作者：林双林,刘怡,钱立
出版社：中国财政经济出版社
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中国税制改革与可持续发展试读：
前言
林双林 刘怡 钱立30多年前，中国冲破计划经济的束缚，开始了经济改革。税制改革一马当先，继20世纪80年代“利改税”、包干制、利税分流等改革之后，1994年我国对税收制度进行了重大改革。这次改革划分了中央与地方政府的税收，确立了新的转移支付体系和税收管理体制，调整税种、税率，扩大了税基，使政府财政收入大幅增加。当时的税制改革受到国内外效率优先的经济思想的影响，是在发展是硬道理的指导原则下进行的。税制改革为政府基础设施投资提供了资金来源，推动了中国经济快速增长。
30多年的高速增长已经改变了中国的面貌，中国已经进入一个新的发展阶段，公平和可持续增长已经成为新的发展目标。现有的税收制度逐渐暴露出许多问题，如税种不健全、税制结构不合理、税收调节收入分配的职能未能充分发挥等等。为促进公平和可持续发展，新一轮的税制改革已经不可避免。然而，对新一轮税制改革的研究探索显然远远落后于现实的需要。
为了顺应中国经济改革和发展的要求，北京大学中国公共财政研究中心在北京举行了2011年中国公共财政论坛“税制改革与可持续发展”研讨会，就如何进行新的税制改革以促进公平和经济的可持续发展进行广泛而深入的探讨。讨论专题包括税收规模与税收增长速度，税制结构改革与优化，增值税、营业税改革，个人所得税改革，企业所得税改革，社会保障税，燃油税、资源税改革与可持续发展，费改税及预算外收入，物业税改革和个人财产税的设立，遗产税和赠与税，税制改革与收入再分配，税制改革与环境保护，税制改革与发展方式转变，税收负担与偷税漏税，税制透明度与反腐败，税收优惠及税收返还，中央和地方税收，省、市、县、乡各级政府财权和事权的划分，税收法制与税收征管，国外税制改革及其经验教训等。
本着兼容并包、百家争鸣的原则，论坛邀请了国内外著名的财政税收学家出席大会，听取了包括日本和美国等国财政税收改革的经验教训，联系中国的实际，为新一轮税制改革提出理论依据和具体政策建议。
本书汇集了论坛的主题演讲、优秀论文和圆桌会议纪要。全书共分为五篇。
第一篇以财政可持续性为主题，汇集了与会专家学者的主题演讲和报告。当前，各国都面临着复杂多样的财政困境与挑战，如何清楚地认识本国财政现状、制定适应本国经济发展需求的税制改革政策以维持财政可持续性，成为各国政府亟待处理和解决的问题。北京大学经济学院财政学系主任、中国公共财政研究中心主任林双林教授在题为《中国税制存在的问题及改革方向》的演讲中，从税收制度的一般理论和税制改革国际经验的考察出发，分析了中国目前的财政现状，提出了我国现行税制存在着不能有效调节收入分配差距、地方财政短缺、税率过高、不能有效刺激消费和经济可持续发展等问题，并提出了中国税制改革的建议。
大阪大学名誉教授、前副校长、近畿大学世界经济研究所所长本间正明教授在题为《日本财政现状与中长期挑战》的演讲中，主要分析了日本1991—2020年期间的财政政策。一方面，日本的财政现状并不乐观。1991年经济泡沫破灭后日本面临着严重的财政赤字问题，社会保障制度问题也日益严峻，是否提高消费税税率以扩大社会保障财源成为学者讨论的焦点。另一方面，2011年的大地震更使日本的财政雪上加霜。从中长期来看，日本经济财政结构不断发生变化，面临着多样复杂的政策课题。日本需要提高其国际竞争力，克服通货紧缩，实现经济增长和财政收支平衡，保证社会保障制度的可持续性，积极应对人口老龄化问题，努力解决地区间、收入及资产间和不同世代间的差距问题，以应对其中长期的挑战。
东京大学教授、日本经济学会会长井堀利宏在演讲《日本社会保险的可持续与税收改革》中，介绍了日本的财政困境以及日本的人口状况，并重点阐述了日本健康保险系统和公共健康保险改革的相关问题。分析指出，在出生率下降和人口老龄化的情况下，提高生产力是建立一个蓬勃的经济和社会的关键，如何利用财政政策鼓励个人并吸引全球人才成为日本财政部门考虑的核心问题。日本的财政运行对于中国和亚洲的发展至关重要，同时其发展的经验与教训对中国也有极其宝贵的借鉴意义。
中国注册税务师协会会长、国家税务总局原副局长许善达关于中国税收调节收入差距的功能发表了演讲，阐述了税制改革要与中国经济发展水平相适应的观点，并强调任何税种的征收都必须与中国现实的经济水平相挂钩，这才是唯一正确的逻辑。北京用友政务软件有限公司副总裁王海均在演讲中以威海市地税三方信息税收应用平台为例，指出以信息化促进税收征管，保障税制改革的稳步推进，是切实可行的发展之路。
第二篇探讨税制改革及效果分析的问题。吕旺实、王美桃的文章《真实GDP之外的经济增长带来财政收入的超速增长》将GDP分解划分为以下概念：真实GDP、非真实GDP、非GDP经济和特殊GDP。他们分析认为，真实GDP之外的经济变量造成了我国财政收入超过真实或不变价GDP增长的现象：10年来纯名义GDP提供了相当于我们一年财政收入数量的额外财政收入；此外其他的如“非GDP经济”的土地、旧房产交易，特殊GDP如外贸等，都提供了额外的财政收入。在《资源和资产连续升值是财政收入“超速”增长的重要原因》一文中，他们进一步分析认为，近年来，我国资源和资产交易规模不断扩张带来不变价GDP增长的同时，由于其价格的不断上涨也导致了纯名义GDP增加和财政收入大幅度超不变价GDP增长的现象。而在《2012年财政收入增长超GDP增长的预测以及对财政收入超速增长的再认识》一文中，他们深入探讨我国财政收入超速的原因，以及在未来新经济环境下各类GDP对财政收入贡献情况的变化，并指出必须谨慎看待连续多年财政收入“超常增加”的现象。
刘喆的文章《中国税制改革绩效评估研究》将税制改革视为一种政府提供公共产品的行为，将政府绩效评估的理论方法引入税制改革领域，分析税制运行过程中的效率与公平，并通过构建一套中国税制改革绩效评估体系，对我国1994年税制改革和现行税制的运行效果进行绩效评估和实证分析，从而为新一轮税制改革提供有益的借鉴。赵南华、朱金荣和蒋君丽在文章《税制透明度与反腐败》中指出，税制透明度提高可以使寻租行为曝光，从而有效避免诸多系统性腐败诱因，同时他们还针对我国地方税收征管中普遍存在的问题提出了相应的对策建议。钟春平、徐长生和张俊的文章《税收是否会影响产出？——中国农业税的比例税、定额税及其效应的理论与经验证据》，对定额税和比例税所具有的效应进行了理论分析，并以中国的农业税为例对两种税制安排的实际效应进行了经验分析。贺蕊莉的文章《财政社会学视角下的非税收入社会成本研究——以扩大收入分配差距为例》，从财政社会学的角度探讨非税收入对扩大收入分配差距的推动作用，并对这种推动作用进行定性分析。现代西方国家多为税收型为主再辅以公债型的制度，而我国却仍然保留了诸如租金型、利润型等“古老”的制度，并以非税收入的形式纳入财政。文章认为，应该重视非税收入的社会成本问题，深化财税体制改革，取消我国古老的财政收入形式。
第三篇探讨环境税、资源税、房产税以及社保税等税制问题。师颖新的文章《我国节能减排的区域特性及环境税的效果分析》利用2007年投入产出表，构建了静态可计算一般均衡模型，对我国及辽宁省的节能减排效果进行了模拟分析，并计算出一定条件下碳交易的虚拟价格，并发现辽宁省碳交易价格不到全国水平的一半，其节能减排的产业结构也与全国有不同之处。文章还建立了动态可计算一般均衡模型，对我国即将出台的环境税以及有关新能源政策进行了模拟分析。张景华的文章《环境税的双重红利效应分析》指出，“双重红利”假说是环境税的理论争论焦点，也是进行环境税改革的重要理论依据。文章分析了实施环境税的双重红利效应，以期为具体的环境税的政策制定和实施提供理论支持和导向作用。于海峰、崔迪的文章《我国资源税改革取向问题研究》，首先分析了当前我国自然资源的现状以及资源税收入的基本概况，然后针对我国资源税制度中存在的种种问题提出了税制改革的目标及基本思路。马桂荣、傅光明在文章《论我国房产税立法设置的若干问题》中提出了中国房产税立法的依据、原则以及体系设计：开征统一规范的房产税，取消城镇土地使用税和土地增值税，适时开征遗产税和赠与税，设立土地年租金，清理乱收费，以房产税、遗产税和赠与税为主体，以土地年租金和其他房地产税费为补充的科学合理的税、租、费体系。
杨再贵在文章《基本养老保险的最优税率——基于利他行为、寿命延长和人口增长率下降的情况》中，利用包含利他行为的OLG模型分析基本养老保险，考察养老保险税率、平均寿命和人口增长率对资本劳动比、社会统筹养老金、个人账户养老金、消费和效用的影响，认为在后金融危机时代，提高个人养老保险税率、降低企业养老保险税率和严格执行特殊的人口政策是利大于弊的。赵书博的文章《借鉴国际经验 完善我国远洋运输业税收制度》在充分考察世界上其他国家远洋运输业税收政策的基础上，提出我国税收制度的改革方案，以期促进我国远洋运输业的发展，使我国成为真正的海上强国。
第四篇涉及财政分权与地方财税。中央与地方政府间财政关系是政府公共管理的重要内容。崔军、朱志钢在《关于合理确定税政管理权归属的思考——基于各级政府间纵向划分和政府税收主管部门间横向划分的双重视角》一文中，明确界定了税政管理权所含的内容，并借鉴了世界其他国家的有益经验，结合我国现实国情，就税政管理权在各级政府间的纵向划分和在政府税收主管部门间的横向划分做出基本的框架设计，并提出具体的政策建议。他认为，纵向划分以分税为既定条件，重在具体权力的划分；横向划分以具体权力划分为基础，重在税种权力的划分。我国税收管理体制的变迁总是在税收管理权限的下放与上收中循环，要避免陷入此类怪圈，建立一套规范的税政管理权限划分制度是必要的。在《我国政府教育财政支出对居民消费行为影响的研究》一文中，丁颖首先从理论上探讨政府财政性教育支出对居民消费的作用机制，然后采用1996—2008年的省级面板数据，实证研究政府财政性教育支出对居民储蓄率的影响。研究发现，我国财政性教育支出与城乡居民储蓄率均存在正相关关系，且对农村作用更为明显。因而可以认为，在当前阶段政府教育支出提高并不能降低居民的储蓄意愿。叶晓阳的文章《地方政府激励、财政约束与义务教育支出》以“中国增长的政治经济学”为分析思路，结合财政激励，以义务教育支出为例对地方政府的公共服务支出逻辑进行了解释，并通过对1999—2008年全国省级面板数据的分析，实证检验了不同经费来源导致的不同预算约束和支出偏向的结论。梁俊娇的文章《我国省级以下政府间税权划分问题研究》对我国地方政府间税权划分提出若干措施和建议，包括构建省级税收体系、构建完善的地市级税收体系、增加地方政府的税收立法权或自主权、调整我国地方政府间税收征管权等。
刘书明在《省直管县财政体制框架下地方政府间事权与支出责任划分》一文中指出，在合理界定事权的基础上，根据地方各级政府财力状况，按照财权与事权相匹配的要求，正确处理财力、财权与事权三者之间的关系，确定省、市、县各级政府的支出责任和范围，进一步理顺省以下各级政府间财政分配关系是推进省直管县财政体制改革的现实需要。童锦治、王佳杰在文章《增值税“扩围”试点选择与地方财力保障——基于收入分享比例与财产税的思考》中，模拟了增值税“扩围”对地方财力的影响，对收入分享比例的调整进行了尝试，并依据增值税“扩围”缺口的财产税保障倍数，评价各省区的财力保障能力。研究结果表明，增值税“扩围”的财力缺口弥补需要分享比例调整与财产税改革相结合，营业税收入规模较大的四省份具备成为“扩围”试点的潜质。
第五篇探讨中国的税制改革，汇集了圆桌会议中各学者的主要观点。我国经济体制改革的深入带来了产业结构的改变，这也对税制改革提出了新的挑战，新税种的设立也成为税制改革中一项重要的议题。圆桌论坛一中探讨中国税制改革面临的挑战与对策。国家税务总局税收科研所所长刘佐在关于中国税制改革的问题和挑战的发言中指出，我国在税收的立法方面尚待完善，我国税制改革缺乏基本的框架。他认为，一方面我国的税制要适应国外税制改革的方向；另一方面，为了保障中国企业和居民在外国的税收权益，跨国税收问题的处理也不容忽视。财政部财政科学研究所外国财政研究室主任吕旺实指出，我国现行社会保障体系具有不可维持性，社会保障的具体实施要做到“保基本、有激励、有情义”，在税收的发展方向上，要适当增加个人所得税比重，切忌盲从西方国家。北京大学经济学院平新乔教授强调，“税制改革要有长远的眼光和整体的框架”。他认为，应当减轻“现代服务业”的税负，企业税负的结构应当改变，并建议推出综合所得税制，开征财产税。巴克莱资本中国银行业研究主任颜湄之认为，由于巨额地方性债务等财政问题的存在，中国银行的资产质量令人担忧。北京大学经济学院王志伟教授阐述了社会保障体系的危机与建议，他分析了外国的社会保障体系，并指出中国和欧洲国家的社会保障体系都面临着保障程度的问题，我们应从长期可持续发展的角度应对潜藏的危机。
在圆桌论坛二中各学者主要探讨了税制改革与新税种设立的话题。国家税务总局税收科研所副所长靳万军从立法角度分析了新税种的设立，他在发言中提出了“遗产及赠与税的立法条件尚不成熟，不应立法”的观点，并认为税收政策的制定要切实考虑纳税人的感受。北京市委政策研究室主任李春荣在发言中指出，新税种的设立应回归到国家税制建设的大范畴，要以宏观的视野考虑税制结构的类型，认为税赋水平的规模的确定要考虑宏观和微观两个层面，并着重强调了要合理制定中央与地方之间税收关系的问题。中国人民大学财政金融学院学术委员会主席朱青在明确“税”的界定的基础上探讨了税制改革的未来主题，指出中国税制改革未来的主题将是消费税的增加。西南财经大学冯俏彬教授从公共政策的制定程序角度分析了税制改革，认为税收是一种公共政策，需要合理的程序和公平交流的平台。北京大学中国公共财政研究中心副主任、北京大学经济学院财政学系刘怡教授从中央与地方的关系角度评论了新税制，她认为税制改革在根本上是理顺中央和地方的关系，所以应该对中央和地方的权责进行清晰的划分，在这种框架下再考虑税种匹配的问题。
本次国际研讨会和本书的编辑得到了学校和学院领导以及许多单位和个人的热情支持和大力协助。我们特别感谢日本著名公共财政专家大阪大学前副校长本间正明（Masaaki Homma）教授、日本经济学会会长东京大学井堀利宏（Toshihiro Ihori）教授以及国家税务总局原副局长许善达为大会作主题发言。我们感谢所有宣讲和评论论文的学者以及参加圆桌论坛的专家的精彩发言。北京大学刘伟副校长和北京大学经济学院孙祁祥院长为大会致词，我们深表谢意。我们十分感谢北京大学中国公共财政研究中心主任助理白婷为会议的召开及本书的编辑所做出的辛勤努力。北京大学经济学院财政学系的老师和同学为会务工作和本书编辑给以巨大帮助，我们对他们感谢不尽。中国财政经济出版社的刘五书博士对本书编辑出版给以宝贵支持，我们衷心感谢。
中国改革开放正在向纵深发展，税收制度将在经济发展、环境保护和收入再分配中扮演越来越重要的角色。我们谨献上这本论文集，希望能帮助中国改革、优化税收体制，促进中国经济持续健康发展。第一篇中国税制改革与可持续发展中国税制存在的问题及改革方向林双林
1978年，在完成社会主义所有制改革20年后，中国开始了以市场为导向的经济改革。此后，中国经济高速增长，1978—2011年，中国国内生产总值（GDP）年平均增长率达10％，GDP总量由3645亿元增长到472881亿元，人均GDP由381元增长到35181元。
税制改革是整个经济改革的一个重要部分，目的在于给企业和地方政府更多的自主权，刺激企业生产积极性和地方政府发展地方经济的积极性。20世纪80年代税制改革经历了放权让利、“利改税”、财政包干制、利税分流等阶段。但是，一系列的税制改革在促进经济发展的同时，导致政府财政收入的规模和中央财政占总财政收入比重的不断下降。财政收入占GDP的比重从1978年的31％下降到1993年的12％。中央政府财政收入占总财政收入的比重1985年为38％，1993年下降到22％。为了扭转这种趋势，1994年，中国对税制进行了重大改革，将税收分为中央税、地方税、中央和地方共享税，建立了新税种，扩大增值税的征收范围。此后，财政收入一直快速增长，财政收入占GDP的比例逐年增加，2011年达到22％，超过了税制改革初期设定的20％的目标。
快速增长的财政收入为政府行使职能提供了有力的财力保障，促进了中国基础设施的建设。然而，中国现行税收体系已经不能适应经济和社会发展的新的要求。中国目前被诸多问题困扰。短期问题包括贫富差别扩大、环境污染加剧、地方性公共品缺乏、个人消费需求不足等；长期问题包括资源短缺、人口老龄化加剧、自主创新能力不足等。
现行税制存在的问题包括不能有效再分配收入、不能有效保护环境、不能有效调节资源的利用、不能有效促进个人消费需求、地方政府直接财政收入太少、转移支付体系不利于缩小地方财力差距、名义税率高、税收征管漏洞多等等。税制进一步改革已经不可避免。
本文简要介绍现代税收原则和近几十年来国际范围的税制改革的思潮，分析中国税制现状及存在的问题，提出中国税制改革的政策建议。一、现代税收原则和国际税制改革思潮
现代税收思想是在市场经济高度发展的基础上形成的。随着经济持续发展和社会日益进步，税收思想在不断升华，各国税收体系也在不断改进。
亚当·斯密（1776）最早在其著作《国富论》里提到了税收的四原则：（1）公平，税负应该与能力成比例；（2）确定，征税的时间、方式和数量必须是确定的；（3）便利，税制的设计应该方便纳税人缴纳；（4）经济，收税的过程应该尽量减少征税成本。现代的税收原则在此基础上又加上了三条：（1）促进增长，好的税制应该增加劳动供给和资本积累；（2）提高福利；（3）为政府提供足够的收入（Stiglitz，2001）。
过去30多年里，国际上税收改革遵循着基本上以提高效率为目的，强调刺激劳动力供给，刺激储蓄和资本积累，提高经济增长率和社会福利水平。经济学家早就认识到储蓄和资本积累对经济增长、工资增加和社会福利提高的重要性。在哈罗德—多马增长模型（Harrod Domar, 1939, 1946）中，增长率取决于储蓄率；在索洛增长模型（Solow, 1956）中，高储蓄虽然对稳定时期的经济没有影响，但是会导致过渡期的高增长；而在内生增长模型中，储蓄和投资都会促进经济增长。实证研究也表明，投资正向地影响增长。然而，欧美发达国家的储蓄率仅几十年来一直较低。
为增加资本积累、促进经济增长和提高社会福利水平，经济学家为税收改革提供了许多建议。
1．减少资本税税率。戴蒙德（Diamond，1970）指出，资本税税率的提高会降低实际工资率并减少个人福利。钱慕雷（Chamley, 1981、1986）和Judd（1985）的研究成果说明在经济稳态下，福利最大化的资本收入税应该为零。卢卡斯（Lucas，1990）认为，不应该征收资本税，他说：“1963年博士毕业的时候，我认为美国税收体制最合意的变化就是将资本所得和普通收入一样征税。现在我却相信，资本所得以及任何资本收入都不应该被征税，我过去的观点是建立在我当时所认为的最好的经济分析框架之上的，而现在的观点当然是建立在更好的分析框架之上。”
2．用消费税取代所得税。萨莫斯（Summers, 1981）指出，将资本税改成消费税会显著提高福利。傅勒顿（Fullerton）、绍文（Shoven）和Whalley（1983）、西德曼（Seidman, 1989）、塔德（Toder, 1995）、豪尔（Hall, 1996）以及拉布什卡（Rabushka, 1996）都认为，减少所得税并增加消费税会降低利率并提高资本积累。欧盟和许多国家采用了消费型增值税，这一税种由法国1954年率先实施，1969年被其他国家借鉴，现在已经在100多个国家实施，成为政府的重要财源。
3．降低所得税的累进性。Hall and Rabushka（1985）提出了单一个人所得税税率的建议。虽然这一建议未被美国政府采纳，但美国在里根时期将最高边际税率由1981年的70％降低到1988年的28％。单一个人所得税率的建议2000年被俄罗斯采纳，统一的所得税税率为13％。此后许多东欧国家也相继实行单一的个人所得税税率。一些经济学家曾预计21世纪，所得税的税率累进性将会进一步降低。
4．减少税收及缩小政府规模。过去30多年里，经济学界普遍认为政府规模过大、浪费资源、效率低下。基于这种认识，理论分析的结论多为，税收高、政府支出大、不利于资本积累和社会福利增加。实证分析（如Landou（1983）和巴罗（Barro，1991））也表明，政府规模（政府支出占GDP的比重）大的国家经济增长慢，政府规模小的国家经济增长快。这些理论和实证研究的政策含义很清楚，即政府应该缩小其规模。二、中国税制现状
自从1994年建立新的税制以后，中国财政收入持续高速增长。近年来，政府进行了一些重要的税制改革，如2008年合并了国内企业和国外企业所得税率。此前，内资企业的所得税率为33％，外资企业的所得税率约为15％，合并后的税率为25％。2009年增值税改革将投资从税基里扣除，使增值税成了消费型增值税。尽管这些改革都在减少税收，但是中国财政收入还是延续了20世纪90年代以来快速增长的趋势，2011年政府财政收入增长率为25％。
图1显示1978年到2011年间中国财政收入增长率一级财政收入占GDP 的比重。1995年以来，中国财政收入占GDP的比重一直稳步上升，由1995年的最低值10.3％上升到2011年的22％。图1 1978-2011年中国财政收入及其增长率与占GDP比例
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年版。
中国的政府收入不仅包括预算收入，还包含大量的预算外收入、社保收入和土地有偿使用收入。例如，2010年预算内财政收入占GDP的比重为20.70％，预算外收入占1.44％，社保收入占4.69％，再加上土地有偿使用收入，政府收入占GDP的比重达到26.83％。另外，中国地方政府还有非预算收入（小金库），没有人知道非预算收入到底有多大。据估计，非预算收入占到GDP的5％左右。加上非预算收入，中国政府财政收入占GDP的比重就超过30％。
中国的财政收入占GDP的比重接近日本和美国，2006年日本政府财政收入占GDP的比重为32％，美国为34％。与欧洲福利国家相比，中国政府财政收入不算高。例如，挪威2006年财政收入占GDP的比重为58.5％、法国50.8％、德国43.8％、英国41.9％、希腊39.5％。然而，与发展中国家和亚洲国家相比，中国政府财政收入就显得高了。例如，2006年新加坡财政收入占GDP的比重为20％、泰国22％、越南25％、马来西亚26％（图2）。图2 政府各项收入占GDP比重
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴》，1991年、1995年、2012年，中国统计出版社1991年版、1995年版和2012年版。
增值税、企业所得税和营业税是中国的主要税种。图3显示1978年到2011年中国主要税收收入占总税收收入的比重。2011年，增值税、企业所得税和营业税的收入分别为24266.6亿元，16769.6亿元和13679亿元，分别占总税收收入的27.04％、18.69％和15.24％。个人所得税占总税收收入的比重非常小，2011年仅为6.75％。消费税占7.7％，进口商品消费税和增值税占15.1％。增值税、营业税、消费税和进口商品消费税和增值税加总起来占总税收收入的65％。关税占总税收收入的2.85％。
图4和图5显示从2000—2012年中央和地方的税收收入结构。分税制之后，中央财政收入主要依赖增值税和企业所得税，2011年两项税收收入占中央总税收收入的比例分别为37.58％和20.61％。增值税的比例有下降趋势，而企业所得税则有上升趋势。与中央相比，地方政府主要依靠的是营业税、增值税和企业所得税，2011年这两项税收的比例分别为32.85％、14.57％和16.41％。图3 各项税收占总税收收入比重
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年版。图4 2000-2012年中央税收收入结构
数据来源：财政部：《中国财政年鉴》，2001—2010各年；国家统计局：《中国统计年鉴》，2011年、2012年，中国统计出版社2011年版、2012年版。三、中国税制存在的问题
中国税制体系存在的问题包括不能有效再分配收入、不能有效保护环境、不能有效调节资源的利用、不能促进个人消费需求、地方政府直接财政收入太少、转移支付体系不利于缩小地方财力差距、名义税率高、税收征管漏洞多等等。图5 2000-2012年地方税收收入结构
数据来源：财政部：《中国财政年鉴》，2001—2010各年；国家统计局：《中国统计年鉴》，2011年、2012年，中国统计出版社2011年版、2012年版。（一）税收再分配力度不足
改革开放以来，中国的基尼系数不断攀升。然而，我国的贫富差距已经较大。2010年联合国《人类发展报告》提供了2000—2010年间的基尼系数，中国已达0.42，日本0.25，德国0.28，英国0.36，印度0.37，美国为0.41，新加坡0.43，俄国0.44，巴西0.55。基尼系数越大标志收入分配越不均。我国城乡差别也很大，2011年农村家庭人均可支配收入不及城镇的三分之一。
税收原本是调节收入分配的重要手段，但是中国的大部分税种不是累进税，税制并不能有效调节收入再分配。增值税是我国第一大税种，2011年增值税收入占总税收收入27.04％。我国的增值税税率为17％，2009年实行增值税转型，允许一般纳税人抵扣其新购进设备所含的进项税金，因此我国的增值税目前为消费型增值税。营业税是中国的第三大税种，2011年收入占总税收收入15.24％。它按营业额征收，税率为3％—5％，对娱乐业5％—20％。由于企业会将税金加入成本，提高价格，消费者不论收入高低，支付一样的价格。因此，增值税和营业税都不是累进的。
个人所得税是收入调节税，但是比例非常小，2011年仅占总税收收入的6.75％。个人所得税起征点自2011年9月1日起由2008年的2000元提高到3500元，不考虑家庭负担作税前扣除，累进税率3％—45％，相比于中国香港2％—17％、新加坡3.5％—20％和美国10％—35％的个人所得税税率，中国的个人所得税边际税率偏高。
与中国不同，美国的税制是以所得税为主体的。图6显示出美国联邦政府1960—2011年间各项税收占总税收收入比例。2011年个人所得税收入占美国税收总收入的55.74％，雇主税（社保）占31.78％。美国没有增值税，许多州有销售税，税率6％左右。图6 1960-2011年美国联邦政府各项税收占总税收收入比例
数据来源：US Department of the Treasury, Internal Revenue Service, IRS data book, 2011.
中国的税收体制严重依赖消费税，有利于储蓄和资本积累，也有利于经济增长。从某种意义上来说，中国的税收体制正是欧美主流经济学家们长期推崇的。（二）地方政府财政收入短缺
在庞大的公共品需求面前，地方政府却存在严重的税收短缺，不得不借债以满足这些需求。地方政府收入占财政总收入的比重已经由1993年的78％下降到2011年的51％，支出比重却在这一时期由72％上升到85％。图7显示出1978—2011年中央和地方政府财政收入占总财政收入比重。图8显示出1978—2011年中央和地方政府财政支出占总财政支出比重。在中央政府财政年年盈余的时候，地方政府却赤字不断上升。2011年，中央政府财政盈余34813.2亿元，地方政府却赤字40186.6亿元。图7 1978-2011年中央和地方政府财政收入比重
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年版。图8 1978-2011年中央和地方政府财政支出比重
数据来源：国家统计局：《中国统计年鉴2012》，中国统计出版社2012年版。
2010年，地方政府本级财政自给率，即地方本级财政支出与本级财政收入的比例只有50％，另外50％的支出靠中央政府转移支付支撑。
我国当前城市的基础设施如交通、卫生和水电煤气等都存在供给不足，医疗和教育要求政府加强投资，日益恶化的环境也需要政府投资进行保护，城市住房供给短缺迫使政府需要建造廉租房，另外还存在人口老龄化问题和社会保障问题等等。地方政府的财政支出需求也在增加。
由于财政收入不足，地方政府大量举债。据审计署公布，截至2010年年底，全国三级地方政府性债务余额共计107175亿元，占当年GDP总额的27％。（三）税收返还不利于缩小地区间财力差别
中国地方政府不仅总体上财力不足，而且区域间财力很不平衡，严重依赖中央政府税收返还和转移支付。增值税是中央和地方的共享税，中央得75％、地方得25％，中央建立了向地方的税收返还机制，但是增值税的返还机制很不公平。
1993年国务院对税收返还作了如下具体规定：1993年中央净上划收入（即消费税加75％的增值税减中央下划收入），全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1993年的税收返还额等于100％的消费税加上75％的增值税，再减去中央下划收入。
1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各省增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3系数确定，即上述两税每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％。当增加值增长率固定时，基期人均返还额越高，则地方政府从中央政府得到的人均增值税返还额越高；当基期人均返还额固定时，增加值增长率越高，则地方政府从中央政府得到的人均增值税返还额越高。因此，现行的增值税返还机制并不能减少地区人均财力差别。因为税收返还是中央财政转移支付的重要组成部分，增值税返还机制向富裕地区倾斜使得整个转移支付机制向富裕地区倾斜。另外，增值税返还受通货膨胀影响，通货膨胀会使中央份额相应上升（林双林，2008）。
各地财政收入的不平衡造成财政支出的不平衡。图9显示出2011年全国各地区人均财政支出。2011年我国人均财政支出最高的三个省市分别是西藏25020.13元/人、青海17032.92元/人、上海16680.36元/人，而最低的三个地方是河南、河北和山东，分别仅有4525.80元/人、4885.22元/人和5190.48元/人。
地区人均政府一般公共服务、教育、医疗卫生支出的差别也很大。例如2011年，北京和西藏的人均教育支出达到了2500元，而安徽、河南不足1000元。（四）重要税种或缺位或税率过低
中国没有个人财产税、遗产税、赠与税等直接税，资源税等税率太低，专门环境保护税缺位。图9 2011年全国各地区人均财政支出
数据来源：根据国家统计局：《中国统计年鉴2012》（中国统计出版社2012年版）计算。
民国时期，中国地方政府就征收财产税。中华人民共和国成立后，1950年政务院颁布的《全国税政实施要则》规定的14种税中，有房产税和地产税。1951年政务院将个人房产税与地产税合并为房地产税。1986年国务院制定《房产税暂行条例》，在城市、县城、建制镇和工矿区征收，产权所有人或经营管理的单位缴纳，个人所有的非营业用的房产免税。
2011年1月个人住房房产税改革试点在上海和重庆开始。上海市规定从2011年1月28日起对上海居民家庭新购第二套及以上住房和非上海居民家庭的新购住房征收房产税，税率因房价高低分别暂定为0.6％和0.4％。重庆房产税的征税对象包括独栋别墅，房价达到当地均价两倍以上的高档公寓，在重庆无户口、无工作、无投资人员所购房产以及第二套以上的住房。目前，个人住房房产税尚未推广到全国。
财产税在美国由来已久，19世纪40年代起到20世纪30年代是美国政府的主要财政收入来源。1902年，财产税占到全国全部税收的42％，占到地方财政收入的73％（Wallis，2000）。1913年，国会通过宪法修正案，使个人所得税合法化，成为联邦政府的主要财政收入来源，财产税便成了地方政府重要财政收入来源。财产税率由州政府、县政府、市政府、学校区域等共同制定，各区域税率不等。税收收入主要由县政府、市政府、学校区域共同分享，用于纳税人所在区域的教育及公共服务支出。2009年美国私人房屋财产税的中间税率为1.04％。各地中间税率不同，新泽西为1.89％，得克萨斯为1.81％，路易斯安那仅为0.18％。在美国，个人财产是永久的，神圣不可侵犯。除房产外，其他财产（如汽车）也要缴税。
中国有过遗产税，后来将其取消了。20世纪30年代，国民政府引入遗产税。1950年遗产税被取消，至今没有恢复。在美国，遗产税主要是地方税。例如2009年，美国遗产税总收入约为4475亿美元，其中联邦政府收入234.82亿美元，占5.25％，州和地方（市、县）政府收入4240亿美元，占94.75％。美国遗产税很高，2011年，在豁免500万美元以后，美国联邦政府遗产税最高税率为35％！高额的遗产税，不利于富人将财富转移给下一代，迫使每一代人自强不息。
资源税税率太低，征税范围过窄。根据资源税条例，开采规定的矿产品或者生产盐的单位和个人，为资源税的纳税人。许多资源的税率过低；大部分税根据吨位计算，不能根据资源价格变化而变化。最近中国资源税进行了改革。例如自2011年4月1日起，统一调整稀土矿原矿资源税税额标准由0.40—3.00元/吨，到轻稀土的税额60元/吨，中重稀土30元/吨；2010年6月，在新疆将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征，同年12月，将石油、天然气资源税改革扩展到西部地区的12个省、区、市。但是，许多资源的税仍然从量，税率仍偏低。另外，中国资源税征收范围过窄，如森林、湿地、草场、海洋等资源不在征税范围之内。欧美国家征收的资源税包括地下水、森林等。
我国目前的税制体系中，还没有设置专门的环境保护税种。欧美国家征收的环境保护税：对排放污染所征收的税，如二氧化碳税、化学品税；对高耗能、高耗材行为征收的税，如电池税、润滑油税；对城市环境和居住环境造成污染的行为征收的税，如噪音税；对农村或农业污染征收的税，如化肥税、农药税；为防止核污染而开征的税，主要有铀税。我国现行的税收体制中，消费税、车辆购置税、资源税、城市维护建设税和耕地占用税等税种起到环境保护的作用；现行的环保收费，包括排污收费、污染处理费、生态环境补偿费、水资源费、矿区使用费、矿产资源补偿费和土地使用费（或场地占用费）等，也起到环境保护的作用。但是，有关环境保护的税种税率偏低、征收面窄。环境保护收费也存在征收面窄、征收标准过低、缺乏必要的强制手段、征收来的费用不能按照规定使用等问题。中国尚未设立专门的环境税种。
中国没有资本利得税。资本利得税是向资本增值部分征收的税，例如房地产的增值、股票的增值。在美国，政府征收资本利得税，包括房产、收藏、股票的利得。短期（一年以内）资本利得税率高，长期资本利得税率低。税率与个人其他所得（如工资所得、利息所得）挂钩，是累进的，其他所得高的，资本利得税率也高。从2013年开始，最高长期资本利得税率为20％。房产交易后，利得在50万美元以上才纳税。资本利得和利损，纳税时可以抵消；利损从利得里抵消不了，还可以从课税收入里抵消，每年上限为3000美元；当年的净利损害可以分好几年抵消。可见，股市资本利得税有平稳股票投资收入的作用。（五）名义税率太高，税收征管漏洞多
根据《福布斯》2011年税收痛苦指数，中国内地的税负痛苦指数高居全球第二，仅次于法国。这个指数的依据包括公司所得税、个人所得税、财富税、雇主及雇员社会保障金及销售税的税率。
中国个人所得税的最高边际税率达到45％，与法国相同，高于美国联邦政府2012年的35％。最近，美国将个人所得税的最高税率提到39％。当然，美国41个州的居民还需交纳州个人所得税，边际税率不等，有的州最高税率达10％以上。前面已提到中国香港个人所得税的最高边际税率为17％，新加坡的个人所得税的最高边际税率为20％。另外，印度个人所得税的最高边际税率为30％，俄国的个人所得税实行单一税率，税率为13％。
另外，中国企业税收负担很重。增值税（税率17％）、企业所得税（税率25％）和社会保障贡献（如工资的20％到养老保障统筹账户，工资的8％到医疗保险账户）以及其他税赋使得企业不堪重负。高额的税率导致严重偷税漏税。企业税多而且税率高，如果完全按规定缴税，企业就很难支撑。许多企业都可以被找出税收方面的问题。美国联邦企业所得税是变化的，企业所得在0万—5万美金之间适用税率为15％，5万—7.5万美金之间适用税率为25％，7.5万—1000万之间适用税率为34％，最高税率为39％。美国大部分州还向企业征税，最高边际税率接近10％。但是，美国没有增值税，许多州有类似增值税的销售税，税率6％左右。2013年，美国企业的养老社会保障税为6.2％。与美国相比，中国企业增值税负担和养老保障负担太重。（六）高消费税导致高物价，不利于刺激消费需求
增值税是中国最大税种，目前属于消费型，标准税率为17％；营业税是第三大税种，按营业额收，标准税率为6％。这些税都向企业征收，企业会将税加入成本，提高价格。目前，中国几乎所有的国际可交换商品的价格都比美国高，包括中国生产的出口到美国的商品，如计算机等。高额的商品价格，不利于消费者对商品需求量的增加。四、改革税制促进公平与可持续发展
为了促进公平与可持续发展，中国需要对现行税制进行重大改革。
一是增加地方政府收入。城市化要求地方政府支出更多，因此地方政府的收入占财政收入比例必须上升。中国进入了基础设施投资的新时代，地方政府需要扮演更加重要的角色。要允许地方政府建立地方税如财产税，同时要增加地方政府增值税的分享比例并废除税收返还机制。
二是逐步建立新税种。中国应该逐步建立个人财产税、遗产税、资本利得税、资源税、环保税等等。除了增加政府收入外，建立财产税以提供地方公共品；建立遗产税以引导下一代自强不息；建立资本利得税以避免资本收入的大幅波动；建立资源税以避免资源过度开采，促进经济持续发展；建立环保税可促进环境改善。
三是降低税率。降低企业特别是小企业的税负。中小企业是增加就业、稳定社会的重要力量。要减少增值税，因为增值税本质上是消费税，降低增值税可以增加消费，扩大内需。
通过税收调节收入分配保障公平的同时，不能忽视了保护人力和物质资本积累的激励。中国的人均收入与发达国家还有很大差距，发展仍然是首要任务。这是因为只有经济发展了、财富多了，再分配才有更好的基础。
改革税收体系的同时也要改革支出体系。在税收难以有效调节收入分配的情况下，中国政府必须增加对公共消费品的支出，这是因为低收入者最需要公共消费品。参考文献
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本文主要分析日本1991—2020年期间的财政政策，之所以选择这段时间来研究，主要基于以下三个方面的考虑：（1）财政政策分析不应局限于短时间，它和宏观经济政策一样，其建立、发展以及所产生的影响都应从长期的角度来分析；（2）日本此阶段经济状况与中国现状有很多相似之处，客观分析这段历史对中国经济未来走向有宝贵的指导价值；（3）2008年世界金融危机与2010年的欧洲债务危机都与日本此阶段（泡沫危机之后）有相似之处。因而日本此阶段经济、财政政策的经验教训对中国与世界经济发展都有很重要的借鉴意义。一、经济泡沫破灭（1991—2001年）以及相应的财政政策
自1955年以来，日本经济经历了高度发展（1955—1973年）、稳定增长（1974—1983年）、泡沫经济的成长和破灭（1984—1991年）、低成长（1992—2001年），经济结构改革（2002—2007年）和世界经济调整期（2008年迄今）六个阶段。
日本资产市场的价格泡沫最终于1991年破灭，从而使日本走上了长达10年的通货紧缩和经济萧条时期。1990年日本经济增长率6％，1991年经济泡沫破裂后突然下降到2％，1993年下降到0，这点与2008年世界金融危机发生后对世界经济的影响很相似，因而有人称世界都犯了“日本病（Japanization）”。总体来说，日本经济泡沫破灭后当时所采取的财政对应政策是失败的，其原因总结为一句话“规模太小，出手太慢”。应该说当时日本政府并没有意识到经济泡沫破灭影响会如此深刻，财政刺激方案一点一点投入，因而财政政策乘数效果不明显，最终难以扭转经济持续低迷局势（图1）。图1 日本政府经济刺激方案规模
数据来源：日本财务省资料。二、财政赤字问题
日本财政现在面临的很显著的问题之一是财政赤字问题。在经济高速发展时期，财政对国债的依赖并不大。国债的急速扩张始于1973年第一次石油危机之后。1975年开始发行赤字国债（为筹措社会性资本所需资金的“建设国债”以外的国债）。1976年日本政府定下消除赤字公债的目标，但当时正值西方各国出现萧条的局面，促使日本充当西方经济走出同时萧条的“火车头”，力图达到7％的增长率。日本为此大幅度地扩大财政支出，然而不巧的是又遇到了1979年第二次石油危机，致使日本经济继续恶化，财政赤字不降反而增加。
在经历了两次石油危机以后，日本经济增长潜力下降，即使采用发行国债的方法来刺激景气也无济于事，税收增加困难。而在支出方面，由于号称“福利元年”的1973年度社会保障制度推行以后，社会保障支出急速增加，政府欠账越来越多。1980年，铃木内阁决定对财政状况进行改革，并确定了“不增税的财政再建”目标，并将1981年度确定为“财政再建元年”。因而1980年开始设定“概算要求基准”，硬性规定该年度的一般行政经费对上一年的增长率保持为零。
表面上来看，1990年度实现了停发赤字国债的目标，财政状况恶化的局面得到初步遏制。同时由于20世纪80年代后半期泡沫经济的膨胀、税制改革和国营企业的民营化为财政增收不少，自然有助于增加财政收入、摆脱赤字国债。从财政支出的角度来说，为了进行财政再建，政府必然要压缩一般会计支出，而像国债利息支出、地方交付税等政策性支出是不可能被削减的，像国防、对发展中国家的开发援助经费、科学技术振兴费等支出削减也存在政治上或技术上的难度，因而只有削减投资性支出和经常性支出。但由于这些支出常常关系到其他部委和特殊集团利益，或是直接关系到经济增长的基础，于是日本大藏省就推迟支付社会保障关系费用，等财政再建目标实现后再进行补偿。对于那些必须支付的经费进行“隐性借款”，具体就是将本应由一般会计负担的支出转而由财政投融资或特别会计来负担以维持其事业规模。但通过这种方式实现的财政支出的减少，其实是把支出推给了以后，加大了20世纪90年代财政支出的规模，或者就是把赤字国债转化成了其他政府债务的形式，因而日本财政状况不但没得到根本性的好转，反而还加大了以后更大规模财政危机的风险。
1991年泡沫经济崩溃后，财政状况不断恶化，1993年日本政府发表了第二份“财政危机”宣言，1994年度赤字国债的重新出现。20世纪90年代财政结构改革也随之拉开了序幕。1996年，由财政结构改革审议会提出《思考财政结构改革——给孩子们以光明的未来》报告，并确定了财政健全化的目标，即中央政府与地方政府争取到2005年为止将中央政府与地方政府的财政赤字控制在GDP的3％以内，建立起一个政府债务与GDP比重不再上升的财政体制。
1997年度，由于政府为进行财政改革执行了紧缩的财政政策，削减了各项开支，再加上4月1日消费税率提高，民间消费出现了大幅度下降，经济形势开始下滑，生产和雇佣随之出现了恶化的趋势。也正是此时，1997年下半年发生了东亚金融危机，给危机四伏的日本经济造成重大打击。桥本内阁在压力之下，不得不重新推行扩张型财政政策，1998年4月推出了第二次世界大战以来最大规模的综合经济刺激方案。同时，桥本内阁向国会提交了《财革法修正案》，这标志着桥本内阁事实上放弃了财政结构改革。而后小渊内阁为了实现经济的“再生”，实施了更大规模的经济刺激方案，并于12月颁布了《财政结构改革法停止法》，正式停止了财政结构改革。
2001年小泉内阁时期重视市场化，推行“小政府”，对财政政策也进行了一系列改革，为了减少政府开支，分阶段逐步增加民众缴纳
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