作者：刘谦
出版社：人民卫生出版社
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中国新型农村合作医疗发展报告(2002-2012)试读：
版权页图书在版编目（CIP）数据
中国新型农村合作医疗发展报告：2002-2012年/陈竺，张茅主编. —北京：人民卫生出版社，2013
ISBN 978- 7- 117- 17139- 7
Ⅰ.①中… Ⅱ.①陈…②张… Ⅲ. ①农村-合作医疗-研究报告-中国- 2002~2012 Ⅳ.①R197.1
中国版本图书馆CIP数据核字（2013）第062354号
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版权所有，侵权必究！中国新型农村合作医疗发展报告（2002-2012年）
主 编：陈 竺 张 茅出版发行：人民卫生出版社有限公司
人民卫生电子音像出版社有限公司地 址：北京市朝阳区潘家园南里19号邮 编：100021E - mail：ipmph@pmph.com制作单位：人民卫生电子音像出版社有限公司排 版：人民卫生电子音像出版社有限公司制作时间：2018年1月版 本 号：V1.0格 式：epub标准书号：ISBN 978-7-117-17139-7策划编辑：王凤丽责任编辑：王凤丽打击盗版举报电话：010-59787491 E-mail：WQ@pmph.com本电子书不包含增值服务内容，如需阅览，可购买正版纸质图书。编写委员会
主 编 陈 竺 张 茅
副 主 编 刘 谦 陈啸宏
顾 问 高 强 张文康 李剑阁 朱庆生 宋晓梧
编 委 （以姓氏笔画为序)
丁一磊 于德志 王延中 王虎峰 王禄生 毛正中 邓海华 石崇孝
叶宜德 代 涛 朱佳卿 刘永华 刘尚希 闫德胜 李 珍 李士雪
李长明 李岱昕 杨 青 杨建立 肖云昌 吴 明 何权瀛 何锦国
余功斌 应亚珍 汪早立 宋其超 张振忠 张黎明 陈迎春 陈育德
孟建国 胡善联 姜 宇 姚 岚 姚崇华 聂春雷 夏迎秋 徐 科
高广颖 唐 钧 唐其柱 诸宏明 黄 磊 蒋中一 程晓明 傅 卫
特邀编委 （以姓氏笔画为序)
王 军 王 兵 王礼就 王国敬 王耀平 扎西顿珠 方亦兵 尹亚平
尹赤林 予 季 申长虹 冯惠强 仲姝婕 刘 岚 刘少明 刘中正
刘红炜 孙 兵 李仲军 李华龙 李建国 李晓东 杨 俊 杨广泽
杨积军 杨添懿 肖保平 沈堂彪 张光奇 张全红 张宽寿 张喜春
阿依夏木•玉努斯 陈 华 陈金玉 林圣魁 罗正秋 周 平 宗保国
赵 峰 赵庆阳 赵忠厚 赵晓光 星树德 姜 仑 娄晓颖 秦 省
夏北海 徐恒秋 郭玉芬 郭积勇 黄峰平 梁 远 梁民琳 梁明虎
彭 永 蒋雪萍 韩 东 韩荣莲 普布卓玛 曾传美 窦双祥
主 审 李长明 聂春雷 于德志 王禄生 诸宏明 汪早立 毛正中 陈育德
吴 明 刘永华 石崇孝 李 珍 夏迎秋 应亚珍 陈迎春 王虎峰
参加编写人员
于德志 诸宏明 汪早立 杨 睿 丁一磊 刘桂生 温思瑶 姬小荣
程 斌 宋大平 付晓光 张立强 赵东辉 任 静 程 念 杨志勇
任 钢序 言
合作医疗是我国农民的一大创举,但真正使这项制度焕发活力并扎根农村的是2003年启动的新型农村合作医疗制度。与几起几落的传统合作医疗相比,新农合是在社会经济发展的新形势下,政府对农民健康的郑重承诺。10年前,当我们着手开始新农合试点时,对于新农合制度应该是一个什么样的制度,认识还不是很清晰,但在党中央、国务院的坚强领导下,我们一步一个脚印,不急不躁,稳扎稳打,在试点经验的基础上稳步推进,直至全面覆盖,并不断巩固提高,造福广大百姓。这期间,我反复强调新农合制度建设只许成功,不许失败,不能失信于民。10年来,新农合制度始终坚持政府主导,坚持从实际出发,坚持把农民权益放在首位,在取得显著成效的同时,也积累了宝贵的经验。
10年只是历史发展的一瞬。卫生部组织编写的《中国新型农村合作医疗发展报告( 2002-2012年)》,客观详实地记录了这10年来我国新农合制度的发展历程,全面系统地总结了新农合制度建设取得的成就和经验。在我看来,这些经验总结得很及时,也很有必要,不仅为这项在实践中摸索出来的独具中国特色的制度留下了重要的历史资料,也将为进一步深化医药卫生体制改革,持续推进我国的医疗保障制度建设提供有益借鉴。
新农合的成就有目共睹。在充分肯定新农合成效的同时,大家也要看到,作为一项新的社会制度建设, 10年的时间还很短,新农合还很脆弱,需要不断巩固、完善、发展,我相信,只要我们继续坚持“为民”、“利民”、“便民”的指导思想,尊重医疗保障发展规律,不懈怠、不动摇、不折腾,精心培育和呵护,创造性地解决发展中的问题,新农合制度一定会继续蓬勃发展,更好地造福亿万农民群众。
欣喜之余,是以为序。缩略语
1. 新型农村合作医疗:简称新农合
城镇职工基本医疗保险:简称职工医保
城镇居民基本医疗保险:简称居民医保
城乡居民合作医疗保险:简称城乡居民医保
参加新型农村合作医疗的农村居民:简称参合农民
卫生部新型农村合作医疗技术指导组:简称技术指导组
国务院新型农村合作医疗部际联席会议:简称联席会议
2. 中共中央、国务院《关于进一步加强农村卫生工作的决定》
(中发〔2002〕13号) :简称《决定》
3. 国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》
(国办发〔2003〕3号) :简称《意见》
4. 国务院办公厅转发卫生部等部门《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作的
指导意见》(国办发〔2004〕3号) :简称《指导意见》
5.《新农合信息系统基本规范(试行)》:简称2005年版《规范》
6.《新农合管理信息系统基本规范( 2008年修订版)》:简称2008年版《规范》前 言
医疗保障制度是一个国家或地区为分散居民的疾病经济风险而建立的社会保障制度,对维护居民健康和社会稳定具有重要意义。历史上我国农村居民看病就医费用都是由个人或家庭承担,一旦发生重大疾病,仅靠个人和家庭的力量往往难以抵御。新中国成立以后,虽然农村地区通过发展传统合作医疗制度实现了农村居民在抵御疾病经济风险方面的互助共济,但由于多种因素制约,传统合作医疗制度的发展过程屡有起伏,在改革开放以后逐步陷入困境。2002年,中共中央、国务院下发《关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发〔2002〕3号,简称《决定》) ,正式提出在农村地区建立新型农村合作医疗(简称新农合)制度的目标。这是中国历史上第一次由政府出资为农民建立医疗保障制度、解决农民的基本医疗问题,标志着中国农村医疗保障制度的发展进入了新的历史阶段。
由于保障对象广泛、涉及关系复杂,医疗保障制度是各项社会保障制度中公认管理难度最大的一项制度。中国是一个发展中国家,农村居民人数众多、组织化程度较低、无固定收入来源,因此,在中国建立覆盖农村居民的医疗保障制度,势必也会遇到诸多困难和问题。自《决定》发布以来,各级党委、政府立足中国实际,按照国家统一部署扎实推进相关工作,仅用五年时间就在全国所有含农业人口的县(市、区)建立了新农合制度,实现了农村居民人人享有基本医疗保障的目标。伴随着筹资水平的提高,新农合制度不断扩展保障内容、提高保障水平,在维护农村居民健康权益和促进农村经济社会发展等方面均发挥了积极作用。
作为一项新的事物,新农合制度是对传统合作医疗制度的继承和发展。十年来,新农合扎实推进、稳步发展,在中国基本医疗保障体系建设中发挥了重要作用。在这一制度实施十周年之际,出版发行《中国新型农村合作医疗发展报告( 2002-2012年)》一书,既是为了总结以往的工作成就和经验教训,展望未来的发展趋势,也是为了向社会各界展示新农合建设的历史和成就,增进社会公众对新农合制度的了解和认识,调动社会各界力量共同为制度建设出谋划策,推动中国农村基本医疗保障制度的稳健发展。
本书是以历年工作中积累的资料数据和国内外部分专家学者的研究成果为基础,由卫生部组织新农合研究中心以及各省(区、市)新农合管理部门共同编写而成的。全书旨在回顾历史、总结经验、展望未来,包括主题报告篇和地区报告篇两大部分。主题报告篇共分五章,从国家层面介绍了新农合制度的建立背景、发展历程、运行现状、成效经验和未来发展展望;地区报告篇分别呈现了全国31个省(区、市)新农合制度的基本运行情况、主要做法和特点。本书在编写过程中得到了领导同志的高度关注、专家学者的悉心指导和相关政府部门及地方新农合管理部门的大力支持,在此一并表示感谢！
因篇幅所限,本书难以一一呈现新农合发展的全部细节,同时由于编者自身能力及认识的局限,本书也难免存在遗漏和不足,诚挚欢迎各界读者对此提出宝贵的意见和建议,积极为新农合制度的发展建言献策,共同谱写中国特色农村医疗保障制度发展的新篇章！编者2013年3月Table of Contents•主题报告篇• 第一章 新农合制度实施背景与制度特点第二章 新农合制度十年发展历程第三章 新农合制度运行情况第四章 新农合制度主要成效和基本经验第五章 新农合制度展望•地区报告篇• 北京市新农合发展报告天津市新农合发展报告河北省新农合发展报告山西省新农合发展报告内蒙古自治区新农合发展报告辽宁省新农合发展报告吉林省新农合发展报告黑龙江省新农合发展报告上海市新农合发展报告江苏省新农合发展报告浙江省新农合发展报告安徽省新农合发展报告福建省新农合发展报告江西省新农合发展报告山东省新农合发展报告河南省新农合发展报告湖北省新农合发展报告湖南省新农合发展报告广东省新农合发展报告广西壮族自治区新农合发展报告海南省新农合发展报告重庆市新农合发展报告四川省新农合发展报告贵州省新农合发展报告云南省新农合发展报告西藏自治区农牧区医疗制度发展报告陕西省新农合发展报告甘肃省新农合发展报告青海省新农合发展报告宁夏回族自治区新农合发展报告新疆维吾尔自治区新农合发展报告结束语附录一 新农合发展大事记附录二 新农合重要政策文件目录参考文献•主题报告篇•第一章 新农合制度实施背景与制度特点
新型农村合作医疗(简称新农合)制度是我国政府在新的历史条件下结合农村实际建立的一项具有中国特色的农村基本医疗保障制度,它由传统合作医疗制度演变而来,是对传统合作医疗制度的继承和发展。本章简要回顾了传统合作医疗制度的发展历程,重点阐述了新农合制度的建立基础、制度框架和创新之处,力图对新农合制度的实施背景及主要特点做出较为清晰的描述。第一节 传统合作医疗制度的历史回顾及经验启示
医疗保障作为社会保障制度的重要组成部分,是伴随着工业文明的进程而逐步发展起来的,它最先出现于西方国家,并且有着较长的发展历史。新中国成立以后,党和政府高度重视人民群众的医疗保障问题,从50年代初就在城镇地区建立了以公费医疗和劳保医疗为主的职工医疗保障制度,在广大农村地区,积极支持和引导农民逐步建立起由农民个人与乡村集体共同出资,按照互助共济原则向农村居民提供基本医疗保障的传统合作医疗制度。由于制度设计及相应筹资渠道本身的缺陷,传统合作医疗制度在全国农村的覆盖率一直处于波动之中(图1-1) ,保障水平也不高。但在当时的社会经济条件下,传统合作医疗制度对促进农民利用基本医疗服务、提高农民健康水平产生了积极影响,得到了国际社会的广泛赞誉。同时,传统合作医疗制度在其发展过程中也积累了正反两方面的经验教训,为后来新农合制度的建立提供了有益的启示。图1-1 传统合作医疗制度村庄覆盖率变化情况一、 传统合作医疗制度的发展历程
建国初期,我国农村卫生工作非常落后,疾病流行、缺医少药、看病就医困难等问题非常突出,严重影响了农民的身体健康和农业生产。当时由于政府财力有限,农村卫生服务体系建设只能采取自上而下逐步推进的方式,基层医疗卫生机构难以迅速建立。20世纪50年代初期,政府首先在县、乡设置卫生院、卫生所等医疗卫生机构,并通过组织和培训农村私人医生参与疾病防治等途径扩大农村卫生服务人员队伍。在医疗保障制度建设方面,公费医疗制度和劳动保险制度覆盖了城镇地区的机关工作人员和企业职工,而农村的医疗保障制度仍为空白。
随着我国农村农业合作化运动的发展,以生产资料私有制为基础的个体农业经济逐步被改造为以生产资料公有制为基础的农业合作经济。为解决农村缺医少药和农民无钱看病的问题,农民自发地将互助合作的理念和合作社组织从生产领域运用到医疗卫生领域。1953年,山西省高平县米山乡的3家私人药铺和10个民间医生自愿组合,创办了该县第一个联合诊所,并以此为基础于1955年5月成立米山乡联合保健站。米山乡联合保健站是我国最早出现的集医疗服务和医疗保障功能于一体的卫生保健站,其基本做法是:①在乡人民委员会的领导下,由农业生产合作社、农民群众和医生共同集资兴建,日常经费来自农民缴纳的保健费、农业生产合作社公益金提取( 15%-20%)和医疗业务收入1(主要是药品利润) ;②在自愿的原则下,每个社员每年缴纳二角钱的“保健费”,即可免费享受预防保健服务,且在患病就诊时免交挂号费、出诊费和注射费(免“三费”) ;③坚持预防为主、巡回医疗、送医送药上门,医生分片负责所属村民的卫生预防和医疗工作;④采取记工分与支付现金相结合的办法合理解决保健站医生的报酬问题。1955年冬,山西省人民委员会和卫生部相继对米山乡的经验进行调查总结并给予充分肯定,认为这是“初步实现了走上集体化农民的无病早防,有病早治,省工省钱,方便可靠的理想”,“为农村的预防保健工作建立了可靠的社会主义的组织基础”。由于卫生部的肯定,米山乡的做法在全国部分地区得到推广。到1956年底,全国农村共办起了2万多个集体保健站,农村居民享受预防保健和基本医疗服务的费用得到了部分分担。
1958年以后,随着统一生产、统一经营、统一核算、统一分配的人民公社化运动的开展,依托集体经济组织的农村卫生服务网络迅速建立:国家举办的卫生所和乡办的保健站合并为人民公社卫生院(所) ,联合诊所和村保健站变成生产大队卫生室,生产大队在每个生产队适当设不脱产的卫生员(保健员)协助开展群众性的卫生工作,农村地区逐步建成了以县、乡、村三级医疗卫生机构为基本组织网络、乡村卫生员(保健员)为主要卫生队伍的比较健全的基层卫生服务网络。这一时期,虽然农村医疗卫生机构实行有偿服务,但其医疗服务价格和药品价格均执行国家规定的明显低于实际成本的价格,政府和集体经济则对农村医疗卫生机构低于成本收费的差额部分,及其房屋、设备等基本建设投入和人员工资给予一定的补助。这种维持医疗服务和药品低价格的体制使得多数农村居民都能够负担得起基本医疗服务所需费用,也为传统合作医疗制度以较低的筹资水平购买医疗服务提供了基础。1 社员吃药、做手术加收20%的利润,非社员看病按照县内标准收30%-40%的利润和手术费。
1959年1月起,山西省稷山县翟店公社太阳村开始实行社员每人每年交2元保健费、不足部分从公益金中补助的“大家集资,治病免费”的合作医疗制度。1959年11月,卫生部在稷山县召开全国农村卫生工作现场会议。会后,卫生部党组向中央上报《关于全国农村卫生工作山西稷山现场会议情况的报告》,并将《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》作为报告附件上报中央。报告及其附件中提到:“关于人民公社的医疗制度,目前主要有两种形式,一种是谁看病谁出钱;一种是实行人民公社社员集体保健医疗制度。与会代表一致认为,根据目前的生产发展水平和群众觉悟程度等实际情况,以实行人民公社社员集体保健医疗制度为宜。”“即现在各地所说的‘保健费’办法或‘合作医疗’,每年由社员交纳一定的保健费,看病只交药费或少量挂号费,在可能的范围内,由公社、生产队的公益金补助一部分。随着生产的发展逐步增加公益金补助部分。”“实行这种制度,对于开展卫生预防,保证社员有病能及时治疗和巩固公社的医疗卫生组织,都较为有利。”1960年2月,中共中央转发了这个报告及其附件,并指出“报告及其附件很好”,要求各地参照执行。这是“合作医疗”一词第一次见诸中央文件,从此,“合作医疗”便逐渐成为我国农村医疗保障制度的主要指代名称。在各级党委和政府的推动下,传统合作医疗制度迅速发展。1958年,全国行政村(生产大队)举办合作医疗的比重仅为10%, 1960年达到32%, 1962年则上升到46%。
但是,在迅速发展的过程中,传统合作医疗制度也受到了当时“左”倾错误思想的影响,出现了较为冒进的做法。在一些地区,尽管集体补助和农民个人缴费水平都相对较低,但传统合作医疗制度的补偿比例却被盲目提高,一些地方甚至实行“看病不要钱”,使得这些地区的传统合作医疗制度入不敷出,难以持续发展,“春办秋黄”的现象时有发生。1960年,为改变指导思想上的“左”倾错误和严重自然灾害给我国国民经济造成的困难局面,中央决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针,农村医疗卫生工作也随之进行调整。一些地方压缩了以人民公社卫生院(所)为主的农村基层医疗卫生机构,重新恢复医生集体举办的联合诊所,并允许医生个人开业,实行看病收费、独立核算、自负盈亏。这些措施虽然有助于增强农村医疗卫生机构的生机和活力、减轻国家和集体的经济负担,但也使传统合作医疗制度失去了赖以运行的经济基础,发展受到影响。到1964年,传统合作医疗制度在全国的村庄覆盖率下降到不足30%。
农村卫生状况的上述变化逐渐引起毛泽东同志的关注。1965年6月26日,毛泽东同志明确指示“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。遵照“六•二六”指示精神,全国农村以短期速成、复训提高的方式培养了大批赤脚医生和卫生员,以充实壮大农村的基层卫生人才队伍。1965年9月21日,中央批转了卫生部党委向中央提交的《关于把卫生工作重点放到农村的报告》(中发〔65〕586号) ,报告指出,“农村公社卫生组织,目前存在三种形式:国家办,公社、大队办和医生集体办。医生集体办的占多数,问题也最多,以逐步走向社队举办为宜。”从而规范和调整了农村基层卫生机构的所有制问题,重新恢复了传统合作医疗制度所依赖的医疗服务供给基础。同时,在“文革”的特殊历史背景下,国家通过政治运动的形式把卫生资源配置的重点放到农村,大批医学院校毕业生和城市医务人员被下放到农村,医疗器械、设备也主要调拨到农村。这些措施使得农村无论在医疗卫生机构网点的设置上,还是在医疗卫生人员的数量和专业技术水平上都达到了历史高峰,农村地区医疗卫生服务的可及性明显改善。
1968年12月5日,经毛泽东同志批示同意,《人民日报》在头版头条发表了题为《深受贫下中农欢迎的合作医疗制度》的调查报告。报告介绍湖北省长阳县乐园公社的贫下中农“创造了一种新型的合作医疗制度,成功地解决了贫下中农看病吃药、确保健康的问题”,并对乐园公社的经验予以充分肯定。当时,“文化大革命”运动已经兴起,在这种政治氛围下,是否发展传统合作医疗制度不仅是对农民健康是否重视的问题,而且是“执行不执行毛主席革命路线”的问题。因此,全国各地积极响应,绝大多数生产大队都办起了传统合作医疗制度。1978年,第五届全国人民代表大会第一次会议将“合作医疗”正式写入《中华人民共和国宪法》,确立了其作为农村基本医疗保障制度的地位。到1979年,传统合作医疗制度在全国的村庄覆盖率达到90%以上。1979年12月,卫生部、农业部、财政部等部委联合下发了《农村合作医疗章程(试行草案)》,对农村合作医疗制度进行了规范。
十一届三中全会以后,为了克服人民公社制度上的各种弊端,我国进行了广泛、深入的农村改革。1982年以后,全国农村普遍实行包产到户、到组,包干到户、到组等多种形式的农业生产责任制,建立集体统一经营与农户分散经营相结合的农业经营管理体制,从而打破了“三级所有,队为基础”的统一经营模式,使农村家庭获得了生产经营的自主权。与农村经营管理体制的变化相适应, 1983年10月,中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》(中发〔1983〕35号)。按照这一文件要求,全国各地重新建立乡级人民政府,同时在村一级建立村民委员会取代原来的生产大队,在村民委员会下设村民小组取代原来的生产队,从而结束了人民公社时期政社合一的管理体制。同时,国家采取多种措施扩大全民所有制卫生机构的经营自主权,鼓励社会各方力量(包括医务人员)发展集体卫生机构,支持医务人员个体开业行医,这些政策使得多数农村医疗卫生机构成为独立核算、自负盈亏的经营主体,内部运行机制发生变化。另外,受财政状况及医疗机构财政补偿政策的影响,各级财政尤其是地方财政对医疗机构的补助资金增长较慢,财政补助在医疗机构收入中所占比例逐年下降,各级医疗卫生机构不得不加强经济核算,扩大业务收入以维持自身发展。为激励医务人员,多数医疗卫生机构将业务收入的多少与医务人员的工资福利待遇挂钩,导致医务人员为提高收入而热衷于开大处方、用高价药、做昂贵检查,加上技术进步、人口老龄化、原材料价格上涨等多种因素的共同作用,医疗费用快速上涨。
上述变化对传统合作医疗制度产生了不利影响:一方面,农民重新回到分散经营的状态,农村集体经济组织的经济实力和组织动员能力都被大大削弱,集体公共积累明显减少,难以再用提取集体公益金和直接扣除社员缴费的方式为传统合作医疗制度筹资,建立在农民互助合作基础上的传统合作医疗制度失去了能够有效组织动员农民的载体和经济支持,难以继续维持;另一方面,这一时期传统合作医疗制度仍然延续低水平筹资的做法,难以适应医疗费用和农民医疗服务需求快速增长的形势,制度失去了可持续发展的基础和吸引力,陷入了发展困境。
伴随着思想解放和经济社会形势的发展, 20世纪80年代,有关各方对传统合作医疗制度的性质、地位和作用产生了不同的认识,对是否继续发展传统合作医疗制度未能取得共识。党和政府在这一时期发布的一些政策文件,如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》,国务院批转卫生部《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》(国发〔1985〕62 号)以及卫生部和国家中医药管理局发布的《“七五”时期卫生改革提要》( ( 87)卫办字第3号)等均未明确发展合作医疗制度的政策方针,而是提出要探索多种形式的农村医疗保障制度。由于缺乏政策的有力支持,传统合作医疗制度出现大面积解体。到1989年,实行合作医疗的行政村仅占全国行政村的5%左右。
传统合作医疗制度的解体以及医疗费用的快速增长使得农民看病就医困难,农村地区因病致贫、因病返贫问题较为普遍,成为制约农村经济社会发展的重要因素。党和政府对出现的这些问题高度重视,并重新肯定了传统合作医疗制度。1990年6月,卫生部会同农业部、国家计委、国家教委、人事部向国务院提交了《关于改革和加强农村医疗卫生工作的请示》,提出应当继续提倡和稳步推行合作医疗保健制度;次年1月,国务院批准了这一请示。1991年发布的《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》以及1993年发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》都提出要发展和完善农村合作医疗制度。1996年7月,卫生部在河南省林县召开了全国农村合作医疗经验交流会,充分肯定了合作医疗的作用,提出了发展、完善合作医疗的目标、原则和具体措施。1997年1月,中共中央、国务院下发了《关于卫生改革与发展的决定》(中发〔1997〕3号) ,明确提出要“积极稳妥地发展和完善合作医疗制度”。为贯彻上述决定,国务院于1997年5月批转了卫生部等部门提交的《关于发展和完善农村合作医疗的若干意见》(国发〔1997〕18号) ,阐明了在农村发展和完善合作医疗的基本理论、基本原则和主要政策,在一定程度上促进了传统合作医疗制度的恢复发展。到1997年,传统合作医疗制度的村庄覆盖率上升到10%,在上海、江苏、广东、浙江、山东等农村经济比较发达的沿海地区,传统合作医疗制度的村庄覆盖率达到20%。
这一阶段,重建合作医疗制度的方向已经明确,但由于认识不统一、政策不协调,以及最根本的筹资问题未能很好地解决,恢复、发展传统合作医疗制度的目的没有得到较好的实现,传统合作医疗制度的覆盖率一直在低位徘徊。尽管重建传统合作医疗制度的努力遭受了挫折,却为后来新农合制度的最终建立提供了可以借鉴的经验教训,也促使有关部门统一思想认识,创新制度框架,建立起更加符合新时期中国农村经济社会发展实际的新农合制度,使我国农村医疗保障制度建设进入了新的历史阶段。二、 传统合作医疗制度的主要成就、经验教训及启示
传统合作医疗制度是在特定的社会发展阶段,我国农民为便利就医和分散疾病经济风险而摸索出来的一项互助共济制度,是与赤脚医生队伍、三级卫生服务网并列的解决我国农村缺医少药问题的“三大支柱”之一。我国农村就是通过发挥“三大支柱”的作用,保证了计划免疫、妇幼保健等公共卫生和基本医疗服务工作在经济社会发展相对落后的农村地区顺利开展,初步解决了农村居民看不上病和看不起病的问题,用有限的卫生资源满足了占人口绝大多数的农村居民的基本卫生服务需求,走出了一条有中国特色的低投入、高产出、穷国办大卫生的农村卫生发展道路。由于传统合作医疗制度所发挥的积极作用,我国建立和发展传统合作医疗制度的经验得到了国际社会的充分肯定。20世纪60年代初,世界银行和世界卫生组织都曾派专家组来我国考察农村卫生情况。考察组专家指出,中国农村实行的“合作医疗制度,是发展中国家群众解决卫生经费短缺的唯一范例。”在1974年5月召开的第27届世界卫生大会上,第三世界国家普遍对中国的传统合作医疗制度表示了热情关注和极大兴趣,认为其相关经验为他们解决本国的农村卫生问题提供了有益的借鉴。
在几十年的发展过程中,传统合作医疗制度对促进农村卫生服务体系发展、保障农民获得基本医疗服务、缓解农民因病致贫和因病返贫、保护和促进农民健康、促进农村经济发展和社会稳定等都产生了积极影响,被世界银行认为促进了“中国卫生状况的显著改善和居民期望寿命的显著增加”,是一场成功的“卫生革命”,在新中国的医疗卫生发展史上写下了光辉的一页,必将永远载入我国卫生发展的史册。传统合作医疗制度在发展过程中积累的经验教训对建立新农合制度、制定农村卫生相关政策法规都具有深刻的启示意义,是一份极其宝贵的财富。
首先，统一认识是确保农村医疗保障制度稳固发展的前提。
在计划经济时期,由于党和政府的肯定,各级党委、政府对建立和发展传统合作医疗制度的重要性基本形成了统一认识,可以形成合力共同推动传统合作医疗制度的快速发展。进入20世纪80年代以后,随着农村经济体制变革,各方对是否继续推行传统合作医疗制度以及政府在其中的作用等问题产生了较大的分歧:有人认为合作医疗是“文革”时期“左”的产物,是计划经济体制下的平均主义、大锅饭,不符合市场经济体制;有人认为农民有土地,看病就医是农民个人的事,政府不应该管;有人认为农民对国家的税收贡献小,而且人口基数大,政府不应该管也没有能力管;还有人认为合作医疗筹资是增加农民负担,应予以取缔。认识上的不一致导致发展传统合作医疗制度未能及时提上政府工作的重要议程,在实际推行时也遇到了政策制定和执行的反复多变,以及部门之间政策的相互掣肘,难以获得充分的政策支持。我国是一个农业大国,解决好农业、农村、农民问题是党和政府工作的重中之重,这在一个相当长的时期内不会改变。邓小平同志早在改革开放不久就曾指出:“中国有百分之八十的人口在农村。中国社会是不是安定,中国经济能不能发展,首先要看农村能不能发展,农民生活是不是好起来。”建立适合中国国情的农村医疗保障制度,正是促进农村发展和改善农民生活的重要支点,对解决“三农”问题、加快社会主义新农村建设和全面建设小康社会目标的实现都具有重要意义,必须从这一高度来统一各方的认识,为农村医疗保障制度建设提供稳固发展的前提。
第二，发挥政府在筹资中的主导作用是农村医疗保障制度得以生存发展的基础。
从传统合作医疗制度的发展历史看,政府的重视和支持,尤其是在筹资方面的大力支持对制度发展至关重要。20世纪50年代至70年代,各级政府比较重视传统合作医疗制度,集体经济的直接投入成为传统合作医疗制度的主要筹资渠道,政府财政和集体经济对农村基层医疗卫生机构的投入以及计划经济体制下的价格管制使基本医疗服务价格维持在较低的水平,为传统合作医疗制度以较低筹资水平维持运行提供了重要支撑。十一届三中全会以后,经济建设逐步成为党和国家工作的重心,各级政府对包括农村卫生事业在内的各项社会事业相对重视不足,未能在农村集体经济组织弱化的情况下适时承担起其在农村医疗保障制度建设中应尽的组织领导职责,尤其是其在筹资中应当发挥的主导作用,这是传统合作医疗制度在这一时期走向解体的重要原因。因此,必须明确政府在农村医疗保障制度建设中的主导地位,使政府切实承担起与经济社会发展以及财政税收体制和财政实力相适应的责任,才能确保农村医疗保障制度的生存和发展。在我国当前的经济社会形势下,政府不仅应当成为农村医疗保障制度的组织者和管理者,而且应当承担起主要筹资者的职责,否则,农村医疗保障制度将成为“无源之水”,陷入传统合作医疗制度在改革开放初期的困境。
第三，适应经济社会发展要求是农村医疗保障制度可持续发展的根本。
传统合作医疗制度在改革开放之前基本能够适应当时农村的经济社会现状。在集体经济掌握和控制各项资源和收益分配、具有较强的经济实力和组织动员能力,医疗卫生服务价格低廉和农村缺医少药的背景下,传统合作医疗制度实行低水平筹资,并主要向农村居民提供预防保健服务和“一根针”、“一把草(药)”的简易服务,制度运行成本较低,且基本能够满足农村居民需求。改革开放之后,农村的经济社会形势都发生了较大变化,而传统合作医疗制度没有及时随之调整,既没有解决集体经济支持力度下降后的筹资问题,也未能根据农民医疗服务需求水平的提高而调整保障内容,制度的购买能力和对农民的吸引力都大大降低。在实行家庭联产承包责任制、农民对劳动所得具有所有权和支配权之后,除非合作医疗制度能给农民以清晰可见的受益预期,否则农民不会轻易加入这一制度。农村的经济社会情况处于不断的发展变化之中,农村医疗保障制度也必须随之做出及时的调整,不断增强制度的吸引力和持续发展的生命力,才能获得农民的支持和拥护。
第四，提高管理水平和获得政策支持是确保农村医疗保障制度健康运行的关键。
传统合作医疗制度产生和发展的历史背景决定了其制度设计和规划具有一定的历史局限性:较低筹资水平下的制度设计本身就存在较大的缺陷,使之难以持续发展;基金的筹集、管理与使用都存在较大的随意性,一些地区财务管理混乱,出现挪用基金、干群差别待遇等问题,也使得传统合作医疗制度失去了部分农民的信任和支持。同时,在20世纪70年代之前传统合作医疗制度的发展过程中,党和政府没有出台法律法规或政策文件对其整体的制度结构和主要做法进行规范,仅是在部分文件中对典型地区的做法予以总结和肯定,基层在建立和发展传统合作医疗制度时缺少可依据的政策规定,制度发展的随意性较大,领导重视时发展得较好,领导忽视时就可能很快解体。虽然1979年卫生部等部门下发了《农村合作医疗章程(试行草案)》,但它是对人民公社制度下传统合作医疗制度主要做法的总结和规范,其所规定的传统合作医疗制度的内容已经无法适应农村变化了的经济社会形势,难以对新形势下传统合作医疗制度的发展进行规范。因此,要确保农村医疗保障制度稳步发展,就必须为其提供相应的政策法规作保障,并及早地以法律法规的形式把行之有效的做法固定下来,逐步将农村医疗保障制度纳入科学化、规范化的发展轨道,用科学完善的制度确保农村医疗保障制度的健康发展。第二节 新农合制度的建立基础
传统合作医疗制度大面积解体后,农民因病致贫、因病返贫等问题越来越突出,直接影响到了农村的经济发展和社会稳定,逐渐引起党和政府及社会各界对农村医疗保障制度建设的关注,相关政府部门和专家学者围绕这一问题开展了大量的研究和探索,为实施新农合制度提供了理论和实践基础。同时,党和政府在这一时期执政理念的转变和我国综合国力的增强也为新农合制度的建立奠定了政治、经济基础。一、 促使新农合制度建立的社会基础
改革开放以后,伴随着计划经济体制向市场经济体制的转型,由于医学科技进步、新型医疗耗材大量使用、物价上涨、医疗服务的经济利益导向等因素影响,医疗费用快速增长。从1989年到2003年,农村居民家庭人均纯收入由601.5元提高到2622.2元,年均增长率为11.09%;同期综合医院门诊病人次均医药费和出院病人人均医药费分别由9.7元和432.7元增长到108.2元和3910.7元,年均增长率为18.80%和17.03%。尽管改革开放以后农村居民人均纯收入不断提高,但由于医药费用的增长速度明显高于农民人均纯收入的增长速度, 20世纪90年代以后,尤其是1995年以后,住院病人人均医疗费的绝对值逐渐超过农村居民人均纯收入,并且两者之间的差距逐步拉大,农村居民普遍感受到看病贵(图1-2)。
另一方面,改革开放以后,传统合作医疗制度大面积解体。1993年开展的第一次国家卫生服务调查结果显示, 84.11%的农村调查人口没有任何医疗保障,处于自费医疗的境地。2003年进行的第三次国家卫生服务调查显示,农村地区参加合作医疗的人口比例为9.5%,参加各种社会医疗保险的人口比例为3.1%,购买商业医疗保险的人口比例为8.3%,没有任何医疗保障的农村人口占79.1%,即接近80%的农民只能完全自付医疗费用,农村人口的医疗保障状况在这一时期始终没有明显的改善。由于多数农民均处于自费医疗境地,中国在2000年世界卫生组织进行的各成员国卫生筹资与分配公平性评估排序中位列第188位(共 191个成员国参与评估) ,被认为卫生筹资与分配的公平性极差,这种状况与我国的经济发展成就呈现出明显的反差。图1-2 医疗费用与农村居民收入变化情况（1989-2003年）
医疗保障制度的缺失和医疗费用的快速上涨给农村居民看病就医造成了沉重的经济负担,因病致贫、因病返贫逐步成为农村突出的社会问题。根据历次国家卫生服务调查结果,农村贫困户中因病致贫、因病返贫的比例在1998年为21.6%,到2003年进一步上升为33.4%,贫困地区甚至达到50%以上。同时,医疗费用的快速上涨和医疗保障制度的缺失也使得农民的有效医疗需求萎缩,医疗服务利用不足,无钱看病买药、无钱住院治疗的农村病人逐渐增多,“小病拖,大病挨,重病才往医院抬”成为绝大多数农民的无奈选择。1993年,接受调查的农村居民两周未就诊率为33.7%,其中19.92%是因为经济困难而未就诊;农村地区未住院率为40.6%,其中经济困难者占58.8%。到2003年,接受调查的农村居民中,应就诊而未就诊的病人约占病人总数的45.8%,其中38.2%是因为经济困难而未就诊;应住院而未住院的病人比例为30.3%,其中75.4%是因为经济困难而没有住院;在农村住院病人中,因经济困难而自己要求出院的病人占全部自己要求出院病人的67.3%。
现实情况表明,迫切需要建立农村医疗保障制度帮助农村居民抵御疾病经济风险、保护自身健康,改变这种看不上病、看不起病的状况,这同样也是广大农民的迫切愿望。这一时期,党和政府在推动经济发展的过程中着手建设和完善我国的社会保障体系,具有中国特色的城镇职工基本医疗保险(简称职工医保)制度逐步建立起来,为城市地区的就业人口提供了基本医疗保障。考虑到我国仍处于社会主义初级阶段,农村居民人口众多以及经济发展水平相对落后的特殊国情,党和政府在建设农村地区的医疗保障制度时,没有照搬职工医保制度的框架,而是根据农村的现实情况和传统合作医疗制度建设的经验教训,创新发展并建立了新农合制度。二、 决定新农合制度建立的政治基础
党和政府始终高度关注人民大众的切身利益,并致力于通过发展各项社会事业来维护人民群众的利益。农村医疗保障制度的建立和完善对改善农民健康状况具有积极意义,直接关系到广大农村居民的切身利益,始终得到党和政府的高度重视,这是决定新农合制度得以建立最根本的政治基础。20世纪90年代以来,尽管有关政府部门对重建传统合作医疗制度的重要性和必要性未能形成统一认识,重建传统合作医疗制度的努力成效不彰,但党中央、国务院一直从维护农民健康权益的角度明确恢复重建合作医疗制度的要求,并结合时代背景和既往经验教训提出了建立新农合制度的构想。进入21世纪,随着党和政府执政理念的转变以及科学发展观理论的提出,各级党委、政府对“三农”问题日益重视,农村卫生工作被赋予更加深刻的内涵,新农合制度具备了稳步发展的政治基础。（一） 建立新农合制度是实践“三个代表”重要思想的内在要求“三个代表”重要思想要求党和政府要始终代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益,其中,代表最广大人民的根本利益是“三个代表”的根本出发点和最终落脚点。在“三个代表”重要思想的指引下,各级党委、政府高度关注与人民群众根本利益密切相关的问题,尤其是关系广大农民切身利益和全面建设小康社会目标实现的“三农”问题,并致力于从多个方面予以解决,建设农村居民的医疗保障制度即是其中的重要措施之一。早在1996年,时任中共中央总书记江泽民就在全国卫生工作会议上强调:“现在许多农村发展合作医疗,深得民心,人民群众把它称为‘民心工程’和‘德政’。看来,加强农村卫生工作,关键是发展和完善农村合作医疗制度。这是长期实践经验的总结,符合中国国情,符合农民愿望。要进一步统一认识,加强领导,积极、稳妥地把这件事情办好。”1999年,时任国务院副总理李岚清批示体改办、卫生部:“我国有九亿人口生活在农村,对广大农民提供有效医疗服务是个大问题,请你们组织力量对农村医疗体制进行调查研究,提出建议。”2002 年,李岚清同志进一步指示:“农村卫生的重要性越来越清楚。卫生部要把农村卫生工作放在第一位,年内要出台力度更大的中共中央、国务院关于发展农村卫生的决定,并召开全国农村卫生工作会议,促进农村卫生问题的解决。”
在党中央、国务院的高度重视下, 2002年,《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》(中发〔2002〕13号) (简称《决定》)正式发布,明确指出:“做好农村卫生工作,保护和增进农民健康,是各级党委和政府义不容辞的责任。我们要从实践‘三个代表’重要思想的高度,充分认识加强农村卫生工作的重大意义,以对人民高度负责的精神,加强对农村卫生工作的领导。”在随后召开的全国农村卫生工作会议上,江泽民同志致信会议强调,农村卫生工作直接关系到农村的发展、农业的繁荣和农民的健康,关系到我国经济和社会发展目标的实现,各级党委和政府要从全面贯彻“三个代表”重要思想的高度,充分认识做好农村卫生工作的重大意义。在党的十六大提出全面建设小康社会的战略目标后, 2003年1月7-8日召开的中央农村工作会议明确指出,全面建设小康社会,必须统筹城乡经济社会发展,更多地关注农村,关心农民,支持农业,把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重,放在更加突出的位置,努力开创农业和农村工作的新局面。（二） 发展新农合制度是执政理念转变的必然要求《决定》下发后, 2003年1月16日,国务院办公厅转发了卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》(国办发〔2003〕3号) ,对在当年开展新农合试点工作进行了部署。但随后不久,我国突发传染性非典型肺炎(简称非典)疫情,新农合试点工作受到一定影响,多数省份在2003年下半年抗击非典斗争取得阶段性胜利后才开始推进新农合试点工作。
抗击非典取得的胜利使人们充分认识到我国卫生事业发展尤其是农村卫生工作中存在的诸多不足,也引发了党和政府以及全社会对发展理念和发展方式的反思。2003年7月28 日,时任中共中央总书记胡锦涛在全国防治非典工作会议上总结了抗击非典斗争取得的经验教训,进一步明确了“三农”问题和农村工作的重要性。胡锦涛同志指出:“通过抗击非典斗争,我们比过去更加深刻地认识到,我国的经济发展和社会发展、城市发展和农村发展还不够协调;公共卫生事业发展滞后,公共卫生体系存在缺陷。我们要高度重视存在的问题,采取切实可行的措施加以解决,真正使这次防治非典的斗争成为我们改进工作、推动事业发展的一个重要契机。我们要更好地坚持全面发展、协调发展、可持续发展的发展观,坚持在经济社会发展的基础上促进人的全面发展,坚持促进人与自然的和谐。必须坚持统筹城乡经济社会发展,更多地关注农村,关心农民,支持农业,把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重,放在更加突出的位置,自觉地把全面建设小康社会的工作重点放在农村。”
以抗击非典斗争取得的经验教训为基础,在邓小平理论和“三个代表”重要思想的指引下,党中央、国务院进一步提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”的要求。按照以人为本的科学发展观的要求,通过发展卫生事业改善农民健康、提高农民生活质量本身从促进经济发展的手段提升为经济发展的目的,对统筹经济社会发展、统筹城乡发展都具有重要意义。在科学发展观的指引下,新农合试点工作被纳入解决“三农”问题、构建社会主义和谐社会的宏伟工作部署中,被赋予更深刻的内涵,获得了更为广阔的发展空间。三、 支持新农合制度建立的经济基础
经济发展是社会保障制度逐步完善和保障水平不断提高的物质基础,不论是从国家财政的支付能力看,还是从企业和个人的支付能力看,都是如此。与我国同属东亚国家的日本和韩国都是在经济高速发展、政府财力雄厚的条件下为农村居民建立医疗保险制度的,高速、稳健发展的经济和较高的财政收入为两国农村医疗保险制度的建立和发展提供了重要的经济支持。新农合制度在我国的建立和发展也遵循了这一规律。正是得益于财政收入的不断增长和人民生活水平的逐步提高,党和政府建设以政府投入为主、个人适当缴费的农村医疗保障制度的设想才能够变成现实,新农合才得以获得稳定增长的筹资来源,进而不断拓展保障范围和提高保障水平,在向农民提供医疗保障方面不断发挥更大的作用。（一） 经济总量的增长为政府和个人投资社会事业提供了可能
改革开放以来,中国经济经历了30多年的持续高速增长,国内生产总值和城乡居民人均年收入均保持10%以上的年均增长率,经济发展水平、人民收入水平和国家总体的综合国力不断提高;伴随着财政税收制度改革,各级政府尤其是中央政府的财政收支能力也有较快增长(表1-1、图1-3)。1978年,我国国内生产总值仅为3645.2亿元,到新农合制度建立前的2002年,国内生产总值已达到120332.7亿元,增长了32倍;国家财政收入也从1978年的1132.3亿元增长到18903.6亿元,增长了16倍(按当年价格计算)。1978年以来,农村居民家庭的人均纯收入也以接近13%的年均增长率快速增长。日益丰厚的物质基础为我国建设社会保障制度创造了相应的经济条件,既增强了政府调度资源发展社会事业的能力,使得政府敢于做出投资于农村社会保障制度的政治承诺,并能够在制度发展过程中不断加大投入力度,也提高了农村居民的支付能力,使其能够承受逐步提高的个人缴费水平,参加到新农合制度之中。表1-1 我国综合国力及居民收入增长情况（1978-2002年）数据来源:历年《中国统计年鉴》,按当年价格计算。图1-3 国家财政收支总额增长情况（1978-2002年）数据来源:历年《中国统计年鉴》。（二） 分配格局调整使政府财政资源更多向农村倾斜
在总体的财政收支水平增长的同时,党和政府也对政府财政的支出结构进行了调整,使政府财政资源更多地向农村倾斜。
2004年9月,胡锦涛同志在党的十六届四中全会上明确指出:“纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向。”“两个趋向”是党中央、国务院对新形势下的工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华,是对国际发展经验的精辟概括和对中国经济发展阶段的科学判断。在2004年12月召开的中央经济工作会议上,胡锦涛同志再次强调:“我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势,更加自觉地调整国民收入分配格局,更加积极地支持‘三农’发展”。温家宝同志也明确指出:“要下决心合理调整国民收入分配格局,实行工业反哺农业,城市支持农村的方针。”在此之前,党中央、国务院已经逐步加大对农业和农村的投入,“两个趋向”的判断形成后,国家财政进一步向农村倾斜,农村社会事业发展和农民享受公共服务的状况发生了积极变化。
以各级财政对参合农民的补助为例,随着综合国力的提高和财政支付能力的增强,各级财政对新农合的补助水平不断提高,并逐渐成为新农合筹资的主要来源,为新农合扩展保障内容和提高保障水平提供了坚实的基础。从2005年到2010年,中央财政和地方财政对参合农民的人均补助水平不断提高,加上参合人数的迅速增加,中央和地方财政对新农合的补助总额分别从5.4亿元和36.9亿元增长到399.0亿元和654.5亿元,增长了73倍和17倍;同期中央财政支出和地方财政支出分别增长了0.8倍和1.9倍,远低于各级财政对参合农民补助的增长速度。各级政府财政收入的增长为新农合筹资水平不断提高提供了物质基础,同时也减轻了农民的经济负担,在提高新农合制度筹资公平性方面产生了积极作用,是新农合得以良性发展的直接原因(表1-2)。表1-2 2005-2010年各级财政支出总额及对参合农民补助支出情况数据来源:历年《中国统计年鉴》及历年新农合统计数据。四、 支撑新农合制度建立的理论探索和实践准备
传统合作医疗制度大面积解体后,农村医疗保障制度建设引起各方关注,相关政府部门联合国内外的专家学者开展了多项关于农村医疗保障制度建设的理论研究和实践探索,为党中央、国务院创新农村医疗保障制度的基本框架提供了相应的理论和实践支持,有力地推动了传统合作医疗制度向新农合制度的发展。
20世纪80年代后期以来,在中国政府和国际组织的共同支持下,卫生部联合国务院研究室、财政部、农业部、国家经济体制改革委员会等部门以及国内外专家就农村医疗保障制度开展了大量研究。研究的关注点最初主要集中于是否在农村地区建立医疗保障制度,后来逐步转移到农村医疗保障制度的具体实现形式和制度建设的主要问题上。一些先后开展的研究项目,如卫生部有关同志在中共中央党校内部理论刊物上发表的研究论文《从保障农民基本健康需求入手,启动农村社会保障》,卫生部与世界银行、美国兰德公司合作进行的“中国农村健康保险试验研究”,卫生部与安徽医科大学联合进行的“农村合作医疗保健制度系列研究”,卫生部政策与管理研究专家委员会主持的“中国农村医疗保健制度研究”,由卫生部领导、中国卫生经济培训与研究网络实施的“中国农村贫困地区卫生保健筹资与组织研究”,国务院研究室和卫生部共同组织的“中国农村合作医疗保健制度改革研究”,由世界银行贷款、中国政府实施的“加强中国农村贫困地区基本卫生服务项目”(卫生Ⅷ项目) ,卫生部与联合国儿童基金会合作进行的“市场经济条件下合作医疗制度改革与发展研究”,卫生部与联合国开发计划署、世界卫生组织合作开展的“中国农村合作医疗最佳实践模式研究”等,利用理论分析、现场调查和实验干预等多种手段开展研究,取得了积极的成果。
上述项目得出以下主要结论:一是传统合作医疗制度作为解决我国农村医疗保障问题的一种有效方式应予以肯定,在农村地区建立医疗保障制度具有重要意义;二是改善农村地区基本卫生服务不仅要从供方入手,提高农村医疗卫生机构的服务能力,更要采取措施提高需方对医疗卫生服务的购买力,最有效的办法则是为农民建立基本医疗保障制度;三是在多种医疗保障办法中,合作医疗是农村地区基本医疗保障制度的适宜选择,传统合作医疗与新时期农村社会经济的发展不相适应,存在着体制上、政策上及社会心理方面的障碍,必须在市场经济条件下建立与完善新时期的合作医疗制度;四是政府的政策和经济支持是合作医疗成败的关键,要正确处理好减轻农民负担与发展合作医疗的关系,明确各级政府支持合作医疗的财政力度;五是应当适时提高合作医疗制度的统筹层次,建立以县为基础的抗大病风险的合作医疗制度;六是必须建立科学透明的管理和监督制度,以确保合作医疗制度的正常运行和持续发展。此外,一些研究还提出了“以家庭为单位,农民自愿参加”的参合原则以及建立和完善合作医疗管理信息系统、改变合作医疗费用支付方式等具体建议。这些研究为我国探索新时期新形势下的农村医疗保障制度提供了一定的理论指导和实践经验,一些研究结论被有关部门采纳,对党和政府作出建立新农合制度的决策产生了重要影响。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]