作者：中共成都市委统筹城乡委员会,四川大学成都科学发展研究院
出版社：四川大学出版社
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成都统筹城乡发展年度报告(2014)试读：
前言
2014年是全面深化改革的开局之年。成都市认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委十届四次全会、全省推进农村改革工作会议精神，牢牢把握“稳中求进、统筹发展”工作主基调，围绕“新常态下继续争当全国统筹城乡改革发展的排头兵和领头雁”这一目标，以关键环节和重点领域的试点试验为抓手，深入推进全市统筹城乡改革发展工作取得新成效、新亮点、新经验。
为反映和总结2014年成都统筹城乡改革发展的探索和实践成果，四川大学成都科学发展研究院和中共成都市委统筹城乡工作委员会组织编写了《成都统筹城乡发展年度报告（2014）》。报告汇集了成都市2014年统筹城乡发展的重点改革和实践、专家的研究成果、实践案例及统筹城乡发展评价监测报告等内容。
报告的编写得到了市级有关部门和区（市）县的大力支持，在此一并致谢。
由于时间仓促，本报告如有疏漏和不当之处，敬请读者批评指正，我们将在以后的年度报告编写过程中加以改正。编者2015年5月第一编主题报告成都市2014年统筹城乡改革发展工作情况中共成都市委统筹城乡工作委员会
2014年，成都市认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委十届四次全会、全省推进农村改革工作会议精神，充分发挥全国统筹城乡综合配套改革试验区的优势，牢牢把握“稳中求进、统筹发展”工作主基调，围绕“新常态下继续争当全国统筹城乡改革发展的排头兵和领头雁”这一目标，“以农业转移人口市民化为重点推进新型城镇化”和“以生产要素自由流动为动力推进幸福美丽新村建设”为主线，以打造“集体经济组织、乡村治理平台、成都农交所”三个平台为着力点，以推进“全面推开、深化完善、深入研究”三个层次改革为抓手，深入推进全市统筹城乡改革发展工作取得新的成效。国家发改委备选推广的47条试验区成熟经验，成都贡献9条；我市农村产权制度改革荣获第七届“中国地方政府创新奖”优胜奖。一、加快构建新型农业经营体系，优化现代农业组织方式（一）培育新型农村市场主体
鼓励发展以产权为纽带组建的股份合作社、资产管理公司和以龙头企业、农民合作社、家庭农场、专业大户等为主的新型农业经营主体。全市新增家庭农场1310家，新增土地股份合作社、村集体资产管理公司45家；培训新型农民1.1万人、农业职业经理人2500人。（二）推进农业经营方式创新
完善土地向新型经营主体流转的激励机制和风险防范机制，推广“大园区+小农场”、土地股份合作社等土地适度规模经营方式。崇州市以“农业共营制”构建的新型农业经营体系、青白江区福洪乡的农业托管经营模式、彭州市建立蔬菜产销协会引领合作社发展等农业经营方式的创新实践，促进了家庭分散经营与适度规模经营有机结合。2014年，全市新增农用地流转面积达9.3万亩，耕地流转面积达346.2万亩，规模经营率达54.1%。（三）健全农业支持保护体系
建立“三农”投入稳定增长机制，完善农业补贴政策，创新财政支农资金项目使用管理机制，着力提高财政支农资金使用绩效。全年整合下拨中央、省、市涉农专项资金8.4亿元，撬动县级资金4亿元投向农业农村。探索财政支农资金投入机制创新，在崇州市开展了财政补助资金直接投向合作社并将形成资产股份量化的探索试点。二、赋予农民更多财产权利，探索增加农民财产性收入渠道（一）深化农村产权制度改革
健全农村产权登记管理服务体系，完成22个重点镇农村产权管理服务中心建设，推动农村产权登记管理服务的常态化、规范化和信息化。拓展农村产权确权颁证范围，开展了农村养殖水面经营权、农业生产设施所有权、林业设施所有权等权属的登记颁证试点。推进集体资产股份化改革试点，清理规范农村集体经济组织，有序开展农村集体资产股份制改造，发展壮大集体经济。（二）深化集体建设用地开发利用机制创新
坚持规划管控、用途管制的原则，支持农民集体利用集体建设用地规范发展工业、商贸物流、旅游业，探索出“参股合作”“自主开发”“公开出让”等集体建设用地开发利用的路径，形成了金堂县竹篙镇利用集体建设用地建设农产品精深加工园区、郫县古城镇指路村农民自主开发集体建设用地建设新农村等示范典型。2014年，全市通过成都农交所流转集体建设用地使用权13宗202.30亩，交易金额达7756.18万元；流转集体建设用地指标197宗10409.85亩，交易金额达28.02亿元。（三）推动农村产权流转交易规范运行
完善以成都农交所为重点的农村产权交易平台，规范农村产权交易行为和交易秩序，推进各类农村产权公开、公平、公正地流转交易，全年新增农村产权进场交易额达28.8亿元。积极推进农村土地经营权抵押、担保和农民住房财产权抵押、担保、转让试点，温江区在全省率先开展农村承包土地经营权抵押融资试点，实现6宗农村土地经营权抵押贷款1412万元。（四）探索有条件农户自愿有偿退出宅基地
在充分尊重农民意愿和确保住有所居的前提下，结合农村土地综合整治、场镇改造建设，采取货币化安置、住房安置等方式，鼓励有条件农户自愿有偿退出宅基地。郫县、彭州、青白江、蒲江等试点区（市）县已有670余户农民自愿有偿退出宅基地近430亩。三、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，保障城乡居民共享现代化成果（一）推进农村金融改革创新
创新农村金融产品，开展了土地经营权、农业设施、花木仓单抵质押和农民资金互助组织等试点，全市实现各类农村产权抵押融资超过100亿元。完善农村金融服务体系，全市银行机构在农村设立的经营网点已超过1100个，ATM 机和助农取款POS机实现农村全覆盖。完善政策性农业保险体系，全市政策性农业保险险种达18个，实现保费5亿元。完善农业巨灾风险准备金制度，各保险金融机构累计提取巨灾风险准备金达1亿元，有效提高了农业抗风险能力。（二）深化村级公共服务和社会管理改革
强化村级专项资金使用的监督检查，对全市2012、2013年度村级专项资金拨付和管理、使用效果以及民主管理等情况开展了集中监督检查，共抽查村（涉农社区） 345个，占全市2729个村（涉农社区）的12.59%，村级专项资金审计覆盖面已达78%。健全村级公共服务和社会管理运行机制，调整优化专项资金使用程序和管理办法，进一步夯实民主决策、民主管理、民主监督常态化机制，确保村级专项资金使用范围符合规定，农村基本公共服务和社会管理重点项目得到落实。积极推进村级融资项目建设，全年利用村级专项资金申请融资1.38亿元，实施交通、水利等基础设施建设项目109个，新（改）建道路507公里，沟渠47公里。（三）全面推开农村小型公共基础设施村民自建改革
全面推开村民自建改革，将政府投资管理体制改革与基层新型治理机制建设有机结合，以政府投入农村小型公共基础设施项目为载体，以发挥农民主体作用为主线，将项目的选择权、实施权（建设和管护）、评价权进一步落实给农民。全市2000余个村完成自然资源库建设，村民自建GIS实现村级全覆盖，1000余个村完成农村项目民意库建设，二三圈层区（市）县共实施村民自建项目380个、投资26843万元。（四）健全城乡基本公共服务保障机制
完善城乡社会保险体系，加大补贴力度，优化参保结构，提升参保质量，完成126.93万名城镇职工基本养老保险待遇调增工作，调增后人均月养老金1749.07元，企业退休人员达2384.82元。健全与经济发展和物价水平相适应的救助标准动态调整机制，合理确定救助标准，建立与居民消费价格指数（CPI）中粮食价格涨幅的联动机制。深化教育领域综合改革，全年新增公办和公益性幼儿园72所；推动职业教育“3+N”集团化发展，全市教育发展指数达0.928，在15个副省级城市中居第1位。四、完善城镇化健康发展体制机制，推进以人为核心的城镇化（一）深化户籍制度改革
贯彻落实国务院、省政府关于户籍制度改革最新精神，制定了《关于加强人口服务管理工作的意见》以及《成都市居住证积分管理试行办法》, 《成都市居住证管理规定（修订）》、《成都市城乡居民市内迁徙管理办法》等配套文件，探索建立居住证积分梯度享受公共服务制度和居住证积分入户制度，有序引导人口向中心城区以外的城镇梯度转移，提高人口服务管理水平。（二）加快完善市域城镇体系规划建设
编制完善了《成都市域城镇体系规划（2014—2030）》《成都市生态保护总体规划（2014—2030）》，启动了7个卫星城规划和10个小城市规划编制。大力推进新型卫星城、区域中心城、小城市、特色镇和新农村建设，努力提升7个新型卫星城、6个区域中心城的承载力，精心培育11个小城市，重点推进80个特色镇和75个一般小城镇改造，新启动104个川西林盘保护，总计完成投资498.1亿元。龙泉驿区西河镇等26个镇入选全国重点镇，17个镇入选全省“百镇建设试点”小城镇。（三）完善新农村综合体建设机制
强化幸福美丽新村规划建设指导，总结归纳了“八个展现”和“七个避免”的要求，健全幸福美丽新村规划、民主决策、产村相融、投融资、建设管理、公共服务、乡村治理“七大机制”，规范推进幸福美丽新村建设和管理。“小组生”新农村综合体建设扩面提质，新增20个市级示范点，建成和在建的幸福美丽新村示范村达135个。（四）深化新型城乡基层治理机制创新
进一步理顺村级自治组织与政府、基层党组织、集体经济组织、社会组织之间的关系，集中排查清理部门延伸到村级的公共事务，建立村级服务项目准入制度，推进政府购买服务“费随事转”，共清理部门延伸到村级的公共事务1500余项。推进农村新型社区自治管理创新，在双流县、彭州市开展了“1+3+1+N”农民集中居住区自治管理创新试点，切实解决农民集中居住区管理难题。（五）开展统筹城乡综合改革示范建设
启动统筹城乡综合改革示范片建设，新评审确定了崇州市白头镇—集贤乡示范片等7个首批统筹城乡综合改革示范片建设，连片推进新型城镇化和新农村建设，加快形成跨镇区域协调发展的机制。扩大统筹城乡综合改革示范镇建设，在去年8个示范镇的基础上，新评审确定了7个示范镇，集成推广改革已有经验、集中试验改革新举措，探索整镇推进城镇建设、产业发展、农民转移的路径和办法。抓好统筹城乡专项改革试点项目，继续开展财政资金投入股份合作社形成资产股份量化、农民集中居住区自治管理创新、涉农抵贷资产收储机制等方面改革，探索解决好改革中的疑难问题和突出矛盾。（六）集成推进灾后恢复重建
按照“将受灾区域建设成为统筹城乡发展的示范镇、特色村”的要求，突出抓好灾后恢复重建规划编制、住房和基础设施建设、特色产业发展、文化生态建设等重点，推动灾后恢复重建工作取得阶段性成效。全市240个灾后恢复重建项目累计完成投资84.76亿元，占年度计划投资76.75%；全市需重建的5237户城乡住房已全面开工，完工3335户，已基本完成农村住房重建。第二编研究报告农村产权“长久不变”实现形式实证研究农业部农村经济体制与经营管理司 张红宇
以“长久不变”为取向的农村产权制度改革，是深化农村改革的关键突破点，是农业政策创新的重要方向。农村产权“长久不变”改革，土地承包经营权“长久不变”是基础和核心，集体产权“长久不变”是延伸和拓展。目前，中央对农村产权“长久不变”改革已经明确了总体方向和基本路径，以成都为代表的一些地方开展了丰富多样的实践探索。要按照中央明确的要求与部署，借鉴地方探索的丰富经验，扎实稳妥地推进农村产权“长久不变”改革创新。第一章 “长久不变”的内涵及相关主要问题
农村产权“长久不变”的改革思路首先来自中央关于农村土地承包关系的要求。党的十七届三中全会提出“保持现有土地承包关系稳定并长久不变”，首次明确了完善农村土地承包制度的政策方向。此后的多个中央1号文件要求，完善农村土地承包法律法规和政策，加快制定具体办法、明确具体实现形式，使“长久不变”政策落到实处。根据党的十八大和十八届三中全会精神，要进一步明确“长久不变”政策，完善农村土地承包经营制度。本章从“长久不变”的内涵出发，探讨在实现“长久不变”过程中将会遇到的一些重大问题。一、“长久不变”的主要内涵
改革开放以来，我国逐步建立完善农村家庭承包经营制度，并形成了农村土地承包法律政策体系。农村家庭承包经营制度充分调动了亿万农民的生产积极性，极大地解放和发展了农村生产力，实现了农业的巨大发展和农村经济的全面繁荣，带动和促进了整个国家的经济改革和快速发展。目前，随着农村劳动力大量向城镇转移，农村土地流转不断加快，推进农业规模化、集约化、专业化、标准化生产的要求日益迫切，更好地实现农民承包土地财产权益的呼声日益高涨，农村土地承包制度改革又到了一个关键时期。在政策历史沿革和客观现实需要的双重推动下，中央提出的稳定农村土地承包关系并长久不变，是对完善农村土地承包制度乃至农村集体产权制度的一个重大突破。
农村土地承包关系“长久不变”，首先应当是农村土地承包经营制度长久不变，即农村土地由集体所有、以家庭为单位实行承包、农户享有土地承包权等制度设计长久不变。目前，社会各界在这个层面已经达成基本共识，分歧主要在于承包期限和承包地块是否长久不变，进而是承包土地的权能设置、进城农户土地处置等问题如何处理。毕竟，“长久”虽然比“长期”更进一步，但与“永久”仍然存在细微差别，这也意味着“长久”并非一定是“永久”。如果实行“永久不变”，土地将不再因农村人口变动而调整，土地承包经营权将成为农民永续享有的用益物权。这种制度安排会强化农户的土地承包权，削弱农村集体的所有权。如果是进一步延长土地承包期，到期仍然对承包地块进行调整，也符合“长久不变”的字面含义，但强化承包权、削弱所有权的作用会相应减弱。无论如何理解“长久不变”，延长土地承包经营期限都是应有之义，这样有利于维护农民的土地承包权益，提高土地资源配置效率，也有利于推动规模经营和新型经营主体发展。
将土地承包关系长久不变的改革思路拓展运用到农村集体经营性资产的改革中，就是农村集体产权“长久不变”问题。一方面，农民集体所有是社会主义公有制在农村的重要体现，是我国历史形成的基本经济制度，“长久不变”改革在方向上不能割断历史的“脐带”，必须坚持农村集体资产属于本集体经济组织成员集体所有这一前提。因此，农村集体产权“长久不变”首先是指坚持农村集体资产所有权长久不变。另一方面，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，一些地方通过股份合作制改革，将集体资产折股量化到集体经济组织成员，使成员按股分享集体资产的财产权益，其实质是将农村集体产权分解为农民集体的资产所有权和成员的集体资产股权。这样，农村集体产权“长久不变”还意味着成员的集体资产股权长久不变。因此，所谓农村集体产权“长久不变”，就是农村集体资产所有权“长久不变”，以及农民对集体资产股份享有权利的“长久不变”。当然，和土地承包关系“长久不变”的含义不明确相似，农村集体产权“长久不变”也面临“长久”是多久的问题，并进而存在是否可以调整成员及其权利等问题。二、落实土地承包关系“长久不变”需要考虑的问题
目前社会各界对如何实施土地承包关系“长久不变”既有共识也有分歧，需要理清“长久不变”涉及哪些重要问题，以便有针对性地进行分析和研究。（一）关于“三权分置”问题
中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔2014〕61号）明确提出，“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”。“三权分置”的内涵是，坚持土地集体所有，稳定农户承包权，放活土地经营权。“所有权、承包权”不变是“长久不变”的核心，在此基础上促进“经营权”的流转和集中，有利于稳定经营者预期，引导经营者增加长期投入，发展农业规模经营。但“长久不变”的实现形式与“三权分置”之间仍然有些问题需要研究，比如，有人认为如果不再调整承包关系，将使承包土地成为事实上的私有，使农村集体所有权进一步虚置；有人认为经营权也应该物权化，以强化对经营者的保护，等等。这些问题也需要在“长久不变”的制度设计中予以考虑。（二）关于“长久不变”的期限问题“长久不变”不是永久不变，在如何确定具体时限上需要考虑三个问题：一是是否设置具体期限。根据农业部2009年调查显示，70.1%的农户认为土地承包关系长久不变应当有明确的年限。但不少专家学者认为长久不变就不能定期限，否则就不是长久。二是如何规定期限。如果要设定具体期限，那么多长的期限算是“长久”。有人认为30年就是长久不变，也有人认为50年、70年、100年都算是长久不变。三是关于“长久不变”的起点。有人认为应当在二轮承包结束后再实施“长久不变”，也有人认为应当结合农村土地承包经营权确权登记颁证工作直接实施“长久不变”。四是何时宣布“长久不变”。有人认为中央应当尽快宣布，也有人认为现在为时尚早，一些重大问题还没有完全理清，可以到2020年左右再宣布。（三）关于承包土地的调整问题
虽然按照中央政策和法律精神，承包期内发包方不得调整承包地，但实际上一些地方自承包以来，一直在“三年一小调、五年一大调”，也有一些地方是在一轮到期延包后或是承包法实施后才不再调整承包地的。现在实行“长久不变”，就需要明确两个问题：一是二轮到期后是否允许调地。有的认为应该在本轮承包基础上顺延，也有的认为应该按照大稳定、小调整原则允许调地或打乱重分后再实行长久不变。二是今后承包期内是否允许调地。有的认为绝对禁止调整农户承包地很难做到，有的认为在特殊情况下应当允许对农户承包地进行“大调整”，也有的认为承包地调整与否应由集体和农户自主决定。（四）关于进城农户承包地的处置问题
近年来我国工业化、城镇化快速发展，农村劳动力大量进城落户，随着新型城镇化战略的实施，今后一个时期进城农民的数量还将不断增多。他们担心在城镇工作不稳定，希望在农村保留承包地作为保障。目前国务院文件已经规定，现阶段不得以收回土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权作为农民进城落户的条件。但是如果相当比重已经进城且无经营农业意愿的“虚假农民”和“不在地主”手中囤积大量承包地，会提高农业经营成本，不利于农业发展。这部分农民进城缺乏资金，留在农村的土地又不容易高效利用，如何处置他们的承包地，建立良好的退出机制，也成为实现“长久不变”需要解决的问题。三、推进农村集体产权“长久不变”需要考虑的问题
农村集体产权“长久不变”也关系到广大农民的切身利益，关系到农村集体产权制度的改革完善。农村集体产权“长久不变”与土地承包关系“长久不变”有所不同，有一些新的问题需要在理论上深入研究、在实践中重点解决。（一）界定集体经济组织成员身份
改革开放三十多年来，农村经济、社会、人口结构发生了深刻变化，城乡人口流动日益频繁，农村社区人口结构由固定走向变动已成为长期趋势。在这种背景下，要保障成员的集体资产权益，就要清晰界定集体经济组织成员身份。界定成员身份需要把握以下几点：一是尊重历史。尊重农村集体经济组织发展和集体资产形成的历史，综合考虑改革开放以前政治、经济、体制、政策等各种因素。二是照顾现实。统筹兼顾改革开放以来的农村经济秩序和现实状况，承认不同历史阶段集体经济组织成员的劳动贡献。三是程序规范。严格按照公告、登记、审核、公示、档案管理、上报备案等程序开展，做到流程严格、标准一致、民主公开、合法规范。四是群众认可。成员身份界定等重大事项必须交由全体成员充分协商、民主决定，防止内部人控制和多数人侵犯少数人权益。（二）赋予农民集体资产股份权能
按照党的十八届三中全会《决定》要求，完善集体资产股份权能的重点是赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承等六项权能。对于占有权和收益权，《民法通则》和《物权法》已有明文规定，实践中各地做法也比较成熟，可在集体资产折股量化到人的地区，建立健全集体资产股权证书管理、台账管理和收益分配制度。对于有偿退出权和继承权，现行法律没有明确规定，各地实践也存在很大差异。有偿退出权重点是确定受让者的范围。如果集体资产股份只能在本集体范围内转让，势必导致退出价格偏低，如果允许在更大范围转让，则可能会冲击集体经济组织。继承权重点是探索不属于集体成员的人能否继承集体资产股份的问题。如果不允许这类人员继承，可能会影响农村社会和谐稳定；如果允许这类人员继承，又可能会对农村集体经济组织的社区性产生一定影响。对于抵押权和担保权，目前《物权法》和《担保法》没有明确规定，属于法律空白，相关试点探索不需要法律授权。如果成员无力偿还贷款，金融机构处置集体资产股份时可能会对集体经济的产权结构、农村社区的社会结构带来影响。同时，由于集体资产股份抵押、担保的只是收益分配权，并非股份的全部权利，因此对其处置将比土地经营权抵押更复杂。（三）明确农村集体经济组织法人地位
根据现行法律规定，农村集体经济组织是农村集体资产管理的主体，依法代表全体成员行使集体资产所有权。但在实践中，由于农村集体经济组织法人地位的缺失，集体经济组织在多数地方并没有单独设置。截至2014年底，全国有59.8%的村由村民委员会代行村集体经济组织职能。这种政社合一的管理模式不利于集体经济发展壮大，也不利于集体产权长久不变。明确农村集体经济组织法人地位需要从三个层面着手：一是因地制宜。分清农村经济事务、党的事务和自治事务，推动有条件的地方实行党政社分设，各负其责。二是探索集体经济组织的多种实现形式。可以借鉴广东、浙江等地的做法，通过颁发组织证明书来明确集体经济组织的市场主体地位。三是推动立法解决集体经济组织的法人地位问题。2015年中央1号文件明确提出“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”，应尽早将农村集体经济组织立法纳入计划，通过立法赋予其法人地位。（四）探索发展壮大集体经济的路径
实现农村集体产权“长久不变”，必须发展壮大农村集体经济。目前，不少地方农村集体经济非常薄弱，许多行政村资不抵债，推进农村集体产权“长久不变”缺乏现实条件。近年来，东部发达地区通过对集体经营性资产进行股份合作制改革，找到了发展集体经济的成功路子。广大中西部地区农村集体经营性资产较少，可以探索在资源性资产方面做文章。一是探索推进土地股份合作。通过土地入股、农户入社，组建土地股份合作社发展适度规模经营。二是探索发展农村混合所有制经济。以集体林场、“四荒地”、水塘等资源性资产，集体投资兴建或购置的房屋、设备等经营性资产，以及财政补助形成的资产等作为出资，引导和吸引农户投入土地经营权，外部主体投入资金、技术等多种资源，共同发展农村混合所有制经济。三是探索财政资金转变为集体或农户的股份。可借鉴贵州六盘水市“资金变股金”的做法，探索将精准扶贫到户的财政补助资金、各级财政投入村集体的建设项目资金等，作为村集体经济组织或农户的股金，投入到合作社、企业或其他经济组织形成股权，集体或农户按股份比例分享收益。第二章 各地推进农村产权“长久不变”的实践
近几年来，特别是党的十七届三中全会以后，各地在推进农村产权“长久不变”方面进行了积极探索，在土地承包关系长久不变的实现形式、土地承包经营权退出机制、农村集体产权股份合作制改革等重大问题上积累了一定经验。总结各地做法和经验，有助于更加全面深入地理解“长久不变”的政策内涵，也有助于更加清晰准确地找到“长久不变”的政策取向。一、成都市农村土地承包关系“长久不变”改革的实践
2008年至2011年，成都市在全市范围内开展了农村土地确权登记颁证，鼓励基层积极探索，通过集体经济组织成员会议自主自愿形成决议的方式，明确农村土地承包关系“长久不变”。在具体实施中，成都市积极探索创新，破解了一系列难题。在承包期限上，在承包经营权证书上或补充协议上，直接确定承包期限“长久不变”；今后国家若明确了具体期限，则按照新的期限执行。在集体经济组织成员身份确认上，各社根据社情民意确定一个时间节点对成员身份进行封户确认固化。在是否调整承包土地问题上，试点村社一般都按照“大稳定、小调整”原则，对承包地进行了不同程度的微调，实现了起点公平。长久不变后，不再为新增人员调整承包地，也不再因死亡、迁徙、婚嫁等对承包地进行调整。
试点以来，农村土地承包关系更加稳定，土地纠纷现象明显减少。根据典型调查，93.7%的农户表示颁证后所在村（组）没有再调整承包地，96.8%的农户自颁证至今未遇到土地纠纷，81.2%的农户对目前土地承包情况表示满意。农民对承包地的家庭财产权利认知水平提高，对土地财产的经营意识增强，有利于扩大农地经营规模和增加农民财产性收入。据典型调查，54.3%的农户选择将承包地委托村委会流转， 25.3%的农户将承包地有偿转给他人租种，免费给亲戚朋友耕种的只占9.7%；农户承包地流转的平均年限为14.9年。“长久不变”后，有相当部分农民认为土地可以自由处置。比如在调查中发现3户农户在流转承包地时约定的时限是“长久不变”,1户是“无期限”,1户是“长期”，土地流转实际上成为变相卖地。典型调查还反映，若价钱合适，42.2%的农户考虑将土地一次性转让出去。但也要看到，相当比重已经进城且无营农意愿的“虚假农民”和“不在地主”手中囤积大量承包地，使得土地在农业领域内难以实现优化配置。土地承包关系实现长久不变后，村（组）集体继续对承包地进行调整的可能性越来越小，如何体现集体所有的权能，集体所有制是否会受到不利影响等，值得进一步研究思考。此外，成都市以社员或户主大会表决所形成的书面决议作为实施土地承包经营权“长久不变”的依据，缺乏法律保护。决议本身的契约属性，决定了其内容只能对参加决议的主体产生约束力，对其他人不产生约束力；决议本身可以修改或终止，随着集体经济组织成员变化，决议的有效性、持久性可能会被质疑。
无论如何，成都市在农村土地承包关系“长久不变”上迈出了改革创新的步伐，从其实践经验中也能得到许多启示。一是实施土地承包关系长久不变整体上利大于弊。土地承包关系长久不变充分体现了对农户物权的保护，有利于维护农户土地承包权益，有利于实现耕地保护和质量提升，有利于促进适度规模经营发展。二是应充分尊重农民意愿并做到起点公平。长久不变的顺利推进需要以充分尊重农民群众的意愿为前提，充分考虑政策实施过程中可能出现的矛盾，建立有效的纠纷化解和防范机制。在此基础上，实现土地承包关系长久不变的起点公平。农户对当前土地承包情况的满意度较高，首要原因在于村（组）进行承包地确权登记颁证时，72.7%的村组对承包地进行了调整，从而保证了土地承包的相对公平。三是应积极探索农村集体经济发展新模式和新形态。考虑到土地承包关系长久不变可能削弱农村集体所有权，实行土地承包关系长久不变后，应当探索农村集体经济发展的新模式和新形态，强化农村集体所有权。比如，成都市双流县瓦窑村在完成土地确权登记颁证的基础上，联合大部分农户流转土地搞农业综合开发，村里采取土地入股的形式，由30户农户、村委会和若干自然人共同出资，注册成立成都兴隆瓦窑农业有限公司，重点开发市场效益比较好的特色农产品，实现了传统农业转型升级，村集体经济组织实力明显提升。二、成都市农村集体产权“长久不变”改革的实践
2008年以来，成都市改革和完善农村集体产权制度，赋予农民更多财产权利，探索了农村集体产权“长久不变”的实现形式，夯实了农村集体经济的产权制度基础。改革的总体思路是建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村集体产权制度，落实农民对土地、房屋等的财产权，推动农村资产资本化。一是清产核资量化集体资产。在土地和房屋依法确权到户基础上，开展对农村集体未确权到户的土地、房屋等集体资产的清产核资工作，并在此基础上将集体资产折股量化到人。二是固化集体经济组织成员。各村组集体经济组织通过民主决议确定一个时间，作为界定集体经济组织成员的节点，此后新增人员不再确认为集体经济组织成员。三是规范集体资产股权管理。集体经济组织以户为单位颁发《农村集体资产股权证》，股权证中登记每位成员（股东）所占的股权数量，股东按照登记的股权数量享受集体资产收益分配。四是组建新型集体经济组织。推动改革后的村组集体经济组织完成重构，探索赋予新型集体经济组织市场主体地位。五是建立农村产权流转交易市场。2008年，挂牌成立成都农村产权交易所，并建立15个县（市、区）分所和257个乡（镇）农村产权交易服务站，初步形成了市县乡三级农村产权流转服务体系。同时，制定印发了《农村集体资产股权登记和交易管理暂行办法》，明确将集体资产股权纳入农村产权流转交易市场的品种范围。
成都市农村集体产权制度改革实现了农村集体产权长久不变。通过开展农村集体土地房屋确权登记颁证和清产核资股份量化工作，明晰了集体产权的归属。通过组织成员签订长久不变决议，实现了集体产权的长久不变。通过指导村组集体经济组织开展清产核资工作，向农户颁发股权证，明确了集体经济组织成员占有集体资产的份额。这项改革促进了农村集体资产的资本化，保障了集体经济组织成员按股参与集体收益分配的权利，增加了集体经济组织成员的财产性收入。据调查，2013年全市农民人均集体资产股份分红239.8元，个人最高分红达3100元；户均股份分红528.7元，农户最高分红达9300元。这项改革还进一步厘清和明晰了基层党组织、村民自治组织与集体经济组织的职能和关系，推动实现了“政经分离”，使农村各类组织各归其位、各司其职。
从成都市推进农村集体产权制度改革的经验看，实现农村集体产权“长久不变”，应当坚持集体所有制与保护农民财产权利相结合。一方面通过开展农村集体土地所有权确权登记颁证，确认农村土地的集体所有属性，另一方面将集体建设用地（含宅基地）使用权、土地承包经营权、集体林权、农村房屋所有权确权落实到户，把未确权到户的土地、房屋等集体资产折股量化到每一位成员，切实保护农民的财产权利。应当确保改革程序规范和结果公正。农村集体产权制度改革涉及的利益、程序都非常复杂，只有坚持程序规范和结果公正，才能取得农民群众对改革的支持，减少改革引起的纠纷。成都市经过多年的探索实践，形成了“五个一致、应确尽确、程序规范、群众满意”的工作标准，实践证明对于取信于民、顺利推进改革具有重要意义。应当尊重农民群众的创新主体地位。成都市坚持农民“自主、自愿、自治”的原则，建立以村、组为单位的农民集体民主决策机制，把改革的主动权和决策权交给群众，按民主程序处理改革过程中的矛盾纠纷，成员身份确认、确权登记颁证、清产核资结果、股份量化情况等必须上墙公示，这样就使农民群众成为改革的参与者和受益者，也使农民群众成为改革的拥护者和推动者。三、其他地区对农村产权“长久不变”的探索
近年来，国内还有不少地区开展以“长久不变”为基本取向的改革，稳定了农村集体产权，完善了占有、使用、收益、抵押、处置等权能。总结其成功经验，分析其改革创新点，能够为成都市农村产权“长久不变”改革提供有益参考和借鉴。（一）以集体资产股份化为核心的上海市闵行区集体经济组织产权制度改革
闵行区探索多样性的集体资产量化方式、农民入股方式和集体经济组织改制方式，通过“资产变股权，农民变股东”，既保证了集体资产的共有性质，又保障了集体成员个人收益权和实现形式。在集体资产量化方式上，对于全部土地被征收、撤村改制的村，将经营性资产和非经营性资产通过评估作价后，实行净资产全额量化；对于不撤制的村，将经营性资产量化，集体土地、非经营性资产入台账不量化，但收益纳入分配；对于改为土地股份合作社的村，将承包土地折股量化，收益分配主要为土地流转费用。在农民入股方式上，主要是按量化的资产全额入股，这也改变了农民认为“改制就是分钱”的片面认识。此外，为满足未参与集体资产量化分配的成员，以及集体经济组织增资扩股时以货币入股的成员的参股需求，还设置了成员股和增量股。在集体经济组织改制方式上，对撤村地区组建社区股份合作经济组织，可比照农民专业合作社向工商部门依法登记，取得法人资格；对未撤村地区组建村合作经济组织，使集体经济组织把社区管理职能剥离出去，专门从事经济运行，并明确集体经济组织的产权；对于经营性资产总量较大的村，组建公司制的集体经济组织，以便拓展经营范围、增强竞争实力。在改革步骤上，一般为一次性改革完成，但对于资产体量大的村集体，为稳妥起见，先将部分集体资产进行改革试点，取得成效后再推进剩余部分资产的改革。总的看，闵行区通过股份化改革重构了集体经济组织，实现了集体经济组织的“政经分离”，维护了农民群众的集体收益分配权利，也为集体经济组织的市场化、公司化发展奠定了良好基础。（二）以推进农村产权交易为重点的武汉农村产权制度改革
武汉市开展以产权确权、产权交易、产业发展为链条的农村产权制度改革，使农村产权的价值得到更加充分的体现。一是开展农村产权确权。对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权、农村土地承包经营权、集体养殖水面使用权、农村集体林地使用权和林木所有权、农村集体股权、农业房屋所有权、农业生产设施所有权、中小型农田水利设施所有权等十项权利进行确权登记颁证，构建了更加完整、更加完善的农村产权体系。二是发展农村产权交易体系。以武汉农村综合产权交易所为龙头，在区一级设立农村产权交易服务中心，在街（乡、镇）一级设立农村产权交易服务站，形成三级农村产权交易市场体系，初步实现产权交易网上申报、审批、交易和监管。三是扩展农村产权交易服务功能。建立农村产权的交易管理系统、网上竞价系统、抵押贷款登记托管系统，修订农村产权交易品种交易规则，制定农村产权交易鉴证和抵押登记等制度，扩展和完善了农交所的信息发布、项目包装、价格指示、社会化服务等功能。三是开展农村产权抵押贷款业务。出台农村土地经营权、集体养殖水面使用权抵押贷款的操作指引，运用“交易—鉴证—抵押”运行模式开展集体林权、农村土地经营权、集体养殖水面使用权抵押贷款业务。引入农业担保公司，在抵押物不足时为贷款人提供担保。就抵押农业设施、规范农业设施交易、防范土地流转纠纷等问题，出台了相应的规章制度。四是建立农村产权交易风险防范机制。武汉市在交易市场建设、交易活动开展、产权抵押融资、职能部门监管等方面制定了10多项制度规范。市农村综合产权交易监督管理委员会、各职能部门和武汉农交所各司其职，依照法律法规和产权交易制度，对交易机构、交易主体、交易标的、市场秩序、交易过程、交易合同、经营活动等进行严格监管和审查，切实保证交易的规范、公开、公正。总的看，武汉市构建了更加完整、完善的农村产权体系，为农村资源资本化奠定了良好的制度基础；通过“交易—鉴证—抵押”融资制度改革探索了农村产权价值的有效实现形式，更好地实现和维护了农民的财产权利，也为解决“长久不变”后的流转、抵押等一系列问题打开了突破口。（三）以“三位一体”为主要特征的枣庄市农村土地使用产权制度改革
为激活农村土地资源，枣庄市推行了“一证一所一社”为核心的“三位一体”农村土地使用产权制度改革。“一证”，即向农户发放“农村土地使用产权证”。持证人在产权期限内，可依法使用、经营、流转土地，也可作价、折股作为资本从事股份经营、合作经营、抵押担保等。使用权证分为农户个人拥有的“小证”和合作社、家庭农场等拥有的“大证”。目前农村土地使用产权证最重要的功能是能够作为抵押物获取银行贷款。“一所”，即建立农村土地使用产权交易市场。枣庄市各级财政先后投入2700余万元，创建了56家农村土地使用产权交易服务所，形成了市、县、乡三级农村土地使用产权交易网络。交易服务所的主要功能是受理产权交易申请、评估土地收益、办理产权交易、鉴证交易合同、颁发土地使用产权证等，已可对农村九类资源资产进行产权化评估、交易。目前已实现各类农村产权进场交易192宗，其中农民承包地161宗。“一社”，即发展农村土地合作社，允许农户以土地使用权入股的方式成立农民土地合作社，合作社将入社农民的土地使用产权证集中后，可向农村土地产权交易服务所申办合作社土地使用产权证（又称“大证”），凭大证向金融部门申请抵押贷款。县政府对土地合作社给予资金扶持、贷款贴息等政策，使之成为规模经营的载体。枣庄市“三位一体”的改革使土地承包权和经营权相分离，使农村土地经营权具备了抵押融资等功能，盘活了农村土地资本，促进了农业生产的规模经营。（四）以建立补偿机制为核心的宁夏平罗县农村产权制度改革
平罗县为解决外出农村劳动力土地流转后农民的身份问题，促进农民向市民转变，同时结合插花移民任务，开展了农民“三权”自愿退出改革试验，出台了《农村集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法》，设立500万元农民土地和宅基地退出收储基金，鼓励在城镇有稳定收入来源和固定住所的农户，按照自愿有偿原则，自愿永久退出转让农村土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权“三权”，政府给予一次性补偿。同时，出台《推进农民向市民转变暂行办法》完善农民向市民转变的土地、户籍、住房、就业等政策，为农民向市民转变创造了条件。平罗县创造性地在农民“三权”的退出基础上，结合插花移民任务，将收储的房屋、土地等分配给移民使用，解决移民的生产和生活困难。截至2014年底，全县自愿永久退出耕地、宅基地和房屋的农户达720户，已收储转让耕地3600亩，插花安置移民600户。平罗县的改革为建立农村产权退出机制提供了有益借鉴。在不能收回进城农民承包地、宅基地的情况下，为了更加有效地利用农村土地资源，建立以补偿为基础的农村产权退出机制显得十分重要。第三章 农村产权“长久不变”的重大政策创新
通对农村土地承包关系、农村集体产权制度“长久不变”的研究可以发现：推进农村产权制度“长久不变”，面临着一系列具有共性的重大政策问题。本章结合前述研究成果，在明确中央对“长久不变”要求的基础上，梳理出六个在农村产权“长久不变”改革进程中具有普遍性的重大问题，分别进行分析，并提出有倾向性的看法和意见。一、中央关于“长久不变”的总体要求
中央关于稳定土地承包关系的政策取向是一以贯之的。1984年初，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》明确，“土地承包期一般应在15年以上”。1993年，《中共中央国务院关于当期农业和农村经济发展的若干政策措施》（中发〔1993〕11号）提出，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变”。《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》（中办发〔1997〕16号）进一步明确，“土地承包期再延长三十年”。实践证明，实行土地家庭承包经营制度，极大地解放和发展了农村生产力，保障了我国在人口不断增长、耕地不断减少的情况下粮食等大宗农产品的有效供给，有力推动了经济社会平稳较快发展。近年来，农民进城务工数量不断增多，希望能够长久保留土地承包权；新型经营主体大量涌现，迫切需要获得长久的农地经营权；进城落户农民对土地的依赖性下降，更希望将承包地流转以获得财产性收入。因此，党的十七届三中全会提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”，这既是对土地承包政策的延续和继承，也是根据新的形势需要对土地承包政策的丰富和完善。党的十八届三中全会《决定》提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”，进一步丰富了土地承包经营权的权能。中办、国办《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（中办发〔 2014〕61号）提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置”，对“长久不变”后实行“三权分置”做出了明确要求。以上内容构成了中央关于农村土地承包关系“长久不变”的基本政策框架，至于具体如何实施“长久不变”，以及如何实现土地承包经营权的抵押、入股、退出等权能，中央没有做出明确规定，而是鼓励各地进行探索创新，为全面推进改革积累经验。
关于农村集体产权制度改革，十八届三中全会《决定》提出，要健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。这16个字是中央对现代产权制度的总体要求，也是农村集体产权制度改革的总体目标。对农村集体产权制度而言，“归属清晰”主要指成员身份清楚，明确农村集体资产产权归谁所有；“权责明确”主要指权利义务对等，体现权责利相统一的原则；“保护严格”主要指依法保护农村集体经济组织及其成员的合法财产权益；“流转顺畅”主要指制定产权交易规则，规范产权交易程序，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，使市场在资源配置中起决定性作用。从实践看，股份合作制是农村集体产权制度改革的主要形式，近两年中央1号文件也明确提出要推进农村集体产权股份合作制改革。发展农民股份合作，既可以保持集体资产的完整性，发展壮大集体经济，又明晰了成员之间的产权关系，调动农民推动集体经济发展的主动性和自觉性。因此，农村集体产权制度改革的具体目标就是在市场经济体制下，探索集体所有制的有效实现形式，推动农村集体产权股份化、实体化、市场化。其中，股份化是指积极发展农民股份合作，将集体资产量化到人、落实到户，建立集体资产与农民之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益连接机制，保障农民集体经济组织成员权利。实体化是指建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，使农村集体经济组织真正成为独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理的市场主体。市场化是指建立农村产权流转交易市场，推动农村集体产权进入市场公开交易，激活农村各类生产要素潜能，体现集体资产的市场价值。二、农村产权“长久不变”需要进行法律法规调整
农村产权法律规范对农村产权期限有着明确规定，实现农村产权“长久不变”，势必要求对相关法律规范进行调整。在新中国成立后的土地改革时期，《土地改革法》确立了“私有私用”的产权制度，但未对农民取得土地的期限做出规定。农民合作化时期，农村土地所有权逐渐完成了从农户向农村集体让渡，也没有成文法对土地期限做出明确规定。改革开放以来，在坚持集体土地所有制基础上，实行家庭联产承包责任制，实现土地所有权与使用权的分离，逐步明确一轮承包期15年、二轮承包期30年，以及十七届三中全会提出的土地承包关系稳定并长久不变。这些制度安排也逐渐得到法律层面的认可、巩固、调整和完善，并成为我国产权法律体系的重要组成部分。在土地所有权方面，农村土地属于集体所有，农村土地所有权具有不可交易性的特征，决定了土地所有权不存在产权期限问题。在土地使用权方面，《农村土地承包法》规定，耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。立法没有明确规定宅基地使用权的期限，但由于允许宅基地在同一集体经济组织内的成员间转让，因此实际上是倾向于“长久不变”。立法也没有明确规定农村集体建设用地使用权的期限，只是规定因破产、注销等丧失集体企业资格，所取得的建设用地使用权同步终止，因此集体建设用地使用期限实际上也是“长久不变”的。（一）农村土地承包经营权产权期限安排的纵向和横向比较1．农村土地承包经营权产权期限安排的纵向比较
一是“生不增、死不减”。以贵州湄潭为代表，后来成为贵州全省的政策。但土地调整也并没有完全禁止，在“农转非”、全家户籍外迁等少数情况下，个别的土地调整依然存在。在这种模式下，农地产权变动的交易成本为零，承包农户管护和投入土地的积极性高，有利于提高土地产出率和资源利用率，但人口变化也会带来土地资源分配不公问题。二是“大稳定、小调整”。这是我国农村土地承包关系最为普遍的类型。这种模式使大部分农户对地权稳定性有着明确预期，有利于土地资源的养护和利用；同时又使部分农户对土地调整存有预期，照顾到了土地资源占有的公平性。三是“大调整、大变动”。这种模式使土地承包关系始终处于剧烈变动之中，是受到政策严格限制的，但即使是在二轮土地承包和《农村土地承包法》实施之后，“大调整”也仍未完全消失。在此模式下，土地长期处于“调”与“不调”的不稳定状态，农户对地权稳定性的预期大大降低，影响土地投入和管护，并且每次调整都要付出很大成本。2．农村土地承包经营权产期限安排的横向比较
一是以美日为代表的农地使用权无固定期限模式。这些国家实行完全私有制或以私有制为基础的土地制度，认为土地使用权与土地所有权同步产生、同步消亡，因此土地使用权永久不变已成为社会通识。二是以英国为代表的农地使用权固定期限模式。英国土地都归王室所有，但立法赋予个人、企业和各种机构团体以土地使用权。土地使用人可以获得永业权或租业权，永业权的租用期限为999年，租业权的期限为125年、40年、20年、10年不等。三是拥有永久期限的永佃权模式。这种制度也没有规定农地使用权的固定期限，倾向对使用权主体赋予最大自由和施以最大保护。从世界各国农地产权期限制度变迁历史看，随着城镇化的推进和社会分工的发展，对如何高效利用农村土地的关注逐渐超越了土地归谁所有的关注，立法的普遍规律是从着眼于维护土地的静态所有关系逐步向注重调整土地的动态利用关系发展，土地所有权逐渐受到限制，土地使用权的独立性和长期性在法律中得到不断强化，延长农地使用权期限乃至实现永久不变成为普遍做法和发展趋势。（二）关于农村产权“长久不变”的立法考虑
调整农地产权期限将涉及诸多法律法规的修订。在修法过程中，要体现立法统一性原则，既要与宪法精神相一致，也要使相关法律保持一致性表述；体现渐进性原则，照顾到一些地方农地仍然承载社会保障功能的实际，逐步延长土地承包经营权期限；体现民主性原则，照顾到各地不同情况，尊重各方利益，赋予地方和农民一定的决策权；体现立法权威性原则，明确农地产权期限后，严格限定例外条款和调整条件，避免频繁调地行为。从实际情况看，对不同类别的农地产权，应当设置不同的期限。1．对承包地产权期限的立法考虑
鉴于承包地仍然兼具生产要素和社会保障双重功能，修法时可延长土地承包期至70年，对草地、林地实行较长承包期已有一定的基础和经验，可将耕地、草地、林地及“四荒”地的承包期一律延长至70年，计算期限的起点为本轮承包期满时。2．对宅基地产权期限的立法考虑
随着城乡人口流动加快和城乡规划一体化推进，为强化宅基地使用管理和耕地保护，应当参照城市居民住房用地管理，立法明确宅基地使用期限与城市居民居住用地期限统一和并行，计算期限的起点为确权登记日期。3．对农村集体建设用地产权期限的立法考虑
十八届三中全会明确提出建立城乡统一的建设用地市场，目前各地已在开展试点，城乡建设用地一体化管理具备了一定的条件和基础，建议参照城市划拨地的方式管理一般性农村建设用地，参照城镇出让地的方式明确农村经营性建设用地的使用期限，经营性建设用地计算期限的起点为土地利用的时间或确权登记的时间。三、以“起点公平”为核心推进农村产权的确权量化
实现农村产权“长久不变”，在操作层面首先必须明晰产权归属，因此对农村产权进行确权量化是应有之义。确权量化的难度不在于这项工作本身，而在于这项工作背后隐藏着许多利益矛盾。如何公平地分配农村产权，取得绝大多数农民群众的支持，是确权量化能否顺利推进的关键。而要做到这一点，前提是要从一个大家普遍接受的公平“起点”出发来推进改革。（一）农村产权“长久不变”改革中实现起点公平的内涵
起点公平是在农村产权“长久不变”改革中实现相对公平的必然选择。推进以“长久不变”为特征的农村产权改革后，集体经济组织成员与集体资产之间的权利义务关系将相对固化，因此从改革起点上就要实现集体资产资源的公平分配。由于农村集体经济组织成员长期处于变动之中，而土地等集体资产资源数量有限，无法做到集体资产资源分配上的长期动态公平、人口代际公平。因此，推进“长久不变”必须坚持起点公平，也只能做到起点公平。“起点公平”有两方面的含义，一是以改革起点作为确定集体经济组织成员资格的时间点，在此之后取得集体经济组织成员资格的人员，不能再参与集体资产的初始分配，只能通过家庭内部的继承和有偿转让等形式获得相关权利。二是在确定改革起点和集体经济组织成员后，要实现集体资产在集体经济组织成员之间初始分配的公平。（二）在农村产权“长久不变”改革中实现起点公平的路径
从成都等地的实践经验看，实现农村产权制度改革的起点公平，重点可以从两个方面入手。1．推进确权登记颁证和折股量化
对于承包地、宅基地和集体建设用地等资源型资产，关键是完成对集体所有权、农民土地承包经营权、宅基地使用权等权利的确权登记颁证。对于经营性资产，主要是深入开展清产核资，明确集体的债权债务关系，明晰产权归属，将资产折股量化到本集体经济组织成员，以此实现起点公平。2．解决好改革起点上的公平问题
对于土地等资源型资产来说，改革起点上的矛盾主要是历史遗留的土地承包权、宅基地使用权纠纷问题。要实现起点公平，必须处理好这些纠纷，形成农民群众认可的公平分配格局。为此，在确权登记颁证、实现长久不变之前，应允许农村集体经济组织成员通过民主决策适当调整集体资产资源的分配，妥善解决历史遗留问题。对于经营性资产来说，改革起点上的矛盾主要是集体经济组织成员资格的界定问题。在目前集体经济组织尚没有专门立法的情况下，相关政策的规定宜粗不宜细。建议中央仅明确户籍、居住等原则要求，而将更多的操作性细则和具体办法的制定交给地方，充分发挥集体经济组织的主动性和自主权，由集体经济组织全体成员民主议定某一个体是否属于集体经济组织成员范畴。“起点公平”体现于土地确权登记颁证和集体资产清产核资、折股量化到人等具体工作中，其意义和价值却将在“长久不变”的农村集体产权制度的长期运作中深刻体现。在推进农村产权“长久不变”改革中，应坚持“进度服从质量”的原则，将起点公平的基础性工作做好做实，为实现“长久不变”奠定坚实基础。四、妥善解决“长久不变”之后的人地矛盾、人资矛盾
实践中“长久不变”能否持续运行并保持生命力，最关键的是能否妥善解决因集体经济组织成员变动而导致的人地矛盾、人资矛盾。解决这些矛盾的方式，实际上影响着“长久不变”的具体实现形式。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]