两岸教育政策评论(第一辑)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：刘晖,张庆勋

出版社：广州暨南大学出版社

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两岸教育政策评论(第一辑)试读：

前言

教育政策研究在国际教育科学研究领域一直是重要方向之一，牛津大学、哈佛大学、斯坦福大学等著名大学均设有专门的教育政策研究机构，联合国教科文组织也有专门大使及委员会积极推动世界范围内的教育政策研究。国内的教育政策研究也呈方兴未艾之势，中国教育科学研究院和许多高等学校先后成立了教育政策研究机构，但由两岸高等学校合作举办的教育政策研究机构，广州大学是第一家。

近年来，两岸的教育交流与合作日趋紧密，而理论研究却落后于实践的进程，在教育政策方面的研究尤其薄弱。两岸同文同种，文化同根同源，可供相互学习之处颇多，教育政策的相互借鉴有助于两岸教育的共同进步与繁荣。有鉴于此，广州大学与台湾屏东教育大学于2010年10月签署合作建立教育政策研究中心的协议书，2011年9月29日，“广州大学—屏东教育大学教育政策研究中心”在海峡两岸同仁的共同见证下揭牌成立。中心旨在共享双边优质教育资源，合作推进两岸政策领域研究，培养教育政策研究人才，为政府教育政策的制定提供智力支持。

根据广州大学和屏东教育大学签订的协议，两校分设“两岸教育政策研究中心”，其主要职能包括：互派教研人员交流、合作进行教育政策课题研究、交换研究资料及网站建设、合作举办学术会议等。中心成立四年来，遵循协议，建章立制，密切合作，运行良好：建立了定期商讨年度研究计划制度、教师驻校研究与合作攻关制度、研究生和本科生联合培养制度、联合建设教育研究资料共享中心和两岸教育政策资源网站、定期出版学术论文集和发布研究成果等。

教育政策研究中心已成功联合举办了三届两岸教育政策研讨会：第一届于2011年12月在屏东教育大学举办，主题为“两岸教育交流政策”；第二届于2012年9月在广州大学召开，主题为“两岸教育质量保障”；第三届于2013年4月在屏东教育大学举行，主题为“两岸教育行政改革”。每届研讨会发表的论文均已经或即将在两岸结集出版。

我们将以教育政策研讨会为基础，出版研讨两岸教育政策问题的连续性学术辑刊《两岸教育政策评论》，辑刊同时向外界开放，收录国内外同行有关两岸教育政策的高论。《两岸教育政策评论》第一辑是第二届两岸教育政策研讨会会议论文的结集，所选的27篇文章分别列入“

两岸教育比较

期待学界同仁不吝赐教，惠赐稿件，把《两岸教育政策评论》办成汇集两岸教育政策研究最新成果的理论园地。广州大学—屏东教育大学教育政策研究中心教授兼主任　刘晖两岸教育比较□　

两岸高教发展比较及粤台深化合作建议

论两岸高等普通教育之评鉴制度

两岸高职教育产学合作政策之比较

比较与启示：两岸《教师法》体系研究

两岸终身教育法律比较研究

中国的生命教育：台湾之鉴与大陆之路

中国大陆与台湾地区幼儿教师专业化立法保障之比较研究

穗台小学社会科教科书多元文化教育内涵比较分析

大陆与台湾基础教育课程政策文件的比较研究

广东与台湾地方高等教育政策变迁之比较

大陆与台湾私立高等教育政策比较研究

两岸大学内部治理结构之比较

粤台大学章程比较研究

大陆及广东与台湾高等教育以及高等职业教育的发展进程不同。台湾高等教育已经进入普及化阶段，职业教育进入快速发展阶段，基本完成了转型升级。大陆高等教育进入大众化中期阶段，高等职业教育只是到了21世纪初的10年才进入快速发展阶段，且有待转型升级。因此，粤台职业教育发展有共性，也有差异。（一）高等教育发展比较

从高等教育发展来看，两岸都出现快速发展期，台湾完成了从精英教育到大众化教育再到普及化教育的任务，大陆实现了从精英教育突进到大众化教育阶段。

在台湾，高等教育发展变化伴随着经济的发展转型。1973年到1985年大学处于限制整顿期，从24所增加到31所，但专科学校从1961年的14所发展到1973年的63所，1984年发展到77所，这是建立专科学校最多的一年；1985年到现在高教处于多元开放增速期，大学与专科学校进行整合分类，2011年增加到163所，其中公办54所，民办109所；普通大学71所，技职类大学92所；在校生134万人（2010年）。在92所技职类大学中，有46所科技大学、31所技术学院、15所专科院校。台湾学位充足，供大于求，教育层次重心逐步上移，专科学生约占四分之一。台湾用20多年时间完成了从精英教育到大众化教育再到普及化教育的任务。

大陆从1998年到2010年，普通高校从1 022所发展到2 358所，增加1.31倍（其中高职高专从431所发展到1 246所，增加1.89倍），平均3天增加1所（以净增学校算，因为有100多所学校被合并）；在校生从359万人（含研究生18.5万人）增加到2 386万人（含研究生154万人），增加5.65倍；高教毛入学率从9.8％提高到26.5％，实现了从精英教育突进到大众化教育阶段。

广东从1998年到2011年，普通高校从43所发展到134所（公办85所，民办49所；本科56所，高职高专78所），增加2.12倍,平均一年增加7所（除去合并的按净增计算超过7所）；在校生从19.3万人（含研究生8 043人）增加到161万人（含研究生7.76万人），增加7.34倍；高教毛入学率从8.2％提高到28％，到2020年将达到50％。广东也将用20多年完成从精英教育到大众化教育再到普及化教育的任务。（二）高等职业教育发展比较

从高等职业教育发展来看，台湾是从20世纪60年代开始发展起步的，大陆是从90年代开始发展，台湾比大陆起步早30年，而且转型成长很快。

台湾已经建立了与普通教育并重并立、结构完整的体系，形成专科、本科、研究生三个阶段的学程，包括专科学校、技术学院、科技大学、普通大学附属技术学院、科技大学的研究所五种教育机构，专科学校只占技职类的16％；有明确的务实致用的教育目标，2008年台湾发布技职教育课程大纲，以能力指标为发展轴线，对课程进行纵向衔接和横向整合，课程内容比较前沿，建立了较完善的学位授予制度和评鉴制度；师资较强，教师基本上都拥有博士学位，大多数都有海外留学背景，且有5年教学经验和4年产业年资（企业实践）；办学国际化程度较高，在许多领域已与国际接轨，一些专业已经可以颁发国际工程证书；产学合作比较成熟，如2002年在全台湾设立了6个区域产学合作中心，分设在6所科技大学之中，由这6所大学牵头，在各区域内整合各方资源，推动、协调产学合作的发展。这些经验值得广东借鉴。

大陆特别是广东高等职业教育发展迅猛，专科学校是主体，办学模式和人才培养模式多样，跨境合作活跃，实训环节做得比较好，正在探索、拓展从中职到高职到本科衔接的多种人才培养途径；同时也在探索高素质专业化的“双师型”教师的培养途径，致力于提高教育质量。但在职教体系中，应用型本科只在部分学校部分专业进行试点，而且内涵界定尚不明确。（三）高考生源比较

从生源的情况来看，两岸同样出现了人口出生率下降的局面，高等教育生源不断减少，高校发展面临生存危机。

在台湾，随着经济社会的发展和价值观念的改变，育龄妇女有偶率降低、未婚及晚婚等现象日趋普遍，加上育儿资源与支持性环境不足、养育子女成本太高等原因，导致台湾人口生育率急剧下降。在少子化情势下，台湾中小学校生源不断减少，学校规模日益缩小。根据2010年台湾“教育部”发布的“国民中小学历年暨2011—2026学年度学生数推估”，到2026年台湾中小学生数将比1996年减少二分之一以上。2008年出生人数跌破20万人，高教发展将出现严重危机。台湾面对社会少子化、高等教育市场国际化趋势，技职院校相对于普通高校的招生压力与年俱增，少数技职院校因招收不到学生而面临停办的危机。

大陆高等教育生源也在下降。中国教育在线发布的《2011年高招调查报告》称，由于人口出生率的下降，大陆高考生源在2008年达到历史最高值1 050万人，之后开始下降，2009年1 020万人，2010到946万人，2011年下降到933万人，这一态势将延续至2017到2020年前后。生源数量下降给高校招生与生源质量带来了直接影响。高中毕业生持续出现“三放弃”，即放弃高考、放弃考试、放弃报到等现象。一些地方的本科和专科院校，分别有约10％和30％的学生放弃报到。部分省市专科录取分数线已经很低，2011年广东省三本线200多分也有机会被录取。而生源下降的同时，高校招生计划仍在缓慢增长。2008年到2010年，大陆高考平均录取率快速增长，已从2008年的57％增至2010年的69.5％，2011年达到72.3％，其中有8个省市的录取比例超过80％，有的省市已超过85％。这种录取比例不仅表现在北京、上海等发达地区，过去的生源大省也出现了快速增长的态势，2010年山东省高考录取率达到80％，湖南省81％，黑龙江省突破90％。广东是教育人口大省，录取率也较高，2009年为71％，2010年为78％，2011年为81％。生源减少还有其他原因。2008年至2010年，大陆出国留学人数分别增长了24.4％、27.5％、24.1％，其中增长最快的是高中毕业出国人数。伴随生源减少，生源质量呈下降趋势。广东省的生源也将在三四年后下降。生源减少已成为两岸教育的现实问题，成为高校面临的共同挑战，一些学校有可能因生源不足而面临关闭的危险。对台湾来说更是如此，其本土已无生源拓展。大陆则不然，高考生源主要来自普通高中毕业生，而中职毕业生占高中阶段毕业生近一半，高考生源尤其是高职以及未来的应用型本科生源完全可以向中职毕业生拓展，即让一部分中职毕业生升入高职和应用型本科，大陆就会有新的生源补充，这一改革也会促进中职提高教育质量。而对台湾高校来说，大陆必定是最理想的生源地。二、深化粤台合作建议

粤台高等教育发展阶段不同，经济社会发展的进程也不同。2011年，广东GDP为5.3万亿元，是台湾的1.8倍。但从人均GDP来看，广东2011年是7 819美元；而台湾1989年的人均GDP为7 558美元，1990年为8 124美元。广东人均GDP处于台湾20世纪80年代末的水平，仅从人均GDP来看，广东落后台湾20年。高等教育总是伴随经济发展而发展，所以台湾高等教育发展比广东快一步，尤其是高等职业教育水平较高，其资源会出现过剩，广东可以借用台湾这方面的优质资源，先行先试，发展本省高等职业教育从而促进经济转型和产业升级。台湾也可以开发大陆特别是广东的生源，以保持一定的高等教育规模，避免高等教育萎缩；而且通过交流与合作激发高等教育的活力、提升办学水平。所以，粤台合作，必定双赢。（一）成立粤台职业教育合作促进会，组建职教联盟

跨境合作已经成为国际社会快速提高教育水平的重要途径。按照省委、省政府《关于统筹推进职业技术教育改革发展的决定》的要求，广东应加快成立粤台职业教育合作推进委员会，通过民间社团组建粤台职业教育联盟，并建立合作项目指导委员会，组织协调双方合作项目的实施。建立粤台教育发展基金，制定粤台企业捐赠教育文化项目免税政策，引导企业支持粤台教育交流与合作。（二）引进台湾优质的技职教育资源，合作开办应用科技大学

广东经济转型升级必然要求教育转型升级。目前，广东职业教育正从以数量增长为主的外延扩张模式向以质量提高为核心的内涵发展模式转变。加快构建适应现代产业发展的职业教育体系已成为当前的首要任务。广东既要引进优质的研究型大学资源，也要引进优质的职业教育资源。台湾技职教育体系比较成熟，技职教育品质优良、资源丰富，广东应在两方面推进与其合作：一是开展广泛的合作项目；二是引进台湾优质的技职教育资源开办应用科技大学，借此提高工科专业比例。广东要把粤台合作作为本省高等职业教育的优势来培育，使之成为广东现代职业教育的特色。（三）制定粤台职业教育合作发展框架，建立联合培养模式

争取教育部、国台办、省台办、大陆海协会和台湾海基会的支持，粤台职业教育合作进行先行先试，让民间社团参与，制定粤台职业教育合作发展框架及合作项目规划，重点开展师资培训、科技研发、教学管理、专业建设、课程开发、人才培养模式、学生交换、体育比赛、文艺演出、图书馆和博物馆交流等项目。例如，与台湾的大学合作，在广东高等职业院校建立工程类、工商类、餐旅类、文化创意和学前教育等方面的师资培训基地。2013年在广州举办的第八届海峡两岸（粤台）高等教育论坛期间，可以考虑举办台湾技职院校展览，使广东考生了解台湾高等教育，吸引考生报考。推动粤台合作，建立以台商在粤企业为桥梁的“校—企—校”三方合作办学模式，建立分学段的本科和研究生联合培养模式。（四）建立统一的工程职业资格认证标准，制定人才评价体系

两岸经济合作使双方企业和产品走向世界各地的机会越来越多。于是，两岸专业技术人员职业资格认证标准互认，高等工程教育毕业生标准的一致，对于毕业生的就业、创业和企业的人力资源选拔具有重要意义。台湾的工程师认证已经加入了《华盛顿协议》，高等工程教育认证贯通职业教育体系内各层次。他们认证的主要内容是考察学生的学习效果，即科学素养和从业能力，从而形成理论学习与职业资历衔接的职业教育体系。未来两岸合作企业的从业人员将需要更高层次的职业技能，本专科毕业生逐步成为主流。因此，借鉴台湾的经验，合作建立统一的工程职业资格认证标准很有必要。（五）建立粤台人文对话与人文合作机制，联合开展区域文化研究

人文学科与社会科学、自然科学有明显的差别，人文学科的对话与合作，应从人文学科自身的特质出发。加强两岸大学的人文对话与人文合作，有助于构筑和维系两岸长期稳定的和平局面。建议成立粤台合作的人文学科学术研究机构，两岸学者合作编写历史、文学、语言、宗教等领域的教科书，合作组织海峡两岸有关民间文化和地域历史传统的历史人类学田野调查，建立民间性质的“两岸人文学科发展基金”。例如，两岸学者合作开展研究两岸客家人共享的非物质文化遗产、物质型文化遗产、地方文献的保护与利用，共同发展文化创意产业，这是兼具文化积累、学术创新、遗产保护与利用等多重意义的工作。这类工作可以首先在台湾和广东地区展开。（六）争取跨境合作办学审批权，率先建立现代职业教育体系

广东作为教育统筹综合改革试点省份，建议国家教育部让广东省在政策上大胆探索，在体制上先行先试，如下放本科院校、跨境合作办学项目和机构、研究生学位授予单位等的审批权。在政策上支持广东构建与现代产业体系相适应的，从中职、高职到应用型本科、专业学位研究生贯通的现代职业教育体系，以利于深化粤台之间的合作。

教育是面向未来的事业，大学是面向青年的圣殿。教育合作将直接惠及两岸青年学子，也必将推动两岸人民的互信和融合。两岸的未来已经彼此相系，两岸教育的未来必定彼此相济，两岸青年的未来也必定彼此相依。因此，广东应该把更多的精力投向两岸教育发展和学生成长，投向科技创新和人文关怀。这既要突破思想和观念的羁绊，也要突破政策和体制的藩篱，从经济合作走向文教合作，这是两岸协同发展的必然，也是不可阻挡的潮流。我们要抓住机遇，培养一代代华夏学子、一批批华夏志士，共同推动中华文化的伟大复兴、两岸经济的持久振兴！论两岸高等普通教育之评鉴制度林君屏一、前言

两岸在经历了1949年的动荡分隔后，其政治、教育制度、社会人文、经济等发展殊异。现今，在全球化浪潮下，致力于培养下一代的教育才是增强国力的关键，高等教育更是培育顶尖人才的一级战区，培养专业领域人才提升竞争力已成为各国高等教育的核心价值。高等教育之办学质量受到前所未有的关注，最普遍衡量大学绩效的方式即是评鉴。学校评鉴的首要目的是为质量把关，找出问题并提出改善之道，并非隐瞒事实或为政策辩护，间接向教育主管机关提供人力、资源与预算等分配的参考，及增加一般社会大众对教育质量的了解与判断。

高等教育评鉴愈受重视与少子化及大专院校急速扩张有必然的关系。过往精英教育的时代，大学等同于质量的象征，其办学能力不备受争议；然而，在大学越发普及化的今日，相对资源被稀释许多，各大专校院无所不用其极地争取经费，甚至花费上千万元举办多场会议等以达成评鉴指标，其耗费之心神不可言喻，故未来发展适切的自我评鉴机制势在必行。

综观两岸高等教育评鉴制度均非单一制度运作，台湾高等教育评鉴分为两部分，大专校院体系(包含师范体系)与技职校院体系，无论执行单位、评鉴项目、评鉴目的，还是评鉴人员等皆不尽相同。大学评鉴始于1975年由“教育部”办理学门评鉴，为确保评鉴结果之客观性，“教育部”乃参酌多方意见及先进国家办理高等教育评鉴之经验，在2005年成立“财团法人台湾高等教育评鉴中心基金会”，且因应社会期待及大众需求于同年修订大学法，“大学应定期对教学、研究、辅导、校务行政及学生参与等事项，进行自我评鉴；其评鉴规定，由各大学定之”。评鉴结果采用“认可制”，分为“通过”、“待观察”、“未通过”三类，提供“教育部”作为部分系所增额或退场之参考。

反观大陆，其教育部将高等教育评鉴一分为二，大学部由教育部直属之“高等教育教学评估中心”管辖，以学校为单位；研究所由“国务院学务委员办公室”及“教育部学院与研究生教育发展中心”负责，以学科为中心。1990年大陆教育部公布“普通高等学校教育评估暂行规定”为高教评鉴订定法源基础，2004年在教育部、省市与自治区、各高等校院成立“高校评鉴机构”，对高校进行相关评估工作，大陆在进行高校评估工作后，确实提升了其高等教育质量及改变了其办学态度，加强教育改革力道；其评估结果以“优秀”、“良好”、“合格”、“不合格”表示。

放眼亚洲国家和地区，中国大陆、中国香港、中国台湾、新加坡等，无不投入大把资源进行高等教育评鉴以期提升大学竞争力，进而增加国力。所谓“见贤思齐”，就台湾与大陆两岸高等教育评鉴制度沿革与现况加以分析比较，以期能借由彼此的经验达到综合改善之效。二、高等教育评鉴的意涵

高等教育评鉴可分为两个部分，分别为内部评鉴（internal evaluation）与外部评鉴（external evaluation）；内部评鉴是指高等教育秉持自我检核的精神，由机构内部人员执行的评鉴过程与活动，机构内相关人员如教授、学生、行政人员等皆须参与，以改善并确保高等教育的教与学之质量；至于外部评鉴为在机构外部的团体或小组人员执行的评鉴活动，控制质量并提升绩效责任。Weert认为唯有将内部评鉴与外部评鉴相结合才能成为一个完整的质量控制体系：表1　内部评鉴与外部评鉴比较

根据学校评鉴之文献资料，大多研究皆认为学校的自我评鉴是最能检视及重现学校绩效责任的重要过程，在追求学校卓越质量外，亦使学校组织成员接受并了解自我评鉴的意义与目的。自我评鉴经常使用“self-study”及“self-evaluation”二词，台湾评鉴专刊《评鉴双月刊》指出“self-study”为组织本身的定位与功能；研究者则认为“self-study”及“self-evaluation”两者主要的差异为实施评鉴的主动性，“self-study”是指机构本身知觉到评鉴的需要，而“self-evaluation”受制于外部机构强制规定而执行的评鉴活动，“self-study”的实施主动于“self-evaluation”。三、台湾高等普通教育评鉴制度沿革

台湾因近年来高等教育急速扩张，高等教育评鉴制度分为两大部分，一般大学校院体系与技职校院体系，台湾高等教育评鉴机制的建立可分为三个主要时期，分别为教育部主导期、委办学术团体办理学门评鉴时期、“财团法人高等教育评鉴中心”专责办理大学评鉴时期，试论述如下。（一）教育部主导期（1975—1990年）

1975年由“教育部”办理数学、物理、化学、医学与牙医五个学门评鉴，1976年及1977年分别办理法学院、商学院、文学院与师范学院评鉴，“教育部”于1979年至1982年办理后续追踪评鉴，评鉴委员由“教育部”聘任相关领域之专家学者组成，约五至十人，未强制规定其评鉴工具与方式，故当时的大学评鉴工作并未建立正常性、常态性的评鉴机制，而是不定期地举办评鉴活动。（二）委办学术团体办理学门评鉴时期（1991—2000年）“教育部”为因应各界对评鉴制度的批评指教，遂以试办方式委托中国电机工程学会、中华民国管理科学学会及中国机械工程学会办理学门评鉴，评鉴原则为以自我评鉴为主，公私立学校、大学部与研究所分开评鉴，以各校经营特色为评鉴主轴，不以数字排名评量；自1994年《大学法》修订后，确定了大学评鉴的法源及大学有负责办理评鉴的工作，台湾高等教育评鉴台湾大专校院施行自我评鉴的时间约20年，台湾大学于1996年首开公立大学进行自我评鉴先例，进行研究单位自我评鉴。“教育部”于1997年针对大学校院实施全面性机构评鉴及理科之院系评鉴，以作为日后各大学校院自我评鉴之参考。（三）“财团法人高等教育评鉴中心”专责办理大学评鉴时期（2001年至今）“教育部”于2001年订立“大学校院实施自我评鉴计划补助申请要点”，补助学校办理自我评鉴，透过经费挹注以鼓励各大专校院积极办理自我评鉴，发展自我质量管理机制。2004年“教育部”针对台湾76所一般大学校院、军警校院、师范校院等进行评鉴，以了解各校在校务发展、办学情形等方面情况，各校依据校务评鉴结果强化自身特色。“教育部”为了因应社会大众对成立大学专责机构之呼吁，于2005年邀集各界专家学者、行政主管机关代表等组成“大学评鉴指导委员会”，决议于该年底成立大学校院评鉴专责单位之决议，并于该年底与153所大学校院共同出资成立“财团法人高等教育评鉴中心”专责办理大学评鉴。四、台湾高等普通教育评鉴制度实施现况

为了追求大专校院整体素质的提升，并适应各系所之差异，评鉴遂成为教育达成此目标的途径；台湾高等教育评鉴工作早期由“教育部”主导，近年来已由“教育部”主导转为委托专业学术学会或民间团体负责，但由于各学会性质与专业领域差异性颇大，各界呼吁独立评鉴声浪四起，“教育部”遂委托财团法人高等评鉴中心基金会或台湾评鉴协会等办理工作评鉴，“教育部”由主导角色转变为监督者，现今因为台湾有八个不同的评鉴类别，分别负责的单位亦不同，如表2所示：表2　台湾办理大学校院评鉴机构与项目数据来源：修改整理自郭海音

台湾高等教育评估制度采取一般大学校院及技职大专校院双轨方式进行，“教育部”委托2005年初成立财团法人高等教育评鉴中心基金会于2006年度开始进行大学校院系所评鉴，以学门为分类单位，五年为一周期，评鉴全台一般校院全部系所，评鉴结果采用不排名、不作校际比较之“认可制”，确保高等教育全面性发展的质量，评鉴结果采用“通过”、“待观察”、“未通过”三种呈现方式。五、大陆高等普通教育评鉴制度沿革

大陆高等教育评鉴由官方主导，受“文化大革命”影响，中国大陆的高教评估制度自1978年才正式启动，起步较晚，1985年由教育部的前身国家教委公布《关于开展高工程教育评估研究和试点工作的通知》正式开展高教评估制度，其教育部将大学与研究所评鉴分开办理，大学部由教育部管辖下的“高等教育教学评估中心”办理，以学校为单位，研究所则由“国务院学位委员会办公室”与“教育部学位与研究生教育发展中心”负责，以学科为单位办理评鉴工作；其评鉴结果分为三种形式：合格、优秀、随机水平。本文将中国大陆高等教育评估制度分为三个阶段，政府主管部门主导阶段、高等教育评估多元化阶段、建构“普通高等学校本科教学工作水平评估”阶段，分述如下：（一）政府主管部门主导阶段（1978—1984年）

1978年中国大陆发布《全国重点高等学校暂行工作条例》确立重点高校的学制为四年，研究生仍采用二、三、四年制并行，重新确立96所重点高等学校。1980年公布《中华人民共和国学位条例》，建立了学位制度，1981年为了授予学位及评估其实施情形而组成第一届学科评议组，经学校和研究所申报，国家主管单位及学科评议组同意。（二）高等教育评估多元化阶段（1985—2001年）

1985年，中国大陆第一次在《中共中央关于教育体制改革的决定》中使用“高等教育办学水平评估”一词，该决定明言：要扩大高等学校的办学自主权，与此同时教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导与管理。1984—1986年间，国务院将十多所高等学校列为国家重点项目，期间部分省、市开始启动高校办学水平、专业与课程的评估试点工作。1995年推出针对“211工程”院校的“优秀评鉴”，其主要目的是将大学分类指导并促进学校自我激励、自我约束和自我发展，预从2001年起开始实施。“优秀评鉴方案”依权重标准选出办学指导方针、人才培养目标与模式、专业结构与建设、课程体系、授课质量、整体结构与主讲教授所任教大学之设施设备、基本理论与基本能力和毕业设计论文等八项核心指标。从以上评鉴标准指标来看，“优秀评鉴”已转向改变教学质量而不是人数、资源、设施、设备等低阶门槛范围的评鉴。“随机水平评鉴”是1997—2000年中国大陆所尝试引进推动的评鉴方案制度。“随机水平评鉴”是中国大陆教育部于1997年开始着手研订，在学校进行自我评鉴的基础上随机抽测，被评学校由国家教委随机选取，以《高等教育法》为依据，贯彻“以评促改，以评促建，评建结合，重在建设”的原则，1999年开始针对8所院校进行评估、考核，2001年共有26所院校参加了随机性水平评估，其中评估结果优秀的高校共有9所，共有16所高校被评为良好，1所高校被评为合格，通过率偏高。（三）建构“普通高等学校本科教学工作水平评估”阶段（2002年至今）

2002年教育部将合格评估、优秀评估、随机水平评估合并为“普通高等学校本科教学工作水平评估”方案，分别为高校本科教学评估之合格、优秀及随机性水平评估三种方案，其引进时间不同，其中合格评估方案实施最久，评估内容着重于教学条件；其次是优秀评估，评估内容着重于办学水平；而随机性水平评估虽仅施行短短数年时间，却是日后教学工作水平。

评估方案的前身——评估内容着重于教学质量，并于2002年统整并颁布“本科教学工作水平评估方案”，是目前大陆高等教育本科教学评估施行之单一体系。2004年教育部正式成立“高等教育教学评估中心”，主要任务为负责实施办理高等学校本科教育评估，同年成立“学位管理与研究生教育司”，负责管理学位及研究生管理工作，教育部根据其评估结果决定是否批准建立研究院，在教育部进行评估之前，各高等学校必须先进行自我评估，并提交自我评估报告。

近十年来，中国大陆为因应高等教育校院扩张的冲击，极为重视高等教育质量问题，2006年底教育部与财政部共同组织新的“质量工程”，教育部与财政部于2007年发布《关于实施高等学校本科教学质量与教学改革工程的意见》及《实施高等学校本科教学质量与教学改革工程项目管理暂行办法》，此质量工程的核心内容依据“分类指导、鼓励特色、重在改革”为原则，加强质量与特色建设。六、大陆高等普通教育评鉴制度实施现况

中国大陆目前高等教育评估制度始于1985年，透过试点与试办的方式推展至全国实施，目前教育部实施高等教育评估制度为将大学部本科教育与研究生教育分开办理，大学部本科教学评估是由“教育部高等教育评估中心”负责，以学校整体为单位进行教学工作水平的评估；研究生教育则是由“教育部学位与研究生教育发展中心”办理评估工作，以专业评估为主。国家级教育评估机构，其职掌为制定及开展教育部政策、院校评估、专业评估、专项评估、学位授权审核,目前大陆国家级与省、市级的教育评估机构如表3：表3　中国大陆办理教育评估机构与成立时间

现今中国大陆采用新的“普通高等学校本科教学工作水平评估”方案是于2002年将各自运作之合格评估、优秀评估与随机性水平评估合并为一，此项方案为大陆采用本科教学评估之单一高教评估体系，并已完成第一轮评估(2003—2008年)，共有589所高等校院受评，评为“优秀”之校院超过70％，“良好”者约占25％，无“不合格”者，过高的优秀率往往被视为此评估制度的缺失。七、两岸高等普通教育评鉴制度之比较

综上所述，台湾与中国大陆的高等教育评鉴制度的共同点有如下几点：其一，就制度建构背景而言，虽然两岸高等教育扩充的速度相异，校院扩充规模更不尽相同，但对于高等教育评鉴制度的忧虑皆源自于高等教育扩招后导致整体质量下降；其二，两岸高等教育制度之建构与实施都是由中央政府规划实施，通过不断的改善评鉴流程响应各界对高教评鉴的批评指教；其三，近年来两岸皆非常重视高等教育质量确保与提升的相关议题，其高等教育政策都是在尊重学术自主的前提下，希冀达成大学建立内部自我评鉴的机制。

杨莹（2009）认为两岸高等教育评鉴制度发展历程之不同处主要体现在：其一，台湾学界及社会大众的建言是政府研拟与修订高等教育评鉴制度的主因，且“教育部”为了鼓励各大学校院建立自我评鉴制度，政府曾以项目经费奖励的方式帮助各校建立自我评鉴机制；而中国大陆之高等教育评鉴制度之修订过程中，政府的主导才是评鉴制度改善与修订的原动力。其二，台湾与大陆高等教育评鉴制度发展重点与阶段不尽相同，见表4：表4　两岸高等普通教育评鉴制度发展重点

其三，两岸高等教育评鉴工作的办理机构也不同，台湾的高等教育评鉴工作依机构类型与形态区分，如一般大学校院、技职教育体系与科技大学校院之校务评鉴、学门评鉴和系所评鉴等。“财团法人高等教育评鉴中心基金会”负责五年一轮的一般大学校院系所评鉴；其后并入财团法人高等教育评鉴中心基金会“台湾护理教育评鉴委员会”则专门办理护理教育的评鉴；“财团法人台湾评鉴协会”办理“教育部”委托之一般大学校院的校务追踪评鉴及科技大学评鉴；“云林科技大学技术及职业教育研究中心”为技术学院评鉴之负责单位；而性质较特殊之师资培育中心以往由国家教育研究院筹备处办理。其四，台湾大学校院校务评鉴与学程评鉴为每五至七年办理一次，学门评鉴及项目评鉴则依需要办理。中国大陆之本科教学评估也是以五年为周期，学位授权评估以六年为周期；研究生院试办期为三年，试办三年后需接受评估。其五，两岸评鉴结果呈现，台湾已完成的第一轮系所评鉴为认可制，以通过、待观察、未通过三种方式呈现受评单位的评鉴结果；2011年系所评鉴采用分项认可制，然其评鉴结果分为通过、有条件通过、未通过三个类别。中国大陆的高等教育本科教学水平评估结果以优秀、良好、合格及不合格四种方式呈现。以下整理两岸高等教育制度之比较，见表5：表5　两岸高等普通教育评鉴制度比较八、结语

海峡两岸虽然均属于华人世界，但其教育制度发展因其历史、政治、社会的差异而有所不同，其发展历程所衍生之经验值得两岸借镜；综合比较两岸高等教育评鉴制度的发展可归纳出台湾办理高等教育评鉴机构多元，不同类型的评鉴指标与评鉴结果应用迥异，如何将既有的评鉴制度与指标进行整合是未来努力的目标；而大陆高等教育评鉴单位皆为官方单位指导，其优势为评鉴指标与评鉴结果确立，然而其官方色彩较浓与较高的通过率为其隐忧。现今不论公立大学或私立大学(民办高校)，两岸高等教育评鉴制度之评鉴结果处置之生杀大权皆掌控在官方教育部，教育部可决定系所存废、招生名额、学费涨跌、经费预算等，过于重视绩效是否偏离了高教评鉴“自我改善”的本质，且鉴于学术自主的原则，高等教育质量确保的权责应在于大学自身，如何帮助大学校院依据自身特色，建立一套完善的自我评鉴机制，使其有能力发挥所长，提升竞争力，针对缺失持续改善，才是提升高等教育质量的关键。参考文献

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［14］赵惠. 教育评估的体系化建设［A］. 上海市教育评估院. 中国教育评估史稿［M］. 北京：高等教育出版社，2010b. 150~159.两岸高职教育产学合作政策之比较刘晖　钟嘉仪《辞海》对产学合作的解释是：“企业（产）和高等院校（学）之间基于科学研究、产品开发、技术创新和人才培养等而开展的合作运动。通常指以企业为技术需求方与高等学校为技术提供方在技术方面的合作。”据此我们认为，产学合作有两个方面的内涵：一是学校和企业联手科研攻关，二是校企合作教育教学。在本研究中，指的是后者，即高等职业院校中的基于人才培养的“教学性”合作。产学合作作为世界高等教育尤其是高职教育发展的重要趋势，它不仅有利于职业院校师资队伍建设，让学生拥有更多的机会进入企业生产一线学习、锻炼，更有利于企业培养选拔符合需要的高素质人才，进一步提升业界形象。随着世界高等职业教育的发展，台湾和大陆地区的高等职业教育（大陆的高等职业教育，简称“高职教育”、“高职”，相当于台湾的高等技职教育，简称“高等技职”、“技职”，本文作为同义词交替使用。笔者注）产学合作越来越受重视，理论研究成果日趋丰富，但关于两岸高职产学合作政策之比较研究则较少。研究和分析两岸的高职教育产学合作政策，对于进一步提升我国大陆高等职业教育质量，更好地推动两岸高职教育发展，提高大陆产学合作政策制定的科学性和实效性具有很好的参考和借鉴意义。一、台湾与大陆高职产学合作政策之演进（一）台湾高职产学合作之政策演进

台湾高职产学合作政策，随着台湾地区的产业结构和产业政策的变化而不断变化，以适应台湾经济与社会发展的步伐。20世纪50年代前后，台湾产业结构属于劳动力密集型产业，为加强职业技术教育与产业界的合作，1954年制定、颁布了《建教合作实施方案》。一方面使职业技术学生适应产业的需要，另一方面也借以产业机构来协助职业学校及农工专科学校的教学与发展，“建教合作制度”自此开始建立；60年代后期，产业结构由劳动力密集型向技术密集型过渡，台湾政府设立多项政策推动各项建教合作，培养中级专业技术与管理人才，以适应就业市场对基础技术人员的需求；90年代起，产业机构重点转向高科技、新能源等为重点的知识型经济，台湾高等技职教育得到良好改善升级，政府重点发展高职及其产学合作，这一时期“教育部”制定了一系列推动和鼓励产学合作的政策与措施。

台湾技职产学合作的法律依据是台湾的《大学法》，《大学法》第三十八条规定大学为发挥教育、训练、研究、服务之功能，得与政府机关、事业机关、民间团体、学术研究机构等办理产学合作；其实施办法由“教育部”定之。1996年“教育部”出台的《建教合作实施办法》，对建教合作的内容、经费、双方的权利义务等都作了明确规定。为激励职业技术院校积极开展产学合作，“教育部”将产学合作成效列入职业技术院校综合校务考评中，兼有详细的评鉴指标；对于在产学合作中有杰出成绩的教师和学生，也予以一定奖励。依据政府提出产学合作的相关政策，台湾“经济部”、“农委会”、“国科会”、“劳委会”也相应提出各类产学合作计划。“经济部”从协助产业升级观点、强化产业竞争力出发，提出《学界协助中小企业科技关怀计划》和《北中南老旧工业区之更新与开发计划》等。“教育部”则以学校研发与现有技术推广为基础，提出《推动技专校园与产学园区产学合作实施要点》、《技职教育再造方案》和《启动产业人力扎根计划》等。“农委会”也有农业方面的科技产学合作计划，“国科会”有大、小产学计划，以及“劳委会”积极借助学界的师资与训练，在人才培训上提供许多合作机会。“教育部”为推动技专院校产学合作，成立跨部会的“产学合作指导委员会”，由政府、企业界、学界的专家组成，是产学合作政策制定的最高决策层，负责推动产学合作的执行及研订技专院校产学合作政策和策略。（二）大陆高职产学合作之政策演进

改革开放以后，经济科技迅猛发展，大陆政府为适应社会主义市场经济体制改革的需要，就产学合作出台了相关的一系列政策。大致分为以下四个阶段：（1）1985—1990年为萌芽阶段。《中共中央关于教育体制改革的决定》（中发〔1985〕12号）提出，要“建立教学、科研、生产联合体”。1987年，国家教育委员会《关于改革和发展成人教育的决定》中明确提出：“职工大学、职工业余大学、管理干部学院应当利用自己同企业、行业关系紧密的有利条件，结合需要，举办高等职业技术教育。”这一阶段确立了以学校为中心的联合办学的产学合作形式。（2）1991—1996年为探索阶段。1991年底国务院颁行《关于大力发展职业技术教育的决定》，强调学工结合的联合办学路线，并于1993年2月颁行的《中国教育改革和发展纲要》中督促政府及金融部门应当给予“校企合一”提供最大程度的方便，加大校办企业经费投入，提供信贷支持。（3）1997—2001年进入试点阶段。产学研结合作为国家科教兴国战略的重要内容之一，被写进党的“十五大”工作报告，牢固确立了其在我国经济建设中的重要地位。随后，国家教委发出《关于开展产学研结合教育“九五”试点工作的通知》，我国产学研合作教育由民间有组织的试验，走上官方有组织、有计划的试点，确定在全国28所高校开展试点工作。（4）2002年至今为发展阶段。2002年7月，国务院印发了《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》指出有条件的市(地)可以举办综合性、小区性的职业技术学院，2005年11月国务院《关于大力发展职业教育的决定》和2006年教育部《关于全面提高高等职业教育教学质量的若干意见》（教高〔2006〕16号）等政策，把“工学结合”作为高职院校的最重要的人才培养模式，注重高职院校学生的实务能力，进一步明确了高职院校在功能上与本科院校的区别。

大陆高职产学合作的法律依据为《中华人民共和国职业教育法》以及《中华人民共和国高等教育法》。其中，《中华人民共和国职业教育法》第三章第十七条规定：“县级以上地方各级人民政府应当举办发挥骨干和示范作用的职业学校、职业培训机构，对农村、企业、事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办的职业学校和职业培训机构给予指导和扶持。”为积极响应国家深化和推动产学合作的号召，部分地方政府出台了相应的产学合作法律法规，如2009年颁布施行的《宁波市职业教育校企合作促进条例》。该条例是我国大陆第一部地方性职业教育校企合作法规，对合作主体的职责和法律责任作了具体规定，为高职产学合作持续发展提供了法律保障。在办学方向和方式的引导方面，教育部颁布了一系列诸如《关于实施职业院校制造业和现代服务业技能型紧缺型人才培养工程的通知》、《以服务为宗旨，以就业为导向，实现职业教育的快速健康持续发展》等政策；资金支持方面，也陆续出台了《财务部、国家税务总局关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知》（〔2004〕39号文）、《中共中央、国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》（〔2006〕4号文）等政策，对学校参与和企业资助投入用于开展产学合作教学和技术研发都有优惠规定。二、台湾与大陆高职产学合作政策之比较（一）产学合作政策内容规划之差异1. 台湾产学合作政策内容之规划

台湾产学合作缘起建教合作，1954年“教育部”颁布《建教合作实施方案》，从目标、原则、实施三部分规范建教合作，从而建立了建教合作制度。1955年“行政院”成立中央建教合作委员会，颁布《中央建教合作委员会组织章程》。1974年重新修订颁布了《建教合作实施办法》，建教合作工作的推行做到有法可依。直到2000年以后，“教育部”拟定了由高级职业学校、技专院校、企业共同参与的“产学携手合作计划”。2009年5月“教育部”颁布施行《技职教育再造方案》，确定了产学合作之培育方式主要有“产学携手合作”、“产业硕士研发”、“最后一哩学程”三种，并附带有八个附件实施计划，可谓是推行产学合作的重要方案。2012年台湾“行政院”依《大学法》、《专科学校法》规定，出台《专科以上学校产学合作实施办法》，从法律上明确了合作主体的权利和职责。

此外，台湾于1975年就开始了对高等技职院校的产学合作评鉴工作，有专门的技专院校评鉴机制，并建立了学术、实务成果双轨审查制度，对教师升迁等机制加重了产学考虑；《教育部推动大专校院产学合作网络联盟补助计划实施要点》指出建置产学合作网络联盟进行智财加值营运与技术推广服务，以及为配合“行政院”《产业人力套案》提出的《整合型产学合作推动计划》，规定成立由“行政院”科技顾问组、“经济部”、“教育部”、“国科会”、“农委会”、“文建会”组成的整合型产学合作跨部会工作小组，在完善产学合作信息网络平台的同时也提升了产学合作效能。2. 大陆产学合作政策内容之规划

大陆主要有两部法律法规涉及产学合作，一是《职业教育法》第二十三条：“职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者。”二是《高等教育法》第三十五条：“国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广方面进行多种形式的合作。”

进入社会主义市场经济后，大陆高等教育体制由原来的中央集权制向分权制转变，形成中央—省—中心城市三级办学管理制度，因此，除了《职业教育法》之外，地方政府还可以颁布产学合作的相应配套条例。如2009年颁布的《宁波市职业教育校企合作促进条例》（以下简称“《条例》”），就有以下几项突破：（1）明确职业院校权利与义务；（2）鼓励和强化企业社会责任；（3）落实扶持促进校企合作政策：设立校企合作发展专项资金，明确政府相关部门的职责；（4）建立预防和妥善处理实习生发生意外伤害机制。

这些规定较为细化、具体，有较强的可操作性，弥补了大陆《职业教育法》关于产学合作规定的不足。宁波职业技术学院根据《条例》，制定了《宁波职业技术学院校企合作促进条例实施细则》，规定学院设立产学合作办公室，成立由政府部门、行业企业负责人和专家、学校负责人、专业骨干教师组成的校企合作指导委员会，明确了各系、各专业、学院各领导和教师在校企合作中的责任；设立校企合作专项资金和产学贡献奖，将学生和教师在实习期间的安全、保密工作等事项纳入规定。3. 小结

台湾建立起产学合作，主要是从法规制度着手的，内容全面，并有相对完备的产学合作评鉴体系。多个部会建立工作指导小组，体现了台湾相关部门及其机构的协作性，切实推动了产学合作的有效施行。大陆产学合作政策文件较多，且多是出自于教育行政部门，文件中属于倡导性政策与宏观指导性意见较多；地方政府对产学合作提供了政策支持，并能够根据自身所处地区的产学合作基础的不同自行立法，具有很强的灵活性和针对性。相比而言，台湾的产学合作法律法规较为体系化，且有进行不断修正；政策程序制定得更规范，附有实施策略和成效预测，因此具有更强的可操作性。（二）产学合作政策对合作主体权责利规定之差异1. 台湾产学合作政策对合作主体权责利之规定

依据《专科以上学校产学合作实施办法》，要求产学合作要签订契约，其中有关产学合作主体权责利的规定包括：（1）政府：“教育部应就学校办理产学合作，实施绩效评量”；“评量结果办理绩优之学校及其相关人员，教育部得予奖励”。（2）学校：“学校应就产学合作推动单位之设置及其任务、合作成果与相关智慧财产权之归属、管理及运用、参与产学合作相关人员之利益冲突回避及保密等作出整体规划”，“学校办理产学合作，应与合作机构签订书面契约”；“学校为与合作机构办理学生校外实习，应设学生校外实习委员会”。（3）企业：“提供必要经费及资源”、“要求学校担保其所授权之技术或其他事项未对他人构成侵权者，应定明如有侵权事项发生时，学校应负担之赔偿范围”。2. 大陆产学合作政策对合作主体权责利之规定

依据《宁波市职业教育校企合作促进条例》，涉及合作主体三者权责利规定的如下：（1）政府：《职业教育法》第二十九条：“企业未按本法第二十条的规定实施职业教育的，县级以上各级人民政府应当责令改正；拒不改正的，可以收取企业应当承担的职业教育经费，用于本地区的职业教育。”市和县（市）、区人民政府教育、劳动、人事、发展和改革、经济、贸易、农业、科技等相关部门，应在各自职责范围内为校企合作提供政策倾斜或优先支持等公共服务内容作了原则性规定，并建立“职业教育联席会议制度”。（2）学校：“主动与企业在学生实习、专业设置与课程开发、订单式教育与就业推荐、师资交流与培训、职工培训与继续教育等方面开展合作”；“参与企业的技术改造、产品研发和科技攻关等项目”；“聘请企业的高技能人才、工程技术人员兼任专业课教师或实习指导教师”；“建立学生和教师到企业实习、实践制度”；“加强对实习学生和实践老师的职业道德教育和安全教育，为学生统一办理意外伤害保险，并指派指导教师”。（3）企业：“接纳职业院校学生实习和教师实践；对上岗实习的，应当给予适当的劳动报酬”；“按照与职业院校签订的合作协议，为实习学生和实践教师提供实训场地……做好劳动保护、安全等工作”。（三）产学合作奖励补助政策之差异1. 台湾产学合作奖励补助政策

学校层面，《教育部奖助大专校院发展区域产学联结审查作业要点》中关于奖助范围及额度规定为“本计划期间三年，依审核结果，择优奖助产学合作绩优之数所学校，每校每年最高九百万元”。《教育部奖励产学合作绩优及卓越进步大专校院实施要点》对产学合作有显著进步的院校可以给予的经费奖助也有明确规定。此外，通过《教育部补助技专校院开设校外实习课程作业要点》，选派学生到国内或海外企业实习，每位学生有六千元至三万元不等的额度补助学校经费。

为了鼓励产业界积极参与产学合作，台湾“经济部”、“教育部”、“国科会”、“农委会”、“文建会”相应提出各类产学合作政策。如《经济部学界开发产业技术计划执行要点》、《经济部中小企业处补（捐）助公民营机构设置中小企业创新育成中心要点》、《国科会补助产学合作研究计划作业要点》等，对学界、社会组织参与技术研发、创新育成中心、中小企业予以经费补助。2. 大陆产学合作奖励补助政策

学校方面，中共中央、国务院办公厅《关于进一步加强高技能人才工作的意见》要求“建立高技能人才校企合作培养制度”，“对积极运用市场机制开展校企合作、实施产学结合，并在高技能人才培养方面做出突出成绩的职业院校，中央财政在实训基地建设等方面给予支持和奖励”。

至于企业方面，《国务院关于大力发展职业教育的决定》规定：“国家鼓励企业事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，对通过政府部门或非营利组织向职业教育的资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策。”《关于进一步加强高技能人才工作的意见》规定：“企业和个人对高技能人才培养进行捐赠，按有关规定享受优惠政策。”对此，《宁波市职业教育校企合作促进条例》第十五条进一步规定：“企业发生的职工教育经费支出和用于职业教育事业的公益性捐赠支出，可以按照国家规定在计算企业应纳税所得额时扣除。”“企业委托职业院校开发新产品、新技术、新工艺发生的研究开发费用，可以按照国家规定享受企业所得税优惠。”3. 小结

台湾向来重视对学校参与各项教育工作的评估和企业的评估，因而也将产学合作成效列入了技职院校综合校务评鉴考评中，同时其奖励优惠的政策也较为齐全丰富，内容涉及全面。相比之下，大陆提出了企业减税退税奖励，但关于合作经费补助政策具体规定得较少，奖励补助标准及成效考核的标准也未有具体的政策规定。三、启示和建议

此次两岸高等技职产学合作的政策比较，给予大陆一些新的启示和经验借鉴。如台湾健全的产学合作法律法规体系，使得技专院校与企业界联结合作各环节有法可依，为产学合作营造了一个有利的政策环境；较为完备的产学合作合同制度，包括进行合作期限、措施、报酬、合同变更与解除，处理争议的办法等内容，不仅产学合作的具体方式得以明确，而且可以保证纠纷产生后有解决的依据等。最后，本文就进一步促进两岸高职产学合作提出以下几点建议：（1）积极推动技职院校法人化，松绑现行大学相关法规。

当前两岸的高等技职校院运作之典章规则，基本上仍是由政府订定，院校本身并无太多自主治校之权力。虽然学界一直在声呼回归学术自由和大学自治精神，政府对技职院校发展的管制也逐步松绑，但现阶段之相关技职教育法规，对于技职校院校务发展之约束仍颇多，尤其在产学合作中关于运行经费、人事、课程和教师聘任等事项的规定还有待进一步的完善。（2）两岸应完善产学合作的法律法规体系，从法律上规定企业参与职业教育的权利、责任和义务。

如制定《产学合作法》，以法律的形式明确政府、企业、学校、学生在产学合作中的权利、责任和义务。政府在这一框架下建立产学合作相关制度和章程，建立各级产学合作委员会，加强对产学合作的指导和协调。同时，可以考虑由行业中介组织制定企业参与产学合作的实施细则，明确企业应承担的具体义务和相应的惩罚措施，以期对企业产生法律约束力。（3）决定产学合作成效的关键问题之一，在于企业参与产学合作的积极性。

尽管企业在产学合作中为政府和学校分担了一定的教育成本，但支付给学生的劳动报酬远超过“准予在计算缴纳企业所得税税前扣除”的政策优惠。因此，制定一个较合理的分担比例标准，建立健全减税退税激励体系，准予合作企业在应缴纳的教育费附加中按规定比例扣除显得尤为重要。参考文献

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两岸在20世纪90年代都颁行了《教师法》，历经近20年的发展，陆续推出配套的法规，形成了教师法体系，对于保护教师的合法权益与促进教师队伍建设起着重要作用。两岸教师法体系在法律体例结构、立法宗旨及教师地位、教师的权利与义务、对教师队伍的管理制度、教师的待遇、教师的培养与培训等方面均有相似之处，但也存在差异。本文采用文献评析法和比较法，以两岸《教师法》的逻辑关系为基础，参酌其他相关配套法令，进行比较分析。研究目标如下：一是全面探讨两岸教师法体系各自的特点和异同，以促进相互了解和借鉴；二是分析两岸教师法体系的形成过程和影响因素，给政策制定者与相关人士提供另一个参考的角度和视野，为两岸《教师法》体系的改进完善提供建议。一、法律基础之比较（一）法律背景与体系之比较1. 大陆《教师法》法律背景与体系

1992年中央及国务院《中国教育改革和发展纲要》提出教育改革的目标和提高教师素质、加快教育法制建设的要求，开始制定一系列教育法律法规。1993年10月第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《中华人民共和国教师法》（以下简称“大陆《教师法》”）决定从1994年1月1日起实施，国务院1995年颁布《教师资格条例》，教育部随后陆续于1998年颁行《教师和教育工作者奖励规定》，1999年颁行《中小学教师继续教育规定》、《中小学校长培训规定》，2000年颁行《〈教师资格条例〉实施办法》，全面推行教师资格制度和改革教师管理制度。2008年12月人力资源社会保障部、财政部、教育部出台《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》从2009年1月1日起实施。2010年中央及国务院颁布《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》明确完善教育法规、推进依法治教，教育部2012年颁布《幼儿园教师专业标准（试行）》、《小学教师专业标准（试行）》和《中学教师专业标准（试行）》（征求意见稿）、《教师教育标准（试行）》和《关于大力推进教师教育课程改革的意见》，2013年颁布《义务教育学校校长专业标准》、《全国教育系统干部培训规划（2013—2017年）》、《关于深化中小学教师培训模式改革，全面提升培训质量的指导意见》，加上其他相关法规如《教育法》、《义务教育法》、《民办教育促进法》等，逐渐形成教师法规体系。2. 台湾《教师法》法律背景与体系

台湾地区在1994年2月经立法院三读通过将1979年颁行的《师范教育法》修改为《师资培育法》的基础上，《中华民国教师法》（以下简称“台湾《教师法》”)于1995年正式公布实施，并于2003年1月15日、2006年5月24日、2012年1月4日修订。2003年9月9日制定配套法规《教师法施行细则》并于2004年1月20日修订。配合《教师法》的出台，在促进教师队伍建设方面，1995年发布《师资培育法施行细则》并于1997年修订，2002年再对《师资培育法施行细则》进行修正公布，2004年颁行《教师进修研究奖励办法》、订定《师资培育数量规划方案》，2009年颁布《中小学教师素质提升方案》，同时修订了与该法相关的《教育人员任用条例》、《教育人员任用条例施行细则》、《公立高级中等以下学校教师甄选作业要点》、《国民中小学校长主任教师甄选储训迁调及介聘办法》、《幼儿教育及照顾法》、《职业学校法》、《高级中学法》，并制定《性别平等教育法》、《学校教职员退休条例》、《国民中小学教学支持工作人员聘任办法》、《师资培育公费助学金及分发服务办法》、《中小学兼任代课及代理教师聘任办法》、《教师请假规则》、《专科以上学校教师资格审定办法》等法令。在保护教师的合法权益方面，1996年8月14日制定《教师申诉评议委员会组织及评议准则》并于1999年6月29日、2005年8月19日、2006年4月18日修订，期间制定了《高级中等以下学校教师评审委员会设置办法》等，加上《国民教育法》、《补习及进修教育法》、《行政程序法》、《行政信息公开办法》等相关内容，形成了较为完善的教师法规体系。3. 两岸《教师法》法律背景与体系的异同

两岸《教师法》都是新的立法，既受到教师专业发展这一国际教师教育改革的影响，更体现了两地从集权管理、人治管理的传统向当代社会法制管理转变的共同趋势，规范教师教育和管理的各项制度安排，依法治教。比较而言，台湾是在20世纪90年代社会民主化浪潮和原有师范教育立法的基础上制定《教师法》，逐渐形成了数量较多、配套较完备的教师法规体系，配套立法层次总体较高，并随着时代发展和政治变动不断修改，重点关注和保护教师的合法权益、保障校园民主与促进教师专业发展，其教育立法历史更久、经验更丰富、形式更民主、程序更规范，同时变动更频繁。大陆《教师法》是在改革开放的背景下，作为推动教育体制改革的重要内容而制定的，弥补了没有教师立法的空白，但近20年来未作修改，配套法规相对层次较低、数量较少、内容较单一。一直强调加强教师队伍建设、促进教师专业发展，近年才开始关注提高教师待遇，但对教师权益保护的其他方面还未有法规。台湾《教师法》和配套的相关法规及其在具体内容与立法技术上的经验对大陆《教师法》修订和构建完善的法规体系有很多值得借鉴之处。（二）法律文本框架之比较1. 两岸《教师法》文本框架的比较

两岸《教师法》的文本框架内容归纳如表1所示：表1　两岸《教师法》文本框架表2. 两岸《教师法》文本框架的异同

从两法的篇幅看，无论章数、条数还是字数都比较相近。从体例看，虽然章节结构与内容篇幅有所不同，但共有的内容主要有四部分：教师的权利与义务；对教师队伍的管理制度；教师的待遇；教师的培养与培训。大陆《教师法》独有“考核”内容，强化“奖励”和“法律责任”内容并专章突出，重点明确相关政府部门的责任。台湾《教师法》独有“教师组织”内容，强化“申诉及诉讼”内容并专章突出。在其后的配套法规中，两岸均强化教师培养与培训、奖励等促进教师专业发展的内容。不同的是大陆一直强化考核等加强教师的管理，而台湾则强化教师的专业自治，关注教师权益的保护以及权益受到损害的救济程序。二、立法指导思想之比较

两岸《教师法》在总则部分均明确了立法的指导思想。（一）立法宗旨之比较1. 大陆的立法宗旨“为了保障教师的合法权益，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍，促进社会主义教育事业的发展，制定本法。”2. 台湾的立法宗旨“为明定教师权利义务，保障教师工作与生活，以提升教师专业地位，特制定本法。”3. 两岸立法宗旨的异同

两岸都强调“保障教师权益”，但大陆强调“以社会为本”的指导思想，强调政府建设教师队伍、促进教育事业发展的责任；台湾突出“以人为本”的指导思想，更侧重教师专业地位的提升。（二）教师法律地位之比较1. 大陆教师的法律地位

大陆《教师法》一大成功之处是肯定了教师的专业地位，规定了“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命”，但没有明确教师是否是公务员或是公务职员的身份定位，后面却在教师待遇部分提出以公务员为参照，这一模糊表述带来了实践和后续配套法规中的困惑和矛盾。2. 台湾教师的法律地位

台湾虽有提出“提升教师专业地位”，但对教师的法律地位（包括是否为专业人员、是否为公务员、是否为劳动者等）没有明确规定，可以说是该法中一个缺失，也带来公立学校教师聘任的矛盾。根据台湾现行其他相关法令规定，教师本身拥有自己的一套任用、俸给及福利制度，所以学校中行政人员是公务员，并按照公务人员相关条例管理，而教师并非公务人员任用条例如公务人员俸给法、考绩法、退休法、惩戒法及公务人员服务法上所规定之公务员。3. 两岸教师法律地位的异同

两岸《教师法》均未对教师的法律地位有清晰、明确、完整的表述。另外，大陆《教师法》第六条明确“每年9月10日为教师节”。而台湾对教师节没有专门规定，现实中将9月28日孔子诞辰日作为教师节。三、教师权利与义务之比较

大陆《教师法》第二章、台湾《教师法》第四章都规定了教师的“权利义务”。（一）教师权利之比较1. 大陆教师的权利

大陆《教师法》第七条规定了教师享有的与其职业相关的特定权利，这些权利可以分别概括为：①教育教学权；②科学研究权；③管理学生权；④获得报酬待遇权；⑤民主管理权；⑥进修培训权。这条规定对教师的权利比较明确，但从立法技术上看却不够完善。在以上六项权利中，只有第四项“获得报酬待遇权”与第五项“民主管理权”是纯粹法学意义上的权利，其他四项权利虽称为权利，实质上也是义务。2. 台湾教师的权利

台湾《教师法》第十六条规定教师享有的权利也可归纳为：①民主管理权；②获得报酬待遇权；③进修培训权；④参加教师组织和活动权；⑤申诉权；⑥专业自主权；⑦拒绝不当指派权；⑧其他依本法或其他法律应享之权利。3. 两岸教师权利的异同

比较而言，大陆《教师法》第七条的第五、四、六款分别与台湾《教师法》第十六条的第一、二、三款相似，第三十九条内容与台湾《教师法》第五款“申诉权”也有一定的类似性，只是表述和侧重点稍有不同。虽然大陆把教师权利义务放在第二章以突显其重要性，但表述中对义务规定的条款数多于对权利的规定，且没有“参加教师组织和活动权”、“专业自主权”、“拒绝不当指派权”的内容。总体上看，台湾对教师权利的规定更加明确而且细化。如获得报酬待遇权方面，大陆规定：“按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”；而台湾的规定除了待遇、福利外还包括退休、抚恤、资遣、保险等，并有第六章“待遇”和第七章“退休、抚恤、离职、资遣及保险”专门明确和细化教师的相关权益的保障。（二）教师义务之比较1. 大陆教师的义务

大陆《教师法》第八条规定教师应当履行的义务包括：“（一）遵守宪法、法律和职业道德，为人师表；（二）贯彻国家的教育方针，遵守规章制度，执行学校的教学计划，履行教师聘约，完成教育教学工作任务；（三）对学生进行宪法所确定的基本原则的教育和爱国主义、民族团结的教育，法制教育以及思想品德、文化、科学技术教育，组织、带领学生开展有益的社会活动；（四）关心、爱护全体学生，尊重学生人格，促进学生在品德、智力、体质等方面全面发展；（五）制止有害于学生的行为或者其他侵犯学生合法权益的行为，批评和抵制有害于学生健康成长的现象；（六）不断提高思想政治觉悟和教育教学业务水平。”在六项义务中，大部分与第七条关于权利的相关各款内容基本一致。另外在第九条中还规定“各级人民政府、教育行政部门、有关部门、学校和其他教育机构应当履行的职责”，如提供教育教学条件和支持教师履行义务行为等。2. 台湾教师的义务

台湾《教师法》第十七条规定：“教师除遵守法令履行聘约外，并负有下列义务：一、遵守聘约规定，维护校誉；二、积极维护学生受教之权益；三、依有关法令及学校安排之课程，实施教学活动；四、辅导或管教学生，导引其适性发展，并培养其健全人格；五、从事与教学相关之研究、进修；六、严守职分，本于良知，发扬师道及专业精神；七、依有关法令参与学校学术、行政工作及社会教育活动；八、非依法律规定不得泄露学生个人及其家庭资料；九、担任导师；十、其他依本法或其他法律规定应尽之义务。”3. 两岸教师义务的异同

两岸对于教师义务都强调遵纪守法，完成教学、研究、进修，提高专业能力，引导学生发展等，只是表述上有差异。比较而言，大陆更强调社会责任，而台湾的规定和表述更体现教师专业化和对学生权益的保护，如管教学生、不得泄露学生隐私、担任导师等的规定是大陆《教师法》及相关法规中都没有的。（三）违法处理和申述之规定1. 大陆的违法处理和申述规定

大陆《教师法》仅在教师权利部分有一款规定，在第八章的“法律责任”对违法处理和申述的规定则较为粗疏。如第三十五条规定对侮辱、殴打教师者给予行政处分，三十六条规定“对依法提出申诉、控告、检举的教师进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正；情节严重的，可以根据具体情况给予行政处分”。第三十八条规定“地方人民政府对违反本法规定，拖欠教师工资或者侵犯教师其他合法权益的，应当责令其限期改正”。第三十七条规定“教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘。（一）故意不完成教育教学任务给教育教学工作造成损失的；（二）体罚学生，经教育不改的；（三）品行不良、侮辱学生，影响恶劣的”。第三十九条规定了教师可以向教育行政部门提出申诉。2. 台湾的违法处理和申述规定

台湾《教师法》除在教师权利部分强调外，还专设了第九章“申诉及诉讼”进行明确规定，如第十八条规定“教师违反第十七条之规定者，各聘任学校应交教师评审委员会评议后，由学校依有关法令规定处理”，既规范了建立“教师评审委员会”这一教师行业自治组织，也规定出现教师不履行义务行为时的处理程序——首先经由这一组织进行同行集体评议教师违法行为然后由学校依法处理，第三十条、第三十一条规定了教师申诉委员会的组成及分级、申诉程序分申诉与再申诉两级等，第三十二条规定了“申诉案件经评议确定者，主管教育行政机关应确实执行，而评议书应同时寄达当事人、主管机关及该地区教师组织”，第三十三条规定“教师不愿申诉或不服申诉、再申诉决定者，得按其性质依法提起诉讼或依诉愿法或行政诉讼法或其他保障法律等有关规定，请求救济”。3. 两岸违法处理和申述规定的异同

总体上看，大陆《教师法》对法律责任的规定侧重于行政部门处理，但由于存在受理机关不明确、处理和申诉程序不清楚、缺少对处理和申诉机关的监督等问题，导致在实际过程中可操作性不强，教师权益得不到有效保障。台湾一直将“申诉及诉讼”及其程序作为维护教师合法权益的重要保障予以强化，明确受理机构权责，规定更为细致、更具法理性和可操作性，且另有《教育人员任用条例》、《教育人员任用条例施行细则》、《公立高级中等以下学校教师甄选作业要点》等配套法规予以进一步保障。此外，第十九条有专门关于教师请假制度的规定，这些是大陆《教师法》中缺失的。四、教师管理体制之比较

大陆《教师法》对教师队伍的管理，主要是建立了教师资格制度、教师职务制度、教师聘任制度、教师考核制度与奖励制度，其中偏重于教师资格制度的规定，还专门配套制定了《教师资格条例》、《〈教师资格条例〉实施办法》。台湾也建立了教师资格制度、教师聘任制度。（一）两岸教师资格制度之比较1. 大陆教师资格制度

大陆《教师法》第三章“资格和任用”第十条明确规定：“国家实行教师资格制度。中国公民……具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格，有教育教学能力，经认定合格的，可以取得教师资格”，首次在法律上确定了教师资格制度，并在《教师资格条例》中进一步细化了要求。因应当时大陆人口众多、地区发展差异大以及教师数量不足、代课老师多、质量不高的现实，该法的教师资格学历准入条件规定偏低，如幼儿园、小学教师的最低学历是中等师范毕业生，初中教师的最低学历是高等专科学校毕业生，同等学力非师范毕业生可经由参加教师资格考试而获得教师资格证书。大陆教师学历和教师资格证书取得途径存在传统师范培养的审查模式与非师范毕业生的考证模式两类并行。师范专业毕业生无须参加教师资格考试，只需完成学业并考试合格→由所在院校于其毕业前统一向县级及以上教育行政部门相关证明材料→审查合格发给教师资格证。大陆教师资格考试只针对非师范专业毕业而达到教师资格学历层次要求、期望从教的人，其教师资格认定程序包括：参加教师资格考试要求的教育学、心理学课程学习并自行到相应学校实习→参加教师资格考试和普通话考试合格→向县级及以上教育行政部门递交提交教师资格认定申请表和相关证明材料→参加面试、试讲→审查合格发给教师资格证。相关证明材料包括：①身份证明；②学历证书或者教师资格考试合格证明；③教育行政部门或者受委托的高等学校指定的医院出具的体格检查证明；④户籍所在地的街道办事处、乡人民政府或者工作单位、所毕业的学校对其思想品德、有无犯罪记录等的鉴定及证明材料。普通中等学校以下的教师资格考试由县级以上教育行政部门组织实施，每年进行一次，而教育学、心理学课程可由师范院校、教师进修学校及县级及以上教育行政部门指定的教育机构开设。中等职业技术学校及以上的教师资格认定机构和相关课程开设机构由省级教育部门规定。《教师资格认定申请表》和教师资格证书由国务院教育行政部门统一印制，但由教师资格认定机构按国家规定统一编号，加盖相应的政府教育行政部门公章、钢印后生效。

大陆教师资格证书只有一种，具有此证书即说明其为合格教师，既作为教师职业的准入条件，也作为教师从业的基础。虽有首次任教时应有试用期的规定，但无期限和具体要求，各地具体操作上存在三个月、半年或一年的情形。在类别上，分为幼儿园、小学、初级中学教师、高级中学教师资格、中等职业学校教师资格、中等职业学校实习指导教师以及高等学校教师资格七类，中小学按照教学科目再细分为各任教科目类别。近年因应世界全民教育（education for all）和全纳教育（inclusive education）的要求，一些地方如上海和黑龙江等地在实际操作中增加了特殊教育教师资格。除取得中等职业学校实习指导教师资格者只能在中等职业和技工类学校任教外，普通教育体系“取得教师资格的公民，可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师”，而高级中学教师资格与中等职业学校教师资格相互通用。教师资格证书在全大陆范围内适用。此外，大陆还有教师职称证书，但不与教师资格证书衔接。大陆《教师法》第三章第十六条明确“国家实行教师职务制度，具体办法由国务院规定”。实际上，教育行政部门早已制定了《高等学校教师职务试行条例》、《中等专业学校教师职务试行条例》、《中小学教师职务试行条例》等部门规章。中小学教师职务制度从1986年开始实施，按照教师职称资格聘任其职务，依次分为：中学三级、中学二级、中学一级、中学高级；小学三级、小学二级、小学一级、小学高级。近年开始对教师职务制度进行改革，主要措施是统一中小学教师职称(职务)分别与事业单位专业技术岗位等级相对应，增加教授级教师：正高级（教授级）教师对应专业技术岗位一至四级，高级教师对应专业技术岗位五至七级，一级教师对应专业技术岗位八至十级，二级教师对应专业技术岗位十一至十二级，三级教师对应专业技术岗位十三级，以期提高中小学教师专业地位，引导教师专业的终身发展。2. 台湾教师资格制度

台湾《教师法》虽然没有明确条文表述“实行教师资格制度”，但在第二章“资格检定与审定”都是对教师资格制度的具体规定，一般称之为“教师证照制度”。因应台湾高等教育普及化和国际教师专业化发展的趋势，第四条规定高级中学以下教师初检学历准入条件是：获得大学及以上学位并完成教师职前教育类科学习，获得实习教师资格，经实习一年后申请合格教师证书。台教师资格检定制度历史悠久，最早可追溯到民国政府教育部1934年的《中学及师范学校教员检定暂行规程》、1944年的《中学及师范学校教员检定办法》和1958年《中等学校教师登记检定办法》，后经修改完善，符合师范院校封闭式教师培养模式的需要。台湾《教师法》颁行延续了检定及审定制度，进而于1995年出台综合化的《高级中学以下教师及幼稚园教师资格检定及教育实习办法》并经多次修改，凭学历和所学科目、实习成绩等到主管机构进行检定及审定。这样，“教师资格之取得分检定及审定二种：高级中等以下学校之教师采检定制；专科以上学校之教师采审定制”。高级中等以下学校教师资格之检定分初检及复检两个阶段行之，初检合格取得实习教师证书，经一年实习复检合格取得教师合格证书。由县市级教育行政机关或其成立的县市教师复检委员会负责，教师合格证书由“教育部”统一颁发。该办法在2003年废止，实行新颁布的《高级中等以下学校及幼儿园教师资格检定办法》，结合该年修订的《师资培育法》，取消了实习教师证书，代之以完成教师职前教育类科学习、考试合格获得所在大学颁发的教师职前教育证明书。取得高级中学以下教师资格证书的具体程序为：在师范校院或大学取得大学学位和修毕教师课程获得教师职前教育证明书→报名参加教师资格检定考试并考试合格→教育部设立的检定委员会审查合格→发给教师证书。自此，教师资格考试面向所有有志教职工作者，由中央教育机关组织，每年考一次，考试科目有四：国语文能力测验、教育原理与制度、发展与辅导、课程与教学。教师职前教育课程包括普通课程、专门课程、教师专业课程、教育实习课程。要求教师修习职前教育课程至少一年，并另加实习课程半年。这把过去实习教师一年实习期缩减为半年实习。

按照资格证书办理过程分为修毕教师职前教育证明书、教师证书和在职教师任教科目资格审查三类。教师资格证书按教育阶段分为幼稚园类、国民小学类、中等学校类和特殊教育类四类，除初中、高中教师可以交流外，其他各类教师只能在符合其资格证类别的学校任教；按地区划分为一般地区类和边远、特殊地区教师证书两类；中学按照教学类科或领域专门课程再细分任教科目类别。中学在职教师申请其他科目或领域专门课程任教资格，只需该科的教师职前教育证明书，可免半年实习及参加教师资格检定的要求，审定合格可在原证书上加注新增任教科目/课程或另发该科教师证书。获得合格的边远、特殊地区教师证书并继续任教者，由教育行政机关协调其三年内在开设教育学程的大学或师范校院完成教师职前教育之专业课程，而累计担任教职五年以上可免修教育专业课程，二者均可免资格检定和教育实习直接申请换发一般地区教师资格证书，实际上近年此类针对边远、特殊地区教师不足的做法已随教师队伍的改善而取消。3. 两岸教师资格证书制度的异同

两岸都把教师资格证书作为资质证明和准入条件，实行资格与聘任分开的制度，这是符合全球性的教师专业化特征和教师教育改革潮流的。教师资格考试的设立，符合了教师教育从封闭模式向开放培养模式转变的需要并规范和拓展了非师范毕业和同等学历人员从教的途径。两岸教师资格证书，都为中央教育行政统一印制、各地通用有效，都没有规定有效期和在职检定与换证要求，换言之即终生有效，这对教师专业的可持续发展的引领不足。

比较而言，大陆教师资格学历要求偏低，对教师任教科目转换的要求不够规范明确，与教师专业化的起点要求还有一定距离，对非师范生的学历、实习和考试要求相对简单且不够明确，对师资质量的控制力不足。大陆存在师范生与非师范生不同的教师资格证书取得途径，教师资格考试只面向非师范专业毕业生，虽考虑到地广人多、地区差异大、教师需求多的具体问题，但由县级及以上教育行政部门举办考试和认证，造成各地考试难度和通过率差异大，权威性不足。台湾2003年完全采用与开放式师范培养模式相适应的统一规范程序和标准以保障师资质量，一改地方教育机构检定为中央教师资格检定委员会统一负责，强化了教师资格考试机构和检定机构的权威性，也提高了教师职业的专业地位，促进了教师流动的便利性。各级各类教师资格证书持有者从教时对任教学校和科目限制更严，更体现了各级各类教师资格的专业性要求。（二）教师聘任制度之比较1. 大陆教师聘任制度

大陆实行教师职务制度，经相应的评审委员会认定的职称证书作为任职资格，在各级各类学校中均有高、中、初级职务的岗位结构和比例，根据岗位设置和限额实行期限聘任，每个岗位职务有一定的任期并领取相应的职务工资。大陆《教师法》在第三章规定只有取得教师资格证者才能参加县级及以上教师公开招考并审查教师资格证书后，由学校或县级及以上教育行政部门（义务教育阶段学校）考试、任聘，成为正式教师。明确“由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定”，但国家教育行政部门却至今没有出台相关聘任条例或办法。2006年《义务教育法》修订明确县级管理责任后，中小学及以下公立学校教师全部由县级及以上教育部门聘任，职业技术院校和高校由学校聘任，聘期为3年。2011年中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的意见》，在学校、科研、文化、卫生等事业单位全面推行包括人事聘任制、绩效工资制在内的一系列改革，以推动公益事业发展，教师聘任制才在全国各大中小学校全面展开。由于教师聘任条款模糊、配套法规缺失，存在教师权利与学校权力不对等、聘任主体和聘任程序不清晰、聘任合同某些内容不合法、缺少争议的解决途径等问题，使得地方教育行政部门或学校在聘任教师过程中随意性较大，侵犯教师合法权益的事件时有发生。2. 台湾教师聘任制度

台湾《教师法》第三章“聘任”这一专章规范教师聘任制度，其规定更加详细明确。获得教师资格证书者才能报名参加与教师资格相符的学校的教师公开甄选并审查教师证书，由学校任聘成为正式教师。第十一条规定“高级中等以下学校教师之聘任，分初聘、续聘及长期聘任”，而且规定“应经教师评审委员会审查通过后由校长聘任之”；该法修订时还规定聘书内容必须与教师评审委员会协定。对于三种聘任方式的条件、期限有明确的规定。特别是第十四条规定：在教师聘任后，只有符合以下八种情况的，才能解聘、停聘或不继聘，包括“一、受有期徒刑一年以上判决确定，未获宣告缓刑者；二、曾服公务，因贪污渎职经判刑确定或通缉有案尚未结案者；三、依法停止任用，或受休职处分尚未期满，或因案停止职务，其原因尚未消灭者；四、褫夺公权尚未复权者；五、受禁治产之宣告，尚未撤销者；六、行为不检有损师道，经有关机关查证属实者；七、经合格医师证明有精神病者；八、教学不力或不能胜任工作，有具体事实或违反聘约情节重大者。其中对于第六款、第八款情形，应经教师评审委员会委员三分之二以上出席及出席委员半数以上之决议”。而对于停聘情况，另有相关规定予以一定的保障。3. 两岸教师聘任制度的异同

比较而言，大陆虽然明确实行教师聘任制度但推行缓慢、不规范，主要原因在于规定过于简单、配套措施不完善，尤其对聘任类型、聘任程序、聘任主体以及聘任期限、解聘、停聘和续聘条件等均无明确的、可操作性的规定，不同法规政策的相关规定也不协调一致。台湾明确规定了教师解聘、停聘或不继聘的具体条件，要求教师聘任先由教师评审委员会审查通过后由校长聘任这一程序，保证了教师同行评审的专业标准以及不受行政和其他外界权力的干预，也保障了教师聘任过程的民主化，对教师的权益保障起到非常重要的作用。（三）教师考核制度之比较1. 大陆教师考核制度

大陆《教师法》第五章“考核”用专章对教师考核制度进行专门规定，要求“学校或者其他教育机构应当对教师的政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核。教育行政部门对教师的考核工作进行指导、监督”，“教师考核结果是受聘任教、晋升工资、实施奖惩的依据”，普遍实行年度考核制度。此外，教师还要接受晋升职称的考核和教学督导的不定期考核。教师绩效工资制度和聘任制实施后以绩效为中心的教师考核更为细致、严格，但总体上在考核内容、方式、程序及结果处理等方面的规范指导不够清晰。2. 台湾教师考核制度

在台湾，教师考核称为教师评鉴，但《教师法》中没有明确规定。台湾许多学者和教师会强调提高教育教学质量关键在于教师全身心的投入以及对学生和教育工作的热爱，反对全面推行教师评鉴。教育部门则提出开展教师评鉴以提高教育质量、促进教师专业发展，而家长团体也一直呼吁设立中小学教师评鉴及霸凌防治机制，保障学生权益。21世纪前后台北、高雄等地方开始教师评鉴的尝试。2005年10月25日通过《补助试办教师专业发展评鉴实施计划》以补助试办的方式，鼓励学校及教师自愿参加。2011年在《“教育部”组织法修正草案》新设师资培育司，职掌教师评鉴的规划、辅导及行政监督。3. 两岸教师考核制度的异同

两岸教育部门均推动教师考核评鉴制度，但具有本质上的差别，台湾反对评鉴与薪资联系，而大陆的教师考核全面推进极快，绩效考核结果与工资挂钩，引发很多压力和矛盾，其成效还有待深入研究。两地学者多认为教师考核不能简单化、利益化，因为教师工作复杂难以量化考核，其难点和立足点在于如何通过科学有效的评鉴机制来激发教师积极性、促进教师专业发展、提高教育质量。（四）教师组织管理制度之比较1. 大陆教师组织管理制度

大陆《教师法》及相关法规均无对教师组织进行规定的内容。虽然在教育系统内部也有各级教育工会，但无论在组织性质还是作用发挥方面，还无法充分发挥自主管理和保障教师权益的作用。2. 台湾教师组织管理制度

台湾《教师法》“教师组织”专章规定了教师自治自律机构——教师组织的类型、结构、设立、任务、运作、权利等。教师组织分为三级：“学校教师会”、“地方教师会”、“全国教师会”。“各级教师组织基本任务有六：一、维护教师专业尊严与专业自主权。二、与各级机关协议教师聘约及聘约准则。三、研究并协助解决各项教育问题。四、监督离职给付储金机构之管理、营运、给付等事宜。五、派出代表参与教师聘任、申诉及其他与教师有关之法定组织。六、制定教师自律公约。参加教师组织为自愿性质，规定“学校不得以不参加教师组织或不担任教师组织职务为教师聘任条件。学校不得因教师担任教师组织职务或参与活动，拒绝聘用或解聘及为其他不利之待遇。”3. 两岸教师组织管理制度的异同

大陆依然体现行政主导的教师管理体制，教师自治组织缺失；而台湾对教师组织的规定促进了教师专业组织的成长，推进了教师管理的民主化进程。五、教师培养与培训之比较

教师的培养与培训既是教师的权利，也是义务，同时也是当今教师教育和管理的一个重要环节与内容。包括非学历教育和学历教育。其中教师培养属教师职前教育，教师培训属职后继续教育。（一）教师培养之比较1. 大陆教师培养　

大陆《教师法》颁行前，教师培养主要是通过师范院校进行，免费师范生分配相应教师工作，但因教师数量不足，也无严格的教师资格规定，综合型院校毕业生也可直接到中小学任教。《教师法》第四章对教师的培养与培训进行了专门规定：“各级人民政府和有关部门应当办好师范教育……各级教师进修学校承担培训中小学教师的任务。非师范学校应当承担培养和培训中小学教师的任务。各级师范学校学生享受专业奖学金。”该法出台后，许多全日制综合性院校与成人大学、业余大学、广播电视大学、成人自考等均开设了师范专业，同时传统的师范院校逐渐向综合性院校转变。随着《教师资格条例》、《〈教师资格条例〉实施办法》的出台，开始开设面向非师范教育毕业生的教师资格考试课程，收费培训，但该类课程培养规模没有控制。教师培养从过去的单一“定向型”师范教育逐渐转向了“开放型”、“混合型”。1997年随高校收费上学政策全面推行，“各级师范学校学生享受专业奖学金”的规定已形同虚设。虽2007年后又在教育部直属六所师范院校中实行免费师范生政策，但毕竟“僧多粥少”。不过，大陆免费教师培养在“特岗计划”、“农村教育硕士项目”和“顶岗实习项目”上得到了体现。“特岗计划”招收愿意到农村地区任教的应届非师范专业毕业大学生，给予一个暑假的免费教师培养课程并参加教师资格考试合格，即派任到农村学校任教。“农村教育硕士项目”招收参加特岗计划工作三年以上者继续到大学带薪免费攻读教育硕士学位，学成回乡继续工作。“顶岗实习项目”是组织高年级师范生到农村中小学顶岗实习支教，置换出农村骨干教师到高水平院校和优质中小学进行为期3个月左右的脱产研修，全面提高教师教育教学水平和专业能力，农村骨干教师的培训免费，而参与的师范生也有一定补助。该项目可以说是教师职前培养与教师职后培训的整合机制。另有“支教计划”，由各级共青团委等学生组织招募在校或新毕业大学生和研究生，经过短期免费教师培训，利用寒暑假或1~3年到偏远农村和灾区学校开展志工活动，但有生活补贴。2. 台湾教师培养

台湾一直对教师培育极为重视，国民政府提出“国防第一，师范为先”，师范教育视为精神国防的重要工作。1979年《师范教育法》确立师资培育一元化，规定“师资培育由政府设立之师范大学、师范学院及师范专科学校实施”，“公立教育学院及公立大学教育学系学生准用该规定”，确立3所师范大学以及政治大学教育学系培育中学师资，9所师专培育小学师资的教师免费计划培养格局。虽然《教师法》并未对教师培养有专章规定，相关内容整合体现在第二章的“资格检定与审定”的相关条款中，但《师资培育法》等的修订对教师培养作了比较严格、细致的规定。2003年随教师资格考试的全面推行并轨，从过去师范培养的一元计划制的公费“定向型”完成了向多元储训制的“开放型”转变，由师范校院和开设教育学程、设立教育系院的一般大学，以收费为主、公费为辅培养师资，合格者颁发教师职前教育证明书。多元化后导致教师培养规模大增、培养质量下降。2008年后“教育部”借由师资培育评鉴来管控师资培育数量和质量，使不合格院校退出。3. 两岸教师培养的异同

两岸均从师范免费过渡到开放收费，近年又增加少数公费师范生培养。比较而言，大陆教师培养渠道更为多元、层次多样，但培养标准不够统一规范，缺乏完善的规模、质量控制机制，直到2011年《关于大力推进教师教育课程改革的意见》、《教师教育标准（试行）》才明确教师职前教育课程标准，但并未强制实行，也未形成规范的机构和课程评估与认证制度，而面向非师范生的教师资格考试课程无招生规模要求、学习时间短、实习要求不明确，致使培养质量参差不齐。台湾教师培养集中于大学和研究生层次，虽然师资培养质量依然受到诟病，但与大陆相比其规模、课程的要求更为严格。（二）教师培训之比较1. 大陆教师培训

大陆《教师法》对教师培训的规定非常简单：“各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制订教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。”1999年《中小学教师继续教育规定》形成了比较完整的教师培训制度，规定“非学历教育包括：新任教师培训：为新任教师在试用期内适应教育教学工作需要而设置的培训。培训时间应不少于120学时。教师岗位培训：为教师适应岗位要求而设置的培训。培训时间每五年累计不少于240学时。骨干教师培训：对有培养前途的中青年教师按教育教学骨干的要求和对现有骨干教师按更高标准进行的培训”。对于研究，第二十条仅规定“国家机关、企业事业单位和其他社会组织应当为教师的社会调查和社会实践提供方便，给予协助”，但没有明确规定培训和研究的经费、时间及因培训而带来的临时工作调整的保障性操作措施。另外，大陆在教师职称的相关规定中，均对教师的继续教育和科研提出了具体要求。实际上，21世纪以来因应新课程改革的推行，各级教育行政部门均举办了免费的新课改轮训，教育部从2003年起实施《教育部关于实施全国教师教育网络联盟计划的指导意见》，2006年的“国培计划”下分为中小学骨干教师培训、中小学教师远程培训、知行中国—中小学班主任教师培训、中西部农村骨干教师培训和幼儿园教师国家级培训计划等多个子项目，各地方也开展类似的培训项目。2013年进一步颁布《全国教育系统干部培训规划（2013—2017年）》、《关于深化中小学教师培训模式改革，全面提升培训质量的指导意见》，以提高培训成效。2. 台湾教师培训

台湾《教师法》第六章“进修与研究”对教师培训进行了规定，2004年配套了《教师进修研究奖励办法》，其中第二十三条规定“教师在职进修享有带职带薪之保障；其进修、研究之经费得由学校或所属主管教育行政机关编立预算支应”。3. 两岸教师培训的异同

教师培养和培训是当代教师教育一体化、终身化发展的必然要求，两岸的教师法规均体现和促进了这一发展趋势。比较而言，台湾更重视教师培养，重视准入质量，其规范更统一、更体现教师专业要求，而从保障教师权利的角度通过教师培训的带职带薪之保障及奖励等措施激发教师参加在职培训的主动性、积极性。可能因为教师准入条件偏低，教师质量堪忧，大陆对教师培训的规定则更为严格，多从规范、要求的角度进行强制性规定，强化教育部门和教师的责任、义务，并由各级教育部门组织了形式多样的培训计划。六、教师待遇保障之比较（一）大陆教师待遇保障

大陆《教师法》颁布时就把保障教师待遇作为亮点，在第六章“待遇”规定“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”。另外，还规定了诸如住房、医疗、退休、退职以后的福利待遇。对教师住房问题的规定，在当时促进了许多地方的教师公寓、教师新村的建设，一定程度上解决了教师住房困难问题。经过十多年的发展，在一些农村地区，还是存在教师工资多年拖欠现象，且现实中教师实际收入比当地的国家公务员普遍要低很多，出现很多教师争相报考公务员以及一些教师上访现象。为此，2008年出台《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，进一步明确具体落实保障教师待遇不低于公务员的规定，建立合理的教师报酬分配体系。《教师法》中有些条款已经不适应当前的现实，如随1997年住房制度的改革，逐步实行住房分配货币化，关于住房的规定已失去往日的效用。又如第二十九条“改善国家补助、集体支付工资的中小学教师的待遇”是针对当时的民办教师问题、稳定农村教师队伍而提出的。随着十多年的努力，经过培训、参加教师资格证考试合格转任为公办教师、不合格清退等途径，民办教师已基本退出历史舞台，但许多被清退教师权益因相关规定不明晰而未受到有效保护。（二）台湾教师待遇保障

台湾《教师法》对教师待遇的规定比较简单，在第十九条中规定“教师之待遇分本薪（年功薪）、加给及奖金三种。高级中等以下学校教师之本薪以学历及年资叙定薪级；专科以上学校教师之本薪以级别、学历及年资叙定薪级。加给分为职务加给、学术研究加给及地域加给三种”。从内容看，台湾地区的教师本薪（年功薪）、加给及奖金分别与大陆地区的工资、职务津贴与补贴、奖金相似，只是方式上有所不同。关于教师待遇和福利另有法规予以保障。另外，台湾《教师法》对教师的“退休、抚恤、离职、资遣及保险”有专章规定。其中“给付采储金方式。由学校与教师共同拨缴费用建立之退休抚恤基金支付之，并由政府负担最后支付保证责任”。（三）两岸教师待遇保障之异同

两岸《教师法》均把保障教师待遇作为基本宗旨，但在实施中，台湾更为严格和全面，在全台实行同样的教师待遇标准和结构标准，教师待遇高于公务员待遇，且免税费（2012年才取消军教免税），这保障了教师的经济地位，使教师职业成为社会尊重和羡慕的职业之一，且不存在地区差别和城乡差别，而偏远山区和海岛还另有特殊补贴。大陆《教师法》对教师待遇的内容、工资结构等没有明确规定。该法颁布后，教师待遇有所改善，特别在2009年义务教育学校实施绩效工资后，教师待遇有了进一步提高，2013年也开始由省级财政保障山区和贫困地区教师补贴，但依然存在问题：一则未明确教师待遇结构标准，且公务员不实行绩效工资，难以明确二者及各地间工资、福利、补贴、奖励等的差异，教师待遇仍普遍低于公务员。二则教师待遇由县级财政保障，县域内教师待遇均衡了，但地区间教师待遇差异巨大。七、启示与建议

综上所述，两岸教师法体系既有共同的特点和问题，也有各自的优点和不足，需要在今后的修订中相互借鉴和完善。（一）两岸教师法体系修订的共同建议

两岸教师法体系中存在一些共同、明显的问题，当然其问题的具体内容和细节还是有各自的特点和差异，故提出的建议既有共性，也会有不同的分析。1. 明确教师的身份，有效保障教师地位

两岸《教师法》和相关法规对教师的身份定位都没有明确、完整的表述，致使现实操作中出现了很多问题和矛盾。教师是公务员还是国家工作人员或是一般劳动者？公务员相关法规是否适用于教师？如何区分和保障教师作为公务人员的责权和作为教育专业人员的责权？是否要区分义务教育阶段公立学校教师和其他阶段公立学校教师以及其他学校教师的身份？……目前大陆“教师是履行教育教学职责的专业人员”的规定只是对教师这一职业性质的定位，而在教师待遇方面明确与公务员看齐，但这单一而模糊的身份定位并不能解决实践中发生的教师权益受侵害的问题。一些传统的大陆法系国家和地区，如法国、日本等将公立学校教师规定为国家公务员，由政府任用，享有公务员规定的各项权利，基于教育者地位，还享有诸如教师会议权、教育专业自主等特殊权利，同时也要履行与公务员身份相应的义务。也有一些地方，如德国，其公立学校教师属于公务雇员。这些地方的教师法律地位显然都要比两岸的教师法律地位更为明确。比较而言，台湾《教师法》既没有教师是否为“专业人员”，也没有是否为“公务员”等关于教师法律身份定位的明确条款，虽然实际操作中公立学校教师本身拥有自己的一套任用、俸给及福利制度，但教师却是公务员保险法、刑法及“国家”赔偿法、贪污治罪条例上所称的公务员，台湾公立学校内的行政人员以及兼任行政职务的教师适用于《公务员服务法》，这些都没有在《教师法》中明确。2. 完善教师聘任制度，明确聘任双方的法律关系

两岸均从过去师范生的派任制转向了用人单位向具有教师资格者公开招聘的聘任制，但对聘任双方的法律关系和地位未作明确规定。完善教师聘任制度是两岸共同的需要。派任制是政府任用，系公法上的行为，派令是行政命令。聘任制系民法上的行为，聘书是私法上的契约。目前私立学校的教师为私法上的契约已经没有疑义，但公立学校的教师聘任到底是公法上的契约还是民法上的契约关系，对公立学校与教职员工间的聘约争执可否提起民事诉讼，都存在争议。两岸的教师法规均限制学校单方解约权,明确解聘条件。在实际操作中，开始把教师与学校在聘用上的法律纠纷适用于《合同法》这一私法来解释，但两地均未在教师法规中明确。比较而言，台湾在《教师法》及其实施细则的不断修订中，不断强化聘任制度及其聘用条款的公平性、合理性、科学性，规定各级教育机构必须与相关教师组织协商聘书的内容等，尤其规范解聘、停聘和不继聘的具体条件和程序，如必须经由教师同行集体评议的方式，以保障教师的权利。这些都值得大陆相关条款修订时借鉴。3. 及时修订和制定相应的配套法规规章，完善教师法规体系《教师法》是规范教师权利义务之根本大法，需要制定具体的实施细则和配套的法律规章予以落实。总体而言，两岸的相关配套法规均不够完善，立法技术还需完善，消除歧义和模糊的表述，协调各法规间的相关内容，明确违法处理的程序和结果，并由司法部门出台明确的司法解释，提高法律的可行性和可操作性，使教师法规实现有法可依、有法必依、违法必究。

大陆方面，除修订《教师资格条例》和《〈教师资格条例〉实施办法》、《中小学教师继续教育规定》、《民办教育促进法》的相关条款等外，还要制定关于教师职务制度、教师聘任制度、教师申诉制度、教师培养与培训制度、教师待遇制度等等相关配套法规，其缺失的配套法规比台湾更多，在修法立法方面更为迫切。

台湾方面，《教师法》第二条明订“教师资格检定与审定、聘任、权利义务、待遇、进修与研究、退休、抚恤、离职、资遣、保险、教师组织、申诉及诉讼等悉依本法之规定”。但不少攸关教师权益且经《教师法》明订“另以法律定之”的法律，迄今为止仍未完成立法工作，对教师权益之影响至巨。如第二十条“教师之待遇，另以法律定之”。但《教师待遇条例》还是未能完成立法，使教师之待遇仍然沿用《公立学校教职员叙薪办法》，违反《行政程序法》第一百七十四之第一条“本法施行前，行政机关依中央法规标准法第七条订定之命令，须以法律规定或以法律明列其授权依据者，应于本法施行后2年内，以法律规定或以法律明列其授权依据后修正或订定；逾期失效”之规定。同时，关于教师评鉴和有效处理不适任教师的相关法规需要确立。教师组织的有关条款也过于简单，其性质也不明晰，一直也是台湾社会争议的部分。2011年新“劳动三法”(《劳资争议处理法》、《团体协约法》及《工会法》)修正出台，对组工会上有较多放宽，如规定教师可以组工会但不能罢工，教师可循一方申请交付仲裁的途径、解决争议。是否要在《教师法》明确教师的“劳动三法”的权利至今还是争议不断。4. 提高教师专业质量保障，促进教师就业

大陆教师资格证书考试要求的教师培训课程仅限于教育学、心理学，过于简单，学时太少，对教育实习要求不明确，总体上存在教师职前教育与教师实际工作衔接不够、教师专业质量保障不足等问题。台湾2003年师资培育改革后教育专业课程及学校实务实习被大量缩减，学生专业程度也受到质疑。两岸开放式的教师培养模式虽然拓展了教师的来源，但降低了教师培养的专业度，也使教师培养规模失控，大大增加了获得教师资格证书的人数。另外，教师招考时以笔试、试教作为主要的甄选依据，忽略教师对教育事业的爱与奉献等人格特质因素等专业态度的考察，难以真正选拔到优秀教育人才。两岸的相关调研都表明新教师的专业程度明显不足，而大量具有教师资格证书者找不到教师工作。流浪教师问题在少子化显著的台湾尤为突出。故应：（1）提高教育专业课程及学校实习以及教师资格考试的门槛，强化质量保障机制，制定中小学参与师资培养的选拔、管理及其权责等法规条款，改善教师专业程度；（2）延长义务教育年限（包括向学前教育延长），推进正规学校的小班化教学，发展终身教育、增加公共社会教育机构，扩大教师需求；（3）出台更多鼓励教师到边远地区就业的政策，促进教师就业。5. 改革教师证书系列，引领教师专业发展

台湾正式的教师资格证书只有教师证书一种，许多教师在长期聘任后则失去继续学习和发展的动力。这对教师专业发展的引领不足，也未能有效激发在职教师的可持续专业发展。大陆教师资格证书与教师职称证书系列没能整合一体，而教师职称证书系列过于细致、繁杂，过度要求科研论文等成果，造成教师为上职称而花费大量时间、精力在教学工作之外，既影响其教学教育的积极性、主动性、有效性，也带来管理实践和教师专业发展指引上的不足。故此，两岸均应该把握国际教师资格证书改革趋势，改革教师证书系列，制定职前与职后一体化的系列证书制度，包括初始教师证书、标准教师资格证书、专家/熟练教师资格证书的三级教师证书发展进阶序列，规定每种证书的有效期（如前两种有效期可为5年，后一种为10年）和换发条件（如继续教育时数、担任班主任和导师、评鉴要求等），引领教师专业发展。（二）对大陆《教师法》修订的启示与建议

台湾《教师法》出台后一直因应时势和教育发展变化不断进行修订、完善，其突出重视保护教师权益、提高教师专业发展、促进教师行业自治自律、推进教育民主化的宗旨和措施，值得大陆修订教师法规时进行借鉴和参考。大陆教育部在《2003—2007年教育振兴行动计划》中提出要“修订《义务教育法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》和《学位条例》，适时起草《学校法》、《教育考试法》、《教育投入法》和《终身学习法》”，目前仅对《义务教育法》修订完成，其他教育法律还在起草或调研工作之中。本研究通过借鉴台湾教师法规体系的经验，发现大陆教师法体系需要完善修订之处颇多。1. 确立“以人为本”的立法指导思想，确立教师管理主体地位

大陆长期在教育管理和立法制定过程中实行行政主导，致使教师法体系不可避免地带上“官本位”的色彩，放大了政府的管理权限，强化了教师作为被管理对象的条款。为因应当前“以人为本”的民主与法制社会建设的要求，应在修订中淡化对教师的外部强制管理，树立教师的管理主体地位，加强教师的权益保护和激励，以及权益受到损害时的救济程序。在法律修订和相关配套法规规章的制定过程中，必须广泛征求教师和法律专家的意见。其中台湾《教师法》第三十七条规定“本法授权教育部订定之各项办法，教育部应邀请全国教师会代表参与订定”，值得借鉴。2. 强化对教师权益的保护，修改教师权利义务的相关规定

在大陆《教师法》“权利和义务”一章中属于既是权利又是义务的内容应单列一条，如参加教育教学活动、指导学生学习与发展、参加进修与培训等。在权利内容中，增加与教师这一特定职业相关的权利，如专业自主权、参加教师组织权、拒绝不当指派权、申诉权等。在义务内容中，写法应该更加明确而且专业化，增加一些必要的内容，如对学生及其家庭资料保密、不能歧视学生、担任班主任或导师等。3. 改革教师资格条件，提高学历要求

随着大学扩招，大陆高等教育办学规模逾3千万，2013年毛入学率已达30％，改革教师资格条件、提高学历要求是必然趋势。实际上，发达地区早已把教师准入学历提高到了大学。（1）提高教师资格的学历要求到本科，统一教师职前教育标准（尤其明确对非师范生的教师培养标准）。同时考虑历史和地域差异大等原因确定过渡期，对现有学历不达标教师开展学历进修提高。（2）参照国家司法考试的经验，把教师资格考试升格为国家考试，明确考试标准和质量。（3）强化实践、实习要求，提高教师执业能力。4. 进一步完善教师培养培训制度，保障经费投入

虽然配套了《中小学教师继续教育规定》，但还需进一步完善。（1）明确规范教师培养培训机构的资质，包括规范教育教学专业课程和见习、实习的举办机构的资质和工作要求，保障其运作经费，明确其教学内容及质量要求。（2）对教师培训经费和科研经费的预算保障和教师进修时间与教学工作调整的相关制度进行规范，以保障教师进修时带职带薪、有足够经费鼓励教师开展科研。（3）对师范教育采取适度的优惠政策。如减免学费不限于六所重点师范院校，应以设立教师专业奖助学金的方式，向普通师范院校和综合大学的师范生开放申请。（4）进一步完善对少数民族地区、边远贫困地区任教教师的鼓励扶持政策，在对其待遇、升级等、免费继续教育方面给予特别优惠。“顶岗实习项目”和“支教”工作项目，因学生完全顶替在职教师的教育教学工作，依法应是合格教师的工作范畴，故应把选拔高年级师范生和非师范毕业生改为取得教师资格第一年者，并以此作为其聘任优先的条件。5. 改善教师待遇，提高教师社会地位

在确定教师的法律地位基础上，制定细致规范的任用、俸给及福利制度，明确教师待遇的结构、内容、数额等，将公立学校教师的工资、福利纳入国家公务员的工资分配体系，由中央统筹、省级统一支付，加强审计监督。6. 建立教师自律性组织，加强教师的民主管理

大陆已有很多行业组织，如律师协会、作家协会等，开展行业自律自治。教师作为从业人员最多的专业，更有必要建立设立各级教师会或其他相关行业组织，进行自主自治管理与专业领域的评审、评议以及派代表参与教师聘任、申诉等相关事项；参与教师相关法规、政策的制定、审议、实施、监督、评估等；制定教师自律公约，对违反师德的教师进行必要的劝导或处分等。教师行业组织，既是教师专业地位确立的一个标志性条件，更体现教师专业自主管理的权利和责任；既可维护教师的合法权益，也可协调教育行政部门或学校处理一些专业领域的问题，减少教师与学校和教育行政部门的直接矛盾。7. 完善教师申诉制度，保障教师权益

对教师申诉制度进行专门规定，内容和程序应该更加详细、明确。包括：（1）明确教师申诉的受理机关，设立相对独立且有权威的教师申诉评议委员会；（2）明确申诉的程序，明确受理与作出决定的期限；（3）明确申诉的结果多方告知，规范教育行政部门或学校应对于申诉作出的结果确实执行；（4）明确教师对于申诉不服，可以采取诉讼方式解决，作为最后的法律救济途径。参考文献

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从各国终身教育发展进程看，终身教育的推进是由政府主导的过程，在此过程中，立法是一项关键的推动因素。终身教育发展较为先进的国家和地区，其相关立法都较为完善和可行。因此，考量一个国家或地区的终身教育发展水平，其相关法律的完备程度和法律文本的可行性是一项关键指标。中国大陆近二十年来不断推进终身教育发展，在理论和实践方面都取得了很大进步。而台湾作为较早推进终身教育的地区，很多方面走在大陆前面，其相关立法也较为完备，有效推动了终身教育实践。本文拟就两岸终身教育法律进行比较分析，为大陆终身教育立法提供参考。所选取的法律文本分别为《台湾终身学习法》、《福建省终身教育促进条例》和《上海市终身教育促进条例》。一、两岸终身教育立法进程

两岸终身教育相关立法的起始都可以追溯至20世纪中期，如相关的成人教育政策和法规。但直接的终身教育法规的制定却是21世纪以来的事情。下面对于两岸终身教育立法进程的回顾主要限于直接的终身教育法律，适当涉及联系紧密的其他法规。（一）台湾终身教育立法进程

台湾终身教育立法进程始于20世纪80年代。1980年修订的台湾《社会教育法》开宗明义地指出社会教育“以实施全民教育及终身教育为宗旨”，这是台湾官方文件中第一次出现“终身教育”。1985年的台湾“教育部”施政报告将“规划建立终身学习社会”列为该部六大施政重点之一，并提出“实现终身学习社会教育改革”的专题报告。1988年，台湾“教育部”通过《社会教育发展计划》，提出“建立成人教育体系，达成全民教育及终身教育目标”。1994年台湾第七次教育会议以“推展终身教育”为中心议题之一，推出终身教育的具体策略。1995年台湾“行政院”教育改革咨议委员会的《通向21世纪教育远景》报告书，将“规划生涯学习体系，建立终身学习社会”作为跨世纪教育改革施行的重点。1996年，台湾教育改革审议委员会提出的教育改革五大方向之一是“建立终身学习的社会”。1997年制定《成人教育法》，不仅融入终身教育的理念，而且进一步落实了终身教育发展的保障机制。此后，台湾将1998年定为“终身学习年”。1998年，台湾“教育部”发表《迈向学习社会——推展终身教育、建立学习社会》白皮书，从意义、内容、策略到具体办法对实施终身教育和终身学习进行了较全面的阐述和规划，使台湾的终身教育进入制度化轨道。白皮书指出“为加强建立终身学习法制，必须研究订定终身教育法的可行性，俾规范终身学习的事宜”，由政府部门委请学者专家会同有关行政人员组成项目小组，研究订定《终身教育法》之可行性。在此政策主导之下，以项目研究的方式委托个人成立研究小组进行研究。研究小组广采民意，依据学者、民意代表及行政人员等群体的讨论，认为应另制定终身教育专门法规作为推展终身学习的依据，名称以“终身教育法”为宜。1999年，台湾决定制定终身教育法规，草案起草小组参阅先进国家相关法规，结合台湾社会现况，研讨草案初稿。小组成员均认为终身教育之推动宜从学习者角度出发，建议将法案名称改为“终身学习法”，于2002年6月正式公布实施，成为台湾地区终身教育实施最高指导原则。此后，围绕《终身学习法》和终身教育发展目标，台湾又修订和制定了一系列配套法律，形成了较为完备的终身教育法律体系。如2002年修订《大学推广教育实施办法》和《社会教育法》，颁布《补习及进修教育法》；2003年颁布《家庭教育法》，公布《终身学习法施行细则》；2006年台湾“教育部”发布《迈向高龄社会老人教育政策白皮书》等。这些法规的颁布推动了台湾终身教育的发展。台湾将2010年定为终身学习行动年，同年召开的第八次教育会议以“新世纪、新教育、新承诺”为愿景，提出推展终身学习，建构学习社会的计划。（二）大陆终身教育立法进程

大陆终身教育发展进程可以追溯到20世纪90年代初，立法进程则是在经过十余年的酝酿和积淀后于20世纪初开始的。这一进程可以分为中央和地方两部分。

中央层面，1993年的《中国教育改革与发展纲要》第一次在我国国家教育政策文本中使用“终身教育”概念。1995年的《中华人民共和国教育法》提出“促进各级各类教育协调发展，建立和完善终身教育体系”，第一次在我国教育法律中确立了终身教育的地位。1998年的《面向21世纪教育振兴行动计划》第一次提出了我国终身教育发展的目标和时间表，同年发布的《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》则第一次较为全面地阐述了终身教育的内涵。2001年的《全国教育事业第十个五年计划》强调要在2010年基本建立终身教育制度，要于“十五”期间在构建终身教育体系方面取得重大突破，并提出开始调研、起草《终身教育法》。2002年党的十六大报告把“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展”作为全面建设小康社会的奋斗目标之一。2004年，教育部将制定《终身学习法》草案列入教育部立法工作计划，2006年继续进行与立法相关的调查研究，在基本完成《终身学习法》可行性研究并提出了主体框架结构的前提下，组织有关专家起草了《终身学习法》草案的初稿，但由于种种原因，直至目前尚未有正式出台的具体时间表。

地方层面，大陆部分省市自2003年起就已提出要制定地方终身教育法规。2003年1月，湖北政协委员建议湖北应率先为“终身学习”立法；2004年12月，上海市提出在全国率先制定《上海市终身教育条例》；而福建省则最终走在前面，于2004年12月率先公布《福建省终身教育促进条例》(草案征求意见稿)，并于2005年率先出台《福建省终身教育促进条例》。此后，上海市于2011年通过了《上海市终身教育促进条例》，云南省和湖北省目前也在研究制定终身教育条例。上述地方终身教育法律的出台，不仅为当地终身教育发展提供了法律保障，也推动了国家终身教育法的立法进程。2010年的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》提出要“研究制定人才开发促进法和终身学习等方面的法律法规”。二、两岸终身教育法律内容分析

从两岸终身教育立法进程看，台湾走在了大陆前面。大陆方面目前只有两部地方立法，中央层面尚未出台终身教育法律。而就两部地方终身教育促进条例看，虽然开了大陆终身教育立法风气之先，但在很多方面的规定却不尽如人意。这一点我们可以向有一定终身教育立法经验的台湾学习。以下通过对两岸法律文本的分析，可以为大陆终身教育立法提供借鉴。（一）两岸终身教育法律的相同点1. 立法目的相似

立法目的是终身教育立法的首要问题。从两岸的三份立法文本看，其立法目的存在一定的相似性。《台湾终身学习法》第一条指出：“为鼓励终身学习，推动终身教育，增进学习机会，提升国民素质，特制定本法。”《福建省终身教育促进条例》第一条指出：“为发展终身教育，鼓励终身学习，提高公民素质，促进人的全面发展，根据有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。”《上海市终身教育促进条例》第一条指出：“为了满足市民终身学习的需求，发展终身教育事业，推进学习型社会建设，促进人的全面发展，根据《中华人民共和国教育法》及其他法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。”

从上述表述可以看出，两岸终身教育立法的目的是相似的。立法目的都是为了鼓励公民的终身学习，提升国民素质，推动终身教育，为终身学习提供机会。从台湾终身教育发展看，自20世纪80年代提出实施全民教育和终身教育以来，台湾立法部门、教育部门和教育研究者都在致力于推动终身教育发展。在出台的一系列相关政策法规中，都体现出明确的“建构终身教育体系，建立终身学习社会，提升国民素质”指导思想。大陆方面，自20世纪90年代提出构建终身教育体系的目标以来，在政策法规、理论研究和终身教育实践中，也都体现出与台湾类似的发展趋势和目标，如建设学习型社会、构建终身教育体系、促进人的全面发展等。从两岸立法目的的相似性可以看出，两岸对终身教育重要性的认识是相同的，通过立法指导和规范日益多样化的终身教育实践已成为一种共识。“当代公共教育最明显的一项特征就是法治化的管理。”终身教育的丰富内涵和广阔发展空间，注定它将成为一项规模宏大的社会性事业，将对社会发展起到战略性作用，而这只靠政策的推进是不够的，如果没有具有强制作用的法律法规，对终身教育的推动几乎是不可能的事。正因为如此，在终身教育的先行国家，终身教育法律作为终身教育发展的重要保障而被放在至关重要的位置。2. 都强调政府的重要性《台湾终身学习法》第二条规定：“本法所称主管机关为：‘教育部’；直辖市政府；县（市）政府。”其下诸多条目规定了政府在推进终身学习中的责任：设立终身学习推展委员会、整体规划终身学习政策、构建学习网络体系、建构学习社会、设立终身学习基金会、建立学习成就认证制度、提供经费等。《福建省终身教育促进条例》规定的县级以上政府责任包括：制订终身教育发展规划、设立促进委员会、提供经费等；《上海市终身教育促进条例》第三条明确提出“终身教育工作应当坚持政府主导”，其责任包括：建立促进委员会、协调指导终身教育工作、提供经费、建立学分制度、建立终身教育统计制度等。

终身教育实践深入发展的最大动力来自各国或各地区政府，以政府为主导是世界各国和地区终身教育发展的主要模式，即便是在教育分权制的国家也是如此。当终身教育由纯粹的理念走向实践的时候，国家便同步介入了其发展进程，它们是终身教育多样化发展的主要推动者。这是因为终身教育作为一种“非自然生成”的教育实践形式，是被人们有意识地植入现代社会发展中的，或者说是被“强加”给已有的教育体系和受教育者的；并且，终身教育又是被国家、政府作为实现其政治目标的重要途径而推行的，因此，通过政策和法律外力完成这种“植入”、“强加”和“推行”，就显得至关重要。

在世界终身教育潮流中，台湾在推动和实施终身教育方面还是有高度敏锐性的，虽不比日本等终身教育先行国家早，但在20世纪80年代就已提出发展终身教育，却是比大陆早得多。而作为后发的中国终身教育实践，自20世纪90年代开始以来，一直都在政府的重视和推进下快速发展，逐步实现政策化、本土化和体系化。在此过程中，终身教育作为全面建设小康社会的重要目标和举措，体现出明显的政府主导特征。这种政府主导模式虽然在法律文本中明确了政府责任，有助于在终身教育发展初期有效推动终身教育发展，但有一点不足之处，即作为权利的终身学习意识的缺失。从两岸三份法律文本表述看，都把立法目的单纯看做是一种“满足和促进公民终身学习需求”的活动，相对忽视了对公民“学习权”保障的政府义务。“固然，当终身教育还尚未成为一般市民的自觉行为或市民尚未形成终身学习的自主意识之前，作为公权力的政府确实需要起到推动与促进的作用”，但是，作为具有先导性和长期约束性的法律文本，其对公民终身学习权利的忽视是不恰当的，并且这种立法意识和立法理念与世界发达国家的终身教育立法理念仍有一定距离。（二）两岸终身教育法律的差异1. 终身教育法律适用范围不同

终身教育立法中一个关乎理论和实践的重要问题是立法适用范围问题，或者说是立法规范的范围问题。这一点上，两岸终身教育立法存在很大区别。《台湾终身学习法》第三条规定：“终身学习机构指提供学习活动之学校、机关、机构及团体”；第七条规定：“终身学习机构提供学习之内容，依其层级，应重视学前教育、国民教育、中等教育、高等教育之衔接；依其性质，应加强正规教育与非正规教育之统整”；第八条规定：“各级各类学校在学习活动中应培养学生终身学习之理念、态度、能力及方法，并建立其终身学习之习惯”。而《福建省终身教育促进条例》第二条规定：“本条例适用于本省行政区域内现代国民教育体系之外有组织的终身教育活动”；《上海市终身教育促进条例》第二条规定：“本条例适用于本市行政区域内除现代国民教育体系以外的各级各类有组织的教育培训活动。”由此可见，两岸终身教育立法的适用范围存在很大差异，《台湾终身学习法》适用于包括国民教育体系在内的各级各类教育，而大陆两份促进条例则只适用于国民教育体系以外的教育活动，作为终身教育重要组成部分的国民教育体系被排除在外。

台湾终身教育立法对终身教育和终身学习的理解是符合概念原意的，只有将国民教育体系作为终身教育的重要组成部分，建立以国民教育体系为主体的完备的终身教育体系，学习社会才能真正实现。而在大陆，将国民教育体系排除在终身教育立法之外固然受诸多因素的影响，但根本上反映的是对“终身教育”内涵的认识问题，即终身教育涵盖范围问题。自20世纪80年代终身教育思想传入我国大陆，“终身教育”一直作为涵盖所有教育的范畴存在，这种认识符合保罗·朗格朗让对终身教育的定义。但十六届二中全会公报中“构建现代国民教育体系和终身教育体系”的表述却导致后来对于终身教育内涵的争论。学界争论的最终结论逐渐统一为终身教育涵盖国民教育体系。但政府却一直坚持十六届二中全会公报的观点，直至《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，这种观点仍在沿用。尽管规划纲要提出了“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”的战略目标，认同终身教育涵盖国民教育体系的观点，但在发展任务中却又将构建终身教育体系放在了继续教育条目下，难免让人产生混淆。2. 终身教育概念界定方面的差异

如前所述，法律适用范围问题反映出对“终身教育”的理解，而目前这一概念的内涵又存在较大争论，尤其在理论研究与终身教育实践之间更是如此。因此，在终身教育法律文本中，应该结合本法律的适用范围和基本理念对相关概念进行界定，这既是保证该法律得以准确实施的关键，也是避免导致更大争论的前提。《台湾终身学习法》第三条对终身学习、终身学习机构、正规教育、非正规教育、社区大学、回流教育、学习型组织、带薪学习制度等概念进行了明确界定。保证了本法律条文的清晰性和可操作性。而大陆的两份终身教育促进条例并未对“终身教育”及相关概念进行界定，这一点很容易在实践中产生误解和多种解释，导致法律执行困难，这一点在目前大陆的终身教育实践中已有所显现。目前大陆各地的终身教育实践，存在理论研究与实践脱节、终身教育实践缺乏理论指导、终身教育理解简单化的倾向，而作为理论研究与实践操作中间环节的政策法律又没能发挥应有的中介功能，没有反映终身教育理论研究的成熟观点，有效指导和约束终身教育实践，这不能不说是目前终身教育立法存在的一个重要问题。3. 终身学习法和终身教育法的区别

终身教育和终身学习是两个紧密联系而又有所区别的概念，本文前面的论述一直将二者合二为一使用，但细究起来，它们的区别还是很大的。笔者认为，终身教育和终身学习是一个事物的两个方面，终身教育是站在教育及其提供者的角度说的，它是指为人们提供能够随时随地学习的教育制度和教育机会；而终身学习则是站在个体的角度说的，它是指一个人在其生命过程中所从事的各种学习活动以及进行这种学习活动的意识和能力。而反映在立法方面，命名为“终身教育法”还是“终身学习法”，反映的是立法者所站的立场和角度，所希望规范的对象是什么。这一点上，两岸终身教育立法存在差异。

台湾终身教育立法最终选择命名为《台湾终身学习法》，其立法宗旨、目标都定位于促进个体的终身学习，政府和社会的工作是尽可能提供终身学习的机会。而大陆目前的两部终身教育立法都命名为“终身教育促进条例”，是站在政府和教育的角度，以建立终身教育体系为主要目标。两种不同的选择反映出两岸不同的理念，立法者必须在两个方面选择其一：是通过立法来规范政府提供充分的终身教育机会和服务对保障学习者权益有利，还是通过立法直接明确学习的主要地位和学习者的主体地位对保障学习者权益有利？《台湾终身学习法》的立法切入点是构成学习型社会细胞的基础——学习型个人的形成，它从推动学习者终身学习的角度出发，围绕造就终身学习者提供一系列服务项目，包括管理监督等，这从一个侧面反映出台湾立法体系独立，《台湾终身学习法》立法的起点较高，属于全面法。大陆方面，福建省在制定《福建省终身教育促进条例》时也曾对是用“终身教育”还是用“终身学习”进行过争论，最终选用“终身教育”是因为立法者认为“发展终身教育、推动终身学习由政府来抓比较有优势、有力度，应当以各级政府为主导来加以推动”。可见，大陆终身教育法规建设的切入点是促进，侧重于促进和规范各级政府、机构等发展终身教育方面的责任和义务，属地方性法规，是促进法，而不是全面法。三、大陆终身教育立法之改进

通过两岸终身教育立法比较可以看出，两岸在终身教育立法方面存在一定的相似性，但台湾终身教育立法和实践在很多方面走在了大陆前面，很多经验值得借鉴和学习。具体来看，大陆终身教育立法应该在以下方面作出努力：（一）加快中央层面立法进程

如前所述，大陆终身教育立法上处于起步阶段，中央层面的立法迟迟未见进展，地方立法也只有两部，这与中央提出的构建终身教育体系、建设学习型社会目标极不相称。目前中央终身教育立法存在的主要问题包括：①政策文件多，法律法规少。自20世纪90年代以来，中央政府出台了大量有关终身教育的政策性文件，都涉及终身教育体系建设、学习型社会构建等问题。但在终身教育立法问题上却显得相对滞后，显然在促进终身教育发展时，中央政府更倾向于依靠政策而不是法律。②相关法律多，直接立法少。目前，中央政府所颁布实施的各种教育法律，对终身教育几乎都有提及，对终身教育的地位与建立终身教育体系都予以认可。这些相关法律的制定与出台，有力地促进了我国终身教育的发展。但中央的终身教育直接立法工作却相对缓慢，国家立法提出近十年仍没有实现。③中央立法滞后于地方。大陆终身教育立法体现出明显的由下而上的发展趋势。中央立法的缺失，不仅使终身教育发展失去了法律保障，也使终身教育地方立法缺乏教育上位法的指导授权。教育上位法授权问题，与终身教育的内容、形式和属性相关。终身教育是一个完整的体系，它包括正规教育、非正规教育、非正式教育的各种教育形式，这种纵横延伸的覆盖性及其不可分割的体系属性，决定其立法定位理应属于国家教育基本法的范畴。从法理角度看，在国家级的教育立法中，终身教育法与教育法一起对各教育单行法和地方性教育法规的制定和实施起指导与授权作用。在国家终身教育促进法出台前，制定相应的地方性法规，显然存在缺乏上位法指导与授权的先天不足。

针对上述不足，大陆中央层面的终身教育立法应作出以下努力：第一，加快中央层面终身教育立法进程。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出要根据社会经济发展和教育改革需要，制定终身学习法律。目前大陆终身教育立法的思想基础、社会基础和立法实践基础都已初步具备，再加上大陆终身教育实践不断深入对终身教育立法提出的要求，中央层面的终身教育立法势在必行。第二，体现中央层面法律的全局性和指导性。大陆经济、社会、教育发展的不均衡性以及终身教育自身的多样性，决定了中央层面的终身教育法律应该是体现基本制度和方向的法律，不宜规定得太过细致，为各地方终身教育立法留下一定空间。应从全局高度出发，全面调整和规范终身教育活动及其社会关系；终身教育法律的制定和实施，不仅限于教育部门，还涉及政府其他部门以及社会团体，终身教育法律应对此作出规范。（二）地方立法突出特色

从地域层面看，终身教育体系是由不同层次的区域终身教育体系构成的金字塔形的系统。终身教育立法不仅要在中央层面积极推进，更要重视地方立法的重要意义。在中国大陆，各省份间社会、经济、教育发展的不平衡使其终身教育发展所面临的条件差异很大，中央层面的终身教育立法难以涵盖和解决这些差异，因此必须通过地方终身教育立法体现地方特色，才能建立具有地方特色的、多样化的终身教育体系。因此，未来的终身教育法律体系也将是以中央层面终身教育法律为宏观指导、以多样化和特色化的地方终身教育法律为主体的法律系统。

地方终身教育立法应突出本地特色，是由终身教育发展的区域差异和多样性决定的。中国的终身教育体系构建和学习型社会建设面临区域经济和教育发展极大差异的严峻挑战，在未来相当长的时间内，这些差异都将对我国教育和终身教育发展产生影响。因此，我国的终身教育体系构建将不会是齐头并进的，而必然是有先后时序的逐步推进。无论国家在区域发展上采取的是均衡发展战略还是协调发展战略，终身教育的区域非均衡发展和梯度推进将是必然趋势。同时，“由于经济社会发展阶段和区域差异、人民生活水平与质量的差异，我国在构建终身学习体系的类别形式、教育内容和人才培养方式等方面，呈现更加多样化的格局，这也是我国终身学习体系建设的重要特色”。

与地方终身教育立法的重要意义相悖，当前关于地方终身教育立法的研究却很少，很少有人关注到地方性终身教育立法对地方终身教育事业乃至社会经济发展的重要性，导致地方性终身教育立法在实践上处于滞后状态。但可以断言，随着各地终身教育的深入发展，各地政府对终身教育立法问题将更加重视，各地区终身教育发展的法制时代必将来临。目前，继福建和上海之后，江苏、云南、湖北等省市都提出了终身教育立法计划。在这些地方立法中，应更加重视特色性原则，提高与本地区教育、经济、社会和文化的适切性。即立法必须符合本地区社会、经济、文化和教育发展实际，必须将理论研究与实践调研有机结合，并在此基础上，立足本地区，放眼世界，汲取国外和国内其他地方终身教育立法的成功经验，使本地区终身教育立法既体现终身教育发展的共性特征，又充分体现本地区终身教育发展的特色。（三）扩大法律适用范围

如前所述，目前大陆的两部地方终身教育立法都将国民教育体系排除在立法适用范围之外，这一点与“终身教育”的本意和国际终身教育实践有很大出入，值得深入研究。

终身教育立法适用范围的缩小有两方面原因，一是对“终身教育”概念理解的偏差，二是受现实条件制约不得已而为之。对于“终身教育”概念的理解，一直存在一种观点，认为终身教育就是指针对接受完国民教育后的成人教育形式，因此，终身教育立法的适用范围不应包含国民教育体系。不过这种认识在大陆学界已不多见，在终身教育内涵上大家已逐步达成共识，认为终身教育是包含国民教育体系在内的所有教育形式的大教育。因此，当前大陆地方终身教育立法适用范围较小主要是受现实条件制约，难以在短期内在国民教育体系中体现终身教育和终身学习理念，只能以成人教育为突破口。

但随着终身教育理念的深入人心，国民教育体系的终身化趋势将愈加明显，终身教育立法必须预见到这种趋势，通过扩大适用范围引领国民教育体系中各级各类教育的终身化，这一点在中央立法层面尤为重要。中央终身教育立法的基调将成为地方立法的参照和依据。扩大终身教育立法适用范围，需要解决终身教育立法属于“大教育法”还是“小教育法”问题。如果基于“终身教育是包括各级各类教育”的“大教育”概念进行立法，那就等于在现行的《教育法》之外再立一部《教育法》，这样还不如按照终身教育的理念和范畴修订现行的《教育法》；如果基于“非国民教育系列”的“小教育”概念进行终身教育立法，则会带来立法概念不清的问题。笔者认为，鉴于目前我国教育发展状况，一步到位按照终身教育理念和范畴修改现有教育法，使之成为体现终身教育理念的“大教育法”还不成熟，但在教育法之外的终身教育立法中，不能因条件所限而缩小适用范围，而应按照终身教育的学术本义明确立法适用范围，至于何时能真正实现所有教育形式的终身化，则是后续发展问题，不影响立法的存在。更何况，在部分发达地区，教育发展已经为各级各类教育的终身化提供了现实基础。《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就别具一格，以终身教育理念作为未来十年上海市教育发展的核心指导思想。其序言开宗明义，指出教育是“为了每一个学生的终身发展”；其总目标是“到2020年，上海要率先实现教育现代化，率先基本建成学习型社会，努力使每一个人的发展潜能得到激发，教育发展和人力资源开发水平迈入世界先进行列”；为此，各级各类教育和教育的各个方面都应秉承“为了每一个学生的终身发展”这一理念。上海市终身教育发展战略所透射出的“终身教育是涵盖各级各类教育的体系”这一理念，说明其终身教育政策已开始体现出终身教育的学术本义。虽然这一理念没有体现在2011年的《上海市终身教育促进条例》中，但已经为后续的立法修订奠定了政策基础。

综上所述，两岸终身教育立法存在一定的相同之处，但由于台湾终身教育实践和立法发展较早，因此在很多方面领先于大陆，值得大陆终身教育立法者学习和借鉴。迄今为止的大陆终身教育立法体现出地方先行的特征。地方终身教育立法一方面为中央立法提供了借鉴和实践经验，另一方面也推动和促进了中央立法进程。而站在终身教育多样化发展的角度看，中央终身教育立法的缓慢对地方终身教育发展来说也是好事。因为对于中国中央集权式的教育管理体制来说，自上而下的教育改革是已经被内化到人们思维中的惯常方式，本该从基层教育实践起步的教育改革往往被自上而下的统制所取代，导致了诸多问题。终身教育立法的地方先行，将有利于地方继续主动探索适合本地域特点和要求的终身教育发展路径，促进终身教育的区域多样化发展。这种以地方实践为发端的发展路径，对中国终身教育发展，乃至整个教育发展来说都将具有重大的实践意义。参考文献

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经济繁荣、社会结构之改变，导致传统社会价值瓦解。加上西方个人主义、经济挂帅及科技理性的影响，使得社会充满着功利思想，人际关系表面化、精神生活世俗化也已成为现代人的心理特征；社会风气低迷，不良场所到处充斥，大众传播内容缺乏净化，违法犯罪猖獗，俨然成为一种脱序的社会；现代家庭渐由核心家庭取代昔日的大家庭地位，然而，也导致家庭功能的离析，家庭的教养、社会化等功能大为缩减，甚至于家庭最主要的功能——亲情滋润，已渐趋解体，严重影响学生健全人格的成长；青少年问题严重：包括自杀、药物滥用、中途辍学、暴力与野蛮行为，及帮派、性泛滥、虐待儿童等问题。此种现象，引起了许多国家对生命的关注，生命教育在全球被逐渐推广和认同，不同国家和地区出现了形形色色的生命教育。

澳大利亚于1979年成立了“生命教育中心”，主要致力于药物滥用、暴力和艾滋病防治等，明确提出“生命教育”的概念；日本于1989年明确提出以尊重人的精神和对生命的敬畏之观念来定位道德教育目标；乌克兰于2001年开始开设生命科学基础课；我国台湾地区把2001年定为“生命教育年”，生命教育在台湾开始蓬勃发展；20世纪末香港对生命教育也予以极大关注。一、台湾地区的生命教育概要（一）台湾地区生命教育的探索与发展

1997年前后，台湾地区中小学生发生多次暴力伤人与自杀事件，媒体与社会各界都非常关注学生对于生命的漠视态度。当时的台湾省“教育厅”厅长陈英豪在台湾率先提出“生命教育”的概念与愿景，认为要让学生建立正确的价值观、人生观，了解生命的可贵，在校园实行生命教育是非常必要且迫切的。同年底，台湾颁布《台湾省国民中学推展生命教育实施计划》，首先在初中阶段进行生命教育。计划说明了生命教育的实施目标、实施原则、实施策略以及实施方法等。推行重点主要包括四项工作：（一）辅导研习团前往其他国家观摩各校生命教育推展的成效与方式；（二）1998年度开始，首先在国中（相当于大陆的初中阶段）开始推行生命教育；（三）1998学年度第二学期开始，高中、职校开始实施生命教育；（四）举办各项研习会，以培养各校校长、辅导教师及相关人员推展生命教育的知能。并委托实施伦理教育多年且卓有成效的台中市晓明女中设计“生命教育”课程。晓明女中内设立“伦理教育推广中心”（次年更名为“生命教育推广中心”），之后在各县市设置“中心学校”。为众多学校训练师资，开设有关生命教育的课程。“生命教育自1998年开始针对全台中学生实施。”生命教育引起社会各阶层的注意，台湾各级中、高等学校的专家学者也积极响应，参与到生命教育探讨的热潮中。

台湾学校生命教育完善于21世纪。2000年，台湾教育当局成立“生命教育推动委员会”，并将2001年定为“生命教育年”。自此开始，台湾教育部门开始将生命教育的理念正式纳入由小学至大学16年的学校教育体系中，后又强调以高中及初中学生为优先对象，将生命教育逐年推广到小学及大学，并计划在台湾40所初中及10所高中设置生命教育中心。“台湾南华大学设立了生命教育学研究所,台北护理学院成立了‘生与死研究中心’”，其他大学也陆续开设了生死学、生命教育等相关课程。台湾学校生命教育的良好持续拓展,使生命教育获得一贯化、完整化、全程化的发展,生命教育已成为遍及台湾地区的新的教育学科，并在台湾开始蓬勃发展。（二）台湾学校实施生命教育的具体概况1. 学校生命教育的目标与内容

陈英豪在“大家谈生命教育”中坦言：“生命教育的目的，就是希望弥补现行教育制度中偏重知识教育与理性教育，却忽略知识技能以外更重要的德行、艺术、人文之教育。使学生在受教过程中，不仅学习到知识技能，更重要的是因为有了生命教育的涵养后，知识技能可以成为社会的用处，而不是拿来戕害社会的工具。”

台湾学者郑崇珍指出，学校实施生命教育，对学生个人而言，在于达成下列三个阶层的教育目标:（1）自我实现：理想与现实吻合，发扬生命光辉；（2）发展生涯：建构生命愿景，彩绘亮丽人生；（3）珍爱生命：体悟人生，活得尊严。生命教育的最基础目标，在培养学生珍爱生命。学生在整个教育历程中能够体会身为人类的意义与价值，重视生死大事，珍爱自己，保护生命，了解生命来之不易，也体验生命成长的艰辛与苦难，能够化为更积极正向的行为，认真生活，发扬生命的光与热，活得尊严。生命教育的第二阶层目标，增进学生发展生涯。学生在整个教育历程中，能够体悟人生，活得尊严之后，更进一步能够建构生命愿景，从个人的“自我”、“志业”、“休闲”、“人际”等层面，设定明确努力的指标意涵，并使之发扬光大，彩绘亮丽人生。生命教育的最高目标与教育及辅导工作目标一致，均在促进学生自我实现。学生在整体的教育历程中，学习到适时建构自己理想，并努力做到使现实与理想吻合，达成自我实现。在生命成长与发展历程中，能够累增无数的“理想与现实吻合”之自我实现，发扬生命光辉。

与此同时，台湾地区还建构了关于生命教育的具体内容：①小学生命教育内容包括两方面：生命的旋律——老师首先讲解有关生命起源的问题，让学生了解迎接新生命的喜悦、成长、生病、衰老、死亡等现象。具体包括“生命的跃动”、“生命的喜悦”、“生命的挑战”、“科技与生命”、“生命的尊严”等内容。“温馨你我他”——本教学单元主要是通过课外活动来完成，学校组织学生到养老院、孤儿院等机构去参观、访问。通过这些活动，培养学生对社会及他人，尤其是残疾人的爱心，使他们在人格上获得全面发展。②中学生命教育内容：台湾中学大多使用台湾“教育部”推行的教材版本。生命教育的内容比较系统完整，包括十二个主题三十六个单元：国中部分包含敬畏生命、做我真好，生于忧患、应变与生存教育，敬业乐业，信仰与人生等内容。高中部分则包含良心的培养、人活在关系中、能思会辨、生死尊严、社会关怀与社会生命、全球伦理与宗教等内容。③大学教育包括人生生死与宗教哲学、伦理学、人格统整与灵性发展、生命教育理论与实践等内容。2. 台湾地区开展生命教育的重点措施与主要途径

在进行生命教育过程中，台湾地区将重点措施放在以下方面：（1）在环境设施方面，成立生命教育推动组织；成立各级学校生命教育中心学校；规划发展生命教育资源；督导各级学校成立生命教育执行组织；策订生命教育倡导计划；订颁各级学校生命教育实施要点。（2）在课程教学方面，融合九年一贯课程规划发展生命教育课程纲要；规划发展各年级生命教育教学主题；配合主题教学发展生命教育教学活动；实施生命体验周活动（上学期）；推动生涯发展周活动（下学期）；定期举办生命教育教学研究会及教学观摩会。（3）在教师素养方面，全面提升教师人文素养与辅导知能；倡导人性化教学（辅导理念融入教学）；协助导师经营优质班风；鼓励教师认辅适应困难及行为偏差学生；增进教师辨识学生行为问题能力；定期办理教师运用生命教育资料网络观摩研习。（4）在学生文化方面，促进学生身心健康倡导巅峰效能；协助学生规划适配生涯追求职业成功；协助学生适时调整“抱负水准”增益自我实现；培养学生健康安全多元休闲习惯；加强学生人际技巧增益和谐共荣文化；强化学生体察情绪→表达情感→涵养情操；全人格教育之实施。

台湾学校教育以生命课堂教育为主，综合课堂教育为辅，兼顾渗透教育来开展生命教育。具体如下：（1）生命教育课。这是台湾地区学校生命教育的最基本的专门途径。目前，台湾中学均把生命教育课纳入学科教学计划，为生命教育设置专门科目、课时，编写教材，培训和配备专任教师，保证生命教育的系统开展。（2）综合课。所谓综合课，是将生命教育作为综合课程里的一个单元教授，如“生存教育”、“生命美育”，这样，一方面可使学生获得系统的生命知识教育；另一方面，又能与其他跨学科课题如德育、环境教育等联系起来实施。生命教育与道德教育、人生观教育、环境教育、美育的交叉关系，在内容上容易出现与其他学科课程的重叠。仅仅开设的专门的生命教育课不利于发挥学校生命教育资源的合力，容易使非生命教育课教师忽略其推行生命教育的责任。综合课的开设正好可解决这一问题，整合学校生命教育资源，形成合力。（3）渗透式教育。所谓渗透式教育是指将生命教育渗透到各科教学和学校的其他活动中实施。主要通过各科教学、课外活动来实施。生命教育内容广泛，通过各科与生命教育有关的科目讲授生命教育知识，可调动学校教师参与和关注生命教育，充分利用学校的生命教育资源，增强生命教育效果。二、大陆地区生命教育的现状（一）理论研究

在我国大陆，叶澜教授最先开始关注“生命”及其与教育的内在关系，她主张“从更高的层次——生命的层次，用动态生成的观念，重新全面地认识课堂教学，构建新的课堂教学观”、“让课堂焕发出生命的活力”。“生命教育”一词在中国大陆出现于20世纪90年代中期，当时主要是将环境教育、安全教育等视为一种“生命教育”。一些学校还结合预防艾滋病、远离毒品、抵制不健康网络以及生存安全等尝试开发了“热爱生命”的课程。

2004年4月，在杭州召开的“两岸三地教师、课程与人格建构研讨会”上，来自北京、上海、南京、杭州、香港、台湾等地的多位专家教授纷纷呼吁，必须重视校园“生命教育”，这说明“生命教育”这一现代教育理念已开始进入我国大陆中小学校园。另外，国内首套生命教育系列教材《生命教育》于2005年底正式出版，很快推向全国。《生命教育》的问世，意味着生命教育隐性课程地位的结束。（二）实践探索

2004年12月，辽宁省启动了中小学生命教育工程，制定了《中小学生命教育专项工作方案》（以下简称“《方案》”），将“生命教育”作为一门中小学生必修的正规课程开展。其主要内容涉及中小学生的心理健康、青春期教育、毒品预防、法制、安全、公共卫生、预防艾滋病、环境保护、性教育等课题。《方案》要求教师能够将生命教育融入各科课程，通过教育教学研究主动探讨生命教育的方式、方法、策略，与学生建立“民主、和谐、合作”的师生关系；要求学校建构以生命关怀为核心的教育理念，使生命教育成为校园文化的重要组成部分。

2005年6月，上海市正式颁发《上海市中小学生生命教育指导纲要（试行）》（以下简称“《纲要》”），将“生命教育”纳入国民教育总体规划，着手构建12年一贯的中小学生命教育科学体系。《纲要》强调生命教育的层次性和渐进性，根据不同年龄学生的特点，在小学阶段着重帮助和引导学生初步了解自身生长发育特点，初步树立正确的生命意识，养成健康的生活习惯。初中阶段着重帮助和引导学生了解青春期生理、心理发展特点，掌握自我保护、应对灾难的基本技能，学会尊重生命、关怀生命，养成良好的生活方式，学会欣赏人类文化。高中阶段着重帮助学生掌握科学的性生理和性心理知识，引导学生形成文明的性道德观念，培养对婚姻、家庭的责任意识，学会用法律和其他合适的方法保护自己的合法权益，学会尊重他人、理解生命、热爱生命，提高保持健康、丰富精神生活的能力，培养积极的生活态度和人生观。大学阶段，有研究者认为应该让学生既认识到生命的伟大与崇高，又认识到生命的脆弱与无助；既了解人类生命的价值，又了解自然界中其他生命的意义，教育大学生以平等的眼光看待世间万物，以敬畏的心情善待一切生命，以负责的态度关爱自己和他人的生命。

2005年9月，黑龙江省在召开全省中小学德育会议时，决定在该省全省范围内逐步开展生命教育，推出了《黑龙江省中小学生命教育指导意见》。该文件提出开展生命教育必须坚持“以育人为本”、“以学生发展为本”，注重科学性和人文性的统一，强调促进学生认知、体验、实践相结合，遵循分层推进、知行统一、帮教与互助自助相结合、与学生身心发展一致以及学校、家庭、社会相结合的原则实施生命教育。

以上这些举措标志着我国大陆的“生命教育”已经进入实践阶段。三、台湾和大陆在实施生命教育过程中面临的共同问题

台湾和大陆地区推行生命教育至今已很久，生命教育在学校与整个社会引起极大共鸣与关注，但是，在积极推行生命教育的背景下，我们可以看到，台湾和大陆地区也面临一些共同的问题，主要表现在以下方面：（一）对“生命教育”的内涵没有很明确的共识

生命教育的内涵决定了生命教育的内容，对生命教育的理解，至今没有比较明确的共识，相关官方文件中也没有给出确定内涵。这就导致教育学者们对生命教育都是在自己的理解范围内讨论生命教育的意义与实施策略等问题，没有明确生命教育的内涵，在具体实施过程中，也容易流于盲目，同时也会影响教育行政机关对推行生命教育所需资源与成本的精确预算。因此，回答“生命教育是什么”这个问题，明确生命教育的内涵，是所有后续理论探讨与具体生命教育实施的基础，教育界应该尽快对此达成共识。（二）师资培训等研习活动都是临时性的，缺乏前瞻性、系统性

生命教育的实施是一个系统工程，“教育者必先受教育”，加强师资培训以提升教师素质是实施生命教育的首要任务，只有教师先弄清楚关于生命教育的知识、技能与理念等一系列知识后，才能更好地让学生认识生命教育，而且，这些知识、技能与理念的培养需要教师长期的学术积累与反省体验。但是，不论是台湾还是大陆地区，对于生命教育的教师培训很多只是局限于几个小时的专题或者几天研习学习中进行。这势必会使得研习活动流于零散，背后缺乏系统规划，因此，需实行长效的师资培训，形成一个分阶段的、有周延的、涵盖面广的长期规划。四、台湾生命教育对内陆生命教育的有益启示和借鉴（一）深入开展生命教育的理论研究

生命教育的顺利开展需要有强大的生命教育理论作指导，我国对生命教育的研究起步较晚，理论研究多是从生命伦理学、医学伦理学等角度探讨生命存在的意义与价值，或者是停留在对西方国家和我国台湾、香港地区生命教育的引进和诠释方面，还没有形成具有自己特色的理论和具有影响的著作和学派。

在课程和教学领域，我国对生命教育的研究还不够深入，缺乏系统完整的构架思路和方法。我国中小学教师对生命教育的理论基础、目标、操作模式、评价方式等还比较陌生。在生命教育方面，我国需借鉴台湾的经验，结合大陆社会环境，根据不同年龄学生对生命感情、人生价值和意义的不同理解，开展生命教育教材编著、教师培训、生命教育资源的整合和课程开发的研究工作。此外，还要成立全国及区域性的生命教育研究组织和学术性的咨询团体；加大对生命教育科研的资助力度，重点支持有实力的科研力量有针对性地进行生命教育的系统研究，以形成科研与学校、基础理论与应用研究、理论与实践良性互动的局面。（二）开发生命教育课程与教学资源，丰富生命教育的内容体系

在台湾地区的中小学生命教育实施中，非常重视资源的整合和课程的开发，使生命教育渗透在学校全部的教育活动中，具有整体性特征，而我国中小学生命教育尚未完全脱离早期生物学科的窠臼，囿于思想品德、自然常识、安全知识等领域，或把生命教育视作地震等突发事件后的补救措施，课程的针对性和系统性不强。为此，我们应当借鉴台湾中小学生命教育丰富多样的内容，着眼于青少年素质的全面提高和可持续发展，积极调动专家学者的力量进行生命教育课程的研发，广泛探讨交流生命教育的教学方法，编写一些典型的生命教育教学案例成册以供教师参考。教育出版机构也可以主动地投入到生命教育教材的开发上来，广泛地引进生命教育的素材，以供中小学教师使用，形成多方面的生命教育内容体系。（三）扩大生命教育实施主体的力量

台湾地区在开展生命教育中，除教育部门的行政支持外，还有社会团体、宗教团体与各基金会、协会的支持，学界专家学者的科研支持以及网络媒体的鼎力支持。我国一些省市也开始开展生命教育。但是，生命教育的实施渠道还比较单一，基本上都是由中小学自行组织实施，广大的社会机构和团体的参与程度不够，社会组织和家庭的教育优势还没有得到充分发挥，未能扮演好中小学生命教育辅助力量的角色。因此，要使生命教育顺利开展，并实现其目标，应该是学校、家庭、社会等多种力量的共同参与并取得很好的效果，那么就必须调动很多社会力量，让其积极参与到生命教育实施工作当中来，共同推进生命教育。（四）完善生命教育的法律法规

制定法律、法规是实施生命教育的必要保障。我国发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》把开展生命教育作为国家教育和发展的战略主题之一，从国家意志层面明确了生命教育的地位。这对促进中小学生命教育的开展提供了良好的契机。但是，健全生命教育的法律、法规，使我国生命教育走上法治轨道，仍然是我国亟待解决的问题。生命教育立法应着眼长远，将生命教育全面纳入基础教育的体系之中，对生命教育的目标、内容、途径及各项保障以及政府、学校、企业和社区等责任予以界定，使我国中小学生命教育的开展有法可依、有章可循。（五）组织有效的生命教育师资培训

任何一项教育理念实施到实践中，首先都需要有充分理解这新兴理念的合格教师。台湾地区生命教育的师资培训开展得如火如荼，每年各级教育行政部门以及大专院校都会组织各类研讨会、训练营，针对一线教师以及学校教育行政人员进行生命教育的培训。在生命教育推行之初，或许对所有教师都进行及时且有效的培训，使教师充分领会生命教育的内涵以及实施方法会有一定困难。台湾地区的经验给了我们一定的启示，就是，先培训一批种子教师，选择在各科教学颇有成绩的教师先对他们进行一定的培训，使其充分了解生命教育的内涵，掌握生命教育实施的原则与方法，探讨生命教育的具体教学与渗透，然后再以这些种子教师为先导，回到各校对其他所有教师进行培训，形成辐射状的师资培训体制。在这个过程中，要充分发挥大专院校专家学者的作用，并积极组织校际之间的研讨与交流活动，推广开展生命教育卓有成效的试点学校的经验。

总之，大陆生命教育还处于探索与尝试阶段，在具体实践中还有很多问题需要解决，台湾的生命教育发展较为成熟，已取得一些宝贵的成绩，值得我们借鉴，但他们的生命教育融入许多宗教因素，这是不符合大陆教育特点的。因此，我们应在借鉴的基础上，同时从实际出发，遵循青少年身心发展特点，探寻适合大陆的生命教育模式，促使大陆生命教育体系得到更好的建构和发展。参考文献

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幼儿教师的专业化需要法律的保障。我国台湾地区就走在了前列，为幼儿教师专业化构建了一个全面的法律保障体系。自20世纪80年代以来，台湾先后出台了一系列学前教育及相关法律，明确规定幼儿教师的权利义务、资质条件、待遇、在职进修与研究等方面的内容，有力地促进了台湾地区幼儿教师的专业化，为学前教育的质量提供了有效的保障。

而我国大陆地区在面对一系列日益严峻的幼儿教师专业化问题时，虽然国家和各地区都陆续采取了相应的政策措施加以解决，如国家先后出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》、《国务院常务会议五项措施》、各地区的三年行动计划，但规定都较为笼统，强制性的法律保障仍然缺失。为此，本文试图从资格与任用、待遇、在职进修与培训三个方面剖析中国大陆与台湾地区幼儿教师专业化立法保障之异同，以期对大陆地区学前教育立法工作的开展以启示。一、幼儿教师资格与任用

严把幼儿教师的准入关，对保证幼儿教师队伍的整体质量具有奠基性的作用，大陆与台湾地区均对其进行了相关的法律规定，但两者具有明显的差异：（一）大陆

首先，中华人民共和国《教师法》（以下简称“《教师法》”）第十条、第十一条规定：“中国公民凡遵守宪法和法律,热爱教育事业,具有良好的思想品德,具备本法规定的学历或者经国家教师资格考试合格,有教育教学能力,经认定合格的,可以取得教师资格”；“取得幼儿园教师资格，应当具备幼儿师范学校毕业及其以上学历”；《教师资格条例》第五条规定：“取得教师资格的公民，可以在本级及其以下等级的各类学校和其他教育机构担任教师。”《教师法》、《教师资格条例》的颁布和实施，标志着大陆地区进入了依法治教的新时期，但这仅有的两条规定却反映出大陆地区相关立法的薄弱。这样的规定不仅无法体现幼儿教师的专业性与独特性，降低了幼儿教师的社会价值，而且对幼儿教师偏低的资质要求也不利于我国学前教育事业的改革与发展。《教师资格条例》第九条规定：“教师资格考试科目、标准和考试大纲由国务院教育行政部门审定。教师资格考试试卷的编制、考务工作和考试成绩证明的发放，属于幼儿园、小学、初级中学、高级中学、中等职业学校教师资格考试和中等职业学校实习指导教师资格考试的，由县级以上人民政府教育行政部门组织实施。”法规明确了教师资格认定的行政责任主体，但具体考试科目、内容却没有详细的法律依据。这就导致各个地区的考试内容形式各一、难度大相径庭，从而难把幼儿教师的质量关。此外，《教师法》第十三条规定：“取得教师资格的人员首次任教时，应当有试用期”，法规中并没有对教师的试用期限以及对试用期内行为表现的考核等作出明确的要求。

其次，《教师法》中也对教师的任用作出了规定，“学校和其他教育机构应当逐步实行教师聘任制。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。实施教师聘任制的步骤、办法由国务院教育行政部门规定”。实行聘任制是目前大陆地区幼儿园用人制度的主要形式，但该法中对教师的聘任条件、聘任实施的具体办法、解聘原因等的规定仍处于空白状态，同时亦没有专属于幼儿教师聘任的相关法律规定。法律法规的不健全直接导致了幼儿教师合法权利受侵害的现象频繁发生，如有些幼儿园存在无故辞退教师的现象等。（二）台湾

台湾地区非常重视幼儿教师的资质条件与任用，在多部法律法规中均进行了强制性的规定。

1994年台湾地区《师资培育法》修正案出台，对教师职前培育的内容进行了详细的规定，包括明晰师资培育的行政责任主体、师资职前教育课程、修习年限、培育费用以及实习等相关内容。依据《师资培育法》第四条的规定，“中央主管机关应设师资培育审议委员会，办理包括关于师资培育政策之建议及咨询、师资培育计划及重要发展方案之审议、师范院校变更及停办之审议、师资培育教育专业课程之审议”等九项事项，明确了师资培育审议委员会对师资培育的各项职责，同时也为公共监督提供了法律依据。同时该法规定，“个人取得幼稚园教师证书必须参加职前教育及教师资格检定，在资格检定前，应修习四年的普通课程、专门课程、教育专业课程及半年的教育实习课程，成绩及格者才能获得师资职前教育证明书”。专业素养的培养不仅需要全面专业知识的支撑，严格且扎实的专业实习也是不可或缺的。台湾将半年的实习期限纳入幼儿教师的资格要求中，并以获得实习教师证书作为合格标准，明确教师在入职前必须具备基本的专业能力。此外，根据《师资培育法》第二十四条的规定，台湾在1993年出台了《幼稚园及托儿所在职人员修习幼稚园教师师资职前教育课程办法》，规定在师资培育法修正前已从事幼稚园或托儿所工作并继续任职的教师所应具备的资格、应修课程等事项。幼儿教师的资格检定则在《教师法》、《幼稚教育法》、《高级中等以下学校及幼稚园教师资格检定办法》中予以明确。2010年修正的《高级中等以下学校及幼稚园教师资格检定办法》规定，“幼儿教师在获得资格证书前应通过台湾地区幼儿教师资格检定考试，考试科目包括国语文能力测验、教育原理与制度、幼儿发展与辅导和幼稚园课程与教学”，对申请者的能力进行综合考查，只有考试及格者才能获得由中央主管机关颁发的幼稚园教师证书。台湾地区对幼儿教师资质的严格要求还体现在学历上。《师资培育法》、《教师法》和《幼儿教育及照顾法》均强调，幼儿教师的最低学历要求为大学。如此明确的法律规定不仅确保了幼儿教师队伍的专业性，提高了教师队伍的整体素质，且对于提升幼儿教师的职业声望与社会形象具有积极的作用。

建立完善的教师任用制度也是台湾地区幼儿教师专业化立法的一个显著特点。台湾《教师法》对包括幼儿教师在内的各级各类教师的聘任条件、聘任的具体办法、解聘等内容以专章进行了详细的规定。首先该法规定，“高级中等以下学校教师之聘任，分初聘、续聘及长期聘任。初聘以具有实习教师证书或教师证书者为限，续聘则以具有教师证书者为限。初聘为一年，续聘第一次为一年，以后续聘每次为两年，续聘三次以上服务成绩优良者，经教师评审委员会全体委员三分之二审查通过后得以长期聘任”。如此严格且明晰的聘任方式及条件，不仅可以有效地规范幼儿教师的聘任工作，同时也保证了幼儿教师的质量，成为激发幼儿教师专业发展的动力。此外，教师的聘任是经教师评审委员会审查通过后由校长（园长）聘任的，该委员会由教师代表、学校行政人员代表及家长会代表组成，使聘任富有了合理性及公平性。其次，为保障教师的合法权益、规范人事制度，台湾《教师法》在第十四条中以十一项条款明确规定不得无故解聘、停聘或不续聘教师。（三）比较

通过上述分析不难得出：大陆亟须提高对幼儿教师准入关立法的重视。与台湾相比，大陆地区的相关立法不仅笼统、要求较低，且难以体现幼儿教师的价值，不适应于社会发展要求。而台湾地区对幼儿教师资质及任用全面、细致的规定，不仅操作性强，而且有助于构建健康的竞争机制，使幼儿教师队伍以有序、公平公正、监督严格的形式不断地充实人才。二、幼儿教师待遇

作为生活的基本保障以及劳动价值的体现，待遇是影响幼儿教师专业化的最根本因素。两个地区在立法保障幼儿教师待遇方面同样存在着差异：（一）大陆

我国大陆地区的《教师法》对教师的待遇是这样规定的：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高；中小学教师（含幼儿园教师）和职业学校教师享受教龄津贴和其他津贴；教师的医疗同当地国家公务员享受同等的待遇；各级人民政府应当采取措施，改善国家补助、集体支付工资的中小学教师的待遇，逐步做到在工资收入上与国家支付工资的教师同工同酬。”但理想与现实却存在着巨大的差距。长期以来，幼儿教师的整体待遇偏低，工资水平甚至低于城市保姆，更缺乏医疗、养老等基本的社会保障，特别是广大农村地区的幼儿教师，他们基本属于教师队伍中待遇最低的人群，《教师法》中所规定的基本权利难以实现。此外，公办园与民办园幼儿教师同工不同酬的现象也已是不争的事实。由此导致的幼儿教师职业吸引力低、幼儿教师队伍流动性大、高素质幼儿教育人才缺失、幼儿教师专业发展受阻等一系列问题已经成为我国幼儿教育事业发展的炙手山芋。（二）台湾

与大陆相比，台湾地区则非常重视保障幼儿教师的待遇，颁布实施了包括《教师法》、《幼稚教育法》等，明确规定幼儿教师应享有的待遇水平，有力地稳定了教师队伍。《教师法》第十九条对教师薪资的种类、标准进行了规定，将教师的薪资分为本薪、加给薪及奖金三种。高级中等以下学校教师的本薪以学历及年资叙定薪级；加给薪分为职务加给、学术研究加给及地域加给三种。上述规定不仅把幼儿教师的工资收入与学历、工作年限挂钩，还鼓励教师积极研究，提升专业水平，同时也向在偏远地区工作的教师进行政策倾斜，确保各地区幼儿教育事业的均衡发展。该法第七章还对教师的退休、抚恤、保险等福利进行法律明晰，“教师之退休、抚恤、离职及资遣给付采储金方式，由学校与教师共同缴拨费用建立之退休抚恤基金支付之，并由政府负担最后支付保证责任。教师退休抚恤基金之拨缴、管理及运用应设置专门管理及营运机构办理”，使教师的福利及生活有保障，解除其后顾之忧。此外，为了提高幼儿教师的职业声望，改善幼儿教师的待遇，《幼稚教育法》第十三条规定：“公立幼稚园园长、教师、职员之待遇、退休、抚恤、保险及福利等，比照公立国民小学教师、职员之规定办理；私立幼稚园园长、教师、职员之待遇、退休、抚恤及福利等，由各私立幼稚园参照有关法令订定章则，筹措专款办理，并报请所在地主管教育行政机关备查。”幼儿教师的待遇水平要求与小学教师一致，进一步解决了幼儿园教师与小学教师待遇差距过大的问题。台湾地区对改善幼儿教师待遇的立法行动还远不止如此。2012年3月，台湾教育部及内政部订定了《教育部及内政部辅助公私立幼托园所（幼儿园）导师费差额及教保费要点》，向公私立幼儿园教师发放教师补助，并对辅助对象、辅助经费申请程序等进行了规定。其中该法第五项第二款规定了公私立幼儿园导师费差额的辅助基准：班级人数十六人以上三十人以下者，一班置二位导师，公立幼稚园每班每月辅助导师费之差额为新台币四千元；私立幼稚园则每位导师每月辅助导师费差额新台币两千元。班级人数十五人以下者，一班置一位导师，公立幼稚园每月辅助导师费差额为新台币一千元；私立幼稚园则对这一位导师每月辅助一千元新台币。虽然其表述不一致，但是公私立幼稚园每位教师获得的差额补助还是相同的。同时为了保证政策的有效性，该法还特别声明，“该辅助经费应专款专用，不得挪用至其他用途，并以纳入预算方式办理”。以上的各项规定足以体现出台湾地区对改善幼儿教师待遇及福利水平的重视，这不仅使幼儿教师的待遇获得了有效的法律保障，也切实起到了稳定幼儿教师队伍、维护教师权益的重要作用。（三）比较

两个地区均有幼儿教师待遇的相关立法，但立法效果却相差甚远，大陆远落后于台湾地区。究其原因，一方面是由于大陆学前教育不属于义务教育的范围，学前教育财政投入极其匮乏，幼儿教师在教师群体中也处于弱势地位，长期得不到应有的重视，使得教师法中的规定成为幼儿教师遥不可及的梦；另一方面，亦是问题的关键，就在于大陆缺乏对幼儿教师的基本工资、待遇、医疗保险、抚恤等方面的明文规定。在制度尚不完备甚至缺失的情况下，学前教育领域才会存在着比其他阶段更为严重的教师待遇问题。而台湾的《教师法》、《幼稚教育法》等法律对幼儿教师薪资种类、福利安排、待遇水平、经费补助等作了极为严格、具体的规定，这些都是大陆立法无法企及的。三、在职进修与培训

在职进修与培训在幼儿教师的专业发展中扮演着重要的角色。但从立法程度上看，大陆与台湾地区相比同样存在着巨大差距，相关立法亟须完善。（一）大陆

大陆《教师法》第十八条、第十九条规定：“各级教师进修学校承担培训中小学教师的任务。非师范学校应当承担培养和培训中小学教师的任务；各级人民政府教育行政部门、学校主管部门和学校应当制订教师培训规划，对教师进行多种形式的思想政治、业务培训。”这样的规定不仅片面，也无法明晰幼儿教师在职进修与培训的权利和义务，使得幼儿教师参加在职进修与培训困难重重，存在着在职培训机会少、在职培训机构不健全、在职培训内容与实践相脱节、在职培训经费无保障等问题，尤其是农村、民办幼儿教师，他们的进修与培训更是处于无规划、无保障的状态，严重阻碍了幼儿教师专业素养的有效提升。法律的缺失导致了幼儿教师在职进修与培训的责任主体不明确，从而难以对参与进修与培训作出科学的规划与管理；幼儿教师作为直接受益者也没有参与培训与进修的义务意识，专业成长的内在动力不足。（二）台湾

台湾地区对教师在职进修与研究的价值具有清晰的认识。台湾《教师法》首先对教师参与在职进修与研究的性质予以明确。其第四章规定：“教师接受聘任后，享有参加在职进修、研究及学术交流活动的权利；履行从事与教学有关之研究、进修的义务；各级学校教师在职期间应主动积极进修、研究与其教学有关之知能”，以此强化教师主动参与进修与研究的意识。其次，为明确各级主管教育的行政机关及幼儿园在幼儿教师进修、研究中所应承担的职责，台湾在《教师法》、《师资培育法》中对此进行了规定。其中《教师法》第六章规定：“为提升教育品质，鼓励各级学校教师进修、研究，各级主管教育行政机关及学校得视实际需要，设立进修研究机构或单位；教师在职进修得享有带职带薪或留职停薪之保障；其进修、研究之经费得由学校或所属主管教育行政机关编列预算支应。”《师资培育法》则在第十九条中进一步明确：“主管机关得依下列方式，提供高级中等以下学校及幼稚园教师进修，包括单独或联合设立教师进修机构、协调或委托师资培育大学开设各类型教师进修课程等。”以上的规定表明，台湾地区幼儿教师在职进修与研究不仅拥有相关机构为其提供充足的机会，同时进修与研究的经费、进修与研究期间的权益也得到了很好的保障。为鼓励教师进修与研究，台湾地区还进一步制定了相应的政策与措施。1994年修正的《教师进修研究奖励办法》对包括公私立幼儿园教师在内的教师进修与研究奖励作出详细规定，明确教师进修与研究的类别、教师参加进修与研究的资格、条件与程序以及奖励的具体办法等。其中该法第七条对奖励的方式予以规定，包括补助进修、研究费用；提高待遇；协助进修与研究成果的出版、发表或推广；颁发奖金；作为聘任参考等，以多样化的形式激发幼儿教师参与进修与研究的积极性。其次，该法在第十条规定：“学校办理教师进修、研究成效，应列为学校评鉴之重要项目。”上述规定将教师进修与研究作为学校评估的重要项目，进一步明确了学校对教师进修、研究的责任，同时教师进修与研究的重要性也大为提高。（三）比较

台湾地区对幼儿教师在职进修与研究的重视，不仅不断地推进了幼儿教师的专业成长，也极大地促进其幼儿教育事业的可持续发展。与大陆相比，台湾《师资培育法》等对教师进修与研究的规定细致严密，其中最突出地表现为对教师进修与研究激励的重视，包括进修期间的待遇保障、进修与研究的奖励等，使参与进修与研究的幼儿教师动力十足。而大陆对幼儿教师进修与培训经费的法律规定则为空白状态，且参与进修与培训的主体与客体的责任均未明晰，也没有相应的激励机制，这是今后大陆在修订幼儿教师进修与培训的相关法律法规时应该引起注意的地方。

从上面的比较可以看出，我国大陆对幼儿教师专业化的法律保障与台湾地区比较还存在着巨大的差距与不足。因此，我们有必要从我国国情与实际需要出发，在总结台湾以及其他国家立法经验的基础上，加快学前教育的立法步伐，为幼儿教师专业化构建一个全面且有效的法律屏障。据了解，教育部已将学前教育法确定为2012年教育立法重点项目，拟在已有工作基础上尽快启动立法调研、起草工作。希望本文能为已经启动的立法工作提供有价值的帮助。参考文献

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［10］台湾. 教师进修研究奖励办法［Z］. 2004.穗台小学社会科教科书多元文化教育内涵比较分析姚冬琳

广州（以下简称“穗”）作为典型的沿海开放城市，外来人口众多，文化多元复杂，国际化全球化程度很高。而台湾（以下简称“台”）自20世纪80年代起，多元文化教育就成为社会关注的热点，并且得到具体政策的支持，获得较大的发展。两地的发展尽管在经济、教育、政治上有所差异或是存在一定的差距，但两地的经济十分发达，均属于沿海发达地区，拥有比例接近的少数民族，与世界各国交往密切、贸易频繁，均在很大程度上受到全球化的影响，其中某个地区多元文化教育的优秀发展经验将对大陆沿海开放城市的多元文化教育发展具有很强的借鉴意义。

本研究以优化我国沿海开放城市小学社会科教科书多元文化教育内容为目标，选择穗台两地为研究对象，运用全球多元文化教育理论，分析教科书的多元文化教育内容，从而揭示两地教科书中多元文化教育内容的特点及其异同，进而提出沿海开放城市小学社会科教科书多元文化教育内容的优化策略。一、多元文化教育的界定

到目前为止，学者们对多元文化教育的理解没有达成一致意见，理解十分多元。美国最著名的多元文化教育专家詹姆斯·班克斯（James A. Banks）对多元文化教育的界定独具特色。Banks（1993）认为多元文化教育包括三个方面：一种思想或概念；一种教育改革运动；一种持续的教育过程。此界定以少数民族及其文化为视角，适合西方国情的需要，且与西方多元文化教育领域研究专家的相关界定比较接近，因此可称为目前国际公认较多的多元文化教育的概念界定。

胡森（Husen T.）等对多元文化教育的理解更具有现代的意义，认为多元文化教育是一个包括至少一种文化在内的教育过程或策略，它可以根据国家、语言、种族标准来界定。多元文化教育界定为教育过程，明显吸取了班克思的思想，但其界定的视角有所扩大。班克思主要立足于少数民族视角，而胡森提到了国家、语言等，因此这个概念使得多元文化教育的研究主题超出了一个国家内部的民族，主题扩充到了国家与国家之间。

英国著名的多元文化教育专家詹姆斯·林奇（James Lynch），自20世纪80年代末开始提倡全球主义的多元文化课程。他认为原有的多元文化教育存在着主题偏狭与民族中心的弊端，主张多元文化教育不是以民族为中心去设定国家的边界，而应该以人为中心。主张多元文化教育纳入国家教育、全球教育等内容来强化自身的力量，以更好实现多元文化教育的主张。英国政府的斯旺报告（The Swann Report，1985）认为，只是强调培养儿童的民族认同感而忽视培养儿童的国家认同与全球视野的教育不是真正意义上的多元文化教育。

迈进全球社会，多元文化教育主题如果仅局限于一国之内的民族或是一国范畴之内就会显得十分狭隘，国际理解教育、国际教育及全球教育早就不是新概念。因此，在借鉴以上概念的基础上归纳出本文的多元文化教育概念。多元文化教育是指包括至少一种文化在内的教育过程或策略，它的具体内容可以根据语言、性别、宗教、阶层、年龄、民族、国家（地区）、全球标准等来界定，致力于在地球村的背景中培养儿童的民族认同感、国家认同感与全球视野，使学生具有丰富的多元文化知识、与异文化人们良好的交往沟通能力，以及形成对多元文化无偏见的理解与包容态度。文中的多元文化教育概念不再局限于多元文化教育的经典主题——民族（种族），主要立足于全球视域，选择多元文化教育的民族、国家（地区）、全球主题作为具体分析研究的三个主题。二、小学社会科教科书多元文化教育内容类目分析表设计（一）多元文化教育内容类目分析表的设计及类目解释

本文的多元文化教育内容类目分析表主要参照詹姆斯·林奇的全球多元文化教育理论。他在《全球社会的多元文化教育》（Multicultural Education in a Global Society）一书中提出全球化的多元文化教育途径，规划了多元文化课程的目标与内容，并从三个层次及四个维度提出了课程目标的具体构架，具体见表1所示：表1　全球多元文化教育课程目标的层次与维度

在表1中，层次与维度之间是相互交织的关系。每个维度对应三个层次，每个层次也对应四个维度，而且各个层次与维度之间也相互影响。根据研究的需要，主要依照詹姆斯·林奇提出的全球多元文化教育课程目标的层次与维度表，进行修正与调整，得出小学社会科教科书分析的主题类目如表2所示：表2　民族/国家（地区）/全球层次的主题类目统计表

其中，民族是指一个微型文化的群体或集合体，他们因分享了共同的历史文化、价值、行为与其他的特质，而能使其成员拥有共同的认同。对我国大陆而言是指56个民族，对台湾而言是指除大陆56个民族外还包括台湾的原住民。

国家/地区层次是指以主权国家或是地区作为多元文化教育的一个层次。世界上共有220多个国家和地区，其中国家为190多个，地区为30多个。

全球层次是指超越单一民族、国家（地区），国际社会所共同具有的，关系到整个人类的全球性事件的层次。詹姆斯·林奇认为全球层次聚焦于环境教育、道德教育、发展教育、和平教育、人权教育等。诸如：战争与和平、南北关系、生态失衡、环境污染、人口爆炸、资源短缺、国际恐怖主义、跨国犯罪和信仰危机、国际性组织等全球性事件，均是关系到整个人类生存与发展的严峻问题。

在对民族、国家（地区）、全球进行统计时，依照詹姆斯·林奇的四个维度（文化、社会、经济、环境）来分类统计，对于不能归属于这四类的相关内容不予统计。（二）小学社会科教科书多元文化教育内容类目分析表的研究对象及分析单位1. 研究对象

抽样选取的研究对象是两地采用率较高的教科书，一个地区各选取一套，具体如下：

广州：2010年北京师范大学出版社，小学品德与生活（一至四册），适合小学一二年级使用；小学品德与社会（一至八册），适合小学三至六年级使用，每学年2册，全套学生课本共12册。

台湾：2006年翰林出版社，国民小学生活（一至四册），适合小学一二年级使用；国民小学社会（一至八册），适合小学三至六年级使用，每学年2册，全套学生课本共12册。2. 分析单位

本研究的文字分析单位采用段落，以段落作为一个单位来统计相应的概念类目；图片分析单位采用幅，图片附属的文字内容归于图片，不再作文字的统计。采用复选式的记录方式，只要教科书中的文字与图片涉及类目概念就予以记录。教科书主题分析类目，具体指民族、国家（地区）、全球层次之下的“文化”、“社会”、“经济”、“环境”主概念及其相应的次概念类目。三、两地小学社会科教科书多元文化教育内容共同点分析

运用上文研究设计的两地民族/国家（地区）/全球层次的主题类目统计表，对两地小学社会科教科书的多元文化教育内容进行数量的统计与比较分析，发现两地教科书在主题类目上的共同点如图1所示：（一）文化价值取向突出图1　两地小学社会科教科书多元文化教育维度比较

两地小学社会科教科书的多元文化教育内容均体现出文化取向为主的特点，在图1中，文化维度的比例分别是34％、36％，台湾的文化维度高于社会、经济与环境三个维度，而广州的社会维度略高于文化维度，这说明两地都重视文化的继承与流传。两地都是多元文化的社会，但都有一个共同的文化中轴，即中华文化。一方面中华民族五千年文化源远流长，中国固有的以儒家为代表的传统文化在两地都得到一定的保存并流传下来，台湾虽然有50年的殖民史，但中华文化本质却不是日本殖民帝国那么容易销蚀毁灭的文化生命，其主要原因在于台湾的中华文化传统的根深蒂固。另一方面台湾作为长期受殖民的地区，其殖民国日本的大和文化与儒文化有着共通基础的相融性，因此今天的台湾依然保留有殖民文化的特点。（二）经济价值取向薄弱

在两地小学社会科教科书多元文化教育内容的文化、社会、经济、环境维度分析中，从图1可以清楚地看到穗台经济维度所占比例分别是13％、9％，相对于其他三个维度所占比例要低，远低于总量的1/3。说明两地的经济价值取向十分薄弱，基本上没有得到相关部门的关注。两地主要重视文化、社会维度的价值取向，这也反映了两地背后秉承的传统教育观念，教育主要是进行文化传承与促进人的社会化的发展。教科书中体现的教育观念对于今天的市场经济、全球经济没有充分的回应。

两地的经济均走在全国前列，其教育更要率先重视培养小学生的经济素养。在全球化经济频繁贸易的环境下，生活的各个方面都充斥着经济往来，可以说全球贸易、市场经济深刻地影响着每个人的生活。若要主动适应全球化社会发展的要求，我们就迫切需要加强这个薄弱环节，在教育中重视学生全球经济素养的培养。（三）全球价值取向相对薄弱图2　两地小学社会科教科书多元文化教育内容层次比较

在两地小学社会科教科书多元文化教育内容的民族、国家（地区）、全球层次分析中，从图2可以清楚看到两地全球层次所占比例依次是20％、27％，其中广州的全球层次比例相对于民族、国家（地区）层次所占比例要低，而台湾的国家（地区）比例略低于全球比例，不到总量的1/3。说明两地的全球价值取向相对薄弱，还未引起相关部门的足够重视。两地不是重视民族取向、国家（地区）取向，就是二者并重，这反映了两地教育当局的政治出发点，更多地把多元文化教育作为一种工具来塑造适合国家（地区）的民众，培养他们热爱中华民族、热爱自己的国家（地区），也进一步说明两地的教育视野相对狭隘，育人目标比较少立足于地球村的背景以及世界公民培养的角度。（四）跨文化交流内容少图3　两地小学社会科教科书多元文化教育交互主题内容总量比较

在图3中涉及“交互主题”，是指在民族、国家（地区）、全球每一层次中，涉及某一层次的多个主题的内容，且这些主题之间有着相互的联系或关系，强调跨文化交流，具体有跨民族交流、跨国家（地区）交流、全球关联等。与交互主题相对而言的是“单一主题”，是指在民族、国家（地区）、全球每一层次中，只涉及某一层次的一个主题的内容，如民族水平里只是单一汉族的内容。在两地小学社会科教科书交互主题分析中，从图3可以看到两地教科书多元文化教育交互主题内容的比例依次是10％、15％，其中台湾地区的交互主题内容所占比例高过广州，但其比例也只是15％，说明至少还有85％的内容是单一主题。因此可以看到两地的多元文化教育内容绝大部分是单一主题，交互主题数量极少。图4　两地小学社会科教科书多元文化教育交互主题比较

另外，在图4中，广州民族、国家（地区）与全球主题的交互主题比例分别是：4％、21％、8％，可见三层次内容均以单一主题为主，即呈现的多元文化内容绝大部分是某一民族内部、某一国家（地区）内部及缺乏关联的全球性事件，而且跨民族交流的内容比例最低。而且广州与台湾相比较而言，除去跨国家（地区）主题比例高于台湾外，其跨民族、全球关联主题比例均低于台湾。四、两地小学社会科教科书多元文化教育内容不同点分析

因两地社会的人口组成、政治与经济及殖民历史等方面的不同，两地小学社会科教科书多元文化教育内容也就各自形成了自己的发展特点，也逐步形成了自己的发展特色。（一）广州强调国家认同

在两地小学社会科教科书民族、国家（地区）、全球层次分析中，通过图2，可以清楚看到广州三层次的比例分别是：38％、42％、20％，说明广州教科书突出强调国家认同。

广州教科书强调国家认同，正反映了国家教育政策的要求。《公民道德实施纲要》提到公民基本的道德品质，“爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义作为公民道德建设的基本要求，是每个公民都应当承担的法律义务和道德责任”。在2011年出版的《品德与社会》课程标准中提到：“课程内容有机融合品德和规则教育，爱国主义、集体主义和社会主义教育，形成基本的道德品质。”所以在大陆地区，爱国主义始终是教育政策的首要之义。而在广州教科书中所体现的国家认同正是爱国主义的表现。（二）台湾强调中华民族认同

在两地小学社会科教科书民族、国家（地区）、全球层次分析中，从图2可以清楚看到台湾三层次的比例分别是：50％、23％、27％。民族主题数量达到总量的一半，说明台湾重视民族主题的内容。所出现的少数民族几乎全是台湾地区的十四族（大陆地区仅出现回族一个少数民族，次数也少），即大陆统称的高山族。这些都说明台湾地区十分强调民族认同感的培养。

两地多元文化社会背景的共同点之一就是两地都源自于中华文化。台湾除了本地原住民外，绝大多数的汉人都来自于大陆，他们带去了丰富的中华文化，因此台湾后来虽然受到清朝统治以及日本长达50年的殖民统治，但由于中华文化强大的生命力，台湾文化始终是以中华文化为主轴。在中国疆域内的各民族都源自于中华民族，台湾自古就是中国不可分割的一部分，自然台湾境内的所有民族都是中华民族的一部分。因此教科书强调民族认同感的培养，即可理解为台湾地区强调中华民族的文化认同。五、启示

根据前面的研究，可以知道两地教科书多元文化教育内容的共同点在于：均强调文化价值取向，忽视全球价值取向和经济价值取向，还忽视了跨文化交流内容；两地特色在于：穗强调国家认同，台强调民族认同。在广州小学社会科教科书多元文化教育内容的现有基础上，借鉴台湾的有益经验，提出我国沿海发达城市小学社会科多元文化教育内容设置的启示。（一）增加全球多元文化教育内容

在教科书分析中，可以发现广州主要以国家（地区）与民族层次为主，全球层次所占比例不到总量的1/3，台湾的全球层次内容所占比例高于广州。可见，广州教科书全球层次的多元文化内容过少，不利于培养小学生的全球化素质。

在全球社会中，多元文化教育主题——包括民族、国家（地区）都要渗透全球理念，且在教科书中民族、国家（地区）、全球三层次的内容分布应总体呈平衡状态，不能过于突显或是忽视某一个层次的内容。因此为了适应全球社会的需求，全球主题作为三大多元文化主题之一，至少要占到1/3的比重；而广州的全球多元文化教育内容只有20％，仅占1/5。另外民族、国家（地区）主题也应置于全球性背景之下来加以表述，这样才能顺应全球多元文化社会的需求。（二）增加多元文化教育内容的交互主题

在小学社会科教科书的分析中，根据图3可以发现两地的多元文化教育内容均以单一主题为主，其中广州地区的交互主题内容总量所占比例低于台湾。另外从图4中，可以发现两地三层次内容均以单一主题为主，而且广州的跨民族、全球关联主题比例均低于台湾。

在每一层次所涉及的文化、社会、经济与环境四个维度中，除了涉及单一主题的内容外，每个维度都涉及交互主题的内容。在小学社会科教科书中，单一主题与交互主题的内容应呈平衡分布，而且尤其要突出交互主题内容。费孝通也特别强调在解决多元文化问题时，需要在精神文化领域里建立起一套促进相互理解、宽容和共存的体系，并称这个体系为“跨文化交流”。“跨文化交流”牵涉到人对人、人对社会、人对自然的基本关系，而与文化的自觉和文化的相互尊重有着更为密切的关联。因为事实上，很少有民族或是国家（地区）孤立地发展，他们均是在与其他民族或国家（地区）或多或少的互动交流中发展，因此几乎所有的民族、国家（地区）之间都有着紧密的往来与沟通，而且全球性事件之间也有着剪不断的联系。因此，要如实地反映一个真实的全球社会，在教科书中就应以交互主题内容为主，仅呈现单一主题的内容是不客观的，是偏颇的。

广州小学社会科教科书多元文化教育内容的交互主题所占比例很低，而且与台湾也有一定的差距，因此广州的跨民族、跨国家（地区）、全球关联三个方面均需要大力加强，大幅度增加民族与民族之间交往、国家（地区）与国家（地区）往来的内容以及联系性呈现全球性事件。（三）增加经济维度的内容

在教科书分析中，广州在多元文化教育内容维度方面存在分配不均衡的问题，其中经济维度的内容过少。根据图1，可以发现两地的经济维度均占据了最低的比例。在小学社会科教科书中，四个维度的知识都是作为一个全球化社会的公民都应兼备的素养，这四者之间不能偏颇，其内容分布应总体呈平衡状态，不能只是突出某些维度而忽视其他维度等，因此要补齐经济维度内容的不足。

两地经济维度所占比例都低，说明两地均不重视对小学生经济素养的培养，这与两地的经济发展水平是不相称的。在市场经济环境下，经济生活充斥了每一个角落，深刻地影响了每一个人的生活，从小培养孩子的经济意识与理财能力，适应市场经济社会，是现代人的基本素质之一。而沿海发达地区的城市其经济走在全国前列，率先重视培养小学生的经济意识是十分必要的。参考文献

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