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作者：倪振峰,俞敏,赵园园,陈颖健

出版社：复旦大学出版社

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银行法学试读：

前言

市场经济的自由运行必然导致经济危机，金融的自由运行必然导致金融危机。利用金融法制加强市场监管和金融监管是各国政府避免或克服金融危机的必然选择。正是在2008年美国引发的全球金融危机以及2010年美国金融监管改革法案出台的大背景下，上海市教委经济法重点学科建设单位上海政法学院的教授、博士对于我国金融监管法制及其业务进行了系统思考。本书分金融与银行法概述、金融调控和银行监管法、银行金融机构管理法、银行业务管理法、涉外银行管理法等五编十二章。本书可供政府经济金融监管部门工作人员，金融机构从业人员，大学金融、法律专业师生以及关心金融及其金融监管的社会人士阅读。

本书由上海政法学院倪振峰教授组织撰写，具体分工是：

倪振峰：第一章、第五章、第十一章；

俞敏：第四章、第六章、第九章、第十章；

赵园园：第二章、第三章、第七章、第八章；

陈颖健：第十二章。

因编写时间仓促，书中不足之处，敬请读者批评指正。编者第一编　金融与银行法概述第一章　金融法的一般原理第一节　金融法的概念、对象、特征和地位

一、金融法的概念

金融法是调整金融关系的法律规范的总称。主要包括三个层次的法律规范：第一，金融法是国家立法中确立金融机构的设立、组织、性质、地位和职能的法律规范（金融组织法）；第二，国家金融主管机关在组织、管理金融事业和调控、监管金融市场过程中所形成的金融调控与监管关系的法律规范（金融调控、监管法）；第三，调整银行及其他金融机构从事金融业务活动中与其他主体发生的金融交易关系的法律规范（金融业务法）。如果再考虑到涉外因素，还有一部分金融法律规范就是涉外金融法。

金融法是一个集合概念，在我国现行法律体系中，并不存在一部以“金融法”命名的法律或者法规，它是以银行法、证券法、保险法等等一类与金融有密切联系的法律规范形成的一个体系，并且被公认是我国市场经济法律体系中的一个重要组成部分。从不同法律规范的调整对象来看，金融法也有广义和狭义之分。狭义的金融法专指银行法，这是因为银行是金融体系的核心，银行法是金融法的基本法；广义的金融法则除包括银行法外，还包括货币法、票据法、证券法、信托法、基金法、保险法等。

一般所称的金融法，是指广义上的金融法。

二、金融法的调整对象

金融法的调整对象是金融关系，金融关系是指金融活动中各种主体之间围绕资金融通所产生的社会关系。

现代市场经济条件下，金融活动是资金供求双方在金融市场上，以信用为条件进行的。由于金融有“间接金融”和“直接金融”之分，因此金融关系也就表现为间接金融关系、直接金融关系以及与此两类关系相关联的金融中介服务关系。间接金融是指资金盈余部门与资金短缺部门之间通过金融中介机构间接实现资金融通的金融行为。金融机构发出的证券为间接证券。如银行用发行金融债券集中的资金发放贷款或购入企业债券，就是一种有银行介入的间接金融活动。其中，银行发行的金融债券就是间接融资债券。直接融资是指没有金融机构作为中介的融通资金的方式。需要融入资金的单位与融出资金单位双方通过直接协议后进行货币资金的转移。直接融资的形式有：买卖有价证券，预付定金和赊销商品，不通过银行等金融机构的货币借贷等。直接融资是以股票、债券为主要金融工具的一种融资机制。这种资金供给者与资金需求者通过股票、债券等金融工具直接融通资金的场所，即为直接融资市场，也称证券市场。直接融资能最大可能地吸收社会游资，直接投资于企业生产经营之中，从而弥补了间接融资的不足。直接融资的工具：主要有商业票据和直接借贷凭证、股票、债券。同时，现代市场经济又是国家适度干预（或调控）的市场经济，因此，国家在调控和监管金融活动中所形成的金融调控监管关系，也应是金融法的调整对象。又由于资金融通须以货币的发行和流通为先导和基础，因而货币的发行和流通及其管理中所形成的社会关系也应是金融法调整对象的有机组成部分。总而言之，作为金融法调整对象的金融关系是指在货币流通和资金信用融通活动中各主体之间发生的社会关系。

具体说，金融关系应指五种社会关系，即金融领域内相关主体之间的间接金融关系、直接金融关系、金融中介服务关系、国家金融主管机关与各类金融机构、非金融机构和自然人之间的金融调控和金融监管关系、国家在货币的发行和流通及其管理中所形成的社会关系。前三类关系均是发生在平等主体间金融市场上的交易活动中，故又合称金融交易关系。后两类关系发生在国家金融主管机关对金融市场各方主体的金融交易活动进行调节控制和监督管理活动中，故称金融调控监管关系。

三、金融法的特征

金融法是国家法律体系中的一个组成部分，具有一般法律的共同属性与特征。但是，金融法与其他法律比较，又具有自己的明显特征。

1.金融法具有强烈的宏观调控性

由于金融是国民经济的动脉，在国民经济和社会生活中的地位举足轻重，现代国家大都十分重视对于金融的监管和调控。现代国家的宏观调控最主要的政策手段就是财政政策和货币政策，货币政策实质上是金融政策的具体称谓。每次国家的宏观调控几乎也都离不开金融调控这一重要手段。金融法是以实现国家对金融业的监管和调控为目的的法，所以具有显著的宏观调控性。金融法作为经济法的重要组成部分，在弥补市场失灵、防止政府失败中发挥重要作用，是一般法律所不可比拟的。所以，金融法对宏观经济的调控作用，比其他法律更加明显。

2.金融法是公法

国家制定金融法的目的，一方面是要根据市场经济和金融活动的客观规律，为金融主体提供行为准则，这些行为准则更多的表现为调整平等主体之间的金融交易关系的法律规范，其中包含有大量的私法规则和制度，因此金融法具有私法性。但是，国家制定金融法的目的，更重要的是在另一方面，也就是国家要通过金融法，实施国家对于金融的监管和调控，实现国家职能。对国家而言，不管是调整私人金融关系的金融法律规范，还是体现国家管理和调控金融关系的金融法律规范，都是实现国家意志的手段。因此，在性质上，金融法属于公法，金融法中有些具有私法性质的法律，那也是公法笼罩下的私法。有观点称金融法是公法、私法融合的法律，如果仅仅在内容的意义上那是有一定道理的，但是在性质上，金融法只能是公法，不能是私法。

3.金融法以强制性规范为主

由于金融法是公法，更多体现了国家对金融活动的管理和干预，所以其规范大多以强制性规范为主，也即以义务性、禁止性和命令性规范为主，而民商法等等调整平等主体之间的经济关系的法律，通常坚持意思自治原则，所以更多的是任意性规范。当事人在从事经济活动时，必须在符合或者不违反强制性规范的前提下或者范围内，行使自己的意思自治权。

4.金融法是实体法与程序法的统一

金融法主要规定金融主体的职责、权利和义务等实体法内容，但也规定实现这些权利、义务的程序、步骤、方式等程序法内容。例如，票据法是规定和保护票据当事人的权利义务的法律，因而属于实体法；但同时，因票据的运作注重程序，票据法中规定有许多程序性规定，如具体结算规则，体现出明显的程序法特征。再如证券的发行、交易等，也都有大量的程序性规定。

四、金融法的地位

金融法的地位是指金融法在整个法律体系中的位置及其与其他法律的关系。

从现在对于构成法律体系的法律部门的划分来说，金融法并不能划分为一个独立的法律部门，由于金融法的性质、功能等因素，决定了金融法是归属于经济法这一独立法律部门的一个子部门，是经济法的一个重要组成部分。在法律体系中的位置是：法律——经济法——金融法。从金融法学科的意义来说，金融法学是经济法学科的子学科，其在法学体系中的位置是：法学——经济法学——金融法学，金融法学是法学的三级学科。

金融法在我国整个法律体系中有着不可或缺的重要地位和作用，金融法学是一个具有广阔研究空间和长远发展前途的新兴法律学科。

金融法作为国家管理和调控金融的法律，它必然与其他法律一起，在整体上维护政治稳定、经济发展和社会和谐，但是，金融法作为一个具有独特作用的法律，它的地位还体现在与其他法律的关系之间。

1.金融法与民法的关系

民法是调整平等主体之间财产关系和人身关系的法律。平等主体之间的财产关系包含有金融关系的内容，如居民参加储蓄、企业取得银行贷款等等都是表现为金融关系的财产关系。金融法调整的平等主体间的金融交易关系自然也适用民法的基本原则和规定，如我国证券法就规定了“自愿、有偿、诚实信用”原则。所以，金融法和民法所调整的一些金融关系是有重合的。但是，金融法并不调整所有的财产关系，民法也并不调整所有的金融关系。除此以外，金融法的性质属于公法，民法属于私法，金融法采用不同于民法的调整手段等等，区别也是很明显的。

2.金融法与商法的关系

金融法与商法的关系，类似于上述金融法与民法的关系，既有重合又有区别。商法是调整商事主体从事商事活动引起商品经济关系的法律规范的总称。商事活动中包含了金融活动，所以，商事法律必然会调整一部分金融关系，但是商事法律又不可能调整所有的金融关系，反之，金融法也不会调整所有的商事关系，而且两者在性质和调整方法上也是不同的。

3.金融法与行政法的关系

行政法是调整国家行政管理关系的法律规范的总称。金融法中的金融管理和调控关系具有行政关系的性质，因此应适用行政法的基本原则和基本规则。金融法与行政法都属于公法的范畴，但行政法显然不能调整金融交易关系，金融法也不能覆盖行政法所有的调整范围。行政法与金融法在调整手段上也存在明显的区别。

4.金融法与经济法的关系

经济法是在市场经济体制条件下，调整国家为了矫正市场失灵而管理和调控经济活动过程中所发生的各种经济关系的法律规范的总和。如前所述，金融法是经济法的一个重要组成部分。

5.金融法与刑法的关系

刑法是规定什么是犯罪行为，并且规定对犯罪行为给予何种刑事处罚的法律规范的总和。金融法与刑法同属于公法，但是两者的调整范围和调整手段都有明显的区别。最为重要的是：金融犯罪行为要受到刑罚的制裁。第二节　金融法的基本原则

一、金融法基本原则的含义

金融法的基本原则是指体现金融法的本质和基本精神，主导整个金融法体系，为金融立法、金融执法、金融司法、金融守法所遵守的根本准则。金融法基本原则的根据客观地存在于金融法律活动之中，但是要将这些原则科学地提炼和表达出来，需要理性的思维和时间的检验。这一方面是因为这些原则来自人们的认识，而人们的认识并不总是短期就达到完美的，另一方面是因为在不同国家或者同一国家的不同历史阶段，由于经济发展水平、金融政策目标等的不同，必然要求不同的金融法基本原则，因此，金融法的基本原则也不是一成不变的。

我国有不少学者研究过金融法的基本原则，他们认为的金融法基本原则大致如下。第一种观点：在稳定币值的前提下，促进经济发展的原则；保护债权人、投资者利益的原则；规范金融行为、维护金融稳定的原则；分业经营、分业管理的原则。第二种观点：以稳定货币为前提促进经济发展的原则；兼顾金融效率与金融安全的原则；保护投资者利益的原则；国际惯例接轨的原则。第三种观点：保持货币币值稳定，并以此促进经济增长的原则；维护金融业稳健的原则；保护投资者正当利益的原则；与国际惯例接轨的原则。第四种观点：在稳定币值的基础上促进经济发展的原则；维护金融业稳健的原则；保护投资者和消费者利益的原则；与国际惯例接轨的原则。第五种观点：维护货币政策的原则；安全流动效益的原则；利益平衡优化的原则；有效监管的原则。第六种观点：依法统一管理金融，实行管理和经营分离，规范和完善国家金融调控、监管行为的原则；在稳定币值的基础上促进经济增长的原则；以社会整体利益和金融秩序稳定为依归，依法规范和完善金融机构组织体系和金融市场体系，促进金融业公平、公开、有序竞争，提高金融资源配置效率，维护金融市场各利益主体合法权益的原则。等等。这些探索具有积极意义。

本书倾向于将金融法的基本原则划分为目标基本原则和自身基本原则，然后再进行分类。

二、金融法的目标基本原则

金融法的目标基本原则可以简称为金融法的目标原则，是指金融法在实现外在价值目标时应该遵循的基本原则。从大的方面来说，金融法外在的价值目标无非是促进或者保证政治的稳定、经济的发展与社会的和谐。因此金融法的目标原则也就是政治稳定原则、经济发展原则与社会和谐原则。（一）政治稳定原则

金融法不是金融。金融本身只是个中性字眼，并不具有价值取向，但金融法是法律，一定具有价值取向。国家制定金融法的目的，并不是纯粹为金融主体提供行为准则，最为重要、放在第一位的是通过金融法维护政治稳定。现代国家早已将履行经济职能作为维护自己政治统治的前提和基础。1996年和2008年两次金融危机深刻地教育世人，金融和金融危机不是一个简单的经济问题，经济问题是和政治问题紧密联系的，经济问题解决不好，往往是导致政治混乱或政权更替的最深厚根源。所以，国家的金融立法、金融执法、金融司法和金融守法都要从维护国家政治稳定的高度来看待，特别是要从这个高度来防范和化解金融风险。有学者提出金融法的安全和效益原则，安全原则包括经济安全和政治安全，其实经济安全最终要归结到国家安全也即政治安全——政治稳定。而效益原则实际上也就是下述的经济发展原则。（二）经济发展原则

经济发展原则也可以称为经济增长原则。在一国经济体系中，金融居于关键地位。金融促进经济的发展，也受到客观经济规律的制约，其中最重要的就是必须保持货币价值的稳定。经济的发展是指经济持续、稳定、健康、协调的发展，而非单纯指经济的增长速度。我国《中国人民银行法》明确规定：“中国人民银行的货币政策目标是保持货币币值的稳定，并以此促进经济增长。”可以认为，把保持货币币值的稳定作为金融法的目标，是国际、国内宏观经济管理经验教训的总结。但是归根结蒂，金融法应该是促进和保证经济发展的法律，不能就金融论金融，如果金融法不能为经济发展服务，又能有什么积极作用呢?当然，这里所说的经济发展或者经济增长是指国家或社会整体的经济发展或增长，而不是单个金融主体的发展或增长。2008年美国次贷危机中，一些银行为了自己的利益不惜违规放贷，最后导致金融危机的爆发，不但损害了美国的经济和世界各国经济的发展，而且也使自己陷入破产或者需要国家解救的地步。整体经济发展或利益的维护是当代法律的重要价值目标之一，有利于一国综合国力的提高和社会和谐的达成。由于金融在现代整体经济中占据主导性地位，是现代经济的核心，金融活动的成败、金融秩序的稳定与否，直接决定着国家整体经济的运行状况，进而关系到政局的稳定和人民的福祉。因此，举凡金融法律的制定、金融机构的设置、金融市场的建构、金融业务活动的开展和金融监管调控行为的实施，都必须以促进而不是损害经济发展、增进社会整体经济利益、维护整体金融秩序稳定为目标。（三）社会和谐原则

社会和谐实际上是和经济发展与政治稳定紧密相联、互为因果的概念，没有经济的发展与政治的稳定，社会可能也很难和谐。2008年美国的金融危机导致了企业破产、员工失业，是社会不和谐的罪魁祸首。但是社会和谐、经济发展和政治稳定三者之间可能也具有各自相对独立的价值。经济发展了，并不一定就带来社会的和谐与政治的稳定（如自由资本主义的发展导致劳资关系的紧张）；政治稳定了，也并不一定带来经济的发展与社会的和谐。在我国，社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证，构建和谐社会是中国法治的重要目标，也是中国金融法制的重要目标。金融法要坚持社会和谐的原则，首先就要通过民主和科学的立法建立和谐社会的金融法律基础，为社会提供一个分配正义的体系，实现社会的正义和公平。其次，实现社会和谐需要政府依法行政，依法行政的基本目标是实现公权力和私权利的和谐，金融法是公法和私法相融合的法律，也就是公权力和私权利相融合的法律，要合理配置公权力和私权利，明确各自的界限，使融合走向和谐。再次，实现和谐社会需要实现金融的司法公正。和谐社会并非是一个没有争议和冲突的社会，而是一个能有效防止和及时解决纠纷的社会，发生金融争议或金融纠纷并不可怕，关键是要有一个独立、公正、权威和高效的司法制度来化解、处理好金融争议或金融纠纷。总之，要用法律手段维护金融稳定，实现社会和谐。

三、金融法的自身基本原则

金融法自身的基本原则也可以简称为金融法的自身原则，是指金融法作为现代法制的重要组成部分之一，其自身要有现代法治必须具备的、适合自身地位和性质的基本制度和规范体系的基本原则。

金融法作为法律自身所应该遵循的原则包括：法制统一、体系完善的原则；依法赋权、公平竞争的原则；有效监管、防范和化解金融风险的原则。（一）法制统一、体系完善的原则

法制统一原则是现代社会法治国家共同提倡和遵守的一个重要原则，金融法制同样也是如此。第一，它意味着，一切金融法律、法规、规范性法律文件以及非规范性法律文件的制定，必须符合宪法的规定或者不违背宪法的规定。凡是违背宪法者，不能具有法律效力；第二，在所有金融法律渊源中，下位法的制定必须有宪法或上位法作为依据，下位法不得同上位法抵触；第三，在不同类金融法律渊源中（如法律和行政法规），在同一类法律渊源中（如在行政法规之间）和同一个法律文件中（如在行政诉讼法中），规范性法律文件不得相互抵触；第四，各个法律部门之间的规范性法律文件不得冲突、抵触或重复，应该相互协调和补充。我国已经有了大量的金融立法，基本解决了金融领域有法可依的问题，但是金融法制的统一和体系完善方面的问题还严重存在，宪法和法律规范的缺失、法出多门、规范冲突，甚至还有不少法律空白，金融法制体系亟待完善。（二）依法赋权、公平竞争的原则

所有主体参与金融活动或金融管控的资格和权利都来自法律的赋予，没有法律的赋权，不得从事金融活动或者金融管控。金融监管和金融调控是国家专门机关的职能活动，其他机关、部门或者个人都无权进行。有权从事金融活动或者金融管控的机关，要统一按照金融法律、法规的要求，对金融各业各机构的市场准入、市场退出、业务开展以及金融市场实行统一、无例外的监管，不受其他政府部门、地方政府、经济组织和个人的非法干涉。不允许有游离于国家金融调控、监管体制之外的特权金融组织和金融市场的存在。金融市场主体是平等的民事主体，其法律地位是平等的，其经营活动要坚持公平竞争的原则，不能允许国有金融机构等倚仗自己的市场支配地位垄断市场，限制竞争，剥削消费者，也不能允许金融市场主体从事不正当竞争。银行业、信托业、保险业、证券业等要按照法律的规定，进行分业经营、管理或者混业经营、管理，获取自己的合法利润。投资者是金融市场的重要主体，没有投资者，企业等筹资人无从筹资，银行等金融中介也无从中介，金融监管机构的金融监管也无从谈起，因此，必须依法保护投资者和债权人的利益。金融的本质是一种信用活动，信用的基本特征是有借有还，到期归还，还本付息。无论是存款信用还是贷款信用，或者投资信用，均必须符合信用的基本要求。因此，金融法的制定和实施，就必须遵守信用活动的基本规律，充分维护存款人、投资人的利益。这样才能保障信贷和投资资金的安全性和营利性，进而促进金融与经济的发展。（三）有效监管、防范和化解金融风险的原则

金融业是从事货币资金融通的特种行业，是时刻面临多种威胁的高风险行业，这些风险主要包括信用风险、国家风险、市场风险、利率风险、流动性风险、操作风险、法律风险、声誉风险等，风险的存在，严重影响着金融业的安全运营，并有可能发展到金融危机，影响到整个社会的经济生活和国家安定。金融风险与金融风暴、金融危机这三个概念现在已经被人们作为相同的概念广泛使用，但是细较之下还是有区别的，最起码具有程度的不同。由于两次金融危机的深刻影响，世界各国政府都已经将防范和化解金融风险与金融危机，作为自己的头等大事来对待。人们认识到，私人主体的逐利行为是不可避免的，但是逐利行为的不可避免并不等于金融风险与金融危机的不可避免，人们相信，通过有效的监管，金融危机是可以防范和化解的。当然政府监管不等于政府万能，政府监管的作用无法取代市场机制作用的发挥，必须将市场机制和有效监管有机地结合起来，才可能兼得效率和安全的结果。

尽管世界发生的两次金融危机都没有导致中国发生金融危机，但是中国还是深受影响，而且中国没有发生金融危机，主要原因还不是因为其金融体制已经足够强大到能够刀枪不入，能够独善其身，而是因为其金融还没有完全开放。在改革开放的大背景下，中国金融与国际金融的融合是大概率事件，中国金融必须在对内、对外两个方面做好防范金融危机的准备。改革开放以来，我国的金融体制发生了重大变化，金融机构多元化、业务交叉与竞争的格局已经形成，从1998年起我国逐步建立了分业经营和分业监管的金融体制，使隶属于中央政府的三个金融监管部门（即银监会、证监会和保监会）各司其职，分工合作，集中专门人才，提高监管效率和监管水平，使中央银行的金融调控职能更为凸显，金融监管和金融服务职能更富效率。但是，随着金融业从分业经营向综合经营的转变和发展，传统的政府监管包揽一切的情形必须转变，应该倡导政府统一监管与行业自律监管、金融机构内部控制、审计监督和社会监督的有机统一。防范和化解金融风险的原则，必须贯穿于金融立法、执法、守法和对外交往过程的始终，其核心就是通过法律的明确授权，为金融监管提供有效的法律保证，坚决杜绝监管过程中的随意性，保证金融监管的客观性、程序性和公正性，使金融监管工作法制化和规范化。从立法而言，必须科学、合理地建立、健全各种金融法律、法规和规章制度，为防范和化解金融风险创造良好的法律环境；从执法而言，必须强化金融监管部门的地位和职权，改进监管的方式、方法，完善有关资本充足率、贷款损失准备金、资产集中度、流动性管理、风险管理和内部控制等方面的监管程序，切实加强非现场检查、现场检查和聘用外部审计、综合并表监管等措施；从守法而言，各金融机构必须健全内部控制和各项具体业务制度，实行合法、合规和审慎经营。在金融对外开放方面，必须积极稳妥，立足于国家主权和安全，切实做好涉外金融业务的经营和监管工作，防范国际金融风险的渗透和转移。第三节　金融法的渊源、体系及其主要立法

一、我国金融法的渊源

我国金融法的渊源，是指我国金融法律规范的制定主体及其表现形式。金融法的渊源包括国内渊源和国际渊源两大类。（一）国内渊源

金融法的国内渊源，是指国家有关机关制定并发布的有关金融组织及其活动的规范性法律文件。具体包括：

1.宪法。宪法由全国人民代表大会制定发布，是国家的根本大法，是国家的总章程，是我国金融法律规范的最高法源。如宪法中关于加强国家宏观经济调控、维护社会经济秩序的规定，可以说是我国金融法律规范的最高表现形式，是我国金融立法的最高准则。

2.金融法律。金融法律是由全国人大及其常委会制定的有关金融组织及其活动的规范性法律文件，它包括专门的金融法律和其他法律中涉及金融活动的有关规定。前者如《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《票据法》、《证券法》等，后者如《担保法》中的保证、抵押、质押规定，《公司法》中关于公司组织的规定，《合同法》中关于借款合同、融资租赁合同的规定等。

3.金融行政法规。金融行政法规是指国务院根据宪法和法律制定的有关金融组织及其活动的规范性法律文件，如《中国人民银行货币政策委员会条例》、《外汇管理条例》、《储蓄管理条例》等。金融行政法规不得与宪法、金融法律相抵触。

4.金融行政规章。金融行政规章是指国务院金融监管、调控部门（或机构）根据金融法律、金融行政法规的规定或授权制定的有关金融活动的规范性法律文件，如人民银行制定的《贷款通则》、《金融机构管理规定》；银监会制定的《商业银行资本充足率管理办法》；国家外汇管理局制定的《保税区外汇管理办法》、《边境贸易外汇管理暂行办法》等。金融行政规章规定的事项大多属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项，大多为技术性、操作性规范。

5.金融地方性法规。金融地方性法规指省、自治区、直辖市和较大的市的人民代表大会及其常委会制定的有关金融活动的规范性法律文件。这里所称“较大的市”包括两种情况：一是省、自治区人民政府所在地的市的人民代表大会及其常委会有权制定地方性法规；二是经国务院特别批准的市的人民代表大会及其常委会也有权制定地方性法规。这些地方性法规因地制宜，是对金融法律、金融行政法规的具体化，但它们不得同金融法律、金融行政法规相抵触。

6.金融地方性规章。金融地方性规章是指省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的有关金融活动的规范性法律文件。这里所称“较大的市”同样包括两种情况：一是省、自治区人民政府所在地的市的人民政府有权制定地方性法规；二是经国务院特别批准的市的人民政府也有权制定地方性法规。它们不得同金融法律、金融行政法规和地方性法规相抵触。

7.金融司法解释。金融司法解释是国家最高司法机关（最高人民法院、最高人民检察院）就金融司法实践过程中具体适用法律问题所作出的具有约束力的阐释和说明，通常以规范性文件的形式作出，在司法实践中被广泛适用，能起到弥补法律疏漏的作用。

另外，现实生活中还存在大量的自律性规范，自律性规范是由金融行业协会（公会）或交易所制定的有关行业成员和自身行为的准则和规范。这些规范往往要经过授权、批准或备案，对于行业成员和机构自身具有约束力，如《中国证券业协会章程》、《中国信托业行业宣言》、《深圳证券交易所股票上市规则》和中国银行业协会的《文明服务公约》、《自律公约》、《维权公约》、《反商业贿赂承诺》、《反不正当竞争公约》等。这些自律性规范能发挥其独特的作用，但本身并不是我国金融法的国内渊源，这些自律性规范不具有法律属性。（二）国际渊源

我国金融法的国际渊源，是指我国缔结、参加或承认的有关国际条约、国际协定以及国际惯例。

1.国际条约、国际协定。这是指我国参加国际金融活动所签订和加入的双边或多边条约、协定，这些条约虽然不是我国有关机关制定，但一经参加或签字就表明得到了我国政府的承认，对我国具有约束力。

自1979年以来，我国相继参加了《国际货币基金协定》、《国际复兴开发银行协定》、《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会信贷采购指南》、《国际金融公司协定》、《国际金融公司协定附则》、《国际开发协会协定》、《关于国际清算银行豁免的议定书》、《建立国际农业发展基金的协定》、《建立商品共同基金协定》，世贸组织的《服务贸易总协定》及《金融服务附件》、《金融服务第二附件》和1997年《金融服务协议》等国际金融合作的协定，以及《建立亚洲开发银行协定》、《设立亚洲再保险公司的协定》、《建立非洲开发银行协定》、《建立非洲开发基金协定》、《东南非贸易和开发银行》等区域性的金融合作协定。

2.国际惯例。这是指在国际经济交往中形成的为国际社会广泛接受并予承认的，一经有关国家确认就具有法律约束力的习惯性规范，如1967年国际商会的《商业单据托收统一规则》、1983年的《商业跟单信用证统一惯例》，1985年世界银行的《贷款协定和担保协定通则》及《合同担保统一规则》，巴塞尔银行监管委员会于1988年发布2004年修订的《巴塞尔资本协议》、1997年发布2006年修订的《有效银行监管的核心原则》、1999年发布2006年修订的《加强银行公司治理》和巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织、国际保险监督官协会于1999年联合发布的《多元化金融集团监管的最终文件》等。

二、我国金融法的体系及主要内容（一）金融法体系的含义

根据法学原理，法律体系也称为部门法体系，是指一国的全部现行法律规范按照一定的标准和原则划分为不同的法律部门而形成的内部和谐一致、有机联系的整体。金融法归属于经济法法律部门，是经济法的一个子部门。金融法体系是指所有调整金融关系的法律规范所形成的有机联系的统一整体，这个体系按照不同的标准和原则可以有不同的划分，按照制定机关、表现形式和法律效力的不同，可以分为金融法律、金融行政法规、金融规章、地方性金融法规、地方性金融规章、金融司法解释、国际金融条约、国际金融协定以及国际惯例等，所有这些金融法律规范所形成的有机联系的统一整体就是金融法的体系。（二）金融法体系的主要内容

金融法体系的内容相当庞杂，我国金融法的体系大致可以划分为以下四个组成部分，即金融主体法（组织法）、金融调控与监管法、金融业务管理法、涉外金融管理法。

1.金融组织法，或称金融主体法。金融机构组织法，是用以确定银行和其他金融机构的性质、法律地位、职责权限、机构设置、业务范围及规则的法律规范的总称。按照业务性质不同，金融组织法又可进一步分为中国人民银行法、商业银行法、政策性银行法、非银行金融机构管理法、涉外金融机构管理法、保险法、证券法等等。

目前，我国金融组织法的法律规范主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《金融机构管理规定》、《外资银行管理条例》、《外资银行管理条例实施细则》、《证券法》、《保险法》等。

2.金融调控与监管法。金融调控与监管法是指调整国家实施金融调控和金融监管活动中所发生的社会关系的法律规范的总称，其任务是要明确金融调控与监管的目标、原则，确定调控、监管机构的地位与职权，规范调控和监管的措施、方法，惩处破坏金融秩序的行为。

金融调控与监管的法律规范主要有《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《反洗钱法》、《刑法》及其修正案、《金融机构撤销条例》、《人民币管理条例》、《国家金库条例》、《现金管理暂行条例》、《国家货币出入境管理办法》等。

3.金融业务管理法。金融业务管理法是指金融机构在从事金融业务时应该遵循的法律规范，大都是调整金融机构在从事金融业务时与客户之间形成的社会关系的法律规范。这方面的法律规范主要有：《物权法》、《商业银行法》、《合同法》、《储蓄管理条例》、《人民币单位存款管理办法》、《人民币利率管理规定》、《专项贷款管理办法》、《贷款通则》、《公司法》、《证券法》、《保险法》、《证券投资基金法》、《企业债券管理条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》、《证券交易所管理办法》、《禁止证券欺诈行为暂行办法》、《期货交易管理暂行条例》、《外汇管理条例》、《外汇期货业务管理试行办法》、《票据法》、《担保法》、《商业银行中间业务暂行规定》、《支付结算办法》、《国内信用证结算办法》等。

4.涉外金融管理法。涉外金融管理法是指规范、调整涉外金融主体的设立、业务等法律规范的总称。这里所指“涉外”，既包括规范、调整外资主体（外资金融机构）在中国境内的设立、业务的法律规范，也包括规范、调整中资主体（境外金融机构）走出国门参与国际金融市场的法律规范。

外资金融机构管理法是关于外资金融机构的设立、组织及其业务开展、监管等法律规范的总称。现在主要有《外资银行管理条例》（国务院2006年11月11日）、《外资银行管理条例实施细则》（银监会2006年11月24日）、《中外合资投资银行类机构管理办法》（中国人民银行1995年5月20日）、《外资参股证券公司设立规则》（中国证监会2002年6月1日）、《外资保险公司管理条例》（国务院2001年12月12日）等。

境外金融机构管理法是指关于境外中资金融机构的设立及其业务开展、监管等法律规范的总称。现在主要有《境外金融机构管理办法》（中国人民银行1990年4月13日）、《关于加强境外中资金融机构管理的通知》（中国人民银行1995年8月14日）、《关于进一步加强境外中资金融机构管理的通知》（中国人民银行1996年10月23日）等。

本书结构大致也按照上述金融法体系的主要内容展开。

三、我国现行的主要金融法律、金融法规（一）金融法律

中华人民共和国物权法，2007年3月16日颁布，2007年10月1日施行。中华人民共和国反洗钱法，2006年10月31日颁布，2007年1月1日施行。

中华人民共和国刑法修正案（六），2006年6月29日通过。

中华人民共和国证券法（修订），2006年1月1日施行。

中华人民共和国公司法（修订），2006年1月1日施行。

中华人民共和国外国中央银行财产司法强制措施豁免法，2005年10月25日公布并施行。

中华人民共和国对外贸易法，2004年4月6日通过。

中华人民共和国银行业监督管理法，2003年12月27日通过。

中华人民共和国商业银行法（修正），2003年12月27日修正。

中华人民共和国中国人民银行法（修正），2003年12月27日修正。

全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国商业银行法》的决定，2003年12月27日通过。

中华人民共和国证券投资基金法，2003年10月28日通过，2004年6月1日起施行。

中华人民共和国行政许可法，2003年8月27日通过，2004年7月1日施行。

全国人民代表大会常务委员会关于中国银行业监督管理委员会履行原由中国人民银行履行的监督管理职责的决定，2003年4月26日颁布。

中华人民共和国信托法，2001年4月28日通过。

全国人大常委会关于惩治骗购外汇逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定，1998年12月29日通过。

中华人民共和国保险法，1995年6月3日通过，2002年10月28日修正，2009年2月28日修订。

中华人民共和国票据法，1995年5月10日通过，2004年8月28日修正。（二）金融法规

中华人民共和国外汇管理条例，2008年8月1日修订。

证券公司风险处置条例，2008年4月23日通过。

证券公司监督管理条例，2008年4月23日通过。

机动车交通事故责任强制保险条例，2006年3月1日通过，2006年7月1日施行。

外资保险公司管理条例，2001年12月12日颁布。

国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定，2007年10月9日。《外资银行管理条例》，2006年11月11日发布。

中华人民共和国国务院令，第268号1999年6月30日。

中华人民共和国国务院令，第412号2004年6月29日。

加入WTO后中国金融业对外开放的内容与时间，2001年12月1日。

金融机构撤销条例（国务院令第324号），2001年11月23日。

金融资产管理公司条例（国务院令第297号），2000年11月1日。

国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于助学贷款管理补充意见的通知，2000年8月26日。

个人存款账户实名制规定（国务院令第285号），2000年3月20日。

国有重点金融机构监事会暂行条例（国务院令第282号），2000年1月1日。

中华人民共和国人民币管理条例（国务院令第280号），1999年12月28日。

国务院办公厅转发中国人民银行等部门关于国家助学贷款管理规定（试行）的通知，1999年5月13日。

金融违法行为处罚办法（国务院令第260号），1999年2月22日。

国务院批转人民银行省级机构改革实施方案的通知，1998年10月17日。

非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法（国务院令第247号），1998年7月13日。

1997年中国人民银行批准设立的金融机构名录，1998年1月1日。

境内机构对外担保管理办法实施细则，1997年12月11日。

银团贷款暂行办法，1997年10月28日。

实施《全国企业兼并破产和职工再就业工作计划》银行呆、坏账准备金核销办法，1997年9月30日。

中国人民银行货币政策委员会条例，1997年4月15日。

国务院关于金融体制改革的决定，国发[1993]91号1993年12月25日。

国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定，1993年11月29日修订。

国家货币出入境管理办法，1993年1月20日。

储蓄管理条例，1992年12月11日。

现金管理暂行条例，1988年9月8日。

除了上述的金融法律、金融法规以外，还有大量根据金融法律、金融法规制定的金融规章，这里不再罗列。第四节　金融法律关系

一、金融法律关系的概念与特征（一）金融法律关系的概念

金融法律关系是由金融法律规范规定或调整的，在金融监管、金融调控和金融业务活动过程中形成的具有权利义务内容的社会关系。

如上所述，金融法的调整对象是金融关系，金融关系是指金融活动中各种主体之间围绕资金融通所产生的社会关系。金融关系和金融法律关系是两个既相联系又相区别的概念。当金融监管机构、银行等金融机构、企事业单位、社会组织和个人在进行金融监管、调控活动和金融业务活动时，必然要形成各种各样的金融关系。这些金融关系如果没有国家法律的规定和调整，它们就只是金融关系而不是金融法律关系。但是，现代国家大多已经将金融置身于法治的框架之内，在大多数情况下，金融关系必然表现为金融法律关系，不存在脱离法制规范的纯粹金融关系。尽管我们在概念上明确金融关系和金融法律关系的区别，但在现实生活中由于金融法制不可避免的滞后性，肯定会存在一些没有法律规范的金融关系，然而这种情况毕竟比较少见。（二）金融法律关系的特征

金融法律关系既具有一般法律关系的共同特征，又具有金融法律关系的个别特征。

1.金融法律关系的一般特征（1）金融法律关系是一种思想意志关系

这种意志包括国家的意志和行为人的意志。金融法同其他法律一样，首先要反映国家的意志，而每一个具体金融关系的行为人又都有自己的意志。行为人的意志必须以国家的意志为依据，国家的意志只有通过行为人的意志才能形成具体的金融法律关系。所以，金融法律关系是一种思想意志关系，属于上层建筑范畴。（2）金融法律关系是受金融法律规范调整的社会经济关系（金融关系）

社会经济关系（金融关系）是客观存在的物质利益关系，属于经济基础范畴，它不会自动变为金融法律关系，只有经过金融法律规范的规定或调整，才会上升为金融法律关系。金融法律规范是金融法律关系存废的必要前提，金融法律关系则是金融法律规范调整特定金融关系的必然结果。（3）金融法律关系是具有金融内容的权利义务关系

权利义务关系是金融法律关系的核心，没有权利义务的法律关系是不存在的。金融法律关系的权利义务具有金融内容，是发生在资金融通过程中具有一定物质利益内容的权利义务关系。

2.金融法律关系的个别特征（1）金融法律关系的主体特征（三类主体）

金融法律关系是由金融法律规范规定或调整的，在金融监管、金融调控和金融业务活动过程中形成的具有权利义务内容的社会关系。金融法律关系中存在着三类主体：金融监管和调控的机构、金融机构、金融业务主体（企业等等），金融业务在金融机构和企业等金融业务主体之间发生，金融监管和调控大多在金融监管与调控机构和金融机构之间发生，可见金融法律关系的主体中心是金融机构，金融机构是金融业务的必然主体，金融监管与调控的主要重点也在金融机构。所以，绝大部分金融法律关系必然有一方当事人是金融机构。（2）金融法律关系的关系特征（两种关系）

金融法律关系的三类主体在金融活动中会形成两种关系：一种是在作为平等主体的金融主体之间在进行金融业务活动时形成的金融权利义务关系，另一种是金融监管与调控机构在实施金融监管与调控时和金融主体形成的金融监管与调控关系。金融法如同经济法那样，将纵向的金融管控与横向的金融合作有机结合在了一起。（3）金融法律关系的客体特征

金融法律关系的客体是指金融法律关系主体的权利义务所指向的对象。金融法律关系的客体具有广泛性、多样性的特征。一般法律关系客体的物、行为、非物质财富几乎都可以成为金融法律关系的客体，而随着金融竞争的加剧和金融创新的不断出现，作为金融法律关系客体的金融衍生品、金融活动、金融管控也不断增加，从而在人们之间产生新的金融法律关系。（4）金融法律关系的形式特征

较之一般的经济活动而言，金融活动大都比较正规，标的也往往较大，所以，金融法律关系的确立、变更和终止，往往要采用书面形式、票据形式，有着较为严格的准则性、程序性要求，当事人必须遵循这些要求。（三）金融法律关系的构成要素

金融法律关系的构成要素是指构成金融法律关系不可缺少的组成部分。和其他法律关系的构成要素一样，金融法律关系的构成要素也由主体、客体和内容（权利和义务）三个要素构成。

1.金融法律关系的主体。金融法律关系的主体是指参加金融法律关系，依法享有金融权利、承担金融义务的当事人。国家机关、金融机构、企事业单位、社会组织和个人依法可以成为金融法律关系的主体。

金融法律关系主体可作以下分类：（1）管控主体。包括国务院、国家发展与改革委员会、国家工商行政管理局、中国人民银行、国家外汇管理局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会等等。它们作为法定的国家金融监管、调控部门，代表国家组织管理金融机构及其活动，代表国家监管、调控金融市场，在金融法律关系主体中居于特别重要的地位。（2）金融机构。包括各类银行和非银行金融机构。各类银行是指政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、外资银行、外国银行分行、中外合资银行以及其他经营存款、放款、汇兑结算等业务的金融企业。非银行金融机构是指未冠以“银行”字样的经营信托、投资、租赁、债券、保险、货币经纪等金融业务的金融机构，也称其他金融机构。（3）各类经济组织、事业单位、社会团体。经济组织是指拥有独立资产、以营利为目的，自主经营、自负盈亏、独立核算，具有一定组织机构，从事生产、流通和服务性活动的经济实体。经济组织主要包括各类公司、企业和其他经济组织，可以是法人，也可以是非法人组织；事业单位是指由国家财政拨款或其他单位拨款，不以营利为目的的文化、教育、卫生等组织。它们通常以法人资格参加金融法律关系；社会团体是指由人民群众或组织自愿组织的社会组织，包括群众团体、公益组织、文化团体、学术团体等，它们一般也以法人资格参与金融法律关系。（4）个体工商户和农村承包经营户。个体工商户是指公民个人不雇佣或少量雇佣他人，以营利为目的，从事生产经营的个体经济。农村承包经营户指农村集体经济组织的成员在法律允许的范围内，按照承包合同的规定从事商品经营的经济形式。他们以“户”的名义参与金融法律关系，户内成员一般承担连带无限责任。（5）自然人。包括中国公民、外国公民、无国籍人，他们参与金融活动就成为金融法律关系的主体。（6）国家。在特定的情况下，国家也能以主体身份参加金融活动，成为金融法律关系的主体，如发行货币、发行国家公债、参与国际金融活动等等。

2.金融法律关系的客体。是指参加金融法律关系的主体的权利义务所共同指向的对象。没有金融法律关系的客体，金融法律关系也就不可能产生，权利和义务就会落空。能够成为金融法律关系客体的有货币、金银、有价证券等金融资产和金融调控行为、监管行为、交易行为、服务行为等。

3.金融法律关系的内容。是指金融法律关系的主体针对客体依法所享有的权利和承担的义务。权利是指主体有权依据金融法律、法规的规定为一定行为、不为一定行为和要求他人为一定行为的可能性；义务是指主体依据金融法律、法规的规定必须为一定行为或不得为一定行为的必要性。在不同的金融法律关系中，金融主体享有不同的权利，承担不同的义务。（四）金融法律关系的产生、变更和终止

1.金融法律关系的产生。是指由于一定的法律事实的存在或变化，使金融法律关系主体之间形成一定的权利义务关系。

法律事实的存在或变化，是金融法律关系产生的前提。所谓法律事实，是指符合金融法律规范规定的能够引起金融法律关系产生、变更和终止的事实，包括事件和行为。前者是指不依人的主观意志为转移的客观现象，如不可抗力造成的自然灾害及战争等社会现象；后者是指由金融法律规范规定的能够引起金融法律关系产生、变更或终止的行为，包括合法行为和违法行为。

2.金融法律关系的变更。是指由于一定法律事实的出现或变化，使业已存在的金融法律关系的某些要素发生了改变，从而引起金融法律关系的变更，包括主体的变更、客体的变更和内容的变更三种情况。

3.金融法律关系的终止。是指由于一定法律事实的出现，使金融法律关系主体间的权利义务关系归于消灭，如贷款的偿还、票据的支付、证券的转让等等。

思考题：

1.金融法具有哪些基本特征?

2.如何理解金融法的基本原则?

3.金融法律关系具有哪些基本特征?第二编　金融调控和银行监管法第二章　中央银行法律制度第一节　中央银行概述

一、我国银行的发展与中央银行

新中国成立60年来，从币制极度混乱到人民币制度确立，从外国银行在中国享有多种特权到中国银行业国际地位不断提高，从长期奉行一元银行体制到建立起多元化均衡发展的银行体系，从单一的储蓄业务到提供存贷款和全方位理财服务，中国银行业经历了沧桑巨变。“要把银行真正办成银行”，这是改革开放之初邓小平同志提出的重要论述。1978年12月，十一届三中全会召开，作出了把工作重点转移到经济建设上来的具有划时代意义的战略决策，揭开了经济体制改革的序幕，此后30年来，我国银行业发生了翻天覆地的变化。从中国人民银行一家银行开始，中国银行业已经形成了国有商业银行、中小商业银行、农村中小银行业金融机构、外资银行和其他非银行金融机构等多种类型机构相互竞争、共同发展的局面。截至2009年6月末，我国已拥有各类银行业金融法人机构5600多家。曾经被国外媒体称为“技术上已濒临破产”的国有银行，通过股份制改造、引进战略投资者、重组上市，如今已成为具有广泛国际认知度的大型商业银行。与此同时，银行业开放的步伐一直没有停止，外资银行走进中国市场，中资银行积极融入国际市场，中国的银行业正在向真正的银行转变。2008年底，工商银行、建设银行、中国银行的市值在全球银行业市值排名前三位；按一级资本排名，也进入全球最大15家银行[1]的行列。中国银行业已经站在了一个崭新的起点上。

中央银行是一国金融体系内居于核心地位，依法制定和执行国家货币政策，调控货币流通与信用活动，实施金融监管的特殊金融机构。由于各国中央银行的发展历史及现行法律制度规制的差异，关于中央银行的这一概念表述，仅仅概括了大多数国家中央银行的一般特征。在某些国家，中央银行并不享有货币政策的决策权，仅具有执行权；有的国家中央银行不承担金融监管的职能，金融监管职能被剥离出来，改由其它机关行使。至于中央银行的法律性质，各国规定也不尽一致，有的国家并未对其定性，有的将其定性为国家机关或公法人，而有的将其定性为股份有限公司。

关于中央银行的名称，除部分国家直接以“中央银行”命名外，各国的叫法都不太一样，美国的中央银行叫美国联邦储备委员会，英国的中央银行叫英格兰银行，法国的中央银行叫法兰西银行，日本的中央银行叫日本银行。尽管名称叫法不同，但都履行基本相同的职能。

二、中央银行的产生背景和原因（一）中央银行的产生背景

现在绝大多数国家都设有中央银行，然而早期的中央银行却是在商业银行的基础上逐渐演进而来的，这种转化和演进具有深刻的经济和政治根源，它是商品经济条件下货币和信用发展的产物，是经济、金融领域矛盾运动的必然结果。中央银行产生的经济背景如下：

1.商品经济的迅速发展。18世纪初，西方国家开始了工业革命，社会生产力的快速发展和商品经济的迅速扩大，促使货币经营业越来越普遍，而且日益有利可图，由此产生了对货币财富进行控制的欲望。

2.资本主义经济危机的频繁出现，资本主义经济自身的固有矛盾必然导致连续不断的经济危机，面对这种状况，资产阶级政府开始从货币制度上寻找原因，企图通过发行银行券来控制、避免和挽救频繁的经济危机。

3.银行信用的普遍化和集中化，资本主义产业革命促使生产力空前提高，生产力的提高又促使资本主义银行信用业蓬勃发展，主要表现在银行经营机构不断增加和银行业逐步走向联合、集中和垄断。（二）中央银行产生的原因

真正最早全面发挥中央银行功能的银行是英格兰银行，它成立于1694年，但其成立150年后才基本垄断了货币发行权，迈出了成为中央银行的决定性的一步；1854年，英格兰银行成为英国银行业的票据交换中心；1872年它开始对其他银行负起“最后贷款者”的责任。中央银行产生的具体原因有：

1.货币发行之需要。在资本主义银行业发展初期，许多商业银行在办理存款、贷款、汇兑等一般银行业务的同时，也从事利润丰厚的银行券的发行，但由于他们的信用和实力良莠不齐，有的经营地域狭小，使得货币币值难以稳定，货币流通缺乏统一性，阻碍了全国大市场的建立，不能适用商品经济发展的内在要求。因此，将货币垄断发行的特权赋予一家资金雄厚、信用卓著而且经营审慎的银行很重要，中央银行便应运而生。

2.政府融资的需要。国家机构的膨胀，自然灾难和内外战争的频繁发生，使政府财政时常陷入困难。为此，政府在授权大商业银行垄断货币发行的同时，作为交换条件，往往要求它们向政府融资或代为筹资，并提供经理国库等金融服务。这进一步促进了大银行与政府之间的关系。

3.票据清算和最后贷款人需要。随着商品经济的发展和银行业务的扩大，商业银行每日收受的票据数量不断增多，彼此之间的债权债务关系日趋复杂；同时，银行在经营中会不时出现资金头寸的临时性短缺，尤其在金融危机出现时更因存款人挤提而陷入严重的流动性困难。为维护支付系统的正常运转，保障金融业的健康发展，客观上需要一个机构出面主持全国金融机构之间的清算事宜，并承担最后贷款人的责任。此项使命就落在了中央银行的身上。

4.金融调控与金融监管的需要。资本主义发展到垄断阶段以后，政府需要对国民经济实施积极的干预。由于金本位制瓦解并为管理纸币制度所取代，货币供应更为灵活、更富弹性，因而能更为深刻地影响经济；并且由于金融事业迅速发展而经济和金融危机却日益深重，金融调控和金融监管的重要性变得异常突出。实现政府的经济目标，维护金融业的安全与稳健，必须强化中央银行在宏观调控和金融监管[2]上的职责和权限。

三、主要国家中央银行及相关立法（一）美国中央银行

美国中央银行的全名叫美国联邦储备委员会，是美国联邦储备系统的一个重要组成部分。美国联邦储备系统（Federal Reserve System，简称Fed）负责履行美国的中央银行的职责，这个系统主要由联邦储备委员会，联邦储备银行及联邦公开市场委员会等组成。调整美国中央银行的法律依据是1913年的《联邦储备法》。美国联邦储备系统（FED）负责履行美国中央银行的职责，这个系统是根据1913年的《联邦储备法》成立的。其主要职责有：制定并负责实施有关的货币政策；对银行机构实行监管，并保护消费者合法的信贷权利；维持金融系统的稳定；向美国政府、公众、金融机构、外国机构等提供可靠的金融服务。（二）日本中央银行

日本银行是日本的中央银行，1882年依据《日本银行条例》成立；1942年制定《日本银行法》取代该条例。二战后，日本多次修改《日本银行法》，没有形成一致意见，直至1997年新《日本银行法》终于出台。《日本银行法（1997）》明确日本银行为本国的中央银行。其职能是发行货币，调节货币及金融政策；确保银行及其他金融机构间顺利地进行资金结算，并维护信用秩序。日本银行的使命是实[3]施货币及金融政策，通过保持物价稳定，促进国民经济发展。（三）英国中央银行

主要法律依据是《英国银行法》。英国中央银行是世界上最早形成的中央银行，为各国中央银行体制的鼻祖。英格兰银行是英国的中央银行，它负责召开货币政策委员会（简称MPC），对英国国家货币政策负责。英格兰银行具有典型中央银行的“发行的银行”、“银行的银行”、“政府的银行”的特点。（四）德国中央银行

主要法律依据是《联邦银行法》。德国联邦银行在国家机构中所处的地位比较高，它直接对国会负责，可以独立制订和执行货币政策，并且相对独立于政府，具有较强的独立性。《德国基本法》授权联邦银行管理国家信贷、掌握国家货币政策的权力，《联邦银行法》进一步通过法律形式将这种独立性在机构和职能两个方面予以保障。联邦银行执行一定范围的典型的中央银行的职责，即发行的银行、银行的银行、政府的银行，它首要的任务是稳定币值。根据《联邦银行法》第3条的规定，联邦银行可使用该法所授予的金融权力，以稳定通货为目标的调整在流通领域的货币数量和经济领域中的信贷数量，并安排国内国际的支付。（五）韩国中央银行

主要法律依据是《韩国银行法》。韩国银行是大韩民国的中央银行，简称韩银。该行1950年6月12日根据《韩国银行法》创办，主要负责发行韩元。韩国银行独立性较小，政府在中央银行的人事任免、货币政策和执行方面拥有广泛的权力。（六）新加坡中央银行

主要法律依据是《新加坡金融管理局法》。新加坡没有正式的中央银行，分别设立新加坡金融管理局、货币发行局、投资公司来执行金融监管、货币发行和管理外汇储备的职能。三者完全独立行使职权，没有政府及其他部门干扰，保持独立性。金融管理局被赋予了足够的权力，能有效行使中央银行对整个金融活动的宏观调控和监督功能，[4]是实际的中央银行。

四、中央银行的体制

中央银行的体制主要有单一中央银行制、复合中央银行制、区域性国际中央银行制和准中央银行制。

1.单一中央银行制指国家单独建立中央银行机构，使之全面、纯粹行使中央银行的职责。单一中央银行制又分为一元式中央银行制度和二元式中央银行制度。一元式中央银行制度是指在一个国家内只建立一家统一的中央银行，机构设置一般采取总分行制。目前世界上绝大多数国家的中央银行都实行这种体制，我国也是如此。二元式中央银行制度是在一国国内建立中央和地方两级中央银行机构，中央级机构是最高权力或管理机构，但地方级机构也有一定的独立权利。这是带有联邦制特点的中央银行制度，属于这种类型的国家有美国、德国等。

2.复合中央银行制指一个国家没有设专司中央银行职能的银行，而是由一家大银行集中中央银行职能和一般存款货币银行经营职能于一身的银行体制。这种复合制度过去主要存在于前苏联和东欧等国。我国在1983年以前也一直实行这种银行制度。

3.区域性国际中央银行制是由参加某一货币联盟的所有成员国联合组成的中央银行制度。二战后，一些地域相邻的欠发达国家建立了货币联盟，并在联盟内成立参加国共同拥有的统一的中央银行，如欧洲中央银行（European Central Bank—ECB）是根据1992年《马斯特里赫特条约》的规定于1998年7月1日正式成立的，其前身是设在法兰克福的欧洲货币局。欧洲央行的职能是“维护货币的稳定”，管理主导利率、货币的储备和发行以及制定欧洲货币政策，其职责和结构以德国联邦银行为模式，独立于欧盟机构和各国政府之外。欧洲中央银行是世界上第一个管理超国家货币的中央银行，独立性是它的一个显著特点，它不接受欧盟领导机构的指令，不受各国政府的监督。

4.准中央银行制。指有些国家或地区只设置类似中央银行的机构，或由政府授权某个或几个商业银行，行使部分中央银行职能的体制。如在新加坡，全部的金融监管工作和金融政策制订均出自金融管理局——其职能相当于中国的“一行三会”（中国人民银行、银监会、证监会、保监会）的总和。设立金融管理局和货币发行局，前者负责金融监管，后者负责货币发行。[1]韩雪萌：《我国银行业资产总额年均增长二成，整体实力明显增强》，载《金融时报》，2009年9月1日。[2]参见汪鑫主编：《金融法学》，中国政法大学出版社年修订版，第页。[3]卢愿光：《主要国家中央银行法律地位的比较及对我国的借鉴》，http：//www.66law.cn/channel/lawarticle/，访问时间2009年8月10日。[4]卢愿光：《主要国家中央银行法律地位的比较及对我国的借鉴》，http：//www.66law.cn/channel/lawarticle/，访问时间2009年8月10日。第二节　中央银行的性质、法律地位与职能

一、中央银行的性质

中央银行的性质可以表述为：中央银行是国家赋予其制定和执行货币政策，对国民经济进行宏观调控和管理监督的特殊的金融机构。中央银行的性质集中体现在它是一个“特殊的金融机构”，具体包括其地位的特殊性、业务的特殊性和管理的特殊性。

关于中央银行的法律性质，各国的法律规定不一，在理论界也有不同的见解和主张。争议的焦点在于中央银行究竟是政府机关，还是金融机构，或者是两者兼而有之。综观世界上大多数国家的实际情况，中央银行在性质上应属于调节宏观经济、监督管理金融业的特殊国家金融监管机关。对这一性质，应从以下两个角度加以理解：

1.作为国家机关，中央银行与一般政府机关相比，有着显著的特殊性，即它带有银行的性质，执行着金融机构的业务。表现在：（1）中央银行履行的监管、调控职能主要是通过其服务职能，亦即金融业务活动实现的，其调控工具主要是货币政策等间接杠杆，这与主要依靠行政命令直接管理国家事务的一般政府机关有显著的区别。（2）中央银行也办理金融业务，如再贴现、票据清算等，实行资产负债管理，这就具备了普通银行的基本属性，使其与完全靠国家财政拨付经费的政府机关有显著不同。（3）中央银行因其职能的重要性、业务的特殊性，一般都具有相对独立、超然的法律地位，其在货币政策的制定和实施、人事任命、组织管理体制方面，都有比较特殊的规定，不像一般政府机关那样直接隶属于政府并对其负责，而往往和立法机关直接建立监督制约关系。

2.作为金融机构，中央银行虽然具有银行（金融企业）的一般性质，但它和普通银行相比，又更多地体现出国家机关的性质。表现在：（1）中央银行不经营普通银行业务。各国银行法一般都规定，中央银行不对工商企业和个人办理业务，只对政府、普通银行和其他金融机构办理业务。（2）中央银行的业务经营不以营利为目的，对政府财政存款和商业银行等金融机构的存款准备金不支付利息，代理财政收支不收费，其资产要保持较大的流动性。这和普通银行以营利为目的的经营原则是不同的。（3）国家对中央银行的资本和利益分配有较强的控制，对中央银行的高级管理人员的任免、任职期限等，规定较为严格，往往与政府机关行政首长的任命程序相同。

综合上述，中央银行在性质上属于国家机关，是履行特殊职能的国家机关。

二、中央银行的法律地位

1.中央银行具有国家机关的性质。一切中央银行都是站在“公”的立场上履行职能，都是国家金融监管和信用调控的工具；中央银行不经营普通的银行业务，所经营的业务都是出于履行职责的需要；中央银行都依法享有金融行政管理权。这些都体现了中央银行具有国家机关的性质。

2.中央银行是特殊的金融机构。主要体现为中央银行的业务经营对象限于政府和普通金融机构，不与普通金融机构竞争；中央银行的业务经营不以营利为目的，旨在执行货币政策。

3.中央银行相对独立于政府。货币的稳定需要中央银行具有相对独立性，中央银行的宏观经济调控主要通过制定和执行货币政策，调节货币供应量来实施。

三、中央银行的职能

中央银行有发行的银行、政府的银行、银行的银行、调控宏观经济的银行四大职能。

1.中央银行是发行的银行。它垄断货币的发行权，是全国唯一的现钞发行机构。中央银行垄断货币发行权，有利于保证币值的稳定，建立良好的通货发行与流通秩序，保证通货的投入量与商品流转的需求相适应。世界绝大多数国家都以立法明确授予中央银行发行通货的垄断权。

2.中央银行是银行的银行。这一职能最能体现中央银行的特殊金融机构性质。中央银行的业务对象不是一般企业和个人，而是商业银行与其他金融机构。作为金融管理的机构，这一职能具体表现在集中存款准备、最终贷款人、组织全国的清算三个方面。

3.中央银行是国家的银行。这一职能主要表现在以下几个方面：代理国库；代理国家债券的发行；向国家给予信贷支持；保管外汇和黄金储备；制订有关金融管理法规。此外，中央银行还代表政府参加国际金融组织，出席各种国际会议，从事国际金融活动以及代表政府签订国际金融协定，在国内外经济金融活动中充当政府的顾问，提供经济、金融情报和决策建议。

四、中央银行的业务

中央银行业务经营不以营利性为目的，与商业银行以及其他金融机构业务上有本质的区别，其特殊性表现在：有权垄断货币发行；有权管理货币流通；有权发布监管金融机构的业务命令和规章制度；有权持有经营、管理国家的黄金外汇储备；有权经理国库；有权对金融业的活动进行统计和调查；有权保持业务活动的相对独立性。

中央银行的业务服务对象是各商业银行，政府机构和其他金融机构。中央银行的业务不具有营利性，而是基于履行职能的需要，行使其对金融管理的行政权力，是以国家机关的地位行使权力，履行职责，承担法律责任。第三节　中央银行的独立性问题

所谓中央银行的独立性问题就是指在货币政策的决策和运作方面，中央银行有法律赋予或实际拥有的自主程度。独立性问题集中反映在中央银行与政府的关系上：其一是中央银行应对政府保持独立性；其二是中央银行对政府的独立性总是相对的。

各国的国情与历史传统不同，中央银行独立性的强弱也不同。独立性的强弱主要体现在：法律赋予中央银行的职责及履行职责时的权限是较大还是较小；中央银行是隶属于国会，还是隶属于政府或政府某一部门；中央银行负责人的产生程序、任期长短与权力大小；是否允许中央银行对财政部直接融通资金，融资的条件是宽还是严；政府人员是否参与中央银行的决策等等。

一、中央银行的独立性发展

中央银行拥有独立性作为传统理念曾在其诞生初期得以确立，而在自由资本主义向垄断资本主义转变的过程中，中央银行的独立性受到了怀疑及某种程度的否定，带有普遍性的一个现象是，一旦发生战争或严重经济金融危机，国家安危受到威胁时，政府便会出面干预经济，控制金融，中央银行便无独立性可言，故中央银行的独立性一般维持在经济平稳时期，支持中央银行的力量在发生严重通货膨胀时得到增强。

各个国家的中央银行是在商业银行普遍建立，货币关系和信用关系广泛存在于社会经济之中的前提下产生的，其产生是为了解决商业银行所不能解决的信用货币发行，票据交换和清算，支付能力保证，金融监管，政府融资等问题，因此从中央银行产生的那一天起，就具有了和普通的商业银行不同的特性和任务。中央银行独立性的问题实质上就是如何处理中央银行和政府之间的关系的问题，是直接对政府负责还是相对对政府负责的问题。从这个角度来看中央银行的历史，我们可以发现是经历了中央银行高度独立，中央银行基本不独立到中央银行相对独立的发展历程。

从中央银行的产生到第一次世界大战为止这一段时间，中央银行处于高度独立的阶段，由于这一时期处于自由竞争资本主义时期，金本位体制下的金融秩序比较稳定，货币流通也比较稳定，国内的物价和外汇行市可以通过市场自发地调节。这一时期自由放任的自由主义思潮占据主导地位，人们对于国家宏观调控的手段缺乏认识，中央银行的实际职能还限于维持银行券和黄金的自由兑换，因此，政府对于中央银行的控制和管理干预程度并不强，中央银行和政府的关系更体[1]现在业务之中。

从第一次世界大战到20世纪70年代初这一时期，中央银行基本上是不独立的，只是作为政府的职能部门、调控手段而存在。这主要是由于战争期间为政府筹集战争经费的需要和战后经济恢复的需要，政府加大了对于中央银行的控制，从而扩大货币的发行，刺激经济增长，使得许多的国家发生了通货膨胀，出现经济危机。特别是20世纪30年代世界性经济危机的出现，以凯恩斯为首的国家干预经济理论的流行，使得中央银行的独立性大大的削弱。在此期间，1920年在布鲁塞尔和1922年在日内瓦召开的两次国际经济会议上，许多国家的中央银行提出了减少政府的干预，实行中央银行独立于政府的主张，当时的英格兰银行总裁诺曼（Montagn Norman），德国国家银行总裁薛德（Schacht），美国联邦储备委员会主席司托朗（Strong）等人都支持这一观点。这是在中央银行的发展史上第一次提出中央银行独立性的问题。

二、中央银行的独立性必然是相对的

从金融与经济整体，与社会、政治的关系看，金融终归是一个子系统；中央银行是整个宏观调控体系中的一个组成部门，它不是孤立的，更不是唯一的，中央银行的活动总是需要在国家的授权下进行，即使那些与政府或政府部门没有隶属关系的中央银行，也要承担与政府总体经济政策保持一致的义务。

当货币政策开始显示其重大作用之后，在我国，中央银行的独立性问题也才逐步进入经济金融理论界乃至政府有关部门的视野，并在《中国人民银行法》中有所体现。《中国人民银行法》第7条明确规定，中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

三、各国中央银行与政府、议会之间的关系与独立性的差别

美国联邦储备委员会在货币政策上有权独立做出决定，直接向国会负责，具有极高的独立性。英国的中央银行名义上隶属于财政部，具有相对的独立地位。日本银行未纳入内阁体系，法律明确其独立性应得到尊重，政府在执行日本银行法时，必须充分考虑日本银行业务运营的自主性。德国中央银行在国家机构中所处的地位比较高，它直接对国会负责，可以独立制订和执行货币政策，并且相对独立于政府，具有较强的独立性。新加坡金融管理局行使职权时，没有政府及其他部门干扰，保持独立性。中国人民银行属于国务院下属的机构，有一定的独立性，实行行长负责制。

因此，中央银行与政府的关系体现在：

第一，中央银行直接对国会或议会负责，具有较强的独立性，德国和美国属于这一类型。

第二，中央银行名义上隶属于财政部，以英国为典型，具有相对的独立性。1997年5月《英格兰条例》修改后，在法律上承认英格兰银行的事实上地位独立。

第三，中央银行隶属于财政部，韩国和1998年以前的日本属于这种类型，独立性较小。

第四，中央银行隶属于政府，与财政部并列，有一定的独立性，中国属于这种类型。

各国中央银行与政府、议会之间的关系不同，独立性不同，在一定程度上影响了中央银行独立履行职责，不同程度地受到政府、议会的干涉，中央银行发挥的作用也有所不同。

从目前各国的情况看，通过法律确立中央银行相对地独立于政府，使它不受政治、政府过多的干涉和经济目标的干涉，使中央银行能独立地履行法定的职责，确保货币稳定，这是中央银行制度发展的基本趋势。在制定中央银行法时，立法者应结合本国、国际经济发展的状况，以及本国历史的状况，对中央银行恰当地授权，在法律上保[2]障中央银行相对的独立性。[1]魏加宁：《加强中央银行的独立性》，《财经》2002年第2期。[2]卢愿光：《主要国家中央银行法律地位的比较及对我国的借鉴》，http：//www.66law.cn/channel/lawarticle/，访问时间2009年8月10日。第四节　中央银行的信用调控

一、货币政策概述

中央银行的信用调控主要是通过货币政策来实现的，狭义货币政策指中央银行为实现既定的经济目标运用各种工具调节货币供给和利率，进而影响宏观经济的方针和措施的总和；广义货币政策指政府、中央银行和其他有关部门所有有关货币方面的规定和采取的影响金融变量的一切措施。

货币政策是通过政府对国家的货币、信贷及银行体制的管理来实施的。一国政府拥有多种政策工具可用来实现其宏观经济目标，其中主要包括：（1）由政府支出和税收所组成的财政政策。财政政策的主要作用是通过影响国民储蓄以及对工作和储蓄的激励，从而影响长期经济增长。（2）货币政策由中央银行执行，它影响货币供给。通过中央银行调节货币供应量，影响利息率及经济中的信贷供应程度来间接影响总需求，以达到总需求与总供给趋于理想和均衡的一系列措施。

货币政策调节的对象是货币供应量，即全社会总的购买力，具体表现形式为流通中的现金和个人、企事业单位在银行的存款。流通中的现金与消费物价水平变动密切相关，是最活跃的货币，一直是中央银行关注和调节的重要目标。中央2009年工作会议指出，我国将实施适度宽松的货币政策，适当增加货币、信贷投放总量，综合运用利率、存款准备金率、公开市场操作等政策工具灵活调节资金供求，必要时还可以使用创新金融工具保持市场的合理流动性。

二、货币政策的目标（一）货币政策的中介目标

可以作为中介目标的金融指标主要有长期利率、货币供应量和贷款量。

1.长期利率。西方传统的货币政策均以利率为中介目标，利率能够作为中央银行货币政策的中间目标，是因为利率不但能够反映货币与信用的供给状态，而且能够表现供给与需求的相对变化。利率水平趋高被认为是银根紧缩，利率水平趋低则被认为是银根松弛，利率属于中央银行影响可及的范围，中央银行能够运用政策工具设法提高或降低利率。利率资料易于获得并能够经常汇集。

2.货币供应量。以弗里德曼为代表的现代货币数量论者认为宜以货币供应量或其变动率为主要的中介目标。他们的主要理由是：货币供应量的变动能直接影响经济活动，货币供应量及其增减变动能够为中央银行所直接控制。货币供应量与货币政策联系最为直接，供应量增加，表示货币政策松弛，反之则表示货币政策紧缩。货币供应量作为指标不易将政策性效果与非政策性效果相混淆，因而具有准确性的优点。

3.贷款量。以贷款量作为中间目标，其优点是：（1）与最终目标有密切相关性。流通中现金与存款货币均由贷款引起，中央银行控制了贷款规模，也就控制了货币供应量。（2）准确性较强。作为内生变数，贷款规模与需求有正值相关；作为政策变数，贷款规模与需求也是正值相关。（3）数据容易获得，因而也具有可测性。

以贷款量作为中间目标在具体实施中各国情况也有差异。政府对贷款控制较严的国家，通过颁布一系列关于商业银行贷款的政策及种种限制，自然便于中央银行控制贷款规模。反之则不然。贷款量的指标，各国采用的计量口径并不一致，有的用贷款余额，有的则用贷款增量。（二）中央银行的操作目标

各国中央银行通常采用的操作目标主要有短期利率、商业银行的存款准备金、基础货币等。

1.短期利率。短期利率通常指市场利率，即能够反映市场资金供求状况、变动灵活的利率，它是影响社会的货币需求与货币供给、银行信贷总量的一个重要指标，也是中央银行用以控制货币供应量、调节市场货币供求、实现货币政策目标的一个重要的政策性指标，如西方国家中央银行的贴现率、伦敦同业拆放利率等。作为操作目标，中央银行通常只能选用其中一种利率。过去美国联储主要采用国库券利率，近年来转为采用联邦基金利率。日本采用的是银行同业拆借利率。英国的情况较特殊，英格兰银行的长、短期利率均以一组利率为标准，其用作操作目标的短期利率有：隔夜拆借利率，三个月期的银行拆借利率，三个月期的国库券利率；用作中间目标的长期利率有：五年公债利率、十年公债利率、二十年公债利率。

2.基础货币。基础货币是中央银行经常使用的一个操作指标，也常被称为“强力货币”或“高能货币”。从基础货币的计量范围来看，它是商业银行准备金和流通中通货的总和，包括商业银行在中央银行的存款、银行库存现金、向中央银行借款、社会公众持有的现金等。通货与准备金之间的转换不改变基础货币总量，基础货币的变化来自那些提高或降低基础货币的因素。

中央银行有时还运用“已调整基础货币”这一指标，或者称为扩张的基础货币，它是针对法定准备的变化调整后的基础货币。单凭基础货币总量的变化还无法说明和衡量货币政策，必须对基础货币的内部构成加以考虑。因为：（1）在基础货币总量不变的条件下，如果法定准备率下降，银行法定准备减少而超额准备增加，这时的货币政策仍呈扩张性；（2）若存款从准备比率高的存款机构转到准备比率较低的存款机构，即使中央银行没有降低准备比率，但平均准备比率也会有某种程度的降低，这就必须对基础货币进行调整。具体做法是，假定法定准备比率已下降，放出1亿元的法定准备金，这1亿元就要加到基础货币上，从而得到已调整的基础货币。

多数学者公认基础货币是较理想的操作目标。因为基础货币是中央银行的负债，中央银行对已发行的现金和它持有的存款准备金都掌握着相当及时的信息，因此中央银行对基础货币是能够直接控制的。基础货币比银行准备金更为有利，因为它考虑到社会公众的通货持有量，而准备金却忽略了这一重要因素。

三、货币政策工具

货币政策分为扩张性的和紧缩性的两种。扩张性的货币政策是通过提高货币供应增长速度来刺激总需求，在这种政策下，取得信贷更为容易，利息率会降低。因此，当总需求与经济的生产能力相比很低时，使用扩张性的货币政策最合适。紧缩性的货币政策是通过削减货币供应的增长率来降低总需求水平，在这种政策下，取得信贷较为困难，利息率也随之提高。因此，在通货膨胀较严重时，采用紧缩性的货币政策较合适。

货币政策工具，指中央银行为实现货币政策目标所运用的策略手段。中央银行的政策工具主要有一般性的工具、选择性的工具和补充性工具等。（一）一般性政策工具

1.法定存款准备金率政策

法定存款准备金率是指存款货币银行按法律规定存放在中央银行的存款与其吸收存款的比率。

法定存款准备金率政策的真实效用体现在它对存款货币银行的信用扩张能力、对货币乘数的调节。由于存款货币银行的信用扩张能力与中央银行投放的基础货币存在乘数关系，而乘数的大小与法定存款准备金率成反比。因此，若中央银行采取紧缩政策，中央银行提高法定存款准备金率，则限制了存款货币银行的信用扩张能力，降低了货币乘数，最终起到收缩货币供应量和信贷量的效果，反之亦然。

但是，法定存款准备金政策存在三个缺陷：一是当中央银行调整法定存款准备金率时，存款货币银行可以变动其在中央银行的超额存款准备金，从反方向抵消法定存款准备金率政策的作用；二是法定存款准备金率对货币乘数的影响很大，作用力度很强，往往被当作一剂猛药；三是调整法定存款准备金率对货币供应量和信贷量的影响要通过存款货币银行的辗转存、贷，逐级递推而实现，成效较慢、时滞较长。因此，法定存款准备金政策往往是作为货币政策的一种自动稳定机制，而不将其当作适时调整的经常性政策工具来使用。

2.再贴现政策

再贴现是指存款货币银行持客户贴现的商业票据向中央银行请求贴现，以取得中央银行的信用支持。就广义而言，再贴现政策并不单纯指中央银行的再贴现业务，也包括中央银行向存款货币银行提供的其他放款业务。

再贴现政策的基本内容是中央银行根据政策需要调整再贴现率（包括中央银行掌握的其他基准利率，如其对存款货币银行的贷款利率等），当中央银行提高再贴现率时，存款货币银行借入资金的成本上升，基础货币得到收缩，反之亦然。与法定存款准备金率工具相比，再贴现工具的弹性相对要大一些、作用力度相对要缓和一些。但是，再贴现政策的主动权却操纵在存款货币银行手中，因为向中央银行请求贴现票据以取得信用支持，仅是存款货币银行融通资金的途径之一，存款货币银行还有其他的诸如出售证券、发行存单等融资方式。因此，中央银行的再贴现政策是否能够获得预期效果，还取决于存款货币银行是否采取主动配合的态度。

3.公开市场业务

中央银行公开买卖证券的业务活动即为中央银行的公开市场业务。中央银行在公开市场开展证券交易活动，其目的在于调控基础货币，进而影响货币供应量和市场利率。

公开市场业务是比较灵活的金融调控工具。与法定存款准备金政策相比较，公开市场操作政策更具有弹性，更具有优越性：一是中央银行能够运用公开市场业务影响存款货币银行的准备金，从而直接影响货币供应量；二是公开市场业务使中央银行能够随时根据金融市场的变化，进行经常性、连续性操作；三是通过公开市场业务，中央银行可以主动出击；四是由于公开市场业务的规模和方向性可以灵活安排，中央银行有可能用其对货币供应量进行微调。但是，公开市场业务的局限性也比较明显：一是金融市场不仅必须具备全国性，而且需具有相当的独立性，可用以操作的证券种类必须齐全并达到必需的规模；二是必须其他货币政策工具配合。例如，如果没有法定准备金制度配合，这一工具就无法发挥作用。（二）选择性和补充性工具

传统的三大货币政策都属于对货币总量的调节，以影响整个宏观经济。在这些一般性政策工具以外，还可以有选择地对某些特殊领域的信用加以调节和影响。其中包括消费者信用控制、证券市场信用控制、优惠利率、预缴进口保证金等。

消费者信用控制是指中央银行对不动产以外的各种耐用消费品的销售融资予以控制。主要内容包括规定分期付款购买耐用消费品的首付最低金额、还款最长期限、使用的耐用消费品种类等。

证券市场信用控制是中央银行对有关证券交易的各种贷款进行限制，目的在于限制过度投机。比如可以规定一定比例的证券保证金，并随时根据证券市场状况进行调整。（三）直接信用控制

直接信用控制是指中央银行以行政命令或其他方式，从质和量两个方面，直接对金融机构尤其是存款货币银行的信用活动进行控制。其手段包括利率最高限、信用配额、流动比率和直接干预等。其中，规定存贷款最高和最低利率限制，是最常用的直接信用管制工具。（四）间接信用指导

间接信用指导是指中央银行通过道义劝告、窗口指导等办法间接影响存款货币银行的信用创造。

道义劝告是指中央银行利用其声望和地位，对存款货币银行及其他金融机构经常发出通告或指示，或与各金融机构负责人面谈，劝告其遵守政府政策并自动采取贯彻政策的相应措施。

窗口指导是指中央银行根据产业行情、物价趋势和金融市场动向等经济运行中出现的新情况和新问题，对存款货币银行提出信贷的增减建议。若存款货币银行不接受，中央银行将采取必要的措施，如可以减少其贷款的额度，甚至采取停止提供信用等制裁措施。窗口指导虽然没有法律约束力，但影响力往往比较大。

间接信用指导的优点是较为灵活，但是要起作用，必须是该中央银行在金融体系中有较高的地位，并拥有控制信用的足够的法律权利和手段。（五）货币政策反经济周期调节

货币政策反经济周期调节，是指货币政策“逆经济风向行事”。当经济增长过快、通胀压力加大时，就实行从紧的货币政策，提高利率或者法定存款准备金率，紧缩货币供给与信贷，给过热的经济降温，抑制过高的通胀率；反之，当经济增长率下滑，或者有衰退风险的时候，货币政策则要降低利率，增加货币供应量和信贷总量，保障流动性供给，刺激投资和消费。在经济下行阶段，尤其是在金融危机冲击下，金融机构或企业等面临短期资金供给不足时，中央银行要为金融机构提供融资便利，促进货币信贷合理平稳增长，改善融资环境，维护投资者的信心，为经济增长提供相对宽松的金融环境。货币政策反经济周期调节的应用，旨在调节经济的周期性波动。第五节　中国人民银行法

中国人民银行是1948年12月1日在华北银行、北海银行、西北农民银行的基础上合并组成的。1983年9月，国务院决定中国人民银行专门行使国家中央银行职能。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，至此，中国人民银行作为中央银行以法律形式被确定下来。

一、我国中央银行体制的确立

1983年9月，国务院颁布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》。依照这个决定，人民银行从1984年1月1日开始，不再承办工商企业信贷和城镇储蓄等专业银行的业务，成为专门行使中央银行职能的中央银行。这是改革开放后银行体制的一次重大改革。

该决定的主要内容是：第一，中国人民银行是国务院领导和管理全国金融事业的国家机关，不对企业和个人办理信贷业务，集中力量研究和做好全国金融的宏观决策，加强信贷资金管理，保持货币稳定。中央银行行使研究和拟订金融工作的方针、政策、法令、基本制度，掌管货币发行和调节货币流通，统一管理人民币存贷款利率和汇价，管理外汇和金银，审批金融机构设置或撤并，管理金融市场，代表政府从事有关的国际金融活动等主要职责。第二，中国人民银行成立作为决策机构的理事会。理事会由人民银行行长、副行长和少数顾问专家，财政部、国家计委、国家经委各一位负责人，专业银行行长，保险公司总经理组成。人民银行行长任理事长，理事会在意见不能取得一致时，理事长有权裁决，重大问题请示国务院决定。第三，中国人民银行的分支机构原则上按经济区划设置。第四，成立国家外汇管理局，在人民银行领导下统一管理国家外汇，中国银行统一经营国家外汇的职责不变。第五，成立中国工商银行，承担原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。第六，人民银行对专业银行和其他金融机构，主要采取经济办法进行管理。各专业银行和其他金融机构，对人民银行或人民银行理事会作出的决定必须执行，否则人民银行有权给予行政或经济的制裁。第七，中国人民银行在财政业务方面仍受财政部领导，有关信贷方针、政策、计划，要服从人民银行行长或人民银行理事会的决定。第八，中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、中国人民保险公司，作为国务院直属的局级经济实体，在国家规定的业务范围内，依照国家法律、法令、政策、计划，独立行使职权，充分发挥各自的作用。第九，为了加强信贷资金的集中管理，人民银行必须掌握40%—50%的信贷资金，用于调节平衡信贷收支。财政金库存款和机关、团体等财政性存款，划为人民银行的信贷资金。专业银行吸收的存款，也要按一定比例存入人民银行，归人民银行支配使用。专业银行的自有资金由人民银行重新核定。专业银行的信贷资金收支，必须全部纳入国家信贷计划，按照人民银行总行核定的信贷计划执行。

经过这次改革，我国的银行体制发生了重大变化：一是国家有了专门行使中央银行职能的中央银行，并明确规定其职责，加强了对全国金融事业的领导和管理。二是新组建的国家外汇管理局接办原来由中国银行行使的管理国家外汇的职能，将国家外汇的管理与经营分开，加强了国家外汇的统一管理。三是国家专业银行和其他国家金融机构，在中央银行的管理下，开始形成统一的国家金融体系，使金融工作更好地为我国社会主义建设服务。四是几家专业银行和中国人民保险公司由隶属于人民银行和财政部的局级金融机构改为国务院直属局级（副部级）经济实体后，推动了我国金融事业加快发展。五是人民银行与专业银行的信贷资金真正分开管理，堵塞专业银行随意向人民银行透支的漏洞，为人民银行用经济办法管理专业银行创造了条件。六是提出人民银行按经济区划设立分支机构和专业银行吸收的存款按一定比例存入人民银行，归人民银行支配使用的存款准备金制度等现代银行管理办法。

二、中国人民银行法的制定与修改

1995年颁布《中国人民银行法》是新中国成立以来第一部金融法律。《中国人民银行法》作为金融基本法律，是中国人民银行履行职责的权力来源和行为准则。自1984年1月1日起，中国人民银行专门行使中央银行职能。1986年，国务院颁布的《中华人民共和国银行管理条例》，以法规的形式确立了中国人民银行的地位和职责。而1995年3月18日颁布的《中国人民银行法》，第一次以法律的形式赋予中国人民银行制定和执行货币政策、实施金融监管、提供金融服务等法定职能。作为我国中央银行的组织法和行为法，有效地发挥了作为金融基本法律的功能和作用。

同时，原《中国人民银行法》表现出了很强的稳定性和前瞻性。因此，1997年11月我国证券监管体制的改革和1998年11月保险业监管体制的改革，原《人民银行法》还可以继续适用，并不涉及法律的修改问题。

2003年4月，中国银行业监督管理委员会成立，履行原由中国人民银行履行的审批、监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的职责和相关职责。中国人民银行可以集中精力，专司中央银行职能，制定和执行货币政策，完善有关金融机构的运行规则，更好地发挥作为中央银行在宏观经济调控、维护金融稳定和防范与化解系统性金融风险中的作用，进一步完善金融服务。

2003年4月，国务院将修改原《中国人民银行法》作为一个重要的立法项目，列入了《国务院2003年立法工作计划》，并在修改《中国人民银行法》的同时，启动了《商业银行法》的修改和《银行业监督管理法》的制定工作；全国人大常委会在2003年8月、10月、12月召开的第四、五、六次会议上对这三部法律草案进行了审议，并于2003年12月27日表决通过了《中国人民银行法》修正案。

三、中国人民银行的职责与职能的转变《中国人民银行法》第2条规定：中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定。新《中国人民银行法》将中国人民银行的职责由原来的制定和执行货币政策、实施金融监管、提供金融服务调整为制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三项新的法定职责。中国人民银行在履行职责方面最大的变化集中体现在：“一个强化、一个转换和两个增加”。“一个强化”就是强化了中国人民银行制定和执行货币政策有关的职责。“一个转换”即由过去主要通过对银行业金融机构的设立审批、业务审批和高级管理人员任职资格审查及日常监督管理等直接监管的职能转换为履行对金融业宏观调控和防范与化解系统性风险的职能，即维护金融稳定职能。“两个增加”是指增加反洗钱和管理信贷征信业两项职能。《中国人民银行法》第4条规定：中国人民银行履行下列职责：发布与履行其职责有关的命令和规章；依法制定和执行货币政策；发行人民币，管理人民币流通；监督管理银行间同业拆借市场和银行间债券市场；实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；监督管理黄金市场；持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；经理国库；维护支付、清算系统的正常运行；指导、部署金融业反洗钱工作，负责反洗钱的资金监测；负责金融业的统计、调查、分析和预测；作为国家的中央银行，从事有关的国际金融活动；国务院规定的其他职责。中国人民银行为执行货币政策，可以依照本法第四章的有关规定从事金融业务活动。

四、中国人民银行的组织机构（一）最高权力机构

中国人民银行最高权力机构是实行行长负责制。《中国人民银行法》第10条规定中国人民银行设行长一人，副行长若干人。中国人民银行行长的人选，根据国务院总理的提名，由全国人民代表大会决定；全国人民代表大会闭会期间，由全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任免。中国人民银行副行长由国务院总理任免。（二）内部职能机构

中国人民银行内部职能机构主要有办公厅、条法司、货币政策司、金融市场司、金融稳定局、调查统计司、会计财务司、支付结算司、科技司、货币金银局、国库局、国际司、内审司、人事司、研究局、征信管理局、反洗钱局等。（三）咨询机构《中国人民银行法》第12条规定中国人民银行设立货币政策委员会。货币政策委员会的职责、组成和工作程序，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。中国人民银行货币政策委员会应当在国家宏观调控、货币政策制定和调整中，发挥重要作用。

1.货币政策委员会的特点。货币政策委员会是中国人民银行的内设机构，不同于一般的内设机构，其地位高于一般内设机构，是由其特殊职能决定的。

2.货币政策委员会的职责。根据1997年4月5日国务院发布的《中国人民银行货币政策委员会条例》，货币政策委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构，其职责是，在综合分析宏观经济形势的基础上，依据国家宏观调控目标，讨论货币政策的制定和调整、一定时期内的货币政策控制目标、货币政策工具的运用、有关货币政策的重要措施、货币政策与其他宏观经济政策的协调等涉及货币政策等重大事项，并提出建议。

3.人员组成。《中国人民银行货币政策委员会条例》第5条规定货币政策委员会由下列单位的人员组成：中国人民银行行长；中国人民银行副行长二人；国家计划委员会副主任一人；国家经济贸易委员会副主任一人；财政部副部长一人；国家外汇管理局局长；中国证券监督管理委员会主席；国有独资商业银行行长二人；金融专家一人。货币政策委员会组成单位的调整由国务院决定。

现任货币政策委员会有15名组成人员，他们是：

周小川（货币政策委员会主席）中国人民银行行长

尤权

国务院副秘书长

朱之鑫

国家发展改革委员会副主任

李勇

财政部副部长

苏宁

中国人民银行副行长

易纲

中国人民银行副行长

马建堂

国家统计局局长

胡晓炼

国家外汇管理局局长

刘明康

中国银行业监督管理委员会主席

尚福林

中国证券监督管理委员会主席

吴定富

中国保险监督管理委员会主席

蒋超良

中国银行业协会会长

周其仁

北京大学国家发展研究院院长、教授、博士生导师

夏斌

国务院发展研究中心金融研究所所长、研究员

李稻葵

清华大学经济管理学院金融系主任、教授、博士生导师

4.分支机构。中国人民银行设立的分支机构，是中央银行的派出机构，没有独立的法人地位。中国人民银行撤销了省级分行，在全国九个城市跨省、自治区、直辖市的分行，即天津分行（辖天津、河北、山西、内蒙古）；沈阳分行（辖辽宁、吉林、黑龙江）；上海分行（辖上海、浙江、福建）；南京分行（辖江苏、安徽）；济南分行（辖山东、河南）；武汉分行（辖江西、湖北、湖南）；广州分行（辖广东、广西、海南）；成都分行（辖四川、贵州、云南、西藏）；西安分行（辖陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆）；在北京和重庆设人民银行总行营业管理部。

5.主要国家和地区中央银行货币政策委员会制度

英格兰银行的中央银行研究中心曾作过一项调查，发现在调查的88个国家和地区的中央银行中，有79个中央银行由货币政策委员会或类似的机构来制定货币政策。比较有代表性的是美国联邦储备公开市场委员会、欧洲中央银行管理委员会、英格兰银行货币政策委员会和日本银行政策委员会等。因此，了解这些国家的相关制度与内容，对于完善我国货币政策委员会的职能具有重要作用。（1）美国联邦储备公开市场委员会

美国联邦储备体系通过三种方式制定货币政策：公开市场操作、制定贴现率、制定法定准备金率。公开市场业务操作是美国日常货币政策工具，在经济和金融运行中最常用、作用最大。美国联邦储备公开市场委员会作为货币政策的决策机构，实际上担负着制定货币政策、指导和监督公开市场操作的重要职责。

美国联邦储备公开市场委员会由12名成员组成，分别是7名联邦储备体系理事会理事、12位储备银行行长中的5位行长。其中，理事及纽约储备银行行长共8人为常任委员，剩下的4个席位每年在其余的11位行长中轮换。美联储理事会主席是联邦公开市场委员会主席，纽约储备银行行长习惯上是委员会的副主席。美联储理事会是美联储的最高管理机关，每一名理事都由总统直接任命，任期为14年。理事会主席、副主席由总统提名参议院通过，任期4年，美联储理事会的理事一般由专家、学者和名人组成。

美国联邦储备公开市场委员会每年召开8次例会，一般在2月份和7月份的会议上，重点分析货币信贷总量的增长情况，预测实际国民生产总值、通货膨胀、就业率等指标的变化区间。在其他6次会议中，要对长期的货币信贷目标进行回顾。（2）欧洲中央银行管理委员会

欧洲中央银行管理委员会是欧洲中央银行的最高决策机构，负责制定欧元区的货币政策，并且就涉及货币政策的中介目标、指导利率以及法定准备金等做出决策，同时确定其实施的行动指南。

欧洲中央银行管理委员会由两部分人组成，一是欧洲中央银行执行理事会的6名成员，二是加入欧元区成员国的12名央行行长。成员国中央银行行长的任期最少不低于5年。每名管理委员会的成员各拥有一票投票权，如果支持与反对双方的票数相等，则欧洲央行行长的一票具有决定意义。管理委员会进行表决时至少应达到2/3的规定人数，如不满足这一最低要求时，可由欧洲央行行长召集特别会议来做出决定。

欧洲中央银行管理委员会每两周召开一次会议，但隔一次才讨论利率。会后，欧洲中央银行管理委员会的主席立即召开新闻发布会解释管理委员会决策的缘由。管理委员会对于经济状况和价格发展态势的看法发布在《欧洲中央银行月报》上，这个月报以欧共体11种官方语言发表。（3）英格兰银行货币政策委员会

英格兰银行货币政策委员会是根据《1998年英格兰银行法》成立的，负责制定货币政策。货币政策委员会是一个相对独立的机构，它根据英格兰银行各部门提供的信息作出决策，再由相关部门执行。

英格兰银行货币政策委员会有9名成员。包括英格兰银行的行长和副行长（英格兰银行共有两名副行长）；英格兰银行行长在征求财政大臣意见后任命两名委员，其中一名是行内货币政策分析方面的负责人，另一名是行内货币政策操作的负责人；财政大臣任命四名委员，这四名委员必须要有与委员会职责相关的知识和经历。

英格兰银行货币政策委员会一月举行一次会议。一般在每个月第一个整周的周三、周四。会议日期安排提前一年公布，但也可以根据需要召开临时会议。

英格兰银行货币政策委员会会议结束后立即向金融市场和媒体公布决策和新闻稿；会议纪要在例会两周后的周三上午9：30公布。该会议纪要必须是得到委员们同意的。主要内容是：首先总结委员们对自上次会议以来经济发展情况的讨论，回顾各种战术上的考虑及支持政策措施的论据，清楚阐述在哪些重点问题、经济分析和决策上存在不同意见。最后是投票情况。会议纪要记录谁投了什么票，但对于所有的评论和意见则不说明发言人，以鼓励在例会上进行自由和坦诚的讨论；经货币政策委员会同意后，每季度发布《通货膨胀报告》及相关预测，主要内容是：回顾该季度做出的货币政策决策，公布货币政策委员会对通货膨胀和产出的最新预测。该季度召开的例会的会议纪[1]要作为《通货膨胀报告》的附录。（4）日本银行政策委员会

1949年，为进一步提高日本银行的自主性，设立日本银行政策委员会，作为日本银行货币政策的决策机构。

1997年《日本银行法》修改后，日本银行政策委员会成员为9人，包括日本银行行长1人，副行长2人，审议委员6人。审议委员来自工商业、金融或学术领域的人士，一旦成为审议委员，即成为日本银行的专职人员，与其他机构不再有关系。政策委员会成员由参众两院选举、内阁任命，任期为5年。政策委员会中，行长、副行长、审议委员独立行使职责。政策委员会成员选举产生委员会主席，历史上都是[2]由日本银行行长担任。

日本银行政策委员会每月召开1次会议，并且只有在三分之二的成员出席的情况下才能开会和投票。政策委员会决策采取投票表决的形式，一项决定只有在获得参加会议的成员一半以上票数时才算通过，当支持票数和反对票数相同时，主席有最后决定权。财务大臣（或其代表）、财政经济担当大臣（或其代表）可以参加日本银行政策委员会会议并就货币调控的有关问题提交意见，他们没有投票权，但是可以要求政策委员会推迟表决有关货币调控问题的决议。一旦财务大臣（或其代表）、财政经济担当大臣（或其代表）提出推迟表决的意见，政策委员会可以就此意见进行投票决定是否采纳，投票程序和票数要求如上。

日本银行政策委员会每次会议后，主席需要就会议讨论的问题准备一份提纲式的纪要，并在下一次政策委员会会议批准后公布。每次政策委员会会议后，主席要就委员会就货币调控做出的决策整理出会议内容副本，并根据委员会决定，在会议后适当的时候公布该会议副本。

五、中国人民银行的货币政策操作《中国人民银行法》第23条规定：中国人民银行为执行货币政策，可以运用下列货币政策工具：要求银行业金融机构按照规定的比例缴存存款准备金；确定中央银行基准利率；为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现；向商业银行提供贷款；在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇；国务院确定的其他货币政策工具。中国人民银行为执行货币政策，运用前款所列货币政策工具时，可以规定具体的条件和程序。（一）存款准备金政策

存款准备金是指金融机构为保证客户提取存款和资金清算需要而准备的资金，金融机构按规定向中央银行缴纳的存款准备金占其存款总额的比例就是存款准备金率。存款准备金制度是在中央银行体制下建立起来的，世界上美国最早以法律形式规定商业银行向中央银行缴存存款准备金。存款准备金制度的初始作用是保证存款的支付和清算，之后才逐渐演变成为货币政策工具，中央银行通过调整存款准备金率，影响金融机构的信贷资金供应能力，从而间接调控货币供应量。

我国1998年进行了存款准备金制度改革。经国务院同意，中国人民银行决定，从1998年3月21日起，对存款准备金制度进行改革，主要内容有以下七项：（1）将原各金融机构在人民银行的“准备金存款”和“备付金存款”两个账户合并，称为“准备金存款”账户。（2）法定存款准备金率从13%下调到8%。准备金存款账户超额部分的总量及分布由各金融机构自行确定。（3）对各金融机构的法定存款准备金按法人统一考核。（4）对各金融机构法定存款准备金按旬考核。（5）金融机构按法人统一存入人民银行的准备金存款低于上旬末一般存款余额的8%，人民银行对其不足部分按每日万分之六的利率处以罚息。金融机构分支机构在人民银行准备金存款账户出现透支的，人民银行按有关规定予以处罚。金融机构不按时报送旬末一般存款余额表和按月报送月末日计表的，依据《中华人民共和国商业银行法》第78条予以处罚。上述处罚可以并处。（6）金融机构准备金存款利率由一般存款利率7.56%和备付金存款利率7.02%（加权平均7.35%）统一下调到5.22%。（7）调整金融机构一般存款范围。将金融机构代理人民银行财政性存款中的机关团体存款、财政预算外存款，划为金融机构的一般存款。金融机构按规定比例将一般存款的一部分[3]作为法定存款准备金存入人民银行。（二）公开市场业务

在多数发达国家，公开市场操作是中央银行吞吐基础货币，调节市场流动性的主要货币政策工具，通过中央银行与指定交易商进行有价证券和外汇交易，实现货币政策调控目标。中国公开市场操作包括人民币操作和外汇操作两部分。外汇公开市场操作1994年3月启动，人民币公开市场操作1998年5月26日恢复交易，规模逐步扩大。1999年以来，公开市场操作已成为中国人民银行货币政策日常操作的重要工具，对于调控货币供应量、调节商业银行流动性水平、引导货币市场利率走势发挥了积极的作用。

中国人民银行从1998年开始建立公开市场业务一级交易商制度，选择了一批能够承担大额债券交易的商业银行作为公开市场业务的交易对象，目前公开市场业务一级交易商共包括40家商业银行。这些交易商可以运用国债、政策性金融债券等作为交易工具与中国人民银行开展公开市场业务。从交易品种看，中国人民银行公开市场业务债券交易主要包括回购交易、现券交易和发行中央银行票据。其中回购交易分为正回购和逆回购两种，正回购为中国人民银行向一级交易商卖出有价证券，并约定在未来特定日期买回有价证券的交易行为，正回购为央行从市场收回流动性的操作，正回购到期则为央行向市场投放流动性的操作；逆回购为中国人民银行向一级交易商购买有价证券，并约定在未来特定日期将有价证券卖给一级交易商的交易行为，逆回购为央行向市场上投放流动性的操作，逆回购到期则为央行从市场收回流动性的操作。现券交易分为现券买断和现券卖断两种，前者为央行直接从二级市场买入债券，一次性地投放基础货币；后者[4]为央行直接卖出持有债券，一次性地回笼基础货币。

央行票据即中央银行票据，是中央银行为调节商业银行超额准备金而向商业银行发行的短期债务凭证，其实质是中央银行债券。之所以叫“中央银行票据”，是为了突出其短期性特点（从已发行的央行票据来看，期限最短的3个月，最长的也只有1年）。但央行票据与金融市场各发债主体发行的债券具有根本的区别：各发债主体发行的债券是一种筹集资金的手段，其目的是为了筹集资金，即增加可用资金；而中央银行发行的央行票据是中央银行调节基础货币的一项货币政策工具，目的是减少商业银行可贷资金量。商业银行在支付认购央行票据的款项后，其直接结果就是可贷资金量的减少。

中央银行票据的发行对象为公开市场业务一级交易商，个人不能直接投资。2007年我国央行票据的交易商共有52家，除中金公司、3家证券公司、4家保险公司和2家基金公司外，其余的均为商业银行。一般而言，中央银行会根据市场状况，采用利率招标或价格招标的方式，交错发行3月期、6月期、1年期和3年期票据，其中以1年期以内的短期品种为主。（三）中央银行贷款

根据2003年12月27日修正后的《中华人民共和国中国人民银行法》第28条规定“中国人民银行根据执行货币政策的需要，可以决定对商业银行贷款的数额、期限、利率和方式，但贷款的期限不得超过一年”。

中央银行贷款是指中央银行动用基础货币向专业银行、其他金融机构，以多种方式融通资金的总称。是中央银行资金运用的一个重要方面，也是中央银行实施货币政策，藉以控制货币供应总量的重要手段。

中央银行贷款业务是中央银行的重要资产业务，中央银行贷款是高能货币，是整个社会货币供应量和信用扩张的基础，中央银行通过再贷款的资金运用方式影响基础货币，进而影响货币供应量和信用规模，从而调控经济。因此，中央银行作为最后贷款人为维持金融体系的安全，抑制通货膨胀，执行货币政策，促进经济发展起到了重要的作用。

中央银行对商业银行的贷款，从货币流通的角度看，是投放了基础货币，直接影响社会货币流通量和信贷总规模。当中央银行增加对商业银行或其他金融机构的贷款时，商业银行在中央银行的存款或现金库存就会相应增加。商业银行以这些资金作为来源扩大向社会的放款，根据派生存款的原理，最终使社会货币流通量扩大。反之，当中央银行减少其对商业银行的贷款时，就会使得商业银行的资金来源相应减少，从而迫使商业银行收缩信贷规模，减少对社会的货币供应，最终减少社会货币流通量。无论是发达国家还是发展中国家，中央银行对商业银行的贷款作为中央银行实行宏观控制的重要手段之一，都是非常有效的。

中央银行贷款，既具有一般贷款的基本特征，又同专业银行、其他金融机构的贷款有重大区别，主要表现在：（1）贷款对象是在人民银行开户的专业银行和其他金融机构；（2）制约贷款总量的因素不同。中央银行贷款不能如普通银行一样按资金来源多少确定贷款总量，而应根据国家货币政策目标和经济情况确定贷款的增加或减少；（3）贷款的职能作用不同。中央银行贷款在个别银行贷款中处于“总闸门”的地位，它是其他银行初始资金的来源。（四）利率政策

利率政策是我国货币政策的重要组成部分，也是货币政策实施的主要手段之一。中国人民银行根据货币政策实施的需要，适时的运用利率工具，对利率水平和利率结构进行调整，进而影响社会资金供求状况，实现货币政策的既定目标。

目前，中国人民银行采用的利率工具主要有：（1）调整中央银行基准利率，包括：再贷款利率，指中国人民银行向金融机构发放再贷款所采用的利率；再贴现利率，指金融机构将所持有的已贴现票据向中国人民银行办理再贴现所采用的利率；存款准备金利率，指中国人民银行对金融机构缴存的法定存款准备金支付的利率；超额存款准备金利率，指中央银行对金融机构缴存的准备金中超过法定存款准备金水平的部分支付的利率。（2）调整金融机构法定存贷款利率。（3）制定金融机构存贷款利率的浮动范围。（4）制定相关政策对各类利率[5]结构和档次进行调整等。

近年来，中国人民银行加强了对利率工具的运用。利率调整逐年频繁，利率调控方式更为灵活，调控机制日趋完善。随着利率市场化改革的逐步推进，作为货币政策主要手段之一的利率政策将逐步从对利率的直接调控向间接调控转化。利率作为重要的经济杠杆，在国家宏观调控体系中将发挥更加重要的作用。

1.利率市场化改革

党和国家非常重视我国的利率市场化改革。1993年，党的十四大《关于金融体制改革的决定》提出，我国利率改革的长远目标是建立以市场资金供求为基础，以中央银行基准利率为调控核心，由市场资金供求决定各种利率水平的市场利率管理体系。党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出，中央银行按照资金供求状况及时调整基准利率，并允许商业银行存贷款利率在规定幅度内自由浮动。2003年，党的十六大报告提出：稳步推进利率市场化改革，优化金融资源配置。党的第十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中进一步明确“稳步推进利率市场化，建立健全由市场供求决定的利[6]率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率”。

根据十六届三中全会精神，结合我国经济金融发展和加入世贸组织后开放金融市场的需要，人民银行将按照先外币、后本币，先贷款、后存款，存款先大额长期、后小额短期的基本步骤，逐步建立由市场供求决定金融机构存、贷款利率水平的利率形成机制，中央银行调控和引导市场利率，使市场机制在金融资源配置中发挥主导作用。

2.利率市场化的改革进程

自1996年我国利率市场化进程正式启动以来，经过7年的发展，利率市场化改革稳步推进，并取得了阶段性进展。1996年6月1日人民银行放开了银行间同业拆借利率，1997年6月放开银行间债券回购利率，1998年8月，国家开发银行在银行间债券市场首次进行了市场化发债，1999年10月，国债发行也开始采用市场招标形式，从而实现了银行间市场利率、国债和政策性金融债发行利率的市场化。

1998年，人民银行改革了贴现利率生成机制，贴现利率和转贴现利率在再贴现利率的基础上加点生成，在不超过同期贷款利率（含浮动）的前提下由商业银行自定。再贴现利率成为中央银行一项独立的货币政策工具，服务于货币政策需要。

1998年、1999年人民银行连续三次扩大金融机构贷款利率浮动幅度。2004年1月1日，人民银行再次扩大金融机构贷款利率浮动区间，商业银行、城市信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，1.7]，农村信用社贷款利率浮动区间扩大到[0.9，2]，贷款利率浮动区间不再根据企业所有制性质、规模大小分别制定。扩大商业银行自主定价权，提高贷款利率市场化程度，企业贷款利率最高上浮幅度扩大到70%，下浮幅度保持10%不变。在扩大金融机构人民币贷款利率浮动区间的同时，推出放开人民币各项贷款的计、结息方式和5年期以上贷款利率的上限等其他配套措施。

进行大额长期存款利率市场化尝试。1999年10月，人民银行批准中资商业银行法人对中资保险公司法人试办由双方协商确定利率的大额定期存款（最低起存金额3000万元，期限在5年以上不含5年），进行了存款利率改革的初步尝试。2003年11月，商业银行农村信用社可以开办邮政储蓄协议存款（最低起存金额3000万元，期限降为3年以上不含3年）。

积极推进境内外币利率市场化。2000年9月，放开外币贷款利率和300万美元（含300万）以上的大额外币存款利率；300万美元以下的小额外币存款利率仍由人民银行统一管理。2002年3月，人民银行统一了中、外资金融机构外币利率管理政策，实现中外资金融机构在外币利率政策上的公平待遇。2003年7月，放开了英镑、瑞士法郎和加拿大元的外币小额存款利率管理，由商业银行自主确定。2003年11月，对美元、日元、港币、欧元小额存款利率实行上限管理，商业银行可根据国际金融市场利率变化，在不超过上限的前提下自主确

[7]定。

回顾1996年以来利率市场化改革的进程，中国人民银行累计放开、归并或取消的本、外币利率管理种类为119种，目前，人民银行管理的本外币利率种类有29种。今后随着金融机构改革和利率市场化的稳步推进，人民银行将不断扩大金融机构的利率定价自主权，完善利率管理，并通过中央银行的间接调控，引导利率进一步发挥优化金融资源配置和调控宏观经济运行的作用。

六、解读数量宽松的货币政策和适度宽松的货币政策

面对全球金融危机，央行副行长吴晓灵从货币政策的角度解读了如何处理货币与促进经济增长的关系，给我们也带来了很多启发。她指出世界各国目前都处于信用货币制度之下。市场流通的信用货币是由中央银行和商业银行共同创造的。中央银行因为垄断了国家法定货币——现钞的发行权而对商业银行的信用创造有控制力。（一）各国应对危机进行货币政策操作的借鉴

20世纪日本泡沫经济破灭后，日本央行为刺激经济的发展采取了宽松的货币政策，日本央行的目标利率从1991年的6%下降到1995年的0.5%，但日本经济仍无起色。于是1999年3月日本央行开始采取零利率政策，以期鼓励商业银行放贷，刺激经济增长。但由于商业银行坏账缠身，也因为实体经济需求不振，日本经济陷入流动性陷阱，即利率为零也无法刺激信贷增长和经济增长。在利率政策失效的情况下，日本央行于2001年3月开始了数量宽松的货币政策，即大量地向社会提供基础货币，替补商业银行的信贷减缩，增加社会货币供应。从2001年6月到2004年12月，日本央行通过持有国债加大了基础货币的投放，但市场货币供应M2增速并不高，商业银行的信贷一直处于负增长状态。到2006年3月日本经济恢复增长GDP为1%、CPI环比为正时，日本央行才退出数量宽松的货币政策。

2007年次贷危机爆发后，西方许多金融机构陷入危机之中，市场信贷紧缩，各国央行在通胀率尚未下降之时纷纷下调目标利率，以期阻止金融危机的蔓延。美联储从2007年9月至2009年3月仅一年半的时间就把联邦基金利率从5.5%下调至0.25%，其背景是2008年底GDP和CPI的增长均为负值。当联邦基金利率为0.25%，几乎为零时，美联储不得不进入了数量宽松的货币政策。在美国各商业银行放贷意愿极差的情况下，美联储不得不创新政策工具向银行、非银行金融机构、货币市场基金、企业直接提供融资。由于美国的商业银行放贷意愿不强，贷款增幅2008年3月为12.18%，到2009年5月下降为2.64%，尽管美联储的基础货币增幅2008年12月至2009年5月的平均增长为104.3%，但美国的M2只平均增长了9.5%。日本、欧央行在这次应对金融危机中也采取了同样的政策。

各国央行在金融危机到来之后，为减少恐慌和信贷紧缩对经济的负面影响，迅速采取扩张性的货币政策是正确的，它打掉了市场的通[8]缩预期。但我们从各国的货币信贷增速看，这种扩张性是可控的。

中央银行制度是在信用货币制度下为控制信用货币滥发导致通货膨胀而被创造出来的。对通货膨胀，央行有本能的警惕，各国央行在实行数量宽松的货币政策时都在思考退出的时机和方法。当各国经济企稳、GDP和CPI的下滑势头停止并出现向上趋势和商业银行信贷增长恢复正常之时，就是各国央行数量宽松的货币政策退出之时。数量宽松的货币政策的退出首先是基础货币增量的减少，是央行把基础货币控制在商业银行正常信贷所需的数量之内，然后才会动用利率工具恢复正常的货币政策操作。由于各国央行向市场提供基础货币的操作均是短期操作，因而当融资工具到期时央行即有收回流动性的主动权。（二）我国应对危机货币政策的操作

中国适度宽松的货币政策是货币供应的适度宽松。信用货币的创造必须限定在商品流通的必要量之内，尽管金融市场的发展和金融创新使许多金融工具具备了非常好的流动性，以至于有人要把货币的定义扩展到许多新金融工具，比如货币基金上，但这次金融危机还是让我们看到了货币和金融工具的区别。金融危机时现金为王，现金是银行存款，是现钞；当银行信用受到打击时，现金就成了黄金甚至是商品实物。

美、日、欧等发达国家的金融机构深受金融危机的冲击，信贷紧缩，各国央行纷纷采取数量宽松的货币政策。而中国的银行由于前几年抓住机遇进行改革，冲销不良资产，资本充足率极大提高，同时也面临很大的利润压力；中国的银行涉及“有毒”的金融产品数量有限，资产负债表健康，有较强的放贷能力；中国经济正处于工业化和城市化的进程之中，有广阔的发展空间；中国政府对经济有极大的掌控能力，这一切铸就了中国的商业银行极大的放贷冲动。然而，经济的复苏要靠经济结构的调整和经济内在动力的启动；房市的发展要靠合理的住房制度安排启动正常的居住需求；股市的发展要基于上市公司良好的业绩，这一切都不能仅依靠巨额的信贷投放，必须让货币政策承担它所能承担的职能。为经济发展创造一个平稳的金融环境，是[9]经济结构调整和经济持续健康发展的必要条件。

思考题：

1.简述中央银行的性质。

2.简述中央银行的独立性。

3.简述中央银行的货币政策及其主要操作工具。

4.简述我国的利率政策。

5.论述我国应对金融危机时采取的货币政策。[1]资料来源：中国人民银行网站。[2]资料来源：中国人民银行网站。[3]资料来源：中国人民银行网站。[4]资料来源：中国人民银行网站。[5]资料来源：中国人民银行网站。[6]资料来源：中国人民银行网站。[7]资料来源：中国人民银行网站。[8]吴晓灵：《回归适度宽松是经济平稳发展的需要——解读数量宽松的货币政策和适度宽松的货币政策》，http：//theory.people.com.cn。[9]吴晓灵：《回归适度宽松是经济平稳发展的需要——解读数量宽松的货币政策和适度宽松的货币政策》，http：//theory.people.com.cn。第三章　金融监管法律制度第一节　金融监管的基本理论

一、金融监管的概念与必要性（一）金融监管的概念

广义的金融监管，监管对象和内容十分宽泛，涉及金融交易的主体、工具、市场、行为及相关服务与服务提供者。狭义的金融监管指金融监管当局对金融机构及其活动的规制与约束。

从世界经济发展的历史角度看，各国金融监管一直遵循着加强监管——放松监管——再加强监管的轨迹发展。20世纪20年代以前，受主流经济学的影响，银行在“看不见的手”的范式下实行一种“银行自由经营制度”，金融体系基本上是不受管制的。但20年代的经济大危机彻底改变了主流经济学的监管理念，开始主张对金融业实施严格监管。此后，在金融机构不断要求创新的压力下，一些国家在70-80年代摒弃了30年代以来的严格监管措施，使金融业出现了突飞猛进的发展，开始从分业经营向混业经营过渡。然而90年代以来的几次金融危机，让监管者与被监管者开始对金融监管重新重视，开始注重监管法规的精细化、标准化和严格化，以此约束和指导市场参与者的行为，防范金融风险，这就是以美国为典型代表的、目前绝大多数国家采取的规制导向监管。进入21世纪以来，随着金融全球化、金融自由化进程的加快、金融创新水平的不断提高以及信息技术在金融领域的广泛运用，金融界乃至企业界不断抱怨监管成本过高和过度监管成为影响金融业发展的主要因素之一。在这种背景下，英国金融服务局（FSA）为首的银行监管当局提倡实行原则导向监管，其基本监管理念就是把监管的主要精力放在结果上，而不是放在事无巨细的规则和指引上，强调公司高层对达到监管要求负首要责任，让公司有机会以更加灵活、更具创新精神和更有竞争力的方式满足监管要求，并以同样的精神进行自我监管。（二）金融监管的必要性

加强对金融业监管主要依据的基本理论有脆弱性理论、系统性风险理论、社会成本理论等。

脆弱性理论的主要原因有：（1）金融机构具有高杠杆经营的特点，即自有资本相对于总资产比例很小，这意味着金融机构消化资产损失、抵御风险的能力有限。（2）金融机构面临流动性风险，如果金融机构流动性管理不当，当宏观经济出现不利波动、市场信心发生动摇的时候，就可能面临流动性危机。（3）金融业本质上是风险经营业，因此加强金融监管、维护金融机构的稳定非常重要。（4）市场信心是金融机构持续经营的先决条件，一旦社会对金融机构的信心不足，就可能导致对金融机构的挤提，爆发金融危机。

系统性风险理论主要是因为金融危机具有超强的传染能力，即系统性风险，国际经济一体化的提高，爆发系统性风险的范围已突破国界，表现为金融风险的连带性、传染性，一个金融机构陷入金融危机，可能在整个金融体系产生信任危机，造成风险的连锁反应，从而对一国金融乃至国际金融带来动荡或危机。为控制金融机构的经营风险，避免发生国内外金融风险的连锁反应，需要国家对金融业实施严格的金融监管。

社会成本理论主要原因是金融业作为货币资金运动的主渠道与重要组织者，与国民经济的各方面都有联系，单个金融机构的失败，所损害的不仅是自身，客户与同业者都不同程度的受到损失。特别是外部效应的存在，金融运行产生外部不经济或外部成本，使得金融个体运行所达到的个体利益目标与社会整体利益目标存在偏差。这就需要代表社会公众利益的国家对其活动进行必要的干预，以引导和强制其活动尽量与社会公众利益相一致，实现成本利益内在化，进而维护社[1]会公众利益。

自1997年7月起，爆发了一场始于泰国、之后迅速扩散到整个东南亚并波及世界的东南亚金融危机，使许多东南亚国家和地区的汇市、股市轮番暴跌，金融系统乃至整个社会经济受到重创，1997年7月至1998年1月仅半年时间，东南亚绝大多数国家和地区的货币贬值幅度高达30%—50%，最高的印尼盾贬值达70%以上。同期这些国家和地区的股市跌幅达30%—60%。据估算，在这次金融危机中，仅汇市、股市下跌给东南亚国家和地区造成的经济损失就达1000亿美元以上。受汇市、股市暴跌影响，这些国家和地区出现了严重的经济衰退，银行贷款过分宽松，房地产投资偏大，商品房空置率上升、银行呆账、坏账等不良资产日益膨胀。泰国金融机构出现严重的现金周转问题，韩国数家大型企业资不抵债宣告破产，日本几家金融机构倒闭，印度尼西亚更是信用危机加剧。以上这些经济因素从各个方面影响了汇市和股市。

汇率制度僵化也是亚洲金融危机发生的主要原因。在美元对国际主要货币有较大升值的情况下，东南亚国家和地区的汇率未作调整，从而出现高估的现象，加剧了产品价格上涨和出口锐减，导致这些国家和地区的货币贬值势在必行。而货币贬值又导致了偿还外债的能力进一步下降，通货膨胀压力加剧，从而促使股市下跌。在开放条件和应变能力尚不充分的情况下，过早地开放金融市场，加入国际金融一体化，以致当国际游资乘机兴风作浪时，一些东南亚国家和地区不知所措或措施不力，完全处于被动地位。

最近，由美国次贷危机引发的金融海啸席卷全球，并开始传导到实体经济，世界各国都不同程度地出现了资金短缺、股市大跌、汇率震荡、出口下降、市场滑落、失业率上升等现象，全球经济开始出现衰退。与1998年的亚洲金融危机比较，这次金融海啸并非因为外来因素，也不是自然灾害造成的，而是体制内的因素造成的。主要是由于美国的消费文化和模式、金融机构的经营和运作方式，政府金融监管的理念和方法等多种原因引起的，是内源型。而1998年的亚洲金融危机则主要是由于东南亚国家金融监管有漏洞，美国的金融大鳄——索罗斯等乘隙而入，利用投机的经营方式，掠夺他人财富，是外掠型。认真审视和考量造成这两次金融危机有两个共同的因素：市场主体的经营方式和政府的监管政策。随着市场经济的发展和全球化的深入，经过实践的检验和证明，各国政府越来越认识到市场监管在经济发展中的重要性和紧迫性，纷纷提出要建立一个新的世界经济监管机制。最近召开的二十国集团峰会也提出要增强金融市场的透明度、完善问责制、加强监管等，同时各国也开始扎紧自己的篱笆，加强市[2]场规制，增强免疫力。

此次国际金融危机源自于美国等国家金融监管体制存在的以下弊病和局限：一是银行与资本市场之间防火墙被所谓“金融创新”拆除，而相应的金融监管不足，造成巨大泡沫和风险蔓延；二是过度迷信创新的推动力与市场的自我调节力，对审慎监管的必要性认识不足；三是高杠杆运作与过度逐利；四是缺乏对企业特别是金融机构激励约束机制的监督；五是处理危机的方案存在缺陷：缺乏宽泛的视野、通盘的设计和措施出台孰先孰后顺序的科学安排。因此，加强金融监管的探讨显得尤为重要。（三）金融监管的地位

金融监管与维护金融业市场机制相互作用才能有效发挥作用。金融业的健全取决于多种因素，包括稳定的宏观经济政策、完备的金融基础设施等。就规范金融机构的经营而言，充分的市场约束和健全的内部控制，与有效的金融监管同等重要。

1.市场约束。市场对金融机构发挥约束作用的基础，在于市场的奖优罚劣机制。在理性的情况下，审慎优质的市场参与者有以更低成本获取更多市场机会的竞争优势，而高风险、劣质的市场参与者则会为市场所冷落或摒弃。

2.内部控制。金融监管机构无力对所有金融机构在所有时点上的所有活动进行实时监控。因此，金融机构的审慎经营，关键在于金融机构的内部管理，在于有无健全的内部控制系统。1995年英国巴林银行的倒闭就是典型的缺乏内部控制的结果。

二、金融监管主体及权限（一）金融监管主体

金融监管主体是有权对金融机构及经营活动实施规制和约束的专业性监管机构。随着改革步伐的深入，金融体系在资源配置中的作用逐步增大，中国金融监管体系也在不断变革。1997年11月，将原来由人民银行监管的证券经营机构划归中国证监会统一监管；1998年11月，成立中国保监会；2003年，又从人民银行分离出银行类金融机构的监管职能，设立中国银监会。至此，形成了“一行三会”的金融管理体制。

银监会的成立，标志着一个统一、专业化的银行监管机构的形成，它既是推动银行业深入改革、解决我国日益积聚的银行风险、维护经济金融安全的需要，也是我国银行业迎接经济金融全球化、全面与国际接轨、走向国际市场的需要。银监会成立后，银行业的改革进入了最为关键的阶段。2004年1月，国务院公布中行和建行实施股份制改造试点的决定，国有银行股份制改革正式进入实施阶段。（二）监管权限

1.金融规章和业务命令发布权。监管主体在法律允许的范围内，可以根据金融监管的需要，发布金融规章和业务命令。

2.金融机构设立、变更、终止及业务范围的审批权。监管主体控制金融机构的质量，是调节市场竞争、维护金融秩序的基本保证。未经批准不得擅自设立金融机构，已设金融机构未经批准不得擅自变更和终止，金融机构不得超越业务范围进行经营活动。

3.金融机构高级管理人员任职资格的认定权。金融机构的经营状况和管理水平与其高级管理人员的素质密切相关，因此，只有经监管主体依法认定，才能被任命。

4.信息获取权。及时获得全面、准确的信息，是监管主体有效实施金融监管的必要条件。金融机构应依法定期向监管主体报送资产负债表、损益表及其他财务会计报表，监管主体有权在认为必要的时候，要求金融机构提供有关的信息资料。

5.稽核检查权。报表稽核和现场检查是监管主体对金融机构进行持续性监管的两种基本手段，也是监管主体获取信息的重要渠道。报表稽核是监管主体按规定程序对金融机构报送的资料进行审核、整理、分析，对于发现的违法违规现象或经营不善问题经质询、核实后作出稽核结论和处理决定的监管方式。现场检查是监管主体派监管人员对金融机构进行实地检查。

6.对问题金融机构的处置权。当金融机构违法违规经营或因经营不善严重亏损，已经发生或可能发生信用危机时，监管主体有权依法采取必要的处理措施。

7.违法违规行为的处罚权。对于违法违规从事业务的金融机构，监管主体有权视情节轻重，给予吊销或暂停营业许可、罚款等处罚，[3]并对负有管理责任的人员和直接责任人员予以处分。

三、金融监管的目标与原则

由于国情与发展阶段不同，各国法律对金融监管目标的表述及实际做法有一定差异，但保护金融机构的安全、稳健经营，维护金融市场的秩序，限制金融领域的不正当竞争，维护金融业的公平、有序竞争，以保护存款人、投资者和社会公众利益，从整体上维护金融体系的安全和金融市场的秩序，促进金融、经济的稳定和健康发展，是各国实施金融监管的共同目标。

我国对金融监管目标作出明确规定的法律有《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》、《外资银行管理条例》、《证券法》、《保险法》、《反洗钱法》等。

金融监管的基本原则有：

1.依法管理原则。各国金融管理的体制不同，但是在依法管理上是一致的：一是金融机构必须接受国家金融管理当局的监督管理；二是实施监管必须依法。这样才能保证管理的权威性，严肃性，强制性，一贯性，有效性。

2.合理适度竞争原则。竞争和优胜劣汰是一种有效机制，但是金融管理的重心应该在创造适度竞争上，既要避免金融高度垄断，排斥竞争从而丧失效率和活力，又要防止过度竞争、恶性竞争，从而波及金融业的安全稳定，引起经常性的银行破产以及剧烈的社会动荡。

3.自我约束和外部强制相结合原则。即既不能完全依靠外部强制管理，如果金融机构不配合，难以收到预期效果，也不能寄希望于金融机构自身自觉的自我约束来避免冒险经营和大的风险，必须两个方面结合。

4.安全稳健与经济效益结合的原则。这历来是金融监管的中心目的，为此所设的一系列金融法规和指标体系都是着眼于金融业的安全稳健和风险防范。但是金融业的发展毕竟在于满足社会经济的需要，要讲求效益，所以金融监管要切实把风险防范和促进效益协调起来。

五、金融监管的主要内容（一）预防性监管

预防性监管是中央银行为了维护金融机构的合法、稳健经营，消除或降低风险，防范信用危机而事先采取的一系列监管措施。

1.设立审批管理。未经监管机关批准，不得设立金融机构开展业务活动。鉴于金融业的高风险性和社会公共性，对金融机构和金融市场的设立、变更、终止及金融业从业人员资格的监管无疑是非常必要的。

2.业务范围管理。金融机构只能在核定的范围内从事金融业务，不得超范围经营。大多数国家采取分业经营，这种模式有助于金融机构体系内部分工协作的有序格局，也能够避免过于激烈的金融竞争。但有一些国家，如德国和瑞士，一直采取全能银行（Universal Banking）模式，允许商行经营证券和投资等业务。由于分业经营造成市场分割，有一定的降低市场效率的负面作用，一些原本采用分业经营模式的发达国家，已通过立法修订。如1999年11月，美国通过了《金融服务现代化法》，结束了由1933年《格拉斯——斯蒂格尔法》所确立的分业体制，实现了商行与投资银行的混业经营。

3.资本充足管理。对金融机构而言，自有资本是缓冲风险、弥补亏损的基础和保障，制定资本与总资产，与存款负债以及风险资产之间的最低比例，要求金融机构严格遵守，使其安全营运于风险的承受能力之内，是各国金融监管机构监管的一项基本内容。资本与风险资产的比例，即资本充足率（capitaladequacyratio），以金融机构的资产风险状况作为衡量其资本是否充足的标准最为科学，因而受到各国普遍重视。

根据《巴塞尔协议》，我国规定商业银行必须达到的资本充足率指标是：包括核心资本和附属资本的资本总额与风险加权资产总额的比率不得低于8%，其中核心资本与风险加权资产总额的比率不低于4%。核心资本包括实收资本、资本公积、盈余公积、未分配利润；附属资本包括贷款呆账准备、坏账准备、投资风险准备和五年期以上的长期债券。8%的最低资本充足比率，不仅在巴塞尔银行监管委员会12个成员国得到遵守，而且有100多个非成员国自动实施。我国也是其中之一。

4.风险管理。对金融机构的风险管理主要有流动性风险管理、贷款集中风险管理、对关系人贷款的管理、国家风险管理、外汇风险管理等方面。（二）保护性监管

保护性监管是在金融机构已经或将要出现危机时所采取的补救性的监管措施。其目的一是挽救濒危金融机构；二是在金融机构破产时向存款人提供保护。

1.紧急援助制度

紧急援助制度是金融机构已经或将要出现信用危机时，由中央银行或其他方面向其提供资金支持的制度。

始于美国的这场全球金融危机救助大体经历了四个阶段的逻辑演进。初期（2007.2-2007.7），危机爆发的半年内各国均未采取任何举措，处于观望状态；前中期（2007.8-2007.11），市场流动性开始紧张，个别国家以注资、降息等市场化手段展开救助；中期（2007.12-2008.9），银行业进行大规模资产减计，危机全面爆发，欧美国家政府启动房屋贷款与大规模的银行救助方案；后期（2008.10-2008.12），危机向全球蔓延，实体经济受到侵蚀，此时各国均意识到危机中难以独善其身，开始联合行动，政府救援政策也转向宏观经济刺激。

从时间序列上看，在危机爆发初期，各国都未能估计到危机的严重性，并未直接采取任何措施，半年后，才开始采取市场化的操作，注入流动性救市。然而随着市场继续恶化，面对金融机构相继陷入困境，政府还在“救”与“不救”之间徘徊，直到2008年9月，雷曼事件给全球金融市场带来的恐慌超出政策制定者的预期，并使危机进一步向全球蔓延，各国政府意识到仅仅通过市场的手段无法化解此次危机的恶化之势，因此开始对金融机构进行直接注资救助，联手防范系统性风险成为全球的一致利益。

通过一系列史无前例的政府直接干预手段和市场操作，金融危机形势有所稳定，但是实体经济的快速下滑令各国政府措手不及，于是宏观经济刺激计划频频出台。在这个过程中，各国政府为形势所迫出台了一系列的政策举措，特别是2008年9月以来，几乎每天都有新的重大救市举措推出。简单归纳，这些措施大致可以分为十类：第一，降息；第二，直接向金融市场注入流动性；第三，严禁卖空行为；第四，注资、国有化或接管金融机构；第五，对金融机构的债务进行担保；第六，美联储直接向实体企业提供融资；第七，对住房抵押贷款借款人开展帮助；第八，向中小企业提供融资或提供贷款担保；第九，大规模的财政刺激计划；第十，通过国际货币基金组织向新兴经济和一些中小型受危机影响严重的经济实行援助，给予贷款，防止金融危机在地域上进一步蔓延恶化。

2.存款保险制度

存款保险，是随着市场经济的发展，国家为保护存款的安全和监督商业银行经营管理而建立起来的一种保险制度。该制度创始于20世纪30年代初，起源于美国。当时正值世界性经济危机，仅在1930年和1933年间，美国每年就有2000家以上的银行倒闭，凝聚着无数人血汗的积蓄随之消失，银行存款人的利益受到严重损害，也影响了银行信用与信誉。为了保护存款人的利益，维护金融稳定，美国于1933年通过立法建立存款保险制度，成立了联邦存款保险公司。此后，加拿大、法国、德国、日本等国家模仿美国建立了存款保险机构，在金融体系中建立了存款保险制度。存款保险制度在社会经济中的作用得到了广泛认可，存款保险制度的运作实践表明它确实大大减少了银行破产对货币供应量的冲击。在存款保险制度问世以前，美国银行业每20年就会发生一次大的金融恐慌；存款保险制度实行之后，近四十年美国没有发生大规模的挤兑风潮和金融危机。

存款保险制度主要是为了维护存款者的利益和金融业的稳定，在金融体系中设立存款保险机构，强制或自愿地吸收银行或其他金融机构按一定比例缴存的保险费，建立存款保险准备金。一旦投保人遭到信用危机等突发事件时，由保险机构向投保人提供财务救援或由保险机构直接向存款人支付部分或全部存款。“在处理得最为成功的历次恐慌中，几乎无例外的在价格跌到毁灭性水平前均有某些现金来源缓[4]解资金清偿。重要的是由谁负责提供这笔现金。”尽管各国存款保险体系存在较大差异，但存款保险实践带来的基本取向是一致的：保护存款人的利益；对出现严重问题濒临倒闭的银行或金融机构进行处置的合理程序；提高公众对银行的信任，保证银行体系的稳定。

存款保险机构有没有监管职能，这是存款保险制度设计中的核心问题。它反映出一国的银行业状况、银行监管水平、银行的法制建设程度，决定了存款保险制度在银行业发展中的地位与作用。有人认为，存款保险体系建立后，存款保险机构为避免银行倒闭而支付大量赔偿金，势必要通过一定机制对银行机构进行一定程度的监督，在保持独立性的同时，也有可能与现有的银行监管部门职能重复，造成监管资源的浪费，加重银行的负担。但也有人持相反观点，认为银行存款机构为维持金融系统的稳定所履行的职责与监管当局的监管职责不能混为一谈，存款保险机构应是补充监管的职能而不是重复监管。存款保险机构的管理职能与银行监管部门的监管职能不同，对于监管部门来说，其监管职能包括市场准入、高管人员任命、现场检查、非现场监测等；而存款保险机构的职责是收取保费、赔付存款人、管理存款保险基金，还应是存款投保机构市场退出的清算人或管理人，它可以处罚在缴纳保费上弄虚作假的机构，但不可能行使监管部门的监管职责。

从国际经验上来看，在制度设计上，存款保险制度单一“付款箱”的职能在国际上已被逐渐淘汰，大多数建立存款保险制度的国家（或地区）都赋予存款保险机构对投保机构的适时纠正功能。例如，当投保机构违反国家法律，违反中央银行及监管当局规定的行为时，存款保险机构有权予以纠正，这应是存款保险制度的一个内生功能。[5]

存款保险制度归根结底就是一项法律制度，其设立需要一定的法律条件。法律条件的健全直接决定了存款保险制度的成败：首先，从法律上确立银行机构中具有破产管理能力的机构，这是存款保险制度的基础；其次，是存款机构市场退出的市场化，存款机构市场退出法制化是存款保险制度的主要价值之一，若存款机构市场退出采取行政方法处理，就没有建立存款保险制度的必要；再次，存款保险制度的本身法制化问题，制定有关存款保险的法律法规，对保障存款保险制度的有效运行起到重要的保障作用。例如美国在确立存款保险制度之始就以相应的立法作保障。美国1933年《格拉斯——斯蒂格尔法案》和1950年的《存款保险法》，都是作为美国存款保险制度的基本法律准则，在很长的时间内发挥重要作用。最后，应与其他法律制度相配套，如信息披露制度和社会信用制度等。

存款保险制度通过对中小储户存款的有效保护，防止个别银行挤兑而引起金融危机，动摇整个银行系统的稳定性，维护公众对银行体系乃至整个经济体系的信心，从而促进整个社会经济活动稳定运行。但存款保险制度并不是万能的，也存在着一定的负面效应。如可能引发道德风险、反向选择和代理问题，以及存款保险制度存在的自身的局限问题等。

六、我国的金融监管体制（一）国外金融监管体制的借鉴

考察当今世界各国金融监管的发展状况，不难发现，世界多数国家的金融监管体制发生了较大变化，金融监管权力越来越趋于集中，而且也倾向于将金融监管职能从中央银行中分离出去，由一家专门的监管机构实施金融监管。由于世界范围内金融全球化的影响，以美国为代表的分业经营模式日益受到质疑，而美国依据《格拉斯——斯蒂格尔法》规定确立的美国金融监管机构导致美国金融监管体系错综复杂，且联邦银行与州银行与保险公司往往从事相同的业务却受不同的机构监管，常常引起金融机构之间、金融监管机构之间的纷争。因此，1999年11月4日美国国会通过了《金融服务现代法案》，对分业经营体制进行了大刀阔斧的改革，将银行、证券、保险统一为一体进行横向综合性监管，美国的金融监管体制也产生了巨大变革。从分业经营向混业经营的回归是国际潮流，与混业经营相呼应，将银行业、证券业和保险业统一由一个机构来监管的单一监管体制也在成为一种发展趋势。为了适应金融业混业经营的趋势，英国、日本和瑞典等国均成立了统一监管证券业、保险业和银行业的监管机构。以英国为例，英国的金融监管一向以非制度化的、松散的自律监督著称，但自1986年《金融服务法》订立之后，监管体系有了根本性的变革。这一变革首先体现在证券监管方面，成立了证券投资委员会（SIB），国务大臣授权SIB对从事各种金融服务的企业和从事证券活动的自我规范组织进行监管，并具有法律效力。1997年10月，证券投资委员会更名为英国金融服务管理局（FSA），1998年6月《英格兰银行法案》将英格兰银行对其他银行、上市证券交易所及票据交换所的监管权移交金融服务管理局，使其获得了以前由证券期货局、投资经营管理局、私人投资局以及贸工部下属的保险业理事会等9个机构分别行使的监管权，从而形成了独立的、单一的超级监管机构。（二）我国金融监管体制的确立与协调

2003年4月26日，全国人大常委会审议通过了有关议案，中国银行业监督管理委员会将暂时行使原由中国人民银行行使的金融监督管理职权。按照4月26日通过的议案，银监会将行使原由中国人民银行行使的对银行、金融管理公司、信托投资公司和其他存款类金融机构的监督管理职权及相关职权。至此，银行、证券、保险——中国金融业“分业经营，分业监管”的框架将最终完成，新中国成立50多年来中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的“大一统”时代也宣告结束，使得我国金融业分业经营、分业监管的体制逐步健全。但关于我国的金融业经营和监管体制究竟应该实行分业还是混业的争论却从来没停止过，而且随着金融全球化和一体化的加强、世界各国金融监管体制和状况的调整，这一争论越来越激烈。

在我国分业监管尤其是“一行三会”的金融监管模式形成后，关于建立金融监管协调机制的探索研究就成为理论与实务界关注的热点问题，相关的机构也作出了努力。在银监会还没有成立之前，即在2000年9月，中国人民银行、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会决定建立三方监管联席会议制度；银监会成立后，在2003年9月18日，银监会、证监会、保监会召开了第一次监管联席会议；2004年6月，这三家监管机构依据“分业监管、规则透明、讲求实效”的指导原则签署了《三大金融监管机构金融监管分工合作备忘录》，在明确各自职责分工的基础上，建立了定期信息交流制度，经常联系机制及联席会议机制。同时，金融监管部门也加强了国际间的合作，陆续建立了双边及多边合作机制。自2003年以来，中国金融监管部门已同美国货币监理署、英国金融服务局等分别签署了《监管信息交换协议》和《双边监管谅解备忘录》。这些虽然为实施有效金融监管创造了条件，但由“一行三会”所构建的机构监管格局，很难做到监管全覆盖、无漏洞，同时各监管机构之间的矛盾和摩擦还会抵消部分监管效率。

2005年11月7日，中国人民银行发布了《中国金融稳定报告》，其中明确提出：“监管协调机制是指在中国人民银行、财政部和金融监管机构之间，中央和地方之间，国内与国外之间建立有效的金融风险监测和处置的协调机制。为了维护金融稳定，还需要加强其他金融基础设施建设，包括完善公司治理，提高会计和审计标准，加强信用制度建设等。”同时，还提出要探索建立由中国人民银行、财政部、银监会、证监会和保监会参与的制度化的金融监管协调机制。

七、深入推进无缝监管和高效监管

此次金融危机暴露了欧美金融监管体系的重大缺陷，主要表现为诸多重要领域“无人监管”，本轮欧美金融监管改革的重点也在于此。因此，我国金融监管机构将会以此为鉴，进一步加强金融监管。具体体现为：

一是加强系统性金融风险监管。在统一的金融监管机构设立之前，建立定期有效的一行三会协作监管机制，共同研究无人监管问题，关注系统性风险。如在可能的情况下设立与美国金融服务监管委员会类似的机构，弥补交叉监管的疏漏，促进政策协调。

二是加强衍生品风险监管。对于国内市场，本着成本可算、风险可控、效益可行的原则，明确金融衍生品的监管机构及具体规定，建立统一的清算与结算系统；对于国际市场，将参与国际衍生品市场交易的非金融企业也纳入监管范畴，严格限制过度投机。

三是加强私募基金监管。目前，我国尚无针对私募基金的专门监管机构和专项监管法规。为控制这一风险来源，我国金融监管机构需借鉴欧美金融监管改革对私募基金的监管要求，将超过一定规模的私募基金纳入监管范畴，要求其定期向监管部门报告基金发起设立情况、募集资金规模、管理人背景、投资策略和绩效等。

四是加强对金融消费者和投资者权益的保护。随着金融创新的持续开展，金融产品的复杂性逐步提高，金融消费者、投资者与金融机构之间的信息不对称矛盾越来越突出。我国金融监管机构需借鉴欧美金融监管改革方案，设立类似金融消费者保护局的专门组织，进行金[6]融消费者和投资者权益保护事宜。[1]参见朱崇实主编：《金融法教程》，法律出版社2005年第2版，第36页。[2]乐湘军：《从两次金融危机谈市场规制——对“四个转变”的几点思考》，国家工商总局门户网站：http：//www.saic.gov.cn。[3]参见朱崇实主编：《金融法教程》，法律出版社2005年第2版。[4]〔美〕P·金德尔伯格：《西欧金融史》，北京：中国金融出版社1991年版，第337页。[5]吴敏：《论法律视角下的银行破产》，西南政法大学博士学位论文，2006年。[6]杨传涌：《欧美金融监管改革及其对我国金融监管改革的影响》，载《金融时报》2009年9月7日。第二节　银行业监管法律制度

从20世纪90年代亚洲金融危机，到此次波及全球的金融危机，中国银行业在短短的十多年中经历了两次危机的洗礼。亚洲金融危机让中国政府下决心对中国银行业进行彻底的改革，经历了不良资产的剥离、国家注资、股份制改造、引进战略投资者、公开上市等过程，中国银行业的整体面貌焕然一新。资本充足率达标资产占比从2003年底的0.6%上升到2008年末的99.9%；主要商业银行不良贷款从2003年底的17.9%下降到2008年末的2.4%，拨备覆盖率从2003年底的19.7%上升到2008年末的117.9%；资产回报率和资本回报率达到甚[1]至超过了国际先进银行标准。

但面对国内外严峻的经济形势，维护金融安全与金融机构的稳健经营仍是我们当前不容忽视的任务。银行类金融机构与其他金融机构相比，更具有维护金融安全的重要职责。因此，探讨金融监管尤其是银行业监管的制度建设与完善至关重要。

一、我国银行业监管的历史发展

2003年，第十届全国人大审议通过《中华人民共和国银行业监督管理法》，批准中国银行业监督管理委员会（简称银监会）成立。银监会依法履行对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的职责。银监会的成立，是我国银行业监管体制改革的重大举措，标志着银行业监管工作进入新阶段。成立伊始，银监会即确立“管法人、管风险、管内控、提高透明度”的监管理念，明确四个监管目标和六条良好监管标准，并作为指导银行业监管的基本原则和纲领。提出“抓两头、带中间”的改革思路，重点推进具有系统性重要地位的国有商业银行股份制改革和农村信用社改革，积极推动其他银行业金融机构改革。

2004年，以资本监管为基础的银行业审慎监管框架初步形成。制定资本监管和风险监管的审慎监管法规，明确资本充足率、资产质量、信用风险、市场风险等审慎监管指标，填补了监管法规的空白。全面启动国有商业银行股份制改革和农村信用社改革。

2005年，以信用风险、市场风险和操作风险为主体的风险监管框架基本形成。在加强机构监管的同时推动完善功能监管，成立业务创新监管协作部，提出“鼓励和防范并重、培育和防险并举”的创新监管理念。通过完善公司治理、引入机构投资者、推行流程银行建设、强化资本约束等全面推动中小商业银行改革发展。鼓励和引导银行业金融机构改善中小企业金融服务，推行“六项机制”建设。

2006年，银监会风险为本的监管框架进一步完善，从加强公司治理机制、内部控制、合规风险管理等方面进一步健全银行业监管法律框架。专业化监管进一步加强，成立银行监管四部，负责对政策性银行、邮政储蓄机构及资产管理公司实施监管，推动银行业改革开放进入新阶段。工、中、建、交四家国有商业银行完成股份制改革，成功上市。银行业全面履行加入世贸组织（WTO）的承诺，推动加快农村金融服务体系建设，按照商业可持续原则，适度调整和放宽农村地区银行业金融机构准入。

2007年，银监会职能和监管手段进一步完善，全国人大通过决议修订了《中华人民共和国银行业监督管理法》，赋予银监会相关调查权。银监会适时采取逆周期监管措施，有效防范风险跨市场传递，加强信息披露和推动市场约束，逐步构建有中国特色的银行业监管框架，继续推动新型农村金融机构发展，填补金融服务空白，提升农村地区金融服务水平，完善法律法规体系、加强风险管控，规范非银行金融机构业务发展。

2008年是银监会成立五周年。在党中央、国务院的正确领导下，银监会不断探索银行业发展的客观规律，持续加强风险监管，建立完善与我国社会经济发展阶段相适应的银行体系和监管体系，在监[2]管有效性建设和规范银行业健康发展中取得不斐的成绩。

二、我国银行业监督管理法的主要内容《中华人民共和国银行业监督管理法》共6章50条，对银行业监管的目标、监管的对象、监管的原则、监管的独立性、监管者的保护、监督协调机制、监督管理机构的设置和要求、监督管理机构的具体职责、监督管理机构的权限、法律责任等作了明确的法律规定。根据银行业监管法的规定，银监会监管的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心；监管的原则是依法、公开、公正和效率。《中华人民共和国银行业监督管理法》具有四个特点：一是《银行业监管法》是中国第一部关于银行业监督管理的专门法律；二是《银行业监管法》适应了我国金融监管体制改革的需要，符合党中央、国务院关于完善监管制度、强化监管手段、加大监管力度、提高监管水平的精神，着眼于解决银行业监管中的实际问题；三是《银行业监管法》遵循世贸组织规则，吸收和借鉴西方发达国家的先进监管理念和通行做法，特别是巴塞尔银行监管委员会《有效银行监管的核心原则》的主要内容，注意向国际银行业监管的最佳做法靠拢，提高了我国银行业监管的有效性；四是《银行业监管法》在强化监管权力和手段的同时，注意保护银行业金融机构和其他当事人的合法权益，明确规定了监管机关履行职责的法定程序和法定期限，严格规定了监管机[3]关和监管人员的法律责任。

三、我国银行业监管的目标与理念

我国银行业监管的法定目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心，保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。法定任务是负责对全国银行业金融机构及其业务活动实施监督管理。

监管目标：通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管，增进市场信心；通过宣传教育和信息披露，增进公众对现代银行业金融产品、服务的了解和相应风险的识别；努力减少银行业金融犯罪，维护金融稳定。

监管标准：促进金融稳定和金融创新共同发展；努力提升我国银行业在国际金融服务中的竞争力；各类监管设限科学、合理，有所为、有所不为，减少一切不必要的限制；鼓励公平竞争，反对无序竞争；对监管者和被监管者实施严格、明确的问责制；高效、节约地使用一切监管资源。

中国银行业监督管理委员会成立之初，主席刘明康即对全系统提出了“四四六”的监管理念、监管目标和良好监管者的标准。这是具有新时代监管特色的思想理论体系。

所谓的四四六监管目标，第一个“四”就是通过审慎有效的监管实现四个目标，即保护广大存款人和消费者的利益，增进市场信心，增进公众对现代金融的了解，努力减少犯罪。银监会提出了管法人、管风险、管内控、提高透明度的新监管理念。管法人就是将银行监管的主要指标和着力点放在法人层面，实施法人监管。管风险就是坚持以风险为主的监管内容，当前着重督促银行机构解决资本质量不高，资本充足率偏低的状况，对此，银监会有一个明确的思路，即准确分类——充足准备——做实利润——资本充足率达标。管内控就是通过各种监管措施督促商业银行完善内控机制，提高内控有效性。提高透明度就是按照国际准则和要求，规范银行的信息披露，进一步发挥市场约束，同时逐步提高依法监管的透明度。作为监管工作有效性的评判，银监会又提出了“六”条良好监管的标准，即：要促进金融稳定和金融创新共同发展，要努力提升我国金融业在国际金融服务中的竞争力，要合理设限，有所为有所不为，减少一切不必要的限制，鼓励公平竞争，反对无序竞争，严格问责，高效节约地使用一切监管资源。

银行监管“1104工程”。为了保障这些新监管理念目标的贯彻实施，银监会采取了一系列的重大举措，其中一项带有根本性和全局性的变革就是借鉴国际通行的做法，建立一个统一规划，统一管理，统一标准，资源共享的银行业金融机构监管信息系统，简称1104工程。实现对银行业的现场检查，非现场监管，高管和机构管理，风险评级、风险分析和预警等的信息化、智能化。以四四六的监管目标、理念和标准为指导，以不断完善的监管信息系统为支撑，通过业务流程再造和监管方式的创新，我国有效银行监管的新框架已经初见雏形，为2012年基本达到《有效银行监管核心原则》的各项标准奠定了良好基础。

四、银行业监管核心原则

巴塞尔核心原则是巴塞尔银行监管委员会（以下简称巴塞尔委员会）的《有效银行监管的核心原则》的简称。它于1997年9月的国际货币基金组织和世界银行年会上正式发布。这是全球最具权威性和普遍性的银行监管规则的制定者——巴塞尔委员会对世界银行业监管活动作出的又一卓越贡献。全球金融一体化和我国对外开放的政策，要求我国银行业监管逐步现代化、国际化，巴塞尔核心原则对推进这一进程具有重要的借鉴意义。（一）巴塞尔核心原则的产生背景及主要内容

20世纪60年代以后，全球金融格局的变化使金融危机不断发生，为加强在银行监管方面的国际合作，1975年，10国集团成员国成立了巴塞尔委员会，作为国际清算银行的一个正式机构。巴塞尔委员会成立后，先后制定了《对银行的国家机构的监督》、《修改后的巴塞尔协议，对银行的国外机构的监督原则》和《统一国际银行资本衡量和资本标准》等一系列重要文件。这些文件的制定与推广，对稳定国际金融秩序起到了积极作用。但是，由于金融创新的发展，金融自由化和一体化，使金融风险大大加剧，连续发生一些严重的大银行破产事件，如1994年有129年历史的美国基德投资银行倒闭，1995年英国有近233年历史的巴林银行破产。这些事件使世界各国重新审视银行监管，重视监管的系统性和有效性。1996年6月，7国集团里昂峰会结束时发表宣言呼吁强化金融监管体系。认识到这一客观形势，巴塞尔委员会在1996年国际货币基金组织和世界银行年会结束后开始制定《有效银行监管的核心原则》，于1997年4月推出了征求意见稿，在广泛征求意见的基础上，于9月国际货币基金组织和世界银行香港年会上向世界有关各方介绍并解释了核心原则的内容。《有效银行监管的核心原则》分五部分，共25条，即先决条件（原则1）、发照程序和对机构变动的审批（原则2至5），持续性银行监管的安排（原则6至21）、监管的正规权力（原则22）、跨国银行业（原则23至25）。

第一部分：有效银行监管的先决条件。具体包括以下要求：由立法明确参与银行监管的各机构的目标及责任、监管机构享有工作上的自主权和充分的资源（包括人员、资金和技术）、作为监管依据的法律必须完善、国内外各类金融监管机构间加强信息合作等。

第二部分：发照程序和对机构变动的审批。它要求发照机关至少审查银行的所有权结构、董事和高级管理层、经营计划和内部控制以及包括对资本金在内的预计财务状况，银行监管有权审查和拒绝银行向其他方面转让大笔股权或控制权的申请，银行的大笔收购和投资符合标准。

第三部分：持续性银行监管的安排。这是巴塞尔核心原则的关键部分，包括三个方面：审慎法规与要求的制定与实施，可细分为资本充足率、信用风险管理、市场风险管理、其他风险管理和内部控制；持续进行的银行监管手段有非现场检查、现场检查和聘用外部审计人员、综合并表监管；银行机构的信息要求有五个方面：会计标准、招生范围和频率、确认所提供信息的准确性、监管信息保密和信息披露。

第四部分：监管者的正规权力。要求监管者有权采取纠正措施和关闭不具备生存能力的银行。

第五部分：跨国银行业。要求各国监管者实施全球性并表监管，东道国监管者遵循高标准约束外国银行。（二）巴塞尔核心原则的特点及作用

巴塞尔核心原则的最大特点是其系统性。它在吸收以往监管经验的基础上，从市场准入到持续性监管直至关闭不合格银行，对银行业的监管作了全面规定。它不同于以往的文件侧重于资本充足率、利率风险等某一方面，而是着眼于银行监管的全方位和有效性，它表明巴塞尔委员会在制定监管规则方面实现了一次质的飞跃。《核心原则》的目的是为世界各国的银行监管者及银行监管合作组织提供最低的参考性标准，用以检查各自的银行监管安排，帮助他们弥补现有监管安排的缺陷，提高银行监管的有效性。《核心原则》为世界各国提供了一组改善银行监管状况的最低参考标准，它本身是一个指导性文件，并不具有条约约束力。中国也不是巴塞尔银行监管委员会的成员国。《核心原则》提出的25条原则，高度概括精炼，涵盖了银行业有效监管的所有基本要素，是发达国家银行监管先进经验的总结。《核心原则》事实上已成为衡量一国银行监管制度的国际标

[4]准。

五、我国银行业监管的主要内容（一）我国银行业监督管理委员会的主要职责

根据《中华人民共和国银行业监督管理法》、《反洗钱法》和银监会“三定方案”的规定，中国银监会的主要职责包括：（1）依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。（2）依照法律、行政法规规定的条件和程序，审查批准银行业金融机构的设立、变更、终止以及业务范围。（3）对银行业金融机构的董事和高级管理人员实行任职资格管理。具体办法由国务院银行业监督管理机构制定。（4）制定银行业金融机构的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。（5）对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管，建立银行业金融机构监督管理信息系统，分析、评价银行业金融机构的风险状况。（6）对银行业金融机构的业务活动及其风险状况进行现场检查，制定现场检查程序，规范现场检查行为。（7）对银行业金融机构实行并表监督管理。（8）建立银行业金融机构监督管理评级体系和风险预警机制，根据银行业金融机构的评级情况和风险状况，确定对其现场检查的频率、范围和需要采取的其他措施。（9）建立银行业突发事件的发现、报告岗位责任制度。（10）发现可能引发系统性银行业风险、严重影响社会稳定的突发事件的，立即向国务院银行业监督管理机构负责人报告；国务院银行业监督管理机构负责人认为需要向国务院报告的，应当立即向国务院报告，并告知中国人民银行、国务院财政部门等有关部门。（11）应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度，制定银行业突发事件处置预案，明确处置机构和人员及其职责、处置措施和处置程序，及时、有效地处置银行业突发事件。（12）负责统一编制全国银行业金融机构的统计数据、报表，并按照国家有关规定予以公布。（二）我国银监会的监督管理措施

根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第四章的规定，银行业监督管理的主要措施有：

1.实施现场检查。银行业监督管理机构根据审慎监管的要求，可以采取下列措施进行现场检查：进入银行业金融机构进行检查；询问银行业金融机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明；查阅、复制银行业金融机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存；检查银行业金融机构运用电子计算机管理业务数据的系统。进行现场检查，应当经银行业监督管理机构负责人批准。现场检查时，检查人员不得少于二人，并应当出示合法证件和检查通知书。检查人员少于二人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。

2.监管谈话制度。银行业监督管理机构根据履行职责的需要，可以与银行业金融机构董事、高级管理人员进行监督管理谈话，要求银行业金融机构董事、高级管理人员就银行业金融机构的业务活动和风险管理的重大事项作出说明。

3.要求依法披露信息。银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。

4.对违规行为的处理、处罚措施。银行业金融机构违反审慎经营规则的，国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构应当责令限期改正；逾期未改正的，或者其行为严重危及该银行业金融机构的稳健运行、损害存款人和其他客户合法权益的，经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，可以区别情形，采取下列措施：责令暂停部分业务、停止批准开办新业务；限制分配红利和其他收入；限制资产转让；责令控股股东转让股权或者限制有关股东的权利；责令调整董事、高级管理人员或者限制其权利；停止批准增设分支机构。银行业金融机构整改后，应当向国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构提交报告。国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构经验收，符合有关审慎经营规则的，应当自验收完毕之日起三日内解除对其采取的前款规定的有关措施。

5.对危机机构及问题机构的处理。银行业金融机构已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人和其他客户合法权益的，国务院银行业监督管理机构可以依法对该银行业金融机构实行接管或者促成机构重组，接管和机构重组依照有关法律和国务院的规定执行。银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。[5]

6.查询、申请冻结有关账户。经国务院银行业监督管理机构或者其省一级派出机构负责人批准，银行业监督管理机构有权查询涉嫌金融违法的银行业金融机构及其工作人员以及关联行为人的账户；对涉嫌转移或者隐匿违法资金的，经银行业监督管理机构负责人批准，可以申请司法机关予以冻结。

7.对涉嫌违法事项的有关单位和个人的执行权。银行业监督管理机构依法对银行业金融机构进行检查时，经设区的市一级以上银行业监督管理机构负责人批准，可以对与涉嫌违法事项有关的单位和个人采取下列措施：询问有关单位或者个人，要求其对有关情况作出说明；查阅、复制有关财务会计、财产权登记等文件、资料；对可能被转移、隐匿、毁损或者伪造的文件、资料，予以先行登记保存。银行业监督管理机构采取前款规定措施，调查人员不得少于二人，并应当出示合法证件和调查通知书；调查人员少于二人或者未出示合法证件和调查通知书的，有关单位或者个人有权拒绝。对依法采取的措施，有关单位和个人应当配合，如实说明有关情况并提供有关文件、资料，不得[6]拒绝、阻碍和隐瞒。（三）我国银行业监督管理委员会的具体监管实践

1.准入监管（1）机构准入注重国家经济金融发展规划和市场需要。一是结合银行业金融机构发展战略，依据监管评级与市场准入联动的导向机制，在银行业金融机构经营策略、业务计划、公司治理和内部控制等方面加强审查力度。二是多元化探索中小商业银行发展模式。继续支持符合条件的城市商业银行跨区域发展，引导中小商业银行稳步有序到县域设立分支机构，调整农村金融的市场准入政策，让更多民间资本进入农村地区金融机构。三是推进外资银行法人改制工作。2008年，银监会批准4家外资银行筹建外资法人银行，批准5家外资法人银行开业。四是推动银行业金融机构开展中小企业专营业务的探索和尝试。2008年，招商银行在江苏苏州成立全国性中小企业信贷服务中心，其他银行正申请成立全国性中小企业融资部门或专营机构。（2）业务准入重在创新方式。以“六项原则”为基础，创新业务准入方式。即不属于审慎性、风险监管范畴的可先放开；符合国民待遇和公平竞争原则的可先放开；不会危害存款人和金融服务消费者利益、不会危害金融安全稳定的可先放开；大类业务下的具体业务品种和产品创新可先放开，或者可由事前审批改为事先报备、过程监管和及时纠正；对农村、中小企业及弱势群体的金融服务业务可先放宽或放开；对监管评级及其中的“管理”评级为良好以上的银行业金融机构，可为其分支机构和业务准入事项设立“绿色通道”等。（3）规范对高级管理人员、关联股东和银行股权变更的管理。一是建立董事和高级管理人员面谈、笔试、承诺制度，对董事和高级管理人员履职情况进行评价。二是加强股东资格管理，审核股东资金[7]来源和财务状况。三是持续监督持股比例在5%以上的股东。

2.非现场监管（1）完善非现场监管信息系统。法人机构非现场监管信息系统运行平稳，各类基础报表和特色报表数据的采集基本做到及时、准确和完整。2008年1月，分支机构非现场监管信息系统正式运行。同时，银行风险早期预警系统投入运行。（2）突出非现场监测重点。一是加强监测、分析银行业金融机构风险水平、风险迁徙、贷款损失准备和核销等情况。二是健全完善大型商业银行大额不良贷款双向台账监测制度，重点关注大额不良贷款变动趋势和原因、客户变动、清收处置方案进度及存在问题等。三是建立并实施银行业金融机构投资类业务监测制度。按月分析外币债券投资情况；按旬分析高风险机构相关产品风险；按月跟踪银行投资债券的损益变化情况。（3）持续开展监管评级工作。使用“骆驼”（CAMELS）评级，开展同质同类比较分析，有针对性地采取监管措施，将监管评级的最终结果与市场准入政策、监管资源分配等密切挂钩。（4）完善风险提示机制。重点对银行贷款增长、“两高一资”（高耗能、高污染、资源性）行业贷款、房地产贷款、资本市场融资、理财业务、境外投资等业务风险进行提示，并指导现场检查人员加强对潜在风险较大的银行业金融机构的诫勉谈话和专项检查。（5）完善金融机构监管谈话制度和三方会谈制度。一是完善与银行业金融机构董事会和高级管理层监管谈话制度，定期交换监管意见，通报现场检查、监管评级中发现的问题。不定期就经营管理中的重大问题、国家宏观调整政策变化影响以及国际市场影响等进行监管会谈。二是初步建立监管部门、银行业金融机构、外部审计师三方会谈机制。引入和借鉴市场约束和市场纪律，借助社会中介力量的专业优势，检查银行业金融机构遵守审慎监管标准和法规情况，多渠道了[8]解银行实际风险状况和风险管理能力。

3.现场检查

银监会紧密跟踪银行业风险状况，大力创新监管手段，充分发挥现场检查的集成效应，注重上下联动，着力提高现场检查科技含量，重点加强人才队伍建设，提高现场检查的针对性和有效性。2008年，银监会系统共检查金融机构46100个，处罚违规银行业金融机构873家，取消高级管理人员任职资格78人次。（1）科学合理地安排现场检查项目。银监会充分发挥非现场监管功能，按照非现场监管结果科学确立现场检查项目，继续按照高风险高密度检查、低风险低密度检查的原则，确定现场检查重点机构、重点地区和重点业务。根据立项，合理安排检查任务和配置资源，提升现场检查“准确制导”和“精确打击”能力，重点对银行业金融机构董事和高级管理人员履职、大户贷款、债券投资、并表管理、全面风险管理、信息科技安全、集团客户授信情况、中间业务、房地产贷款业务、理财业务开展现场检查。（2）开发完成并运用现场检查系统（EAST系统）。银监会跨部门集中力量，研发现场检查分析系统。现场检查分析系统在采集商业银行法人原始业务数据基础上实施监督检查分析，按照“法人采集、底层采集、准确制导、上下联动”的设计理念和运用模式，以现场检查操作流程为主线，体现“管法人、管风险、管内控”的监管理念，实现现场检查工作的整体化、信息化、协同化和规范化。现场检查分析系统与非现场监管系统共同构成监管部门监督检查的完整功能回路，以监管科技创新提升监督检查有效性的成效初步显现。首次使用该系统开展对中国工商银行、中国民生银行的试点检查工作，取得良[9]好成效。（3）规范和完善现场检查程序和方法。坚持“风险为本”的理念，结合关键业务开展查前调查，了解和评估被查机构的风险管理体系和内部控制状况。实施现场检查时，按照《中国银行业监督管理委员会现场检查规程》，要求检查人员在检查准备、检查实施、检查报告、检查处理和检查档案整理等各环节规范操作，检查组组长和主查人对现场检查合规性负责。同时，银监会积极探索现场检查资源配置新方式，一是整合并统一调度现场检查监管资源，在全系统实行联动现场检查。二是加强与商业银行内部审计人员和专业人员以及专门审计机构的配合，对银行业金融机构实施全面现场检查。（4）加强对整改效果的持续跟踪和后评价。注重对被检查机构的整改情况和相关责任人员处理情况的后续跟踪检查，通过深入挖掘和充分利用每次现场检查的信息，有效提高整改效果，并对整改效果进行后评价。

4.风险处置（1）积极推进高风险机构风险处置工作。2008年，银监会按照分类监管原则，建立专职联络员制度盯住高风险机构。督促高风险机构制定风险处置方案，加快风险处置进程，提高风险处置效率。（2）风险化解和处置工作取得阶段性胜利。城市商业银行和城市信用社的风险处置工作基本完成。截至2008年底，城市商业银行资本充足率全部达标，待处置城市信用社仅剩11家，停业整顿的城市信用社仅剩12家。非银行金融机构风险化解和处置工作成效明显，7家高风险信托公司和13家历史遗留信托公司处置工作取得突破[10]性进展。

思考题：

1.简述金融监管的必要性。

2.简述金融监管的基本原则。

3.论述金融监管的主要内容。

4.论述我国银行业监管的目标与理念。

5.论述巴塞尔核心原则的特点及作用。[1]王华庆：《理性评估把握机遇共谋中国银行业科学发展》，载《金融时报》2009年9月26日。[2]资料来源：中国银行业监督管理委员会网站。[3]刘明康：《认真学习贯彻银行业监督管理法切实加强银行业监管》，中国银行业监督管理委员会网站，http：//www.cbrc.gov.cn。[4]许庆坤：《谈巴塞尔核心原则对我国银行业监管的启示》，载《政法论丛》1998第6期。[5]资料来源：中国银行业监督管理委员会网站。[6]资料来源：中国银行业监督管理委员会网站。[7]资料来源：中国银行业监督管理委员会网站。[8]资料来源：中国银行业监督管理委员会网站。[9]资料来源：中国银行业监督管理委员会网站。[10]资料来源：中国银行业监督管理委员会网站。第三编　银行金融机构管理法第四章　商业银行法律制度第一节　商业银行与商业银行法原理

一、商业银行的涵义（一）商业银行的概念“商业银行”是英文Commercial Bank的意译，是以金融资产和负债为经营对象，以利润最大化或股东收益最大化为主要目标，提供多样化服务的综合信用中介机构。因为这类银行开展业务，最初所吸收的资金主要是活期存款，而这种资金主要适于发放短期的具有商业性质的自偿性贷款，故被称为“商业银行”。

在市场经济国家的金融体制中，商业银行是金融组织体系的主体。它以吸收存款、发放贷款、办理汇兑结算为主要业务，并以效益性、安全性和流动性为主要经营原则。在整个金融体系中，它是唯一能够接受活期存款的银行，通过发放贷款，创造存款货币，而具有信用创造的功能。现代商业银行的业务经营活动范围极广，最能全面反映银行的基本特征。本章主要介绍商业银行法的一般原理、商业银行的组织体系和准入退出制度，至于商业银行的业务管理与监管制度则分别详见其他章节。

商业银行是商品经济的产物，并随商品经济的发展和信用的出现而日趋完善。大体而言，现代商业银行是在前资本主义时期的货币经营业的基础上产生、发展而成的。货币经营业的最初形式是铸币兑换商，随商品经济的进一步发展，铸币兑换商从单纯替商人兑换铸币发展到为商人保管货币资财、登记账目、平衡货币差额等，并为减少铸币携带的麻烦，开始办理货币支付和兑换业务。不过这时的货币经营业还不是银行，仅仅是商人之间的支付中介。随着货币保管和支付业务的进一步发展，在货币兑换商手中积聚了大量的货币资财，当货币兑换商将这些货币出借给他人从事放款业务，并使其成为经常性业务时，信用出现了，货币经营业也就发展为银行。

早期的商业银行是专门融通短期性商业资金的银行，以后随经济和金融业的发展，其业务范围不断拓展，商业银行逐步发展成为一种综合性、多功能的全能银行。从各国金融业的情况看，商业银行是金融业务范围最为广泛、实力最为雄厚的金融机构，是各国金融体系的骨干，在金融系统中居于主导地位。由于历史发展时期和国度的不同，商业银行的称谓和业务范围有较大的差异，如在英美法系国家，习惯上把经营一年期以下短期信用的银行称为商业银行，而把经营一年期以上中长期信用的机构称为公司。而在大陆法系国家，凡经营金融业务的机构，不论是短期信用或长期信用，都称为银行。在我国，按照现行《中华人民共和国商业银行法》第2条的规定，商业银行是指依照《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）和《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。（二）商业银行的性质《商业银行法》规定了我国商业银行的性质，与一般企业相比，我国的商业银行具有以下三方面的性质：

1.商业银行是企业。商业银行与一般工商企业一样，是以营利为目的的企业。商业银行必须依法设立、依法经营、照章纳税、自担风险、自负盈亏。西方学者萨缪尔森称：“商业银行是一种和其他企业非常相似的企业”。我国《商业银行法》也明确规定商业银行是企业法人，表明商业银行的企业性质。

2.商业银行是金融企业。商业银行是不同于一般工商企业的特殊企业，其特殊性表现为商业银行的经营对象不同于一般企业，它经营的是特殊商品——货币和货币资本，是以各种金融资产和金融负债为经营对象的。所以，商业银行是一种特殊的企业——金融企业。它的成立不仅要符合一般的现代企业的行为规范——《公司法》的规定，而且还要符合特殊的行为规范——《商业银行法》的规定，有着更为严格的法定要求。

3.商业银行是一种特殊的金融企业。现代金融中介机构包括多种形式，如信托银行、投资银行、储蓄银行、保险公司、财务公司、融资租赁公司、证券公司等等，这些金融中介机构都属于现代金融企业的范畴，但与它们相比，商业银行又具有自己的特点，其业务更综合，功能更齐全，经营一切“零售”业务（门市业务）和“批发”（大额信贷）业务，为顾客提供几乎所有的金融服务。专业银行只集中经营指定范围内的业务，而其他各种非银行金融机构的业务范围更为狭窄，业务方式更为单一。不过，随近年来西方各国金融管制的放松，各种金融中介机构之间的业务日益交叉，金融竞争也日趋加剧，相互间的差别日益缩小。但商业银行凭借其雄厚的实力，仍然在各国的金融体系中保持特殊重要的地位。

二、商业银行的职能

商业银行作为金融组织体系的基本主体，其对现代经济生活的重要性集中反映在它的四个基本职能上面：

1.信用中介职能。信用中介职能是商业银行最本质、最基本的职能。这一职能的实质，是通过银行的负债业务（主要是吸收存款）把社会上闲散的各种货币资本集中到银行里来，再通过银行的资产业务（放款和投资等），把它投向经济各部门。在此过程中，商业银行作为货币资本的贷入者和贷出者的中介人，来实现资本的融通，并从吸收资金的成本和发放贷款的利息收入、投资收益的差额中，获取收入，形成银行利润。商业银行遂成为买卖“资本商品”的大商人。商业银行通过信用中介职能实现资本盈余和短缺之间的融通，并不改变货币资本的所有权，而只是改变货币资本的使用权，并在这种改变中实现了对经济过程的多层次的调节：（1）将社会闲置资本转变为职能资本；（2）将不能当作资本使用的小额货币转变为巨额资本；（3）将短期货币资本转变为长期货币资本；（4）引导货币资本由低效益的部门流向高效益的部门。

2.支付中介职能。商业银行通过客户在银行开立的存款账户，代理客户办理货币兑换、货币结算、货币收付等业务，成为工商企业、团体和个人的货币保管者、出纳者和收付代理人。这样，以商业银行为中心，形成了经济过程中无始无终的支付链条和债权债务关系。商业银行支付中介职能的发挥，使现金的使用大为减少，节约了社会流通费用，加速了资金结算和货币资本的周转。

商业银行支付中介职能的发挥，是以活期存款账户为基础的。长期以来，商业银行是唯一能够吸收活期存款、开设活期支票账户的金融机构，以至于有学者称商业银行是“使用支票存款的银行”。近些年来，随着西方各国金融管制的放松，专业银行和其他金融机构也可开设类似于支票账户的其他账户，如可转让支付命令账户等，但与商业银行相比，支付中介职能仍有很大的差别。工商企业之间的大额支付及多数与个人有关的货币支付，仍需由商业银行办理。

3.信用创造职能。商业银行在信用中介职能和支付中介职能的基础上，产生了信用创造职能。商业银行是能够吸收各种存款的银行，它利用吸收的存款发放贷款，在支票流通和转账结算的基础上，贷款又转化为存款，在这种存款不提现或不完全提现的情况下，就增加了商业银行的资金来源，最后在整个银行体系，形成数倍于原始存款的派生存款。

具有信用创造职能，亦即商业银行通过自己的信贷活动，创造和收缩活期存款，把自己的负债（吸收的存款）作为货币来流通（转账结算），是其显著区别于专业银行和其他金融机构的职能。不过，商业银行创造信用并不是无限制的，它受到以下因素的制约：（1）商业银行的信用创造要以存款为基础。就单个商业银行而言，要根据存款发放贷款和投资；就整个商业银行体系而言，也是在原始存款的基础上创造信用，并且创造信用的限度取决于原始存款的规模。（2）商业银行的信用创造要受到中央银行的存款准备率、自身的现金准备率、贷款付现率的制约，其信用创造能力与这些比率成反比。（3）商业银行信用创造还受制于贷款需求。如果没有足够的贷款需求，存款贷不出去，就谈不上创造。因为只有贷款才派生存款，贷款的程度与派生的程度相一致。

所以，商业银行最有意义的业务是存款，只有吸收的存款越多，才越有可能扩大贷款规模，实现经营目标。商业银行创造信用的实质，从整个社会再生产来看，是流通工具的创造。在这种创造中加速资本周转，节约流通费用，满足经济过程对流通和支付手段的需要。

4.金融服务职能。随着经济的发展，居民的生活环境、工商企业的经营环境日益复杂化，银行间的业务竞争也日益剧烈。这样就迫使商业银行不得不拓展其业务、提高其服务品质以招徕顾客。现代商业银行利用其设施先进、联系面广、信息灵通和专业知识丰富等优势，为客户提供信息服务、咨询服务以及代交公共费用、代发工资、代理融资和保管箱等项服务。在现代经济生活中，金融服务已成为商业银行的重要职能。

三、商业银行法的涵义（一）概念

商业银行法是调整商业银行的组织及其业务经营的法律规范的总称。有广义和狭义之分。广义的商业银行法是指一切关于商业银行的组织及其业务经营的法律、法规、行政规章的总称，除《商业银行法》外，尚包括其他法律、法规、规章中涉及商业银行的组织及其业务经营的规定，如《中国人民银行法》、《储蓄管理条例》、《外汇管理条例》、《贷款通则》等。狭义的商业银行法仅指冠以“商业银行法”名称的专门性法律。（二）性质

商业银行法在性质上属于企业法，但由于商业银行的业务范围很广，涉及社会经济生活的各个层面，对一国社会安定和发展影响极大，所以，各国立法对其设立和经营活动的开展，又规定了许多不同于一般工商企业的特殊监管措施，从而使商业银行法具备了许多特质：（1）商业银行法为商事公法。所谓商事公法是指公法上有关商事的规定。例如商业银行法中有关银行的设立、变更、终止及各项罚则，与有关银行业务的各项规定，均已形成公法化，有极强的国家权力的参与。（2）商业银行法为特别法。所谓特别法指优于普通法适用而言。民法是规定一般私法上的行为的法律，属于普通法；公司法亦属于广义民法——民商法的范畴；而商业银行法是规范商业银行这种特殊企业的特殊商事行为的，应属特别法而优于公司法和民法适用。只有当商业银行法未作规定时，才可适用公司法和民法的有关规定。（3）商业银行法为国内法。商业银行法由国内立法机关所制定，其适用以本国领土为施行范围，因此，外资商业银行、外国商业银行分行都要受东道国法的约束，而本国驻外银行机构一般不受本国商业银行法的制约。（4）商业银行法为强行法。商业银行与一般工商企业的经营不同，它的自有资本比重很小，主要靠负债经营。商业银行的基本财产状况及其组织、运转，与整个社会的一般交易安全有关，对社会大众的利益影响也极大，因此，在各国立法中多以法律作出强行规定，其法律内容多为义务性规范和禁止性规范。

四、商业银行法的制定与适用（一）立法模式

关于商业银行法的立法模式，各国不尽相同。有的国家将商业银行和中央银行放在一起立法，如英国、法国、加拿大、瑞典、匈牙利等国；有的国家将商业银行和中央银行分别立法，如德国有德意志联邦共和国信用业法（银行法）和德意志联邦银行法（中央银行法），日本有银行法和日本银行法（中央银行法），韩国有银行法和韩国银行法，新加坡有新加坡银行法（商业银行法）和新加坡金融管理局法，我国台湾地区亦有银行法和“中央”银行法。但即使在中央银行法和商业银行法分别立法的国家和地区，有关商业银行的立法也不完全一致，如日本、韩国、新加坡的银行法调整范围较窄，可谓是关于商业银行的专门立法，其他专业银行、金融公库、非银行金融机构另行立法。而在德国和我国台湾地区的银行法中，所包括的范围则比较广泛，除商业银行外，也包括专业银行、信托投资公司等金融机构。

在我国，由于长时期实行计划经济体制，我国金融业也实行单一的国家银行体制，规范银行组织及其业务开展的都是行政命令，在相当长的时期内没有关于银行的立法。1986年1月7日国务院发布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》，就是采用合并立法的形式，将中央银行、专业银行、信托投资公司、城乡信用合作社以及其他非银行金融机构规定在一起。这种立法体制，内容规定甚简，很难根据各类金融机构的不同性质、业务范围和经营管理方式作出行之有效的规定。随着我国逐步形成了以中央银行为领导，以专业银行为主体，多种金融机构并存、分工协作的金融体系，在立法模式上，不仅实行银行业和保险业、证券业、信托业的分别立法，而且中央银行、政策性银行和商业银行也分别立法。1995年5月10日由第八届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《商业银行法》，自同年7月1日起实施。随着银行金融体系的发展与完善，2003年12月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议作出《关于修改＜中华人民共和国商业银行法＞的决定》。修订后的我国《商业银行法》共计9章95条，作为调整商业银行的组织及其业务经营的基本法律，其内容涵盖立法目的、商业银行的法律地位、业务范围、经营原则、银行的设立、变更、接管与终止、清算和解散的条件、程序、银行业务规则、财务会计、监督管理及法律责任等。（二）我国《商业银行法》的调整对象《商业银行法》的调整对象是商业银行，即各类以吸收公众存款、发放贷款、办理结算业务为主，以效益性、安全性、流动性为基本经营原则的信用机构，包括国有商业银行、合作银行、外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行和其他商业银行等。至于信托投资公司、融资租赁公司、财务公司等非银行金融机构，虽然也从事某些融资业务，但其性质、组织形式等与银行有很大区别，对其资格要求也不同于银行。按照“保险业、证券业、信托业和银行业实行分业经营、分业管理”的原则精神，对这些非银行金融机构以另行制定法律、法规予以规范为宜，如制定《保险法》、《证券法》、《信托法》等。对政策性银行，考虑到它们的开发性、专业性和非盈利性等特定政策目标的要求，将以单行条例的形式予以规范，亦不在《商业银行法》的调整范围之列。

同时，考虑到国务院1995年2月发布的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》已就外资银行、中外合资银行、外国银行分行作了专门规定，为了保证法律的统一性，不再就外国商业银行问题单独立法。因为外资商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行毕竟与国内的商业银行在设立、业务范围和经营管理等许多方面有不同之处，而且还涉及我国的对外经济政策的连续性等问题，所以《商业银行法》第92条规定：“外国商业银行、中外合资商业银行、外国商业银行分行适用本法规定，法律、行政法规另有规定的，适用其规定。”即在有关外资银行等的法律适用上，《外资金融机构管理条例》是《商业银行法》的特别法，应优先适用。

我国目前的城市信用合作社和农村信用合作社是群众性合作制金融机构，虽然不是完全意义上的银行，但其从事的业务大都是银行业务，从对其监管的需要出发，应当有条件地适用《商业银行法》。所以，《商业银行法》第93条规定：“城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定。”此外，《商业银行法》第94条规定：“邮政企业办理商业银行的有关业务，适用本法有关规定。”第二节　商业银行组织机构与体系

一、商业银行的法律地位

商业银行的法律地位是指商业银行在从事金融活动、参与金融法律关系时是否具有独立的法律主体资格。我国的《商业银行法》为规范商业银行行为、促进专业银行商业化的需要出发，就商业银行的法律地位进行了明确的界定。《商业银行法》第2条规定：我国商业银行是指依照《商业银行法》和《公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人；第4条、第5条进一步规定：商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。商业银行依法开展业务，不受任何单位和个人的干涉。商业银行以其全部法人财产独立承担民事责任。商业银行与客户的业务往来，应遵循平等、自愿、公平和诚实信用的原则。明确了在法律地位上，我国商业银行是平等的民事主体，是具有权利能力和行为能力，依法自主经营、自负盈亏，对外独立承担民事责任的企业法人。

商业银行根据业务需要可以在中华人民共和国境内外设立分支机构。设立分支机构必须经国务院银行业监督管理机构审查批准。在中华人民共和国境内的分支机构，不按行政区划设立。《商业银行法》明确规定商业银行总行与分支机构之间的关系。《商业银行法》第22条规定：商业银行分支机构不具有法人资格，在总行授权范围内依法开展业务，其民事责任由总行承担。表明各商业银行是独立的法人，但其依法报经审批设立的分支机构则不是法人。

二、商业银行的组织机构

广义的商业银行的组织机构包括组织形式和狭义的组织机构两个方面。狭义的组织机构又可分为内部组织机构和外部组织机构。（一）组织形式

各国商业银行的组织形式并不完全一致，但在现代经济生活中，绝大多数国家的银行法要求银行以股份有限公司和有限责任公司的形式存在。如日本、我国台湾地区的银行法明确规定，商业银行除法律另有规定或专案核批外，应采股份有限公司的形式设立。国外的一些中小型银行也多以有限责任公司的形式组建。合伙形式的银行虽在法国、德国和香港都可看到，但数量已较少。而在德国，甚至还允许个体商人经营银行，或采两合公司的形式经营银行。

从维护商业银行、存款人和客户的合法权益及保障正常的金融、经济秩序的需要考虑，采用股份有限公司和有限责任公司的形式是比较可取的。因为组织形式为有限责任公司的商业银行，股东以其出资额为限对银行的债务负有限责任，该银行以其全部资产对银行的债务承担责任；组织形式为股份有限公司的商业银行，其全部资本划为等额股份，股东以其所持股份为限对银行承担责任，银行以其全部资产对银行的债务承担责任。这两种形式较好地协调、维护了银行股东和银行债权人双方的利益。我国《商业银行法》第2条明确规定，商业银行是依《商业银行法》和《公司法》成立的企业法人，也即规定了商业银行的组织形式必须采取股份有限公司或有限责任公司（包括国有独资公司）的形式成立。

1.有限责任商业银行

有限责任商业银行是指商业银行由两个以上的股东共同出资，以营利为目的共同经营银行业务，银行以其全部资产对外承担责任，股东仅以其出资对公司承担有限责任的商业银行。有限责任商业银行具有有限责任公司的基本特点。中外合资银行也是采取有限责任公司的形式成立的。

2.国有独资的商业银行

国有独资商业银行是指由国家单独投资设立的商业银行。国有独资商业银行在实质上是有限责任商业银行的特殊形态，只不过它只有一个股东，即国家。投资主体单一是国有独资商业银行的特征。国有独资商业银行具有有限责任商业银行的一些特点，由于银行是经营货币的特殊行业以及与国民经济的重要关系，我国国有独资的商业银行在目前占有很大的比重。国有独资的商业银行形式中国家是以其出资来承担有限责任，并且，商业银行是独立的法人，独立自主地进行经营活动。我国的国有商业银行，即原来的四大专业银行——中国银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行都采取国有独资公司这种特殊的有限责任公司的形式。

3.股份有限商业银行

股份有限商业银行是指全部资产分成等额股份，采取发起设立或公开发行股票而设立的商业银行。股份有限银行的股东以其投资入股的财产为限承担有限责任，商业银行以其全部资产对外承担责任。

在我国现有的商业银行中，交通银行、中信实业银行、广东发展银行、深圳发展银行、招商银行、福建兴业银行、光大银行、华夏银行、上海浦东发展银行等是由国家、地方、企业和个人参股的股份有限公司形式的商业银行。城市商业银行是由城市企业、居民、个体户和地方财政投资入股的股份制商业银行。中国民生银行是以中华全国工商业联合会的企业会员为主认购股份成立的股份有限公司形式的商业银行，个人不得成为其股东。（二）内部组织机构

由于商业银行多采取公司的形式存在，所以，商业银行的内部组织机构和公司的内部组织机构相似，在各国立法中也往往适用公司法的规定。其内部机构主要由决策机构、执行机构和监督机构三部分构成。

我国《商业银行法》没有对商业银行的内部组织机构作出全面规定，但因商业银行采取股份有限公司和有限责任公司的形式存在，所以，《公司法》中关于股份有限公司和有限责任公司内部机构的规定对商业银行也同样适用（《商业银行法》第17条）。就采取有限责任公司形式的中外合资银行而言，其内部组织机构包括权力机构（决策机构）——股东会，执行机构——董事会、行长和其领导下的各职能部门，及监督机构——监事会。就采取国有独资公司形式的国有商业银行而言，不设股东会，由国家授权投资的机构或者授权投资的部门，授权银行董事会行使股东会的部分职权，决定银行的重大事项。同时，依《商业银行法》第18条的规定，国有独资商业银行设立监事会。监事会的产生办法由国务院规定。不过，这里所指的监事会和一般的依据公司法成立的监事会性质不完全相同，其职责是对国有独资商业银行的信贷资产质量、资产负债比例、国有资产保值增值等情况以及高级管理人员违反法律、行政法规或者章程的行为和损害银行利益的行为进行监督。就采取股份有限公司形式的商业银行而言，其内部组织机构由决策机构——股东大会，执行机构——董事会、行长及职能机构，监督机构——监事会组成，其职责权限依据公司法的有关规定。（三）外部组织机构

商业银行的外部组织机构一般有四种不同形式：

1.单一银行制。或称“独家银行制”，即法律规定银行业务由完全各自独立的商业银行经营，禁止或严格限制商业银行设立分支机构。目前，美国是实行这种体制的唯一国家。究其原因，美国是联邦制国家，各州的权力比较大，其银行注册又是“双轨制”。这种银行制度的好处是：（1）银行在各自区域内独立经营，符合企业自由竞争的原则，且单一银行为数众多，可以维持适当的竞争局面，防止垄断情形的发生。（2）单一银行可根据需要遍设各地，由当地人经营，易于吸收本地资金，有利于地方经济的发展。（3）规模小，组织严密，管理亦相对较易。其缺陷是：（1）单一银行制的银行业务集中于某一地区或某一行业，易受该地或该行业经济情况变动的影响，风险集中而不能分散，没有调剂的机会。（2）银行规模小，经营成本高，盈利率低，难于取得规模经济效益。（3）银行业务局限一地，难于筹措大量资金。一旦资金不足，不能由其他方面补救，遇上挤兑时，难免孤立无援而致破产；而当资本过剩时，又缺乏适当的出路，难以提高资本的使用效益。（4）单一银行制没有设于各地的分支机构，这与经济的外向发展和商品交换范围的扩大存在矛盾。况且，在计算机普及的情况下，其业务发展和金融创新都受到了限制。

2.总分行制。或称“分支行制”，即法律上允许商业银行总行在国内外设立分支机构，所有分支机构由总行领导和管理。这种体制渊源于英国的股份银行，以英国、加拿大为代表，也是世界各国普遍采取的一种银行体制。其优点是：（1）由于遍设分支机构于各地，可使其业务分散，易于吸收存款，调剂和转移资本，达到有效运用资本的目的。（2）放款分散，有利于避免放款风险，提高银行资产的安全性。（3）由于总分行之间和各分行之间超额现金准备的调度非常容易，故其资金的流动性较大，现金准备率可以维持相当低的水平。（4）分支机构多，可便利客户办理存贷款及汇款，各种管理手续，尤其是经营汇兑的成本较低。（5）内部可实行高度的分工，易于培养出专门优秀人才，提高工作效率。（6）经营规模大，可采取现代化的设备，提供方便、快捷的服务，取得规模经济效益。其缺点有：（1）在总分行制下，设立在地方的分支行的兴衰存亡不取决于地方经济的发展状况，而是取决于总行所在地的大城市。因之，总分行制的银行对地方经济的发展往往不如单一银行那样关心。而且，地方分支机构吸收资本往往不在当地使用，而是调往总行贷给大企业，因而牺牲了地方利益。（2）从内部管理来看，要求总行对分支机构具有较强的控制能力，要求有完善的信息系统和有效的成本控制，否则，会造成银行效益下降。（3）分支机构过度发展，易形成金融垄断，一旦经营不善，发生破产，则对于工商企业的损害，远较小银行严重。（4）总分行制对各地分支机构及其银行职员限制很多，不利于发挥银行职员的灵活性和主动性，不利于根据各地的不同的经营条件因地制宜地开展业务工作。总之，银行规模越大，分支机构设置越多，给管理工作带来的困难也就越多。所以，即使是采取总分行制的国家，对银行设置分支机构，也要进行比较严格的审批。

3.集团银行制。又称“持股公司制”，是由一个集团成立股权公司，再由该股权公司控制或收购两家以上的银行。在法律形式上，这些集团公司属下的银行仍然保持各自独立的地位，有自己的董事会，但其业务经营由股权公司控制。集团银行制有两种类型：银行性持股公司和非银行性持股公司。前者是由一个大银行组成一个持股公司，其他银行从属于这一银行；后者是由主要业务不在银行方面的大企业拥有某一银行的主要股份成立股权公司，再控制或收购两家以上银行而成立。

集团银行制的优点在于能够扩大资本总量，增强实力，提高抵御风险和竞争的能力，弥补单一银行制的不足。第二次世界大战以后，这种体制在美国获得较快的发展，就是为了弥补单一银行制的不足。

4.连锁银行制。或称“联合制”，是指由某一个人或某一集团购买若干银行的多数股票，从而达到控制这些银行的程度。这些银行的法律地位仍然是独立的，但实际上其业务和经营政策因控股而被某一个人或某一集团所控制。

连锁银行制一般是围绕一个州或一个地区的大银行组织起来的，几个银行的董事会由一批人组成，以这种组织中的大银行为中心，形成集团内部的各种联合。其与集团银行制的区别在于：连锁银行制没有股权公司的存在形式，无需成立控股公司。

连锁银行制的作用和集团银行制一样，都是为了在连锁的范围内发挥分行的作用，弥补单一银行制的不足，规避法律对设置分支机构的限制。这种体制盛行于美国的中西部地区，但没有集团银行制普遍。

我国和世界上绝大多数国家一样是实行总分行制。按我国《商业银行法》的有关规定，商业银行根据业务需要可以在我国境内外设立分支机构。设立分支机构必须经人民银行批准。在中国境内设立分支机构时，不按行政区划设立，而是要考虑拟设区域的经济发展情形和银行业竞争的状况。在境内设立分支机构，商业银行总行应当按照规定拨付与其经营规模相适应的营运资金额，但拨付各分支机构营运资金额的总和，不得超过总行资本金总额的60%。商业银行总行对其分支机构实行全行统一核算，统一调度资金，分级管理的财务制度。

商业银行的分支机构不具有法人资格，在总行授权范围内依法开展业务，其民事责任由总行承担，亦即实行商业银行一级法人制。《商业银行法》第22条作出这样的规定，原因是：（1）从国际金融惯例来看，实行分支行制的国家，法律允许商业银行在总行之下于国内外遍设分支机构，但各分支机构统一由总行进行领导和管理。（2）按《公司法》的规定，公司的分支机构应称分公司，而分公司是不具有法人资格的。（3）依据我国《民法通则》和有关经济法规的规定，只有商业银行总行才完全符合法人的要件，其分支机构不具备法人成立的全部条件，如没有符合法定要求的注册资本金，没有独立的名称和银行章程，不能独立承担民事责任等。（4）规定分支机构按业务需要而非按行政区划设立，同时各分支机构又不具备法人资格，这样可以加强商业银行内部的经营管理，便于中央银行对商业银行实施宏观调控和监管。

三、我国商业银行组织体系

在商业银行方面，1986年中国第一家以股份制形式组织起来的商业银行——交通银行重新营业，随后，由企业集团发起设立的中信实业银行成立，同年，深圳发展银行开风气之先，是第一家由地方金融机构和企业共同出资设立的区域性商业银行。其后，又有多家公司制形式的商业银行相继设立。根据国务院关于政策性业务和商业性业务相分离以及金融业分业经营和分业管理的原则，1994年，成立了三家政策性银行，实行银行政策性业务和商业性业务的分离，为专业银行商业化创造了条件，长期被包含在国有专业银行之中的政策性贷款业务大部分被分离出来，由政策性银行经营。1995年，民生银行、海南发展银行以及北京、深圳和上海的3家城市合作银行相继成立，另有大量城市合作银行在组建中。经过改革、重组和建设，形成了全国性银行和区域性银行、综合性银行和专业性银行、大银行和小银行、总分行制度和单一银行制度并存的银行格局。同时，还引进外资，开办了外资银行总行、外国银行分行和中外合资银行。目前，我国商业银行组织体系已基本形成并在不断完善之中。（一）国有独资商业银行

1.中国工商银行

根据1983年9月国务院发布的《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，自1984年起人民银行不再办理具体的金融业务，原来兼办的工商信贷和储蓄业务由新成立的中国工商银行办理。1984年1月1日，中国工商银行成立。中国工商银行总行设在北京，各省、自治区、直辖市设分行，省辖市设二级分行，专区设中心支行，县、县级市设支行。支行下设办事处、分理处或营业所，储蓄机构遍布全国城镇。中国工商银行的主要业务范围包括：（1）办理居民储蓄和工商业存款，受中国人民银行委托办理机关、团体、学校等单位的存款；（2）办理国营工商企业、城镇集体企业和个体工商业的流动资金贷款；（3）办理科技开发贷款；（4）开展委托、代理、投资、租赁、咨询等信托业务；（5）办理城镇居民的消费贷款和房屋开发贷款；（6）办理基本建设、技术改造和商业网点设施贷款；（7）办理转账和现金结算，开办牡丹信用卡业务；（8）发行金融债券和其他有价证券；（9）经济调查和经济信息工作，以及代理中国人民银行委托的其他业务；（10）经营国际业务。包括：外汇存款、贷款、汇款业务；外汇票据兑换、进出口贸易和非贸易结算、境外借款、发行和代理发行外币有价证券、代理客户办理即期和远期外汇买卖、外汇票据贴现；外汇担保和见证业务、各类金融资信调查和咨询业务，办理国际金融组织和外国政府贷款的转贷业务。

2.中国建设银行

原名为中国人民建设银行，1996年3月26日更名为中国建设银行。成立于1954年10月，其前身是经过改组的交通银行。自1979年起，我国的基本建设投资由财政拨款逐步改由建设银行贷款，从1983年起，建设银行接受原由人民银行办理的基本建设贷款业务，交出一般技术改造贷款业务，集中办理大型企业基本建设和技术改造的拨款和贷款。从1985年起，所有基本建设拨款全部改为贷款，由建设银行办理。

中国建设银行的设立宗旨是：管理国家的基本建设支出预算；制定基本建设财务管理制度；审批各部门基本建设财务计划和决算；办理建筑安装企业、地质勘探单位、基本建设物资供销企业的贷款；办理房屋开发贷款业务；开办信用卡业务。

中国建设银行总行设在北京，在各省、自治区、直辖市设立分行，在省辖市及地县设支行，在基本任务集中的地区和大型建设基地设专业分行或支行。

依国务院《关于金融体制改革的决定》的规定，在政策性银行业务分离出去以后，中国建设银行将转变为以从事中长期信贷业务为主的国有商业银行，现在的中国投资银行将并入中国建设银行国际业务部。

3.中国农业银行

中国农业银行成立于1953年，1957年撤销，业务并入中国人民银行。1963年重新建立，1965年又并入人民银行，1979年2月经国务院批准再次恢复。中国农业银行的设立宗旨是，根据国家的方针、政策和法规，组织编制和执行农村信贷计划，筹集农村资金，统一管理国家支农资金，集中办理农村信贷，领导农村信用合作社，发展农村金融事业，为发展农村经济和实现四个现代化服务。

中国农业银行的业务范围主要包括：（1）办理农村和乡镇企业的各项存款、现金管理和转账结算业务；（2）办理国营农业企事业、农工商联合企业、农村乡镇企业、供销合作社、农村合作经济组织以及农户和个体经营者的各项贷款；（3）办理农村储蓄，开办金穗卡业务；（4）办理国际金融组织的农业信贷和中间信贷；（5）办理国家指定或中国人民银行与其他金融机构（如中国农业发展银行）委托的业务；（6）办理经中国人民银行批准的国际业务。

中国农业银行的总行设在北京，其分支机构大部分设在县或县以下乡镇。

4.中国银行

中国银行成立于1912年2月，解放后由人民政府接管。1953年按国务院核颁的《中国银行条例》，确定其为特许的公私合营性质的专业银行。1966年9月以后，停发私股定息，成为全民所有制企业。“文革”期间，并入人民银行。1979年3月从人民银行重新分设出来。设立中国银行的宗旨是统一经营国家的外汇资金和与之有关的人民币业务，统一办理国家外汇收支，办理一切贸易和非贸易外汇的国际结算，有计划地组织、运用和积累外汇资金；办理外贸信贷及相应的人民币贷款；办理中外合资企业贷款；办理进出口信贷业务；办理国际信托和租赁业务；经营国际黄金买卖；办理长城信用卡业务；发行和代理发行外币债券和其他有价证券；代表政府从事国际金融活动。

中国银行总行设在北京，根据需要在各省、自治区、直辖市的重要城市和口岸设立分支机构，未设中国银行的地方，外汇业务由中国工商银行或中国农业银行办理。此外，中国银行在海外设有400多个分支机构，其形式有：分行、附属银行、代理行、代办处等。（二）新型的全国性或区域性的商业银行

在我国金融体制的改革和发展中，我国相继成立了一批新型的商业银行。到目前为止，总数已达10家。其中，全国性商业银行占4家，区域性商业银行占6家。

1.全国性商业银行（1）交通银行。成立于1908年，是旧中国的四大银行之一。新中国成立后，人民银行对其进行整顿和改造，使之一度成为公私合营企业性质的银行。1958年起，其业务分别并入当时的中国银行和中国人民建设银行，内地业务中断，只有香港分行一直在香港经营金融业务。

1986年7月24日，国务院决定重新组建交通银行。重新组建的交通银行是和其他国有专业银行相平行的全国性银行，实行股份制、企业化经营以及开展综合性金融业务，其分支机构按照经济区域设置。1987年4月1日交通银行总管理处由北京迁往上海，上海分行同日正式开业。交通银行经过不断开拓，已有很大发展，到1994年止，其资本金为100亿元，资产总值达2800亿元，有86家分支机构覆盖全国各地。（2）中信实业银行。成立于1987年，是中国国际信托投资公司所属的国有商业银行。注册资本为8亿元人民币，实收资本为3亿元。总行设在北京，可在国内外设分支机构。其业务以经营批发银行业务为主，兼营部门零售业务；以外汇业务为主，兼营人民币业务。到1994年止，总资产已达600亿元。（3）中国光大银行。成立于1992年，是由光大集团创办的，1997年改组为股份制银行。（4）中国民生银行。1996年1月正式成立，是由中华全国工商业联合会牵头组建，采取发起方式设立的股份有限公司形式的商业银行。中国民生银行是依据国家有关法律法规自主开展各项商业银行业务，重点服务于民营工商企业的银行。其注册资本为13亿元，总行设在北京，根据业务发展需要，可在国内外设立分支机构。

2.区域性商业银行（1）招商银行。成立于1986年，是由深圳经济特区蛇口工业区的招商局集团有限公司及所属企业投资创办的区域性股份制商业银行，具有独立的法人资格。其注册资本现有12亿元，1994年资产总额达260亿元人民币，分支机构也由深圳扩展到全国各地，开展综合性的银行业务。（2）深圳发展银行。成立于1987年，是在吸收深圳经济特区内6家农村信用合作社资金的基础上，由深圳市投资管理公司、深圳市国际信托投资公司等11个单位和中国公民入股组建的区域性的股份制商业银行，也是我国唯一公开发行股票并挂牌上市的商业银行，几经扩股，到1994年资本已达12.76亿元，总资产达140亿元人民币。（3）广东发展银行。成立于1988年6月，是拥有广东省各专业银行、香港粤海企业（集团）有限公司、香港中国银行集团等股东的区域性股份制商业银行，具有独立法人资格。注册资本15亿元人民币，总行设在广州，在珠海、湛江、中山、东莞、台山和惠州设有分行，设立目的主要是为了适应广东综合改革试验区经济发展的需要。1989年8月该行开通了全国跨系统银行汇票业务，成为我国第一家实现了全国通汇的区域性银行。（4）福建兴业银行。成立于1988年，是在福建省福兴财务公司的基础上成立的区域性股份制商业银行，具有独立法人资格。1986年5月，福建省人民政府决定福兴财务公司从福建省人民建设银行中分设出来，成为福建省属的国有金融机构。1988年福建省福兴财务公司、福建投资企业公司、福建华兴投资公司联合向社会公开招股组建福建兴业银行。注册资本为15亿元人民币，可从事本外币业务。（5）上海浦东发展银行。成立于1992年，是区域性股份制商业银行，具有独立的法人资格。其成立目的是为上海、长江沿岸和三个“三角洲”的经济发展服务，为地方经济建设服务。该行严格地按《商业银行法》运作，办理商业银行的业务，对上海浦东的开发和上海经济的发展起到了很好的作用。（6）华夏银行。由首都钢铁公司投资，成立于1993年，并在1995年经中国人民银行批准，按照股份有限公司的形式向股份制商业银行转化。股份制改造后，该行的注册资本增至30亿元人民币，均由法人持有，其中首都钢铁公司作为发起人持有25%的股份。总行设在北京，该行为开拓业务，与国际市场接轨及增强竞争能力，已在全国经济比较发达的地区设立了多个分支机构。（三）城乡合作银行

按国务院《关于金融体制改革的决定》，我国将要有步骤地建立城市合作银行和农村合作银行，为中小企业、农业和发展地区经济服务。自1994年起，我国开始组建城市合作银行，在北京、上海、深圳、广州等地已成立了城市合作银行，农村合作银行的试点工作于1996年下半年开始进行。

1.城市合作（商业）银行

依据《商业银行法》和国务院《关于金融体制改革的决定》及人民银行1997年6月20日发布的《城市合作银行管理规定》，我国的城市合作银行是在城市信用合作社的基础上，由城市企业、个体户、居民和地方财政投资入股组成的股份制商业银行。其注册资本最低限额不得低于1亿元人民币，合作银行为独立法人，在符合条件的地级以上城市设立，并以所在城市的名称命名。

1998年3月，中国人民银行和国家工商局发布联合通知，鉴于城市合作银行是股份制商业银行，不具有合作性质，经报国务院同意决定将其更名为城市商业银行。目前我国已有100余家城市商业银行。城市商业银行的主要任务是：融通资金，为本地区的经济发展，尤其是城市中小企业的发展提供金融服务。

2.农村合作银行

按《商业银行法》和国务院《关于金融体制改革的决定》、《关于农村金融体制改革的决定》（1996）的规定，我国应当根据农村商品经济发展的需要，在城乡一体化程度较高的地区，对已经商业化经营的农村信用合作社，经整顿后合并组建成农村合作银行。农村合作银行的性质是股份制的商业银行，与城市合作银行一样，按照《商业银行法》的要求设立，注册资本最低限额是5000万元人民币。农村合作银行主要为农业、农产品加工业及其他农村各类企业服务，其固定资产贷款不得超过贷款总额的30%。

农村合作银行设在县及县级市，由所在县（市）财政、各类企业及居民依法投资入股组成，实行一级法人制度。农村信用社合并组建农村合作银行后，原农村信用社取消法人资格，作为农村合作银行的分支机构开展业务，该县（市）内的城市信用社也要依据同样的原则并入农村合作银行。不加入农村合作银行的农村信用合作社，要严格按新的《农村信用合作社管理规定》办成真正的合作金融组织。（四）外资商业银行

外资银行总行、外国银行分行和中外合资银行的有关内容在“涉外金融机构管理法”一章中介绍。第三节　商业银行准入制度与退出制度

一、市场准入制度与退出制度的一般原理

市场准入的含义存在众多的分歧，总体上说，国内法中市场准入包括两个含义：其一，市场准入是国家市场管理的基本方式，通过审查、许可、批准、备案等建立起市场的门槛，成为保证产品质量、服务水平的横杆，也成为各级政府以建立良好的市场秩序为由介入市场的有力武器。市场准入在世贸文件中是国家的承诺，它是一项政府的[1]义务，以政府制定及修改贸易和投资措施为基本表现形式。市场准入在国内法上就是一国允许各种经济要素通过一定的渠道，按照一定的条件进入本国市场的程度，是国家通过各种法律和规章制度对本国市场开放程度的掌握和控制，体现为一种国家管理行为。其二，将市场准入作为实现市场开放与统一，实现市场公平竞争、反对垄断，横扫一切有形的、无形的贸易壁垒，争取商业机会的利器，是实现自由和公平竞争的手段。市场准入问题的出现是一国经济向市场化和适度自由化过渡转型中的必然现象。“对其讨论的目的是如何减少不必要的政府干预，破除各种人为准入障碍，为各个市场主体创造一个公平[2]竞争的宽松环境。”

市场准入制度是国家对市场主体资格的确立、审核和确认的法律制度，包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件，其表现是国家通过立法，规定市场主体资格的条件及取得程序，并通过审批和登记程序执行。市场准入制度是关于市场主体和交易对象进入市场的有关准则和法规，是政府对市场管理和经济发展的一种制度安排；它具体通过政府有关部门对市场主体的登记、发放许可证、执照[3]等方式来体现。市场准入制度是国家对市场基本的、初始的干预，是政府管理市场、干预经济的制度安排，是国家意志干预市场的表现，是国家管理经济职能的组成部分。

商业银行市场准入就是银行业监督委员会对新设机构进行的限制性管理。由于银行业的行业特性，稳定性和安全性是监管的基本要求，但银行业市场准入没有一个绝对的标准，而是国家根据国际通行标准并结合自身需要制定出来的。一般对新设银行是否核准主要考虑几个方面的要求：一是银行数量要符合经济发展的需要，银行提供的信用功能能满足经济的发展；二是新设机构的资本数量。新设资本的多少取决于监管机构的监管理念，或者是以安全性和稳定性为主，或者是降低资本门槛以鼓励商业银行的竞争；三是对商业银行机构从业人员的要求，商业银行对从业人员特定要求和银行经营风险紧密相关。除此之外，还有业务准入等其他方面的要求。

市场准入制度设定“进入门槛”，对已进入的市场经营主体不再具备市场经营资格也要实行退出机制，否则就失去了市场准入的实际意义。只有实行进入与退出的动态管理才能使市场主体保持最优化，才符合设立市场准入的出发点。在市场退出方面，银监部门根据准入规则及银行经营的监管规则，凡是不符合规则的就启动市场退出机制。

二、我国商业银行市场准入制度（一）商业银行的设立

1.商业银行的设立条件。商业银行是依据《商业银行法》和《公司法》成立的经营货币金融业的特殊企业法人，它除了应具备一般企业法人应当具备的条件外，各国在立法上还有一些特别的要求。在我国，按《商业银行法》第12条的规定，设立商业银行应当具备下列五个条件：（1）有符合《商业银行法》和《公司法》规定的章程。

商业银行的章程是商业银行必备的规定商业银行组织及其活动开展的基本规则的书面性文件，是以书面形式固定下来的银行股东共同一致的意思表示。它必须就商业银行的名称，组织机构，资本状况，业务范围，财务分配，设立、变更及终止等事项作出规定，一经主管审批机关核准，即具有法定效力，是商业银行进行活动的基本行为准则。由于我国商业银行的组织形式有股份有限公司、有限责任公司和国有独资公司三种，所以，相应的银行章程也有三种，其内容有所不同。

①股份有限公司形式的商业银行的章程。按《公司法》的有关规定，该章程应由银行发起人制定，并经创立大会通过。其内容应载明商业银行的下列事项：名称和住所；业务范围；设立方式；股份总数、每股金额和注册资本；发起人的姓名或者名称、认购的股份数；股东的权利和义务；董事会的组成、职权、任期和议事规则；法定代表人；监事会的组成、职权、任期和议事规则；利润分配方法；解散事由与清算办法；银行的通知和公告办法；股东大会认为需要规定的其他事项。

②有限责任公司形式的商业银行的章程。按我国《公司法》的规定，该银行章程一般是由银行的全体出资人（股东）共同制定。有限责任公司形式的商业银行的章程应载明下列事项：名称和住所；经营范围；注册资本；股东的姓名或者名称；股东的权利和义务；股东的出资方式和出资额；股东转让出资的条件；商业银行的机构及其产生办法、职权、议事规则；法定代表人；银行的解散事由与清算办法；股东认为需要规定的其他事项。

③国有独资公司形式的商业银行的银行章程。按我国《公司法》的规定，国有独资公司形式的商业银行的银行章程应由国家授权投资的机构或者国家授权投资的部门依照《公司法》制定，或者由董事会制定，报国家授权投资的机构或者国家授权投资的部门批准。其内容应当载明商业银行的以下事项：名称和住所；经营范围；注册资本；投资机构或国家授权投资部门的名称、职责权限；国家投资商业银行的出资方式和出资额；机构设置及其产生办法、职权和议事规则；法定代表人；监督机构；解散事由和清算办法；投资机构、国家授权投资部门或董事会认为应当规定的其他事项。（2）有符合《商业银行法》规定的注册资本最低限额

商业银行的注册资本是商业银行的全体股东实际缴纳的出资额，即投资总额。其作用有三：一是提供了银行开展金融业务的部分营运资金；二是划分股东权益的标准；三是银行用以承担风险损失的资本担保，表示银行以自有财产承担债务的最低限额。我国《商业银行法》第13条规定：“设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币。设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。注册资本应当是实缴资本。国务院银行业监督管理机构根据审慎监管的要求可以调整注册资本最低限额，但不得少于前款规定的限额。”（3）有具备任职专业知识和业务工作经验的董事、高级管理人员

商业银行的董事、高级管理人员负责银行的决策和经营管理，有权依照法律和银行章程的规定，处理银行经营管理中的重大问题。商业银行的高级管理人员的人选及其活动直接影响到商业银行、商业银行的股东及客户的利益，乃至于整个社会的经济、金融秩序，所以，各国银行法规定，担任银行高级管理人员职务必须具备一定的业务资格（积极条件），并禁止某些人担任高级管理人员之职（消极条件）。如，韩国普通银行法规定，凡属下列各款之一者不得担任金融机关之人员：①作为禁治产者、限定治产者或破产者而尚未复权者；②被判处监禁以上徒刑，确定其刑期已满或不执行后不满5年者；③违反本法被处以罚款，其处罚确定后不满3年者；④依据本法或《韩国银行法》被解任或被金融机关惩戒免职者，被解任或惩戒免职后不满3年者。

我国《商业银行法》第27条对担任商业银行的董事、高级管理人员的任职资格列举了限制性规定：①因犯有贪污、贿赂、侵占财产、挪用财产罪或者破坏社会经济秩序罪，被判处刑罚，或者因犯罪被剥夺政治权利的；②担任过经营不善破产清算的公司、企业的董事或者厂长、经理，并对该公司、企业的破产负有个人责任的；③担任因违法被吊销营业执照的公司、企业的法定代表人，并负有个人责任的；④个人所负数额较大的债务到期未清偿的。《金融机构高级管理人员任职资格管理办法》（中国人民银行令[2000]第1号）对商业银行的高级管理人员任职资格等作出了具体规定，对此，依据《对原由中国人民银行发布的部分金融规章和规范性文件清理结果公告（第一批）》（中国人民银行、中国银行业监督管理委员会公告[2004]第20号）规定，由中国银行业监督管理委员会负责监督实施、解释、修改。（4）有健全的组织机构和管理制度

商业银行的组织机构，是指实施银行决策、经营管理和监督稽核的银行内部组织系统。按照银行决策权、执行权和监督权三权分立的原则，商业银行的内部组织机构一般由权力机构、执行机构和监督机构三部分组成（请参见前述“商业银行的内部组织机构”）。

商业银行的管理制度，是指保证商业银行正常开展经营业务活动的制度，包括经营和管理两个方面。经营和管理既相联系又有区别。管理是商业监督等一系列活动；而经营则是商业银行为使自己的利润最大化进行的具体的金融业务活动，是商业银行的外部经营行为。对商业银行来说，经营方向的正确与否，决定银行的成败；而管理的有效与否，则关系到银行的工作效率和工作质量。建立健全商业银行的管理制度，目的是为了实现银行业的稳健经营，提供优质、高效的服务，实现最佳的经济效益。（5）有符合要求的营业场所、安全防范措施与业务有关的其他设施

商业银行的营业场所，是指商业银行从事业务活动的固定地点。商业银行可根据业务需要和其他情况设置若干营业场所，但应当在工商行政管理部门登记。在商业银行的营业场所中，具有重要法律意义的是其住所，因为它是商业银行据以确定登记机关、诉讼管辖、开展业务、缴纳税收等活动的依据。

安全防范措施和与业务有关的其他设施是指中国人民银行规定的完备的防盗、报警、通讯、消防和电子计算机等设施。

2.商业银行的设立程序。设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务，任何单位不得在名称中使用“银行”字样。根据《商业银行法》和金融机构管理法规，商业银行的设立程序可分为筹设申请、开业申请、申领证照三个程序：（1）筹设申请。申请设立商业银行，应当由申请人向人民银行提交下列文件和资料一式三份：①申请书。载明拟设立的商业银行的名称、所在地、注册资本、业务范围等；②可行性研究报告；③国务院银行业监督管理机构要求提交的其他文件和资料，一般包括筹建方案、筹建人员名单及其简历。

国务院银行业监督管理机构对商业银行筹建申请的答复期限为3个月，逾期未获批准的，申请人在6个月内不得再次提出同样的申请。筹建申请经批准后方可筹建，筹建期限为6个月。筹建期满未达到开业标准者，原批准文件自动失效。如遇特殊情况，经批准可适当延长期限，但最长不得超过1年。在筹建期内不得从事金融活动。（2）开业申请。商业银行筹建就绪，其筹建申请经审查符合商业银行成立的法定要求后，申请人应当向国务院银行业监督管理机构提出开业申请，填写正式的申请表，并提交下列文件和资料一式三份：①章程草案；②拟任职的董事、高级管理人员的资格证明；③法定验资机构出具的验资证明；④股东名册及其出资额、股份；⑤持有注册资本百分之五以上的股东的资信证明和有关资料；⑥经营方针和计划；⑦营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施的资料；⑧国务院银行业监督管理机构规定的其他文件、资料。

国务院银行业监督管理机构在收到申请开业的上述文件、资料之日起30日内，书面通知申请人是否批准其申请，未予批准的，在书面通知中注明理由。（3）申领证照。经批准开业的商业银行，由国务院银行业监督管理机构颁发经营许可证（《金融机构法人许可证》），并凭该许可证到工商行政管理部门办理登记注册手续，领取营业执照。商业银行的成立日期为营业执照签发日期。

3.商业银行的分支机构的设立。商业银行的分支机构的设立，对于经济、金融的影响很大，所以，我国《商业银行法》规定，设置商业银行的分支机构必须经过国务院银行业监督管理机构的审批。在设立时，申请人应当向国务院银行业监督管理机构提交下列文件、资料：（1）设立分支机构的申请书。载明拟设立的分支机构的名称、营运资金额、业务范围、总行及分支机构所在地等；（2）申请人最近2年的财务会计报告；（3）分支机构拟任职的高级管理人员的资格证明；（4）分支机构的经营方针和计划；（5）分支机构的营业场所、安全防范措施和与业务有关的其他设施的资料；（6）国务院银行业监督管理机构规定的其他文件、资料。

经批准设立的商业银行的分支机构，由国务院银行业监督管理机构颁发《金融机构营业许可证》，并凭该许可证向工商行政管理部门办理注册登记手续，领取营业执照。《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》（中国银行业监督管理委员会令[2003年第1号]）对新设的银行分支机构审批权限进行调整：（1）由各银监局或直属分局受理并审核辖区内政策性银行、国有独资商业银行和股份制商业银行分行的筹建申请，报银监会审批。已经银监会批准筹建的机构开业申请，由银监局或直属分局予以核准并颁发营业许可证，抄报银监会。外资银行新设分行的审批方式及程序不变。（2）由各银监局或直属分局受理并审批所在城市各银行支行的筹建和开业申请，并颁发营业许可证。（3）由各银监分局受理并审核辖区内各银行支行的筹建申请，报银监局审批；已经银监局批准筹建的机构开业申请，由银监分局核准，并颁发营业许可证，抄报银监局。（二）商业银行的变更

商业银行的变更是指商业银行组织的变更和重大事项的改变，包括商业银行，的分立、合并和重大事项的改变。

1.商业银行的分立、合并，适用《中华人民共和国公司法》的有关规定，并应报经国务院银行业监督管理机构审查批准。

2.《商业银行法》第24条规定，商业银行有下列变更事项之一的，应当报经国务院银行业监督管理机构批准：（1）变更名称；（2）变更注册资本；（3）变更总行或分支机构所在地；（4）调整业务范围；（5）变更持有商业银行资本总额或者股份总额5%以上的股东；（6）修改章程；（7）国务院银行业监督管理机构规定的其他事项；（8）商业银行更换董事、高级管理人员时，其任职条件应报经国务院银行业监督管理机构审查。

此外，《关于调整银行市场准入管理方式和程序的决定》（中国银行业监督管理委员会令[2003年第1号]）对银行新业务的审批方式进行了调整：（1）取消对中资商业银行下列业务的审批：国内保理、代理证券资金清算（银证转账）、代理保险、证券公司受托投资托管、信托资产托管、企业年金托管。取消对中资商业银行下列业务的备案：买方或协议付息票据贴现、法人账户透支、代理信托产品资金收付。（2）取消对外资银行下列业务的备案：国内保理、买方或协议付息票据贴现、法人账户透支。（3）各国有独资商业银行、股份制商业银行仅须在开办上述业务后的10个工作日内由其总行向银监会书面报告；各城市商业银行、农村商业银行和外资银行仅须在开办上述业务后的10个工作日内向所在地银监局、直属分局或银监分局书面报告。（4）各银行对于已获准开办的新业务，可授权符合条件的下辖分支机构开办。各银行的分支机构经上级行授权即可开办新业务，仅须在开办后的10个工作日内向当地银监局、直属分局或银监分局书面报告。

三、我国商业银行的退出制度（一）商业银行的接管

商业银行的接管，是指金融管理机关通过一定的接管组织，按照法定条件和法定程序，全面控制和管理商业银行的业务活动的行政管理行为，是金融管理机关依法保障商业银行经营安全性、合法性的重要的预防性措施，目的是对被接管的商业银行采取必要措施，以保护存款人的利益，恢复商业银行的正常经营能力。

接管作为对商业银行监管的一种手段，不少国家和地区的银行法都作了规定，其中对接管条件的规定基本相似。比如，我国台湾地区规定，银行因业务或者财务状况明确恶化，不能支付其债务或者有损存款人利益时，中央主管机构得勒令停业并限期清理、停止其部分业务，派有关人员接管。新加坡规定，有以下情况之一的，银行主管机构可以接办该银行的管理和业务，或者命令他人管理及经营该银行业务：（1）银行无法履行债务，已经或者将被破产、停止支付时；（2）以可能损害存款人或者债权人权益的方法经营其业务的；（3）曾违反或者未能遵守法律或者执照的规定和条件的。国外接管商业银行的情况也时常出现，比如，2003年11月，日本中央银行认定某地方商业银行已经资不抵债，根据“存款保险法”的规定，强行接管了这家银行。日本政府首先注入国库资金，将该家银行收归国有，实行国有化管理；其次，撤换原有的银行领导班子，并按照法律规定追究相关人员的法律责任；此外，清理和剥离不良资产，使银行可以改善经营环境，轻装上阵。

接管是中国人民银行对商业银行进行监督和管理的一种手段，银监会在商业银行已经或者可能发生信用危机，严重影响存款人利益时，对该银行采取的整顿和改组等措施。接管的主要目的是为了保护存款人的利益，尽力恢复商业银行的正常经营能力，维护金融业的稳健运行。由于我国没有建立存款保险制度、银行一旦出现信用危机必然会影响存款人的利益。我国《商业银行法》第64条至第68条就商业银行的接管作了明确规定：

1.接管的条件、目的及其法律后果（1）接管的条件。《商业银行法》规定：“商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响到存款人利益时，国务院银行业监督管理机构可以对该银行实行接管。”据此，国务院银行业监督管理机构对商业银行接管的情形有两种：1）该商业银行经营有问题，已经发生信用危机。信用危机主要是指商业银行对所欠的债务不能清偿，没有现金来支付存款人的债权，肯定影响到存款人的利益。2）商业银行在其经营活动中已经暴露出问题，这些问题可能导致信用危机的发生，从而严重影响到银行存款人的利益。只要有其中一种情况发生，国务院银行业监督管理机构就可以决定对其接管。（2）接管的目的。对商业银行进行接管，目的是为了保护存款人的利益，恢复其正常的经营能力。通过采取整顿和改组等措施，对被接管人的经营管理、组织机构进行必要的调整，使被接管人在接管期内，改善财务状况，渡过经营危机，力争避免破产，以维护存款人的利益。（3）接管的法律后果。国务院银行业监督管理机构依法通过接管组织对商业银行实施的接管是一种行政措施，接管行为是一种行政行为，其实质是终止被接管人（商业银行）的所有者和经营者对银行行使的经营管理权，被接管人的法律主体资格并不因接管而丧失，因此，“被接管的商业银行的债权债务关系不因接管而变化。”即被接管的商业银行在接管前的债权债务关系，仍由被接管的商业银行负责；被接管期间的债权债务关系，也仍由被接管的商业银行负责，而不是由接管组织或宣布接管的金融管理机构负责。

2.接管的程序及实质

由于接管是一种行政管理措施，所以，我国商业银行法规定接管由国务院银行业监督管理机构决定并组织实施。其程序是：（1）作出接管决定。当商业银行已经或可能发生信用危机，严重影响到存款人的利益时，国务院银行业监督管理机构可以作出接管决定，这种接管决定不是简单的口头宣布，必须以书面形式通知被接管的商业银行，并予以公告。接管决定应载明以下内容：①被接管人（即被接管的商业银行）的名称。②接管的理由。即需要采取接管措施的原因，比如，由于银行内部人员违法贷款致使不能支付存款人的到期存款等。③接管组织。即经国务院银行业监督管理机构决定，由接管人员组成的临时机构。④接管期限。即接管的起止日期。（2）接管的实施。接管的实施是指接管组织正式对被接管人的业务经营实行全面管理和控制。接管是自接管决定实施之日起开始，而非自接管决定作出之日起开始，即从该日起被接管的商业银行就不能再行使其经营管理权，其经营管理权由行使接管权的组织代为行使。虽然被接管的商业银行不能再行使其经营管理权，但是债权和债务关系不因被接管而发生变化，接管组织只是在接管期间替被接管的商业银行行使权利。根据《商业银行法》第67条的规定，接管期限届满，国务院银行业监督管理机构可以决定延长接管期间，但接管期限最长不得超过2年，接管组织应当在法定的期限内采取接管措施。（3）接管的终止。接管终止是指由于发生法律规定的情形，导致接管工作停止。按《商业银行法》的规定，接管可因下列三种情形而终止：①接管决定规定的期限届满或者国务院银行业监督管理机构决定的接管延期届满。接管工作应当在接管决定规定的期限内进行，接管期限届满的，接管工作应当停止。根据《商业银行法》第67条的规定，国务院银行业监督管理机构在接管决定规定的期限届满后，有权决定延期。这种情况下，接管应当在延期期限届满后终止。由于法律规定的接管期限最长为2年，所以，接管最长只有2年的期限。②接管期限届满前，被接管的商业银行已恢复正常经营能力。在接管期间，如果接管组织采取了较为有效的措施，妥善解决了被接管商业银行存在的问题，使被接管商业银行的信用得以恢复，这表明接管工作达到了预期目的。③接管期限届满前，该商业银行被合并或者被宣告破产。在接管期限终止日之前，被接管人发生了合并或者被法院宣告破产的行为，按法律规定，就要进入合并清算和破产清算的过程，被接管人的权利能力和行为能力均处于停止状态，其经营管理权停止，相应的接管行为也就失去了存在的前提基础。（二）商业银行的终止

商业银行的终止，是指商业银行法人资格的丧失，即民事权利能力和民事行为能力的丧失。相应的商业银行的经营活动也就停止。因此，商业银行的终止，实质上是商业银行退出市场。由于商业银行业务的特殊性，我国对商业银行的市场准入从总体上是控制很严的，如规定个人不能办银行等。但对于已经获准进入市场的商业银行，也不能不论其经营好坏，允许其一直存在下去。对问题严重的银行，不可救治的银行，就要依法迫使其退出市场，以保护存款人利益，保障整个银行业的稳健经营。《商业银行法》第69-72条规定了银行终止的三种情形，即商业银行因解散、被撤销和被宣告破产而终止，并按不同的终止事由规定不同的程序。

1.商业银行的解散

银行解散是银行终止的一种情形，是指已成立的银行由于出现法定事由或者公司章程规定的情况，银行停止对外的经营活动，清算未了结的债权债务，使银行法人资格消灭的法律行为。银行的解散都要经过国务院银行监督管理机构的审查批准。银行解散主要有以下三种情形：（1）因分立被解散。银行分立是指银行依照法律的规定，分成两个或者两个以上的银行的法律行为。有时新设立的银行是以原有银行法人资格的消灭为前提，所以原银行应当依法解散，将其债权和债务转移给新设立的银行。银行因分立被解散，并因此而终止。（2）因合并被解散。银行合并是指两个或者两个以上的银行通过订立合并协议书，依照法律的规定成立新银行的法律行为。银行被依法合并后，合并后的银行要无条件地接受被合并银行的债权和债务。合并行为发生后，原银行依法解散，该银行的法人资格不复存在，银行因合并被解散。（3）因出现银行章程规定的解散事由而解散。银行解散虽然要经国务院银行监督管理机构审查批准，但依章程解散也是银行依法行使的经营自主权之一，因此银行可以在其章程中规定解散的事由，当章程规定的条件发生时，银行就可以依照该规定解散。由于商业银行的解散与存款人利益息息相关，保护存款人的利益和保障银行业的安全运行是我国银行法的一项基本原则，因此我国《商业银行法》对商业银行解散规定了较为严格的条件。根据我国《商业银行法》第69条的规定，商业银行因分立、合并或者出现公司章程规定的解散事由需要解散的，应当向国务院银行监督管理机构提出申请。这样规定是基于银行业的特殊性，因为国务院银行监督管理机构负有监督管理的责任，它对商业银行的设立、变更和终止有权审批。商业银行提出申请时，还应当附解散的理由和支付存款本金和利息等债务的清偿计划。国务院银行监督管理机构经过审查，认为该银行解散理由充分，同时不会损害存款人合法利益时，可以批准解散。商业银行只有经过国务院银行监督管理机构的批准，才可以解散。

商业银行解散应当依法成立清算组进行清算。被解散的商业银行只能在法律规定的清算范围内进行活动。清算组对外代表银行进行经营活动，依法进行债权和债务的处理，按照经过国务院银行监督管理机构批准的清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务。为了保证清算过程的依法进行，国务院银行监督管理机构应当监督清算过程，防止损害存款人和其他客户违法行为的出现。

2.商业银行的撤销

根据我国《商业银行法》的规定，银行监督管理委员会对于经批准设立的商业银行应当颁发经营许可证。取得经营许可证是商业银行开展经营活动的首要条件。商业银行设立后，应当依照法律、行政法规的规定使用经营许可证。如果违反法律规定进行经营活动的，银行监督管理委员会有权吊销其经营许可证、撤销违法经营的商业银行。这是对违法经营的商业银行采取的一种强制性制裁手段，被处罚的商业银行必须执行银监会的决定。同时，为了保护存款人的合法利益，银监会应当及时成立清算组，及时清算被依法吊销经营许可证的商业银行。

3.商业银行的破产

商业银行因不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理委员会同意，由人民法院依法宣告破产，商业银行因破产而终止。商业银行被宣告破产的，由人民法院组织银监会等有关部门成立清算组进行清算。商业银行破产时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应优先偿还个人储蓄存款的本金和利息。

思考题：

1.简述商业银行的概念、性质及职能。

2.简评我国商业银行的业务范围。

3.我国商业银行准入制度评述。

4.简评我国商业银行的退出制度。[1]车丕照：《“市场准入”、“市场准出”与贸易权利》，《清华大学学报·哲社版》2004年第4期，第56页。[2]刘义圣：《民间资本市场准入的障碍与超越》，《经济学动态》年第期，第页。[3]盛世豪：《试论我国市场准入制度的现状与改革取向》，《中共浙江省委党校学报》2001年第3期。第五章　政策性银行法律制度第一节　政策性银行概述

一、政策性银行产生的历史必然性

在市场经济的发展过程中，商业银行和中央银行都早于政策性银行而产生。政策性银行的产生大致是在20世纪40年代前后。如美国进出口银行创立于1934年，法国对外贸易银行创建于1946年6月，这段时间恰恰是可以用市场失灵、政府干预等经济学理论进行分析的经典时期。要理解政策性银行产生的历史必然性，就要从经济学本身去寻找原因。

资源稀缺是经济学的基本前提。合理配置有限的资源，以满足人类日益增长的需求是经济学的永恒主题。在自由资本主义以前的市场经济时期，资源配置主要由私人或者说是微观主体进行。社会资源的私人配置，通常也能够实现经济有效性和社会合理性的统一。但是，在社会进入垄断资本主义时期以后，由于私人已经处于垄断地位，微观主体追求经济有效性的努力往往导致社会合理性的破坏。实现经济有效性资源配置往往可能导致社会公平和机会均等遭到破坏，使各种利益关系发生逆变，进而威胁社会的安全与稳定。

市场经济导致市场失灵三大弊端的出现：首先是资源配置的无效率或者低效率，主要表现为垄断、公共物品的提供、市场的外部性、市场的盲目性和收入分配的不公平等；其次是经济发展的不稳定，极端的表现形式是几年一次的经济危机；第三是社会的不公平，经典的表现形式是两极分化。

体现在金融方面，一方面，金融和银行是资源配置的高级形式，不可或缺；另一方面，由于金融特别是银行的微观主体属性，决定了其垄断的必然性和经营的逐利性，所以，对于微观主体或者说是私人的银行而言，它不但不可能解决市场失灵的问题，而且使市场失灵更加变本加厉，出现了所谓“金融市场失灵”，这就需要由国家来代表社会干预经济、管制金融，实现资源的优化配置、经济的稳定发展和社会的公平合理。因此，西方社会在长期的发展过程中逐渐摸索、选择了“市场经济为主、政府干预为辅”的基本架构，在金融方面，则是出现了所谓的“政府金融”，主要有两项建树：一是中央银行，由中央银行作为宏观主体代表社会利益，行使发行的银行、银行的银行、国家的银行和监管的银行的职能；二是政策性银行，由政策性银行弥补私人银行的不足，实现政府的干预、调控目标。政策性银行机制并不是完全同市场机制相反的行政机制，它具有财政“无偿拨付”和金融“有偿借贷”的双重性，是两者的巧妙结合而不是简单相加。

二、政策性银行的概念和特征（一）政策性银行的概念

政策性银行（policybank/non-commercialbank）是指由政府发起创立、参股或保证的，不以营利为目的，专门为贯彻、配合政府社会经济政策或意图，在特定的业务领域内，直接或间接地从事政策性融资活动，充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理工具的金融机构。

政策性银行既不同于“国家的银行”——中央银行，也不同于私人的银行——商业银行。简而言之，政策性银行是政府设立专门承担政策性银行业务的银行。政策性银行是适应国家宏观调控需要而产生、是为贯彻和落实国家经济发展和宏观调控政策服务的特殊金融机构，是政府实施政策目标的工具，它主要着眼于全局利益和长远利益，为实现国家工业化和经济高速增长、促进欠发达地区发展以及弥补市场失灵等政策目标服务，具有明显的政策性特征。（二）政策性银行的特征

1.设立方面的特征

与一般商业银行的设立通常由微观主体出资不同，政策性银行一般由政府出资创办，以全资、控股和参股方式进行。

政策性银行大多由政府直接出全资创立。如我国的三大政策性银行；日本的“二行十库”（即国民金融公库、中小企业金融公库、中小企业信用保险公库、环境卫生公库、农林渔业金融公库、住宅金融公库、国营企业金融公库、北海道东北开发公库、冲绳振兴开发公库和政府关系融资事业团），以及美国的进出口银行、韩国的开发银行等都由政府出全资创立。也有一些国家的政策性银行由政府参与部分股本，联合商业银行和其他金融机构共同设立，如法国的对外贸易银行。政策性银行的资金来源主要是政府投资、财政资金和借款等等。总之，政策性银行在注册资本、资信保证方面与政府之间的关系十分密切。

2.性质方面的特征

与商业银行作为以营利为目的的法人不同，政策性银行不以营利为目的，而以追求社会整体利益、社会效益为依归。政策性银行的经营活动不以营利为目的，而是贯彻、配合政府的社会政策、经济政策或意图。这是由创立政策性银行的宗旨和政策性银行业务本身的性质决定的。政策性银行虽然不是商业银行，但也不是无偿划拨的国家财政，它仍然是银行，具有银行的一些属性。所以，不以营利为目的并不表示政策性银行的业务必须赔本，政策性银行的业务可以赢利，至少应该保本微利，这也是政策性银行自身生存发展的需要。但是，政策性银行存在的价值不在于自身，而是政策，是政策所包含的社会价值。如果一个国家的政策性银行已经没有政府政策或意图，或者它的业务都以营利为目的，那么它就是一个商业银行，就没有作为政策性银行存在的价值。

3.业务方面的特征

与商业银行的业务范围不同，政策性银行的业务范围往往是商业银行所不愿从事或者不能从事的业务领域。不愿从事的业务领域通常包括：高风险业务；低盈利或者不盈利业务；盈利周期很长的业务等等；不能从事的业务领域是指商业银行力所不及的业务领域。因此，政策性银行的业务范围通常是地区开发、农业、住房业、进出口贸易、中小企业、经济技术开发等基础部门或领域，如我国的西部开发等等。从历史的角度看，正是因为商业银行不能够在资金融通上支持上述部门或者领域的生存和发展，才产生了由政府设立政策性银行予以特殊支持的必要。因此，两者的业务范围应该是与市场调节与政府干预的关系一样，市场调节为主，政府干预为辅。能够由商业银行从事的业务，应该由商业银行从事，只有商业银行不愿或不能从事的业务，才应该由政策性银行从事，由政策性银行补商业银行的不足。值得思考的问题是：如果政策性银行的业务与商业银行的业务发生了竞争，是应该让政策性银行让步，还是让商业银行退场?或者顺其自然?这是我们要考虑的现实问题。

4.融资方面的特征

与商业银行追求盈利性、安全性、流动性等融资原则有所不同，政策性银行最大的活动原则是政策性。由此决定其在融资方面的原则是：（1）融资主体的特定——只有难以从商业银行得到融资的主体才可能获得政策性银行的融资；（2）融资条件的优惠——它主要或全部提供中长期信贷资金，贷款利率明显低于商业银行同期同类贷款利率，有的甚至低息免息；（3）融资政策的引导——政策性银行对其他金融机构自愿从事的符合国家政策目标、意图的放款活动给予偿付保证、利息补贴或者再融资，从而支持、鼓励和推动更多的金融机构开展政策性融资活动。

三、政策性银行的法律地位

政策性银行的法律地位一般由法律作出明确规定，集中表现为法律对它的性质、职能等的规定，具体体现在它与其他相关主体的相互关系上。这些相关主体主要包括政府部门、中央银行、商业银行及其服务对象等等，从政策性银行与这些相关主体的关系上，可以探求政策性银行的法律地位。（一）政策性银行与政府的关系

政策性银行作为政府出资设立、承担政策性银行业务的银行，与政府之间的关系具体表现在：

1.政府是政策性银行的出资者，是政策性银行的坚强后盾，并依法对其进行监督管理和行政领导。

2.政策性银行为政府的经济政策、产业政策、社会政策等服务，是政府发展经济、进行宏观管理、干预经济活动的有力工具。政策性银行因其服务的产业领域、经济领域的不同，要受到政府相应的经济主管部门的管理。如农业政策性银行要受农业部的管理，开发银行要受发展计划部门的管理。但政策性银行与政府的关系集中表现在它与财政部门的关系上，因为政策性金融实际上是财政的一种特殊形式，政策性银行的业务活动实质上是一种财政投融资活动。当然，政策性银行一旦成立，它又有相对的独立性，不能完全与财政混为一谈。

政策性银行与政府的关系在各国不尽相同，大约可以分为三种类型：

1.依附型。这一类政策性银行的资本金由政府全额提供，营运资金也在一定程度上依赖于政府，盈余需缴存国库，银行官员由政府任免，银行自主权极小，政策性色彩相当浓厚。经济落后和发展中国家的政策性银行往往如此，我国的政策性银行也属于此类。

2.相对独立型。在这一类政策性银行中，政府仅提供部分或全部资本金，而营运资金由政策性银行自筹，银行官员由选举或推举产生，盈利不缴存国库，业务经营具有相对独立的自主权。

3.中间型。这类政策性银行介于依附型与相对独立型之间。政府的控制主要表现在：由政府或议会任命董事长，参加由各方面代表组成的董事会，由董事会决定银行的经营方针与政策，经营活动也有较大的自主权。发达国家的政策性银行多属此类。（二）政策性银行与中央银行的关系

一般而言，政策性银行作为实现政府特殊财政目的的银行，其财

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