全面实施预算绩效管理本身所蕴含的公共价值导向，分析了公共价值应用于预算绩效管理的应然性。运用价值链分析方法理清了公共价值在全面预算绩效管理各个环节中的实现机制，总结近年来国内外预算绩效管理的最新进展，分析预算绩效管理的发展趋势，论证其间蕴含的公共价值理念，论证理论框架在实际运用中的可操作性和可检验性。
2.政策价值
基于公共价值落实实施预算绩效管理，契合国家全面实施预算绩效管理的政策新要求。习近平总书记强调政府的钱不能乱花，要加强绩效管理，加大财政支出整合力度，优化支出结构，确保重点支出，提高资金使用效率，避免资金浪费。李克强总理提出要将绩效管理覆盖所有财政资金，贯穿预算编制、执行全过程，做到花钱必问效、无效必问责；要把绩效评价结果与预算调整和政策调整挂起钩来，对低效无效资金一律予以削减。从公共价值出发，明确政府的钱以创造公共价值为目标，是从源头上实现预算以人民为中心的保障。
3.实践价值
一是为深化和拓展预算绩效管理改革提供新的推进思路。党的十八大报告将政府绩效管理与政府公信力放在一起，并提出了新的要求，即要在关注效率提升的同时，强调政府绩效对公共价值的追求与体现。预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成部分，也应符合这种新要求。本书提出的以公共价值为基础研究预算绩效管理与这种新要求相一致，并将创造公共价值作为改革的出发点和落脚点，为下一步深化和拓展预算绩效管理改革提供了新的推进思路。
二是为促进政府职能转变提供有力抓手。在公共价值管理范式下，公共行政的角色被重新定义，政府不再是单一的服务提供者，公共管理者也不只是单纯的政策执行者，而都更应该成为积极的公共价值创造者。预算绩效管理是政府运用财政资源履行职能，实现政府合法性目标的重要手段。基于公共价值的预算绩效管理，有助于从回归公共行政“公共性”的视角，重新划分评估目标和评估内容，有助于厘清政府与市场、社会之间的关系。同时，公共价值理论的多元主体合作生产机制也有助于重新思考政府在网络化治理结构中的定位。基于公共价值实施预算绩效管理，可以围绕部门职责设定绩效目标，对目标实现程度进行监控和评价，推进绩效信息公开，完整地反映部门投入资金与部门履职的关系，这有利于增强各级政府部门履行职能的绩效意识，有助于既提升政府运行效率，又提升政府回应公众需求创造公共价值的能力，有效提升政府公信力，促进服务型政府建设。
三是有助于提高公共服务质量。各级政府部门是服务人民群众的一线窗口，部门提供的公共服务质量直接影响着人民群众对政府的口碑。基于公共价值全面实施预算绩效管理，一方面可增强社会公众对部门预算的知晓度和参与度，另一方面使部门更好地了解公众需求，从而更加科学合理地规划预算项目，把纳税人的财政资金使用好、管理好，推动提供公共服务的各部门提高服务质量和水平，使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。
四是为推动高质量发展提供重要保障。基于公共价值实施预算绩效管理，从更宏观的视角把握资金使用方向，围绕政府重大决策安排财政资金，把钱用到刀刃上、花出效益来，实现有效配置财政资源，为推动高质量发展提供财力保障。第二节 研究综述
按照2013年财政部预算司的看法，当前我国推行发达国家的绩效预算体系尚有难度，因此应结合我国国情以“预算绩效管理”的概念来推进改革。也就是说，预算绩效管理是在借鉴国外绩效预算的理论与实践基础上，结合我国国情建立起来的以结果为导向的，将绩效管理与当前财政管理体制融合起来的一种管理模式。因此，本部分研究综述将从绩效预算与预算绩效管理两方面展开。一、绩效预算与预算绩效管理
1.国外研究概述
将绩效引入预算监管和市民问责的思维，最早于19世纪末和20世纪初，在美国的地方政府改革中出现。当时，纽约城市研究所（New York Bureau of Municipal Research）是改革的领先者，在20世纪初到20世纪30年代，其从现代化视角帮助美国地方政府改革预算过程，鼓励政府开展会计改革、增加预算透明度、接受市民问责、引用科学管理的方法来提高公共开支的效率和效果，并将政府预算结果与社会发展的政策制定挂钩。这一系列的改革措施，取得了十分明显的成绩。
在第二次世界大战以后，以美国为首的西方国家不断推行新的预算改革，希望将预算分配更理性化、科学化。这包括1947年美国前总统胡佛提出的以绩效为目标的政府改革方案、1950年美国国会通过的《预算与会计过程法案》（The Budget and Accounting Procedures Act）、20世纪60年代末美国推行的“计划—项目—预算”系统（the Planning-Programming-Budget System）等（U.S.General Accounting Office，1997）。在英国，类似的改革也在“二战”后慢慢展开，特别是当时美国在对欧洲国家提供援助时，通过联合国要求受助国必须设立项目目标，并申报项目的工作量、单位成本和产出，分析项目开支的效率和经济回报（Rose，2003），也推动了类似的改革。
20世纪80年代后期和1990年初，对预算绩效的评价与改革又有新的突破。受“新公共管理”理论的影响，当时的西方政府改革者更重视政府公共开支的绩效，认为如果政府效率低、绩效低的话，就应该将政府服务外包给私人机构和企业。这种以“结果”为导向的改革思维，推动了新一轮的绩效预算和绩效管理改革。虽然从形式上来讲，这一轮被称为“新绩效预算”的改革是对20世纪50年代“绩效预算”的一种复归，但“新公共管理”的许多理念、价值和措施都给“新绩效预算”赋予了新的内涵和特征。美国国家绩效评审委员会将新绩效预算定义为“使命驱动（Mission-driven）、结果导向（Results-oriented）的预算”，其目标不仅在于提高政府效率，还在于增强政府责任感、提高政府透明度和改善政府形象。从这个意义上来讲，“新绩效预算”更是一种政府治理理念的转变。
近年来，国外对绩效预算的研究也开始反思：在新公共管理范式下绩效预算在网络化治理环境下的局限性，对绩效预算的研究开始更多地讨论关于绩效预算的合法性、绩效预算的质量、绩效信息使用等问题，也有研究开始探讨绩效预算与政治管理的关系。（1）绩效预算的运行效果
从理论上看，绩效预算的推行应该能获得绩效改进的效果。学者们强调绩效预算对于改进行政效能的作用。N.Flynn指出强调结果导向的绩效预算对于增强公共部门的服务意识有帮助作用。OECD提出绩效预算有助于提升政府对结果的关注度，同时为如何确定财政资源分配优先序提供更多更好的绩效信息，还有助于立法机构和公众了解更多绩效信息，提高政府透明度。但受多重因素影响，绩效预算的实际运行效果可能会大打折扣。学者对绩效预算实践效果的跟踪研究显示，绩效预算尽管对于塑造组织绩效文化氛围有正面影响，但对改变资源分配几乎没有多少影响（W.Mark Crain，J.0’ Roark，Cheiyle Broom，Melkers，Wilkmghiby）。Caiden F.提出并分析了绩效预算在政治、预算文化与观念传统、预算制度、评价技术和方法等多个方面面临的制度约束与困境。Ed Gerrish通过对实践与理论的双重检验，指出测量绩效可能不会对改进绩效有所帮助，但绩效管理可能有助于改进绩效；使用绩效标杆在提供有效的比较和学习方面是有效的。从学者的实证研究结果来看，绩效预算改革实践与产生理想中的效果还有一定的距离，即使在绩效预算已经运行多年的美国也存在这个问题。（2）提高绩效预算的合法性与公民的信任感
国外对绩效预算的研究近年开始强调预算的绩效水平与政府信任之间的关系。OECD的研究指出，近年来的经验显示，良好的预算编制和现代公共治理的各种支柱是相辅相成的，这些支柱包括透明度、完整性、开放性、参与性、问责制、规划与实现国家目标的战略方针等。因此，预算编制是国家与公民之间信任体系中的重要基石，能使得公共资源有效规划、管理和利用，并对公民的生活产生积极影响。为此，OECD提出了良好预算管理的十大原则：第一，在明确、可信和可预见的财政政策范围内管理预算；第二，将预算与政府的中期战略重点紧密结合在一起；第三，以符合成本效益和具有连贯性的方式设计财政预算框架，以符合国家发展的需要；第四，确保预算文件和数据的公开、透明、可访问；第五，对预算方案提供包容的、参与式的和现实的讨论；第六，对公共财政提供全面、准确、可靠的描述；第七，积极计划、管理和监督预算执行；第八，确保资金的效益、评估和价值是制定预算过程中不可或缺的部分；第九，审慎识别、评估和管理长期可持续性风险和其他财政风险；第十，通过独立审计等方式严格保障，以提高预算预测、财政计划和预算执行的完整性和质量。美加财政官员协会在其关于采用州和地方政府咨询委员会的框架以改进州和地方政府预算的实践建议中，特别指出了增强公民信任感的预算过程特征：第一，采用一种长期的目标；第二，建立与广泛的组织目标的联系；第三，关注预算决策的结果和产出；第四，包括并促进与利益相关者的有效沟通；第五，为政府的管理和雇员提供一定的激励。（3）政治管理与绩效预算的相互影响
绩效预算改革受新公共管理范式影响，追求管理主义倾向，在一定程度上忽视了政治管理的影响。在学者的研究中发现，绩效预算的作用受政治管理影响较大。Mathias E.Brun，John Philipp Siegel基于454份对联邦和州政府官员的调查问卷，通过分析绩效预算报告对决策制定、政治决策者的影响作用，指出对决策有作用的评价报告应该为政客提供其所需要的绩效信息，报告必须越新越好，因为实际上政策决策者很少有时间来阅读和使用绩效评价报告。Henk J.ter Bogt，G.Jan van Helden，Berend van der Kolk通过分析在地方政府（荷兰某省）中，绩效预算与特定的预算项目相结合的情况，指出政府引入绩效预算，隐含了其使用者会理性地利用这一体系提供的预算信息的假设，但是关于这一假设有极大争议。借助荷兰某省的数据分析发现政治家在使用绩效信息时存在迟疑与带有目的性。
Li通过在广东省开展实地访谈与问卷调查，发现绩效管理特别是干部负责制会实际导致产生不少负面影响，比如数据造假、目标替代等问题。J.Gao认为绩效管理以自上而下下达贯穿的目标管理体系为基础，通过设置结果导向型的评价体系和相应的激励与约束机制，助长了恶性博弈，严格的目标考核使得地方官员选择恶性博弈策略，甚至为实现绩效目标，不惜以损害公众利益为代价。（4）关注绩效信息在绩效预算中的应用
当前，国外绩效预算研究中，绩效信息的使用情况被视为影响绩效预算发挥作用的关键因素。但从近期的研究来看，在不考虑合法性和政治授权、决策者关注的情况下，绩效信息并没有如设想的那样被使用。Ringa Raudla，Riin Savi分析了在财政危机中如何利用绩效信息来进行预算决策。以爱沙尼亚作为典型案例分析，发现其在财政危机时期，由于时间压力、政治缘故、分析能力所限，绩效信息没有被用于预算决策过程。Giuseppe Grossi，Christoph Reichard，Pasquale Ruggiero借助德国和意大利地方政府的预算绩效管理的案例，分析指出了绩效信息在预算管理中的利用程度，主要取决于绩效信息的恰当性和地方政府财政决策者对绩效信息的兴趣，同时，也受绩效合法性的影响。Ringa Raudla考察了爱沙尼亚政府在预算决策中多大程度上采用了绩效信息。他采用了调查相关人员的方式，发现爱沙尼亚政府的财政人员对正式文件中的绩效信息利用非常有限，而更多采用非正式的社会关系网中的信息。
2.国内研究概述
按照财政部预算司2013年的看法，我国推行发达国家的绩效预算尚有难度，因此应结合我国国情以“预算绩效管理”的概念来推进改革。也就是说，预算绩效管理借鉴了国外绩效预算的理念。国内预算绩效管理研究开始得较晚，但研究数量和质量正在逐步提升。在全面深化改革进程中，由于公共财政是国家治理的基石，因此对预算绩效管理的研究将会越来越重要。国内学者的研究自20世纪90年代末开始。对预算绩效管理的研究有两条主线，一条是从“绩效预算”的角度出发，研究面向绩效预算的预算绩效管理基础理论及体系建设问题；另外一条则是尝试从实践出发，研究有助于解决实际问题的更为科学、合理的绩效管理技术与方法。（1）预算绩效管理的界定及内涵研究
从理论研究来看，国内学者的研究自2000年以来集中在“预算绩效评价”“预算绩效管理”“绩效预算”“公共支出绩效评价”等几个主题上。对于“预算绩效评价”的基本定义与内涵，国内学者从绩效的不同角度与预算绩效的不同角度提出了各自的看法。较有代表性的如马国贤提出的定义，即“所谓预算绩效评价，是指政府和财政部门根据财政效率原则，借助绩效指标，按一定程序和标准对公共支出[2]做出客观、公正的评议和估价”。这种定义方式将预算绩效评价看作管理的核心，并认为评价主体包括政府、财政部门、支出部门等，其中财政部门是主要的组织与推进者。吴俊培认为，“预算绩效管理是以预算绩效（PBB）为基础的管理”，并指出“预算绩效管理一定程度上反映出政府的工具化倾向，与政府应对‘市场失灵’的深度与广度、政府预算支出的规模与结构、公众对公共服务的需求等有直接[3]关联”。（2）预算绩效评价方法与指标研究
在2000～2010年这段时间，国内学者的研究注意力很大部分集中在预算绩效评价相关的指标与技术方面，有从规模、结构和效果三个层面设置评价维度来设计政府预算支出评价指标体系的，如郭亚军、何延芳；也有从初始指标与终极指标两部分出发，区分预算支出的产出与最终影响，指出初始指标应涵盖投入类、过程类、产出类、结果类四类指标；终极指标应涵盖效益类、效率类和有效类三类指标（丛树海等，2005）。学者们达成共识的一点是：绩效评价指标体系很关键。在指标体系设计过程中，应尽量做到指标在个性与共性上统一，不同项目、部门与区域之间具有可比性，并且努力探索第三方评价。
在绩效评价方法上，安秀梅、邵世才比较了国外绩效评价的三种主要方法：“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法，提出我国应侧重运用平衡记分卡法。按照财政部的官方表述，我国绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法（包括目标预定与实施效果比较法、历史动态比较法、横向比较法）、因素分析法、最低成本法、公众评判法、其他评价方法等。
在实践绩效评价指标体系建设方面，各个地方展开了很多探索。财政部预算司2011年发布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号文）按照项目决策、项目管理、项目绩效三个领域设置了绩效评价共性指标体系，并提出在具体应用时还需设置个性指标。在这些探索的基础上，并在各地的要求下，财政部预算司在2013年出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》。该文件列举的共性指标体系是供地方政府参考的框架模式。
预算绩效评价共性指标体系按照不同层次，设计了项目绩效评价、部门整体支出评价和财政管理绩效评价三套指标体系。表1-1和表1-2分别是项目支出和部门整体支出的绩效评价共性指标体系框架，均采用了三级指标的框架，一级指标均按投入、过程、产出、效[4]果四个方面设置。二级指标和三级指标则根据项目、部门和财政的具体特点，设置了不同的指标，并体现了当前关于科学发展、控制公职人员、预算公开、预算执行进度等热点问题方面的要求。表1-1 项目支出绩效评价共性指标体系框架表1-1 项目支出绩效评价共性指标体系框架-续表
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]