走出反腐困境(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：杜治洲

出版社：新华出版社

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走出反腐困境试读：

到目前为止，治理腐败仍是一个世界性难题。世界银行前行长詹姆斯·沃尔芬森说：“腐败就像癌症。”的确，用癌症比喻腐败十分形象。组织一旦被腐败侵蚀，其机体免疫力就会被破坏，最终因癌细胞扩散导致组织生命终结。自腐败产生之日起，人类就在为防治这个肿瘤而上下求索，虽然一直没有找到一种灵丹妙药彻底治愈这个顽疾，但一些比较对症的药物还是发挥了减轻症状、控制病情的作用。一、不能让老虎横行、苍蝇肆虐

从腐败产生的危害程度，可将腐败分为轻微腐败和严重腐败，也可以称作小腐败和大腐败。在美国学者金伯利·A.艾略特（Elliott，K．A.）看来，腐败包括小腐败和大腐败。小腐败也称下层腐败，主要发生于私人部门与非选举的政府公务员，特别是低层次的行政官僚，通常涉及税收。规章、申请执照、政府税利分配等。大腐败，也称高层腐败，主要发生于政府最高层，在政治领袖、官僚以及私人部门之间产生大的腐败行为，如重大政府工程，高额政府采购，出让特许经营权，关于补贴的政府决策，将巨额财政收益转给私人企业。无论是大腐败还是小腐败，都有无穷危害。贪官不论级别高低，权力大小，都是党和国家的蛀虫，危害社会。因此，习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上指出，要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打。习近平总书记的讲话，表明了中央高层对腐败“零容忍”的决心。的确，反腐倡廉工作既要严厉打击大贪污、大腐败，又不能放过小贪小腐。必须坚持老虎苍蝇一起打，坚决清除党内和群众身边的不正之风、腐败问题。反腐败既不可抓大放小、也不能抓小放大，既要打击名不见经传的“小人物”，也要打击位高权重的“大贪官”，让腐败无处藏身。当前，只有深刻认识了国际国内的腐败形势，才能把握反腐败斗争的正确方向，才能有的放矢地搞好反腐倡廉工作。1、全球老虎苍蝇分布有规律“透明国际”（Transparency International）是一个总部设在德国柏林的非政府、非营利、国际性的民间组织，它成立于1993年，以推动各国反腐败为活动宗旨。自1995年以来该组织以各国际组织收集的数据为依据，对各国政治家及公务员的“清廉度”进行评分，每年定期发布全球各个国家、地区的腐败指数（又译“清廉指数”，英文名Corruption Perception Index，CPI），近年来在国际政治和社会生活中的影响很大。“透明国际”于2012年12月4日公布了2012年度全球腐败指数报告，丹麦、新西兰、芬兰均得分90，并列排名第1。中国得分39，排名第80位，属于腐败比较严重的国家。2012年的统计和计算方法采用百分制，比以往的10分制更加精细，更能准确地反映出每一个国家或地区得分的变化。由于2012年开始采用新制，所以，从分数上来比较当年比往年进步或退步并不精确。以下是2012年全球各国清廉指数的得分和排名情况。表1-1：2012年透明国际全球清廉指数排名

资料来源：透明国际网站http://www.transparency.org/

前十位依然大多为欧洲国家，丹麦、芬兰、新西兰三国以90分并列第一，新西兰已连续7年位列榜首。中国香港77分位列第14，中国大陆39分位列第80。阿富汗、朝鲜、索马里各得8分共同垫底。“透明国际”对排名倒数第一的这些国家的评价是：这三个国家既没有负责治理贪污腐败的领导人，也没有相关的政府机构。

下图是2012年全球腐败地图，较为清晰地展示了各国的腐败程度。地图上颜色越深的国家和地区，腐败程度越高，或曰清廉程度越低。反之，颜色越浅的国家和地区，腐败程度越低，或曰清廉程度越高。图1-1：2012年全球腐败地图

资料来源：透明国际网站http://www.transparency.org/

从全球腐败地图我们可以做出以下分析和判断：

从地理位置来看，北半球和南半球均有廉洁的国家和腐败的国家。但整体上看，北美、北欧和澳洲的绝大多数国家老虎和苍蝇不多，腐败程度相对较低，属于比较廉洁的国家。

从历史长短来看，大多数清廉度较高的国家，没有很悠久的历史。2012年CPI指数排名前十位的国家大多没有很长的历史传统，很大一部分还是移民国家，如新加坡、澳大利亚、新西兰。原因可能是，历史较短的国家，其历史包袱或腐败存量也较小，因而廉政建设的阻力也就相对较小。

从人口特征来看，那些人口密度较低或者人口总数不大的国家，或者人口密度很低且人口总数也很小的国家，廉洁程度比较高。如在CPI排名前十位的国家中，新西兰人口总数仅为439万（2010年），人口密度为16.4人/平方公里（2010年）；芬兰人口为约532万人（2009年），人口密度为16人/平方公里（2012年）；澳大利亚总人口为2，271万人（2012年），人口密度仅为2.8人/平方公里（2012年）；丹麦人口总数仅为551.94万（2009年），但人口密度比较高，为128人/平方公里（2009年）；另外一个人口不多但密度很大的清廉国家是新加坡，总人口为531（2012年），可人口密度及极其高，为7，422人/平方公里。

从国土面积来看，大多数面积比较小的国家腐败程度相对较低。在2012年透明国际的CPI排名前十位的国家中，80％的国家国土面积不超过50万平方公里，除加拿大、澳大利亚之外，面积最大的是瑞典（44.9964万平方公里），面积最小的是新加坡，国土面积仅为0.07158万平方公里。可见，国土面积虽不是影响一个国家廉洁度的决定因素，但是廉洁度较高的国家中小国占多数的事实表明，相对于面积大的国家，小国家的腐败治理起来难度更小。

由此可以推断，腐败与历史、面积、人口等因素有一定的内在联系。这从一定程度上印证了国外相关研究的可靠性。有学者认为，“一些‘老’国家中约定俗成的规则和制度很难根除，而其中很大一部分规则被外界认为是腐败。不仅如此，经过长期的实践，潜在的行贿者也逐渐熟悉了行贿的路径和机制。”国土面积小或者人口少、的国家相对比较好治理，腐败现象容易得到控制。相反，国家越大、人口越多，情况越复杂，越容易产生腐败现象。“越是幅员辽阔的国家越容易发生腐败问题，这可从两个方面进行解释：其一，政府官员越分散在广阔的地区，有效管理和控制的难度就越大；其二，当政府官员比较分散时，‘囚徒困境’不太容易发生，而‘囚徒困境’能在一定程度上震慑腐败行为（如同僚的举报就是对官员腐败行为的一种威胁。”但是从权力监督的角度来看，人口密度对反腐败有正向的影响。如Rajeev等认为，“在人口稠密的国家或地区，腐败行为更容易被人发现（因而，这些国家的腐败行为就相对较少）。”

必须指出的是，由于“透明国际”采用的评价方法并非无懈可击，其科学性还值得商榷，所以，“清廉指数”只是一个参考指标，我们不能把它视为评判廉洁程度的唯一标准。2、细数中国的老虎和苍蝇

关于腐败形势的判断，有来自官方的，也有来自非政府组织和学者的，尽管角度和方法不同，但他们的判断基本一致。

官方的判断——依然严峻

当前，中国的反腐败和廉政建设已经取得明显成效，呈现出系统治理、整体推进的良好态势。“中国国家统计局的民意调查结果显示，2003年至2010年，中国公众对反腐败和廉政建设成效的满意度平稳上升，从51.9％提高到70.6％；公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例，从68.1％上升到83.8％。国际社会也给予积极评价。”但是，反腐倡廉工作仍然面临着严峻的形势和亟待解决的问题。

胡锦涛同志在十七届中央纪委六次全会上的讲话对当前反腐倡廉形势的判断，可以归纳为“三个并存”和“两个依然”。胡总书记指出：“……2010年党风廉政建设和反腐败斗争取得了新成效、积累了新经验。同时仍然面临的一些突出问题。一是权力集中部门和岗位腐败案件依然多发，二是资金密集领域和行业商业贿赂、内幕交易等现象严重，三是土地和矿产资源领域腐败现象易发多发，四是监管薄弱领域违纪违法问题突出，五是一些群众反映强烈的问题屡禁不止。综合起来看，当前党风廉政建设和反腐败斗争的总体态势是，成效明显和问题突出并存，防治力度加大和腐败现象易发多发并存，群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。我们要以更加坚定的决心和更加有力的举措坚决惩治腐败、有效预防腐败，进一步提高反腐倡廉建设科学化水平。”

胡锦涛在庆祝建党九十周年大会上指出：“90年来党的发展历程告诉我们，坚决惩治和有效预防腐败，关系人心向背和党的生死存亡，是党必须始终抓好的重大政治任务。我们党对长期执政条件下滋生腐败的严重性和危险性，对改革开放和社会主义现代化建设全过程都要反对腐败，认识是清醒的。我们党旗帜鲜明、一以贯之反对腐败，反腐倡廉建设不断取得新的明显进展，为推进改革开放和社会主义现代化建设提供了重要保障。同时，反腐败斗争形势依然严峻、任务依然艰巨。如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民信任和支持。全党必须警钟长鸣，充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设摆在更加突出的位置，以更加坚定的信心、更加坚决的态度、更加有力的举措推进惩治和预防腐败体系建设，坚定不移把反腐败斗争进行到底。”

习近平总书记在中央纪委二次全会上指出，“改革开放30多年来，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体、以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体、以胡锦涛同志为总书记的党中央始终把党风廉政建设和反腐败斗争作为重要任务来抓，旗帜是鲜明的，措施是有力的，成效是明显的，为保持和发展党的先进性和纯洁性发挥了重大作用，为我们党领导改革开放和社会主义现代化建设提供了有力保证……我们党员干部队伍的主流始终是好的。同时，我们也要清醒地看到，当前一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻，人民群众还有许多不满意的地方。党风廉政建设和反腐败斗争是一项长期的、复杂的、艰巨的任务。反腐倡廉必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣，关键就在“常”、“长”二字，一个是要经常抓，一个是要长期抓。我们要坚定决心，有腐必反、有贪必肃，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，以实际成效取信于民。”

中央纪委书记王岐山同志也指出，“新形势下，我们党面临复杂严峻的考验，精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险更加尖锐地摆在全党面前。少数党员干部宗旨意识淡薄，形式主义、官僚主义问题突出，奢侈浪费现象严重，一些领域消极腐败现象易发多发，个别领导干部特别是高级干部严重违纪违法。广大人民群众对我们党解决这些问题充满期待。我们必须增强忧患意识、风险意识、责任意识，既要坚定果断刹风整纪，加大办案力度，坚决遏制腐败现象蔓延势头；又要树立长期作战思想，注重深化改革，健全体制机制，加强源头治理，逐步铲除滋生腐败的土壤和条件，不断以反腐倡廉实际成效推进廉洁政治建设。”

非政府组织的衡量——比较严重

从透明国际对各国清廉指数的评价结果来看，从2001年开始，我国清廉指数基本呈现平稳上升的态势。从2007年开始，我国的清廉指数都在3.5与3.6之间徘徊，最近几年的排名一般在70-80之间。这表明，当前我国的反腐败斗争取得了一定的成绩，腐败现象依然比较严重。表1-2：1995-2012年中国清廉指数得分及排名

资料来源：透明国际网站http://www.transparency.org/图1-2：1995-2012年中国清廉指数得分及排名曲线

资料来源：透明国际网站http://www.transparency.org/

学术界的评价——不容乐观

第一，当前腐败的确很严重。邵景均认为，比较地看，当前腐败现象的确很严重，不容乐观。首先，同新中国成立初期相比，当前腐败现象较为严重。中国共产党执政以后，没有辜负人民的期望，以毛泽东为代表的第一代中国共产党人为新中国的廉政建设打下了坚固的基础。必须承认，近年来的腐败现象的确比新中国成立初期严重。其次，与我国改革开放初期相比，近些年腐败现象的增长势头不能不引起我们的高度重视。高官腐败越来越多，涉案金额越来越大。有研究表明，党的十六大以来已有32名省部级官员因腐败受到查处，其中有25名腐败官员已受到司法审判。根据最高人民检察院2008年工作报告，2003－2007年，检察院共立案侦查省部级以上官员35人，平均每年7名。不仅如此，腐败分子“胃口”在不断膨胀，涉案金额日新月异。以往的腐败案件中，涉案金额达千万元的并不多见，而近几年涉案金额上亿的案件并不在少数。中石化原总经理陈同海受贿1.9573亿元（被判处死缓），杭州市原副市长许迈永收受财物价值1.45亿余元（被判处死刑立即执行），苏州市原副市长人民币1.0867亿元、港币5万元、美元4000元（被判处死刑立即执行）。再次，同当代廉洁国家相比，我国的腐败现象不容乐观。在当今世界公认的清廉国家之一的芬兰，政府官员和公务员滥用职权、以权谋私的腐败现象极为少见。全国各地法院每年受理的行贿受贿案件不足10起，而且几乎没有大案。

第二，腐败落势化。在20世纪90年代我国曾出现过腐败落势化倾向，当时主要表现为腐败行为向民众层面的下落，只要与公共权力相关的行为都有可能发生异变。比如收银员、保管员、营业员等常会利用手上的权力牟取私利。而现在腐败的落势化主要表现为腐败从高职位向下落，即向科级干部及科级以下的干部下落，这说明腐败现象正在向基层不断渗透。当前许多并非位高权重的普通公职人员都成为了腐败的主体。很多公职人员奉行的原则是“有权不用，过期作废”，将手中的公共权力当做个人谋生和发展的私权。2009年以来，年轻干部成为腐败高发群体越来越成为舆论的焦点，出现大量的“35岁现象”，甚至是“30岁现象”。究其原因，很多年轻干部为官的环境已经形成了腐败机制，而且用人制度受到“干部年轻化”思想的影响，从而导致“贪官低龄化”的趋势。科级干部腐败现象严重，往往动辄涉案上百万甚至上千万，这与他们最接近基层、直接接触经济活动有十分密切的关系。

贪官年轻化，正逐渐成为职务犯罪的一大特点。30岁左右的职务犯罪往往有以下特点：他们文化程度高，手段高技能、高智商；年龄小，胆子大，一次性受贿数额大。1985年出生的沈恒立，药剂学专业本科毕业后，进入浙江省海宁某市级医院工作。转正后，面对各种诱惑，沈恒立动了心，将病人的10000元住院费收入囊中，进赌场“爽”了一把。在之后的3个月里，为了成为人们心目中的“公子”，他挪用61万元医疗费，被法院以挪用资金罪判处有期徒刑4年。与其他年龄段的渎职受贿案相比，“80后”更懂得利用高科技手段。1980年生的王力在海宁一家大医院担任“网管”，他用“黑客”技术侵入医院网络，每月向药品经销商提供统计资料，先后受贿10.7万余元。相比“59岁”职务犯罪现象，“80后”职务犯罪危害更大。另外，部分单位内部监管不够规范，对青年干部缺乏监督和约束，使他们作案更加肆无忌惮。

第三，腐败越来越隐蔽，潜伏期越来越长。任建明认为：当前腐败手法变异的基本趋势就是隐蔽化和复杂化，那些早期大量存在的、赤裸裸的给付金钱、权钱直接交易的腐败行为会越来越少，代替它们的是更加隐蔽、更加复杂的新手法。许多腐败分子努力使腐败“合法化”，使种种腐败行为与人情往来、正常公务活动交织在一起，造成一种“察觉难、查处更难”的状态。有的以明显低于或高于市场的价格向请托人购买或出售房子、汽车等物品；有的以“合作”开办公司或者进行其他“合作”投资的名义获取不正当利益；有的以委托请托人投资证券、期货或者其他委托理财的名义获取不正当利益；有的收受请托人提供的干股；有的通过赌博方式收受请托人的财物；有的接受请托人以给特定关系人安排工作为名，使特定关系人不实际工作却获取所谓薪酬。

辛向阳指出，当前腐败期权化的倾向越来越明显，腐败越来越隐蔽。“权力期权化”交易不直接涉及钱物，其形式和过程隐蔽，兑现过程往往是间接而不是直接的，如高薪任职、分给股权、优厚待遇等。腐败分子进行权力操作可以假借“扶持企业、促进发展”，即使损害国家利益也可以用“改革代价”来遮掩。“权力期权化”改变了腐败获利的时间和方式，为腐败分子手中的“权力资源”提供了最大限度的变现可能。如2010年7月福建紫金矿业紫金山铜矿的渗漏事故引发世人关注，其背后就有非常严重的期权腐败问题。紫金矿业管理团队有浓厚的官员背景，现任多位高管曾供职于政府部门，其董事会、监事会成员相当部分有政府部门工作背景，上杭县多位政府官员前往紫金矿业挂职或任职，还有一些官员通过各种渠道拥有紫金矿业股份。该县政界大部分退休官员成为紫金矿业的抢夺对象，被委以闲职后，年薪十几万元到几十万元不等。紫金矿业监事会主席林水清此前为上杭县县委常委、统战部部长，2009年11月加入该公司；监事林新喜曾任上杭县纪委副书记、常委，于2009年11月加入该公司。

改革开放初期，一手交钱一手办事的直接腐败比较多，现在这种很明显、很直接的方式基本上不存在了，而呈现出隐蔽化、多样化的特征。有的腐败分子钻法律空子，打擦边球，腐败手段从非法转向“合法”。有的腐败分子在受贿问题上坚持“四不要”的原则：第三人在场时不要，不信任的不要，事没有办成的不要，物品不要；还有的腐败分子为了防止被录音索贿时采用正话反说、写字条、打手势等方式。这些都增大了腐败行为的查处难度，延长了腐败的潜伏期。

笔者曾指导研究生，收集整理北大法宝数据库的中国281718个贪污贿赂司法案例，对腐败的潜伏期进行了实证分析。研究发现，腐败犯罪的平均潜伏期为3.98年。按照腐败类型来看，受贿的潜伏期最长，平均为4.12年（见表1-3）；按照案发部门来看，经济管理职能部门的腐败潜伏期最长，均值达6.13年（见表1-4）；按照行政级别来看，省部级腐败犯罪潜伏期最长，平均达到了9.33年（见表1-5）。因此，未来对必须加大对受贿罪的揭露和打击，还要重点查处经济管理职能部门、建筑领域和综合决策部门的腐败问题。特别值得一提的是，统计分析结果表明，官员的腐败潜伏期与其级别呈正相关的关系，级别越高，其腐败行为越难以发现。因此，加强对高官的权力制约和监督，是未来我国反腐倡廉工作中的重要内容。表1-3：不同腐败行为的腐败潜伏期表1-4：不同部门腐败分子的腐败潜伏期表1-5：不同级别腐败分子的潜伏期

第四，腐败智能化、高科技化。在新兴领域开展反腐败斗争是我们面临的一个重要任务，银行、证券、保险、信托、拍卖等方面的反腐败措施比较少导致这些领域腐败案件频繁发生。在这些领域中，腐败呈现出智能化、高科技化的特点。当前，借助高科技手段行腐败之实的案例越来越多，腐败手段的技术含量提高，出现了真正意义上的智能化腐败。这种新型腐败主要集中在金融行业基层操作部门，具体表现是某些金融行业从业者利用其直接操作设备的便利条件，用电脑技术篡改账目侵吞公款，利用密码窃取储户的本金和利息，挪用和透支储户资金进行非法盈利活动，或者内外勾结伪造假票据、假印章进行贪污等。

第五，腐败国际化。随着经济全球化的快速发展，腐败行为呈现出有组织、跨国境的趋势。有的腐败分子利用资本跨地域、跨行业、跨国境流动的机会，与地区外、行业外、境外的不法分子相勾结，共同犯罪；有的利用国际间法律的差异，国内犯罪，国外洗钱;有的以境外商人为合作对象，在为对方牟利后，在境外“交易”，赃款赃物滞存境外。一些涉案的党政干部特别是关键涉案人员一有风吹草动即随时出逃。有些违纪违法官员任职期间将反腐资金转移至国外，并将妻儿送出国，自己一人留在国内，做好腐败暴露后出逃的准备，这样的官员称之为“裸官”。1990年代中期，我国就已出现贪官外逃现象。2009年9月召开的十七届四中全会，我国党和政府才真正将“裸官”纳入监管视野。此次会议明确要求要“加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理”。

当然，中国的腐败与反腐败具有特殊的历史背景，我国正处在传统社会向现代社会转型的时期，正处在计划经济向市场经济体制过渡的时期。社会发展历史表明，社会转型期往往是腐败的多发期、高发期。当今世界腐败较严重的国家，大多都是处于社会转型期的国家。腐败并非不可防治，只要一手抓制度建设，一手抓科技手段创新，就能控制和战胜腐败。一切明了中国社会基本走向的人，都应该对中国共产党领导的反腐败斗争充满信心。

总之，不论是官方、非政府组织还是学术界，对当前腐败形势的评估基本一致：腐败依然较为严重，反腐败任务艰巨，对反腐败成功抱有坚定的信心。

综合以上对反腐败形势的客观判断，我们注意到：当前腐败的形势较为严峻，腐败的科技含量越来越高，腐败行为呈多样化、隐蔽化趋势。因此，反腐败工作也必须随之科学化、系统化，才能有效地应对日益复杂的腐败环境和日益隐蔽的腐败行为。3、中央决心：“老虎苍蝇一起打”

在反腐败问题上，中央的主张是一贯的、鲜明的，党内绝不允许有腐败分子的藏身之地。十八大以后，中央反腐败的决心和意志更加明显。党的十八大把对反腐败的认识提升到前所未有的高度，以“亡党亡国”警戒全党。十八大报告指出：“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国。”十八大以后，深圳市原副市长梁道行、新任中央候补委员、四川省委原副书记李春城、国家发改委原副主任刘铁男等省部级高官纷纷落马，显示了中央“踏石留印，抓铁有痕”的反腐败决心和工作作风。

习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上发表重要讲话，他指出：“坚定不移惩治腐败，是我们党有力量的表现，也是全党同志和广大群众的共同愿望。我们党严肃查处一些党员干部包括高级干部严重违纪问题的坚强决心和鲜明态度，向全党全社会表明，我们所说的不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要受到严肃追究和严厉惩处，决不是一句空话。从严治党，惩治这一手决不能放松。要坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。要坚持党纪国法面前没有例外，不管涉及到谁，都要一查到底，决不姑息。要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私。”

王岐山同志也强调，“要保持惩治腐败高压态势。坚持有案必查、有腐必惩，做到有群众举报的要及时处理，有具体线索的要认真核实，违反党纪国法的要严肃查处。”

十二届全国人大一次会议闭幕后，李克强在人民大会堂会见中外记者。在回应反腐的问题时，李克强指出，“腐败和我们政府的信誉应该说水火不容，中国政府反对腐败的决心和意志是坚定不移的。”

中央高层对反腐败的表态，是在认真研判了当前腐败形势的基础上做出的，具有很强的针对性和感召力。中央的反腐决心至少发挥了三个方面的基本作用：一是对腐败分子形成了极大的威慑，让贪官莫再伸手，让清官莫变贪官；二是让反腐败工作者感觉到自己肩上的使命更加艰巨和光荣；三是提升了广大人民群众对反腐倡廉工作的信心，让老百姓看到了建设廉洁政府、廉洁社会的巨大希望。二、“热炉规则”下，权力之虎才能关进制度之笼

尽管制度的制定也需要讲科学，也有很大的制定制度，要比执行制度难一百倍。很多“看上去很美”的制度，在执行过程中或走样，或遭抵制，或不了了之。当前我国关于反腐倡廉的法律法规制度可以说汗牛充栋了，但是制度的执行状况却不容乐观。

2013年3月6日，全国政协委员、十七届中央纪委副书记干以胜在全国政协会议分组会上发言指出，目前中共中央、全国人大常委会、国务院、中央和国家机关有关部委已制定涉及反腐倡廉的重要法律法规制度616项。可以说中国已初步形成反腐败制度体系，但必须加强执法执纪监督检查，“制度得不到执行，不如不制定。制度发挥不了作用，反而会起很坏的反面效应。”这里所说的反面效应，就是指制度执行不力降低了制度的权威性进而弱化了政府公信力。

要提高制度的权威性，必须遵循“热炉规则”（hot stove rule）。热炉规则，因触摸热炉与实行惩罚之间有许多相似之处而得名，是指组织中任何人触犯规章制度都必须受到处罚。热炉规则有以下三个方面的启示：1、杀了吴王的爱妃，换来的是执行力——惩罚的警告性

热炉火红，不用手去摸谁都知道炉子是很烫的，是会灼伤人的，这体现的是热炉的警告性。事先警告，就是让人心中有数；事先警告，就是不玩阴的，不搞突然袭击；事先警告，就是让人心里有根弦，不越雷池。

春秋时期，有一次孙武带着自己所著的兵法进见吴国国王阖闾。阖闾要孙武用宫女来检验他的兵法。于是，孙武在宫中挑选了180个美女，让吴王的两个宠妃担任队长，一板一眼地操练了起来。

孙武先将列队训练的要领清清楚楚地讲了一遍，还告诉她们违反纪律应该受到的惩罚，并把用来行刑的斧钺摆好。但开始喊口令时，这些女人笑成了一团，乱作一堆，谁也不听他的。孙武再次讲解了要领，并要两个队长以身作则。然而他再喊口令时，宫女们还是满不在乎，两个当队长的宠妃更是笑弯了腰。孙武严厉地说道：“这里是演武场，不是王宫。你们现在是军人，不是宫女。我的口令就是军令，不是玩笑。你们不按口令训练，这就是公然违反军法，理当斩首！”说完，孙武不顾吴王的反对，便叫武士将两个宠妃杀了。

顿时训练场上鸦雀无声，宫女们再也不敢发笑。当孙武再喊口令时，她们步调一致，整整齐齐。孙武派人请吴王来检阅，吴王正为失去两个宠妃而惋惜，再没有心思来看宫女训练，只是派人告诉孙武：“先生的带兵之道我已领教，由你指挥的军队一定纪律严明，一定能打胜仗。”孙武严格执行军纪，杀了吴王的两个爱妃，换来的是制度的威信和执行力。2、“最美女警”给领导开罚单——惩罚的一致性

火炉很烫，且一视同仁，不讲情面。自己的孩子碰了炉子会被烫，邻居家的孩子碰了也得烫，这就公平公正，体现在结果的一致性上。“谁碰我，我就烫谁。”要依据规章制度本身而不是根据对方官阶高低、关系亲疏来执行规章制度。制度面前，人人平等，公平公正。有人说，领导对下属要不分亲疏远近，不能厚此薄彼。这不仅对领导道德层面的要求，也是领导行为层面的约束。中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，出台后，中央强调要从中央政治局做起，要求别人做到的自己先要做到，要求别人不做的自己坚决不做。如果只许州官放火，不许百姓点灯，不正己，岂能正人？社会岂有公平正义可言？

现实中，我们缺少“一根筋”的制度执行者，但并不是没有，有例为证：

山西省浑源县女交警毛丽拒为“特权车”开“绿灯”，不到半年时间给“特权车”开出了138张罚单，几乎涉及县里所有违规的领导干部的车，就连公安局的车也未能幸免。毛丽因此被网友称为“恒山脚下最美女警”。

毛丽所在的岗区是浑源县交通最繁忙的一个十字路口，有“恒山第一岗”之称，以前这里违规停车和乱闯红灯现象十分普遍。2010年10月28日，毛丽被安排到这个岗区执勤。她给自己定下戒律：铁面无私，公正执法。据浑源县交警大队介绍，半年中毛丽已经给违规的县各级部门的领导公车开出了138张罚单。县里四大班子的、法院的、检察院的、司法局的、地税局的，几乎所有政府部门的车都查过，公安局的也不例外。

作为一名上路执勤不满半年的普通交警，毛丽的行为让很多被查的领导干部感到难以理解，甚至是气愤。有的领导被查时，直接拿出工作证说“我是某某局长”。对此，毛丽从来不加理会，罚单照开不误。毛丽的父亲也不敢找她求情，连续吃了几次闭门羹后知道她“执法时连亲爹也不认”。毛丽的姑姑曾因违章被侄女“很不给面子”地开了罚单，只能乖乖交罚款。公安局的同事晋伟也因为违规停车被毛丽开过罚单，找到她说情被严词拒绝。毛丽的“铁面”不仅得罪了不少人，甚至还受到辱骂和威胁。然而，力挺毛丽的网友却表示：“谁说毛丽脑子有病谁才有病！浑源人和全国人民都支持她！”

在毛丽的影响下，“恒山第一岗”的交通状况得到了根本改观，乱闯红灯和私自停车现象明显减少，政府部门的车也规矩了很多。退休老干部张善义说：“巴掌大的县城，谁不认识谁？但有毛丽在这里，谁也别想徇私。”面对新华社记者的采访，毛丽说：“别宣传我，我很普通，不过是尽了一名交警应有的职责，没什么值得说的。”但她拒给领导干部“开绿灯”的行为却受到了网民的热捧。网民们纷纷留言，封她为“恒山脚下最美女警”。

尽管实践中普遍存在的“人情执法”导致制度执行力低下，有执行者个人的原因，但是更为重要的原因是制度约束对象顽固的特权思想。因此，与其说给领导开罚单的山西“最美女警”不讲情面，还不如说她不畏特权。

没有特权思想和特权行为，制度执行力就有希望！在这方面，我们要向毛泽东同志学习。1954年的一天，毛泽东派秘书田家英到北京大学图书馆借阅馆藏善本书《红楼梦》。田家英持中共中央办公厅的介绍信找到馆长向达，明言事由，竟然遭到拒绝。向达的理由是：善本书不能外借，这是北大图书馆的管理制度。更令人敬佩的是，毛泽东在得知此事之后，并未感到惊讶，而表示理解和支持！3、莫让贪官“潜伏”——惩罚的及时性

热炉对人，不管三七二十一，碰了就会烫，烫了人就疼。这就是惩罚的及时性。

要让制度产生威慑力，对于违反制度行为的惩罚就必须及时。惩治越及时，威慑力就越大。

腐败是一种社会现象，是权力行使者反社会的行为。腐败行为与对腐败的惩罚是一对矛盾，存在于社会运动之中。从心理学的角度看，腐败行为是腐败者心理的外化，是个体心理对外部社会环境的一种能动反映。惩罚腐败则是社会对腐败者反社会行为的否定性评价，是对来自腐败主体的刺激（腐败行为）的反映。

美国学者所罗门等人（Solomen．RL，Turner．LH）曾就惩罚的时间对个体行为的影响进行过实验研究。他们根据巴浦洛夫条件反射理论的基本原理，用同一刺激强度，在不同的强化时间内，给三组饿狗予以电击刺激。

A组，刚接近食物时即予以电击；

B组，进食2秒后予以电击；

C组，进食15秒后再予以电击。

结果，经过多次强化后，三组所建立起来的条件反射状况分别是：

A组，刚接近食物就产生一种强烈的恐惧；

B组，边进食边伴有恐惧；

C组，进食时恐惧感发生得慢且弱。

实验结论：就同一行为来说，对其惩罚越及时，被惩罚者对惩罚的畏惧感就越强，就越可能抑制相应行为。相反，惩罚越滞后，被惩罚者对惩罚的畏惧感就越弱，就越可能放纵相应行为。

据此，反腐败机构对腐败分子进行及时惩罚，能使腐败分子在心理上迅速建立起罪与罚的联系，打消其逃避惩罚的侥幸心理，从而不致再犯；已多次获得腐败成功心理体验者，即使每次犯罪后最终都得到一些惩罚，但由于奖（因腐败得到的好处）惩并存，且奖励在先，对惩罚已产生一定的耐受性，他（她）仍有可能敢冒风险而再次腐败。这就解释了这样一种现象：许多腐败分子乏因腐败行为发现得晚，惩罚不及时，尝到了腐败的“甜头”，腐败心理不断得到正强化而成为惯犯、累犯。

对违反制度行为的惩罚是否及时，还直接或间接地影响守规则者的社会心理。当前群众中普遍存在的对加强法制建设、制度建设和反腐败的希望，以及日益增长的守法意识，无疑是一种有益的主流心理倾向，但也存在对特权和腐败（包括惩罚不及时）的不满的社会心理倾向，一些诚信守法者看到违法者、腐败者没有受到及时惩罚，便开始怀疑廉洁守法的价值和反腐败的公正性。一些腐败犯罪的受害者，因腐败分子未能及时受到惩罚，其强烈要求惩罚腐败分子的正当意愿受挫，得不到身心补偿，极易产生打击报复腐败分子的动机。在对腐败的惩罚不及时的情况下，一些有可能腐败的公职人员，受他人大搞腐败却未受到惩罚的“成功”鼓励而强化其腐败的冲动，在一定条件下成为新的腐败分子。

因此，当权力之虎为所欲为时，第一时间给以当头一棒，使腐败分子“潜伏”不成，不论对潜在的腐败分子，抑或是普通民众，都有重要的威慑或教育意义。三、制度、科技、廉政领导力，一个都不能少

当前尽管制度反腐受到高度重视，但效果并不十分理想，反腐败制度的执行力不容乐观，反腐败形势依然严峻，原因在于制度建设缺乏科技保障和廉政领导力的推动。制度建设是防治腐败的基础，但绝不是全部。要拯救虚弱的制度反腐，必须加强科技应用和廉政领导力建设。国际上廉洁程度较高的国家，除了有完善的惩治和预防腐败制度之外，而且科技广泛应用于反腐败领域，官员的廉政领导力也有出色的表现。具有廉政领导力的领导者，率先垂范，发挥影响力，有效推动制度建设和制度落实。科技应用则可以实现权力运行过程的透明化和硬约束化，有效提升制度的执行力。目前，科技反腐已广受关注，仍需深化，而十八大之后的新一届中央领导，在更新文风会风、简化接待程序，公布家庭成员信息等方面的作为，显示了强大的廉政领导力。

制度、科技和廉政领导力，是反腐中发挥决定性作用的三种要素，三者共同构成强有力的、稳定的“反腐铁三角”。首先，制度必须科学、严密。制度是反腐的主体途径，制度建设的好坏是衡量一个国家或地区反腐成效的重要客观指标；其次，科技必须先进、适用。科技是反腐败的重要工具，科技是否被广泛应用到反腐败工作的各个方面，决定了制度执行力的高低和反腐败的科学化水平。第三，领导必须勤廉、能干。廉政领导力是廉政建设的旗帜，决定了廉政建设的方向和总体水平。唯有领导者具有较强廉政领导力，才能制定出正确的反腐败战略和策略，才能获得反腐败成效乃至反腐败成功。正所谓，“人不行，政治体制再好也不行。”制度、科技和廉政领导力之间的关系，可以用下图表示。图1-3：制度、科技、廉政领导力之间的关系

由图3可以看出，作为反腐败的核心三要素，制度、科技和廉政领导力之间有着十分密切的互动关系：廉政领导力具有全局性、决定性的意义，影响着制度建设的水平以及科技应用于反腐的深度和广度。科技则通过影响制度建设反作用于领导者的廉政领导力。1、领导力决定制度建设和科技反腐的方向和水平

马克思曾针对资本主义生产活动的管理领导的特性作了一般性的概括：“凡是有许多人进行协作的劳动，过程的联系和统一都必然表现在一个指挥的意志上，表现在各种与局部劳动无关而与工场全部活动有关的职能上。就像一个乐队要有一个指挥一样。”毛泽东这么揭示领导的重要性：“政治路线确定以后，干部就是决定的因素。”胡锦涛也说：“历史经验反复告诉我们，马克思主义执政党不仅要有正确的政治路线，而且要有正确的组织路线，要有一大批高素质的善于治党治国治军的领导干部。”习近平强调，“打铁还需须自身硬”。其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。领导就是榜样，领导就是力量。

领导干部的廉政领导力，在廉政建设中发挥着指挥棒的关键作用。领导干部廉政领导力的水平，决定了廉政制度建设的水准，也决定了科技在廉政建设中的应用深度和广度。领导者能力强、魄力大，就会朝着正确的方向，瞄准既定的目标，“甩开膀子”，大力推进廉政制度的改革创新，不断完善深化廉政制度，就会全力推进科技在反腐倡廉工作中的应用。领导者能力强，就能够“踏石留印”、“抓铁有痕”地落实反腐倡廉的制度建设和科技应用。2、制度建设影响领导力水平

制度与领导力之间有着十分密切的相互作用关系。一方面，领导力决定了制度建设的方向和水平；另一方面，制度建设成效又对领导力的提升有着重要的提升作用。完善的廉政制度，会减少领导干部滥用权力的机会，有助于领导干部廉洁自律，提升公信力。因此，制度不仅可以保护干部，还可以提升干部的魅力，领导力。许多官员落马后都感叹：就是制度不健全，导致其贪欲得不到约束，最后走向腐败，于是彻底丧失了廉政领导力。改革开放以来第一个被严惩的省部级高官江西省原副省长胡长清落马后说：“组织的管理和监督对我而言，如同是牛栏关猫，进出自由。”山东省泰安市原委书记胡建学也曾经说过，“官做到我这一级，就没人能管了。”在反腐工作中，有人认为预防是“软任务”，且效果不明显，因而，实践中一定程度上存在着重打击、轻预防的现象。但事实上，预防腐败也是成绩，是更大的成绩。有“徙薪曲突”的典故为例证：

汉孝宣皇帝年间，“霍氏奢侈”。茂陵徐生曰：“霍氏必亡。夫奢则不逊，不逊必侮上。侮上者，逆道也，在人之右，众必害之。霍氏秉权日久，害之者多矣；天下害之，而又行以逆道，不亡何待！”乃上疏言：“霍氏泰盛，陛下即爱厚之，宜以时抑制，无使至亡！”书三上，辄报闻。其后霍氏诛灭，而告霍氏者皆封（侯），人为徐生上书曰：“臣闻客有过主人者，见其灶直突，傍有积薪，客谓主人：‘更为曲突，远徙其薪，不者且有火患。’主人嘿然不应。俄而家果失火，邻里共救之，幸而得息。于是杀牛置酒，谢其邻人，灼烂者在于上行，馀各以功次坐，而不录言曲突者。人谓主人曰：‘乡使听客之言，不费牛酒，终亡火患。今论功而请宾，曲突徙薪无恩泽，焦头烂额为上客邪？’主人乃寤而请之。今茂陵徐福，数上书言霍氏且有变，以防绝之。乡使福说得行，则国无裂土出爵之费，臣无逆乱诛灭之败。往事即已，而福独不蒙其功，唯陛下察之，贵徙薪曲突之策，使居焦发灼烂之右。”上乃赐福帛十匹，后以为郎。

这些正反两个方面的案例告诉我们，制度建设的好坏会极大地影响领导力水平。要提高领导者的廉政领导力，就必须变“关猫的牛栏”为“制度的铁笼”。3、科技决定制度执行力

制度执行力是制度的生命。廉政制度执行力的提升，除了要依靠领导者的模范作用之外，科技应用是一个极其重要的途径。科技可以从以下两个方面提升制度执行力：一方面，科技应用使得廉政制度执行规范化。现代先进技术尤其是信息技术的应用，就是用“无情的电脑”代替“有情的人脑”，这使得制度执行过程中权力干预的因素大大减少，有效地减少了制度执行的偏差和走样；另一方面，科技应用使得廉政制度执行过程透明化。权力运行过程不公开，是腐败的产生重要原因。“暗箱操作”使得廉政制度执行力大打折扣。信息技术等现代科技的应用使得廉政制度执行过程公开化、透明化，从而在很大程度上遏制了腐败的发生。第二章需要制度而不迷恋制度：反腐模式的变迁

反腐模式是指一段时期内反腐败斗争的理念、主要方式和方法的总称。反腐模式描述的是反腐败斗争的主要的、突出的特征，并不排斥不同模式之间的继承性，因此，不同的反腐模式之间也会有相同或相通之处。其中最大的共同点就是，所有的反腐败模式都不可能离开制度，只是制度发挥作用的大小和形式不一样而已。

从古今中外的反腐历程来看，反腐模式大致可以分为运动反腐模式、权力反腐模式、制度反腐、权利反腐模式，而在目前一种新的反腐模式——科技反腐模式正在快速形成。本章中作者将以新中国成立后我国的反腐败斗争历程为例，阐释不同反腐败模式的特点及其局限，归纳起来，新中国成立以后我国的反腐模式经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐、权利反腐的发展变迁。而在目前由于通信和网络技术等高科技的不断发展、应用和普及，科技在反腐败工作中发挥着越来越不可替代的作用，科技反腐模式迅速凸显。一、运动反腐过大于功

从建国之初一直到改革开放以前，这期间我国的反腐败基本上是通过发动群众运动来实现的，这种反腐败模式可称作运动反腐模式。针对党内出现的腐败问题，毛泽东领导全党通过搞群众运动的方式来解决。这种通过群众运动来开展反腐败斗争的模式也可称为阶级斗争反腐模式。这种反腐模式，是以政治思想教育、道德品质自律为主，以整风等形式加强对广大党员的思想教育，同时通过群众性政治运动的形式发动群众起来揭露腐败分子，以党纪法规制裁为辅的一种防止党员干部腐化堕落的模式。“三反运动”（反对贪污、反对浪费、反对官僚主义）就是一个典型的反腐败的政治运动。“三反运动”的初衷是增产节约以缓解财政困难，但是1951年11月华北局一份揭发天津地委书记张子善和前任地委书记刘青山贪污情况的报告让毛泽东开始警惕起来，他指出：“这件事给中央、中央局、分局、省市区党委提出了警告，必须严重地注意干部被资产阶级腐蚀发生严重贪污行为这一事实，注意发现、揭露和惩处，并须当做一场大斗争来处理。”毛泽东将贪污腐败行为的产生归因于资产阶级的侵蚀，因此，“三反运动”迅速升级为阶级斗争运动。毛泽东作过中央的批示：“把三反斗争当做一场无产阶级和资产阶级之间的大战争，务必取得胜利，并且务必于一九五二年一月上半月取得显著成绩，下半月取得更大的成绩。”1952年开始的“五反运动”（反行贿、反偷税漏税、反偷工减料、反盗骗国家财产、反盗窃国家经济情报），1963年5月到“文革”前在农村开展的“四清运动”（清账目、清仓库、清工分、清财物），直到改革开放以前我国的反腐败斗争基本都是运动反腐。在当时的历史背景下，运动反腐的确产生了一定的效果，清除了一批腐败分子，挽救了一批干部，树立了廉洁朴素的社会风尚，使我党和国家更加生气勃勃了。但是当群众运动看似高效地达到反腐目的的同时，也冲击了社会群体赖以存在和延续的准则。

运动反腐模式具有三个重要特征：

第一，纪检监察机关缺乏真正的独立性，总体上发挥的作用很小。尽管建国之初就成立了最高人民检察署，也就是现在的最高人民检察院，而且第一届中央人民政府政务院设立的四个委员会中，除政治、财经、文教外，也有人民监察委员会，负责协助总理“监察政府机关和公务人员是否履行职责”。但是这些机构的独立性非常有限，发挥的作用也很有限，特别是“文革”以后，这些机构就停止运作了。

第二，发动群众检举揭发。在毛泽东的亲自挂帅领导下，全国各地群众的检举揭发很快被发动起来。单单从实际效果来看，这种发动群众运动的反腐模式还是发挥了较好的打击和震慑作用的。但是由于缺乏正常的司法程序，不免制造了一些冤假错案。当时的人们更多地看到的还是群众运动所带来的良好社会效果，而没有注意到大规模的群众运动给正常的社会秩序所带来的负面影响。

第三，杀鸡儆猴。运动反腐中，制度的执行非常有力，这也就产生了巨大的震慑力。

在处理刘青山、张子善贪污案时，时任天津市委书记黄敬委托薄一波向毛泽东求情，希望考虑他们曾在战争年代有过功劳，能给他们一个改造的机会。毛泽东回复说：“正因为他们俩人的地位高，功劳大，影响大，所以才要下决心处决他们。只有处决他们，才可能挽救20个，200个，2000个，20000个犯有各种不同程度错误的干部。黄敬同志应该懂得这个道理。”薄一波同志对此解释说：“毛主席在处理这个问题时所下的决心和所做的深思熟虑，他当时的心思完全倾注在如何维护党的事业上面，如何更好地挽救犯错误干部的多数上面，如何更有效地防止干部队伍的腐化上面。”

对刘、张二人判处极刑，无疑充分发挥了刑罚的惩罚功能、威慑功能和教育功能，在当时和以后很长一个时期内，都对保持干部队伍的廉洁产生了重要影响。邓小平后来曾说过：“1952年杀了两个人，一个刘青山，一个张子善，起了很大的作用。”2000年1月14日，江泽民在一次中纪委会议上也指出：“当年，我们党果断处理了刘青山、张子善案件，对党员、干部进城后注意反腐倡廉、拒腐防变起了很大的警戒作用。”

尽管第一代中央领导集体的反腐思路和行动取得了一定的成效，但运动反腐在很大程度上是非理性的。如“三反五反”当时的反腐运动主要是依靠党的领导、群众运动，甚至对腐败没有一个明确的界定。这种缺乏明确的规范、忽略腐败产生的具体制度和体制的原因，不注重制度建设，仅仅依靠群众性阶级斗争的办法治理腐败，是不可持续的，也不符合民主化、法制化的要求。总体来看，运动反腐功大于过，它所造成的负面影响要大于其产生的正面作用。二、权力反腐喜忧参半

权力反腐模式是一种以权力为主导、通过领导权力意志推动、以权力制约平衡关系调整为主要内容的一种反腐模式。与当时计划经济向市场经济转轨的背景相适应，权力反腐模式实际上是运动反腐模式向制度反腐模式的过渡。

从改革开放直至20世纪90年代初，权力反腐模式占据反腐败的主流。十一届三中全会是中国社会转型的一个重要标志。在改革开放政策迅速提升社会生产力、经济快速发展的同时，体制机制的不完善也提供了大量的腐败机会。“拉关系”、“走后门”等新的不正之风开始广泛盛行、贪污受贿现象更加严重，数量越来越大，贪污受贿的领域不断扩大，行贿、走私、套汇、非法占有国有资产等经济性腐败行为不断蔓延。在此种情形下，邓小平敏锐地指出：“我们自从实行对外开放和对内搞活经济两个方面的政策以来，不过一两年时间，就有相当多的干部被腐蚀了。卷进经济犯罪活动的人不是小量的，而是大量的。犯罪的严重情况，不是过去‘三反’、‘五反’那个时候能比的……一这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听。”由此可见，在改革开放新形势下，特别是党内出现的严重不正之风和腐败现象之时，第二代中央领导集体意识到了腐败问题的严重性和严峻形势，清醒地认识到反腐败斗争的重要性、紧迫性，因而明确指出执政党的党风关系党的生死存亡，在整个改革开放过程中都要反对腐败。但是第二代中央领导集体并没有像毛泽东那样发动群众运动来反腐败，邓小平认识到不能再搞群众运动，依靠群众有效监督政府，政府才不会懈怠，才能最终维护人民的利益。依靠群众反腐并不是放任自流，大搞群众运动，而是必须在法制轨道上有领导、有规则、有步骤地实施。第二代中央领导集体主要是通过运用权力和权威、改革权力配置的方式反腐败。一方面依靠领导权力加大对大案要案的查处力度。占据重要职位的犯罪干部，必须依法逮捕，加以最严厉的法律制裁，有的特大案件的处理结果要登报；另一方面，创新和改革权力结构，如恢复和强化纪检监察机关的职能、推行党政分开和政企分开等。

不仅如此，第二代中央领导集体也非常注重制度建设在反腐败工作中的重要性。例如1980年8月18日邓小平在《党和国家领导制度的改革》中指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”尽管如此，权力反腐仍然是这一时期反腐败的主要模式。1982年9月党的十二大决定开展为期3年的对党的思想作风和组织的全面整顿、1989年8月最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》、监察部发布的《关于有贪污贿赂行为的国家行政机关工作人员必须在限期内主动交代问题的通告》等都是有力的证明。

可以说，权力反腐的影响和结果喜忧参半。在权力反腐模式下，依靠领导权力意志推动反腐败和廉政建设具有较强的人治色彩和较大的不稳定性，因而制度反腐模式的形成就成为一种必然。三、制度反腐力不从心

第三代中央领导集体改变了过去靠群众运动、政治权威和权力反腐的理念和做法，开始注重法制和制度建设，依靠建立和完善制度来预防和惩治腐败，这种反腐模式可以称作制度反腐模式。

20世纪90年代以后，在新旧体制的转轨时期，腐败现象呈现日益复杂的态势。以江泽民为核心的第三代领导集体看到了新时期惩治腐败的紧迫性和长期性，认识到反腐倡廉是一项涉及面广、政治性强、影响大的极其复杂和艰巨的任务。

第三代领导集体逐步探索出一条着眼于长远的反腐思路——标本兼治，更注重治本。十五大报告中江泽民提出“反腐倡廉，既要治标，更要治本。标本兼治，教育是基础，法制是保证，监督是关键。通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。”江泽民在十六大报告中又指出要“坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本力度。”这里，江泽民所说的治本就是指依靠制度建设来反腐。从20世纪90年代中期开始，党和政府在科学总结以往反腐败斗争的经验教训的基础上逐渐形成了反腐败标本兼治的新思路，1997年召开的党的十五大正式确认这一思路。按照这一思路，实行制度创新从源头上预防和治理腐败被提到了战略的高度来认识。从1997年开始，党中央、国务院在实行制度创新加大反腐败治本力度方面相继出台许多重大措施。它表明我国已经自觉地走上通过制度建设从源头上预防和治理腐败的道路。从此以后，依靠制度建设根治腐败变成全党的共识，这标志着我们党在新的历史时期反腐败新思路的最终确立。

尽管第二代中央领导集体已经认识到了制度建设的重要性，提出了依靠制度和法制治理腐败的正确的总体思路，但没有进行严密有效的具体制度设计和实施，只注重打击和遏制腐败，结果是查不胜查，疲于应付，不能打破被动的局面。第三代中央领导集体确定了预防为主的反腐败思路，认识到只有立足于教育，着眼于防范，才能从根本上遏制腐败现象的滋长与蔓延。加强教育、监督和制度体制创新，实现反腐败关口前移，纠偏于既遂，防患于未然。反腐倡廉工作从被动走向主动，不但在最后一道关口设防，事后惩处，而且超前防范，事前监督，在思想、体制、机制、法制等各个方面层层设防；设置思想道德防线，使人不想腐败；设置法律和纪律防线，使人不敢腐败；完善监督制约机制，使人不能腐败；深化改革，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件，最大限度地压缩腐败滋生和存在的空间。以胡锦涛为核心的第四代中央领导集体，更加注重惩治和预防腐败的制度体系建设。2003年10月的十六届三中全会首次提出“建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”。2005年1月，中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，该纲要被明确为“当前和今后一个时期深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件。”也是新形势下反腐倡廉工作作出的重大战略决策。这一战略决策就是“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。”

制度反腐模式有三个突出的优势：首先，制度反腐具有较强的刚性特点，通常情况下不会因领导班子或领导人的更迭而轻易改变。制度一旦确立以后，就会产生遵循的惯性，逐渐为人们所接受，从而大大减少反腐败所必须支付的社会成本。其次，制度反腐具有预防和惩治两个双向度的安全阀。在以往的反腐败斗争中有一个认识误区：认为反腐败主要是惩治腐败分子，衡量反腐败工作的成就主要看受到惩处的腐败分子的数量多少，看反腐败机关敢不敢打“大老虎”。制度反腐则不仅仅是按照相关制度严厉惩处腐败，而且十分重视通过体制改革和制度创新以消除腐败滋生蔓延的条件和土壤，达到惩治和预防腐败的双重效果。最后，制度反腐可以提升反腐败机构的公信力，增强公众对反腐败的信心。制度反腐减少了人治色彩，强化了法治特点，使得反腐败工作具有较强的稳定性，而非“一时冲动”做出的非常态化行为，故而反腐败机构的公信力会得到提升。而且公众也会因此对反腐败产生一种较为稳定的期待，大大增强对反腐败的信心。

制度反腐的战略思路确立以后，我国反腐倡廉制度建设进入了快速发展的阶段。《关于建立巡视制度的暂行办法》、《中国共产党纪律处分条例（试行）》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》、《中华人民共和国行政监察法》等重要反腐法规纷纷出台。另外，民主生活会、述职述廉、诫勉谈话、党内询问和质询、党

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