作者：张桂英
出版社：上海社会科学院出版社
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国防法治理论研究试读：
引论
党的十八大以来，习近平就“军事法治”建设作出了一系列重要论述，科学地回答了中国特色军事法治建设中的一系列重大理论与现实问题。2015年2月26日，中央军委印发了《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》（以下简称《决定》）。《决定》对深入贯彻党的十八届四中全会精神和习近平依法治军从严治军的重要论述、加强军队法治建设作出了全面的部署。《决定》强调，一个现代化国家必然是法治国家，一支现代化的军队必然是法治军队。当前，我国的国防和军队建设已经站在了新的历史起点上，依法治军从严治军在国防和军队建设全局中的意义更加突出和深远。深入推进依法治军从严治军，既是全面依法治国总体部署的重要组成部分，也是深化国防和军队改革的重要保障。依法治军的治军方略，已经正式载入了作为我国军事法龙头的《中华人民共和国国防法》之中，我们所实行的“依法治军”正是“法治”在国防与军事上的具体体现，抑或可以说“依法治军”与“国防法治”的基本含义是基本一致的。“国防”即国家的防务，虽然国内外学者关于国防的确切含义有各种不同的界定，但是归纳起来不外乎两种解释：第一种可以概括为“小国防”观，这种观点中的“国防”仅仅指的是国家的军事活动，相应地，持这种观点的学者普遍认为，国防的主体仅仅是由军队和军人所构成的，武装保卫国家是国防的基本形式；第二种可以概括为“大国防”观，我国的《国防法》所持有的就是这种“大国防”的观点。《国防法》第2条规定：“国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，适用本法。”《国防法》的这条规定，在明确规定国防法适用范围的同时，也是给国防下了一个科学准确的定义。
国防法律制度是依法治国、依法治军的重要法律依据。一般来讲，秩序是“法治”所追求的价值准则和目标之一。正是从这样的意义上来讲，“国防法治”不应当仅仅是一种遵循、一种追求，更应当是一种生活方式、一种行为准则。具体来讲，“国防法治”主要指的是依照法律管理国防事务，将国防建设的各项事务、各个环节都纳入法制轨道，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。换言之，“国防法治”是集立法、执法和法律监督三位一体的系统工程，通过建立、健全国防法制并运用法制手段，以达到全面增强国防综合实力的目的。依据国家的法律、法规管理国防建设事业，用科学、严格、稳定的法规制度管理国防事务的各个方面，使武装力量的每一个成员在国防活动中都有明确的行为规范，有章可循。只有这样，才能确保更快、更好地实现武装力量建设的目标和任务。也只有站在确保国家现代化建设的安全环境、确保国家主权和领土完整的战略高度，才能把国防建设与经济建设的协调发展融入构建社会主义社会的伟大实践中。诚然，对国防法治实践问题的研究，也是我们所面临的一项重要任务。理论只有运用于指导实践，才能实现其自身的价值；同样，也只有根源于理论的实践，才能称得上是具有科学性与指导性的实践。
目前，在法理学界，有关依法治国、依法治军理论与实践的研究，已经深入到了一定的层面。这些丰硕的研究成果，无疑将对本书的写作带有深刻的启迪和指导作用。笔者希望在现有研究成果的导引、启迪下，能对国防法治理论与实践中的诸多问题作一系统的阐释并予以客观的分析。上篇理论篇
军事文化历史悠久，是社会文化的重要组成部分。自阶级社会产生以来，随之也就产生了军事文化，特别是国家正式形成之后，军事文化逐渐形成了规模和体系，国防制度是军事文化的重要组成部分之一。回顾人类的发展历史、展望未来，有一点是毋庸置疑的，那就是：只要有国家的存在，抵抗侵略、保卫国家就是绝对不可避免的。诚如恩格斯所言：这是“保卫社稷和家园”的人民战争。换言之，国防是国家生存与发展的重要保障。国防活动主要包括：国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动。第一章国防法律制度与《国防法》
国防法律制度是依法治国、依法治军的重要法律依据。我们知道，世界上的许多国家都十分重视国防法律制度的建设，一些国家很早就制定了国防方面的基本法律，例如，澳大利亚在1903年制定了《澳大利亚国防法》，瑞士在1907年制定了《联邦军事组织法》，美国在1947年制定了《防务总组织法》，俄罗斯在1996年制定了《俄罗斯联邦国防法》。也就是说，世界各国的历史发展实践已经证明，国防法律制度对于巩固国防、维护国家的军事利益发挥了极其重要的作用。一、国防的基本内涵
所谓“国防”，即国家的防务。关于国防确切含义的问题，在国内外存在着各种不同的界定，归纳起来，不外乎两种解释：第一种可以概括为“小国防”观，这种观点认为，“国防”仅仅指的是国家的军事活动。相应地，持这种观点的学者普遍认为，国防的主体仅仅是由军队和军人所构成的，武装保卫国家是国防的基本形式；第二种可以概括为“大国防”观，我国的《国防法》所持有的就是这种“大国防”的观点。《中华人民共和国国防法》第二条规定：“国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，适用本法。”由此可见，国防法的这条规定，在明确规定国防法适用范围的同时，给国防下了一个科学准确的定义。我们认为，理解这一概念，应当着重从以下四个方面入手：（一）国防的主体理所当然的应当是“国家”
国家是国防活动的参加者，亦即国家是国防权利的享有者与国防义务的承担者。当然，我们这里所说的“国家”，无疑是广义上的概念，它具体包括：一切国家机关、武装力量、社会组织和全体公民。所谓“一切国家机关”，包括国家的权力机关、行政机关、军事机关、审判机关以及法律监督机关。所谓“武装力量”，是国家各种武装组织的总称，而我国的武装力量，主要是由中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组成的。所谓“社会组织”，具体包括各政党和各社会团体、企事业单位。当然，全体公民无疑是指中华人民共和国的公民，亦即从法律上来讲，就是指具有中华人民共和国国籍的人。所以，从这样的意义上来讲，国防是全中国人民的共同职责，全中国的人民都应当按照法律的要求，履行自己在国防方面的职责和义务；同时，国防行为也是法律行为，必然应当受到法律的特殊保护。然而，中华人民共和国成立之后，由于长时期地处于和平的环境中，使得很多人在这个问题上产生了错觉，即错误地认为国防仅仅是军队的事情。也正是由于这种错误的认识，使得人们把国防活动单纯地等同于军队的活动，认为国防是和普通公民没有任何关系的事情。（二）国防的任务是“防备和抵抗侵略，制止武装颠覆”
所谓“侵略”，指的是一国对他国领土、主权的侵犯和对他国人民的掠夺与奴役活动；而“防备和抵抗侵略”是世界上各个国家国防的共同任务，当然，也是各个国家法律所普遍明确规定的内容。例如法国的《防务总组织法》明确规定：“防务的目的是在任何时期和任何情况下对付各种形式的侵略，确保领土的安全和完整，以及保障人民生命的安全”；《蒙古国国防法》规定：“国防是以保障和维护国家独立、主权、领土完整，抵御外来侵略为目的的政治、经济、社会、法律和军事的综合措施”；俄罗斯的《国防法》规定：国防“是指武装保卫俄联邦、确保其领土完整和不可侵犯及为武装保卫俄联邦而从政治、经济、军事、社会、法律和其他方面采取的一系列准备措施”。所谓“武装颠覆”，主要是指以武装的形式，诸如武装暴乱、武装叛乱等来颠覆政府的行为。也正因为如此，反颠覆势必与国家的安危息息相关。
之所以在我国的国防法里明确规定“制止武装颠覆”是我国国防的根本任务，主要也是由我国的国情及其国家的安全形势所决定的。具体而言：一方面，在当前的形势下，“台独”“藏独”等企图分裂、瓦解国家的活动，已经成为我国国家安全的主要威胁；另一方面，我们所面临的武装颠覆，也绝非纯粹来自我们内部，因为“台独”“藏独”及其叛乱，都有境外反华势力的插手和支持，往往呈现出内外相勾结的局面。而这些武装叛乱、武装暴乱，势必是对国家主权、统一、领土完整和安全，以及社会主义制度最严重的威胁。也正因为如此，我国宪法明确规定：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”，“中国人民对敌视和破坏我国社会主义制度的国内外的敌对势力和敌对分子，必须进行斗争”；同时，宪法还规定武装力量的任务是“巩固国防，抵抗侵略，保卫祖国，保卫人民的和平劳动”。（三）国防的目的是“保卫国家的主权、统一、领土完整和安全”
国家的主权、统一、领土完整和安全，堪称是国家独立的主要标志和必须捍卫的最高原则。所谓“主权”，主要是指一个国家独立自主地处理自己的对内及其对外事务的最神圣的权力，它可谓是国家存在的根本标志。而“国家的统一”，主要指国家是由一个中央政府对领土上的一切居民和事务行使完整的管辖权，而决不允许另立政府或分割国家的管辖权。所谓“领土完整”，表明的是本国所属的领土决不能丢失，决不允许被分裂、肢解和侵占。“国家安全”，就是指一国存在和发展的和平、稳定、可靠的内外环境状态和保障。（四）国防的手段是军事及其与军事有关的各项活动
所谓“国防的手段”，指的是为了达到国防的目的而采取的方法和措施。明确国防的手段是进一步确立国防法适用范围的必要前提。我们主张“大国防”观，因为加强国防需要举国上下共同努力，需要国家统筹规划，把有形的和无形的、精神的和物质的、现实的和潜在的力量，都凝聚在保卫祖国的旗帜下，发挥他们应有的作用。也就是说，“大国防”观认为，国防是国家的总体防务，或叫综合防务，那么，国防活动就不仅仅是军事及其军队的事，还应当包括与之相关的政治、经济、外交、科学、教育等方方面面的事务。而与之相适应，国防的手段势必也应当包括军事活动以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动，这也是世界上许多国家国防法的通行规定。例如日本规定的国防手段就包括军事和非军事手段在内；俄罗斯、蒙古规定的国防手段也包括了“政治、经济、军事、社会、法律及其他措施”。一般来讲，军事手段是国防的主要手段，之所以这样讲，主要是因为军事手段具有强大的威慑作用和巨大的打击能力，它是防备和抵抗外军侵略，制止武装颠覆活动最根本的、最有效的手段。当然，军事手段也决不是唯一的手段，因为军事活动是不能离开与军事有关的其他活动而孤立地发挥作用的。因而，把与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动作为国防活动的一部分，既继承和发扬了我国国防建设和国防斗争的优良传统，又吸收和借鉴了别国国防立法的有益经验，同时，也体现了我国国防法的整体性和全民性。二、国防法律制度及其渊源（一）国防法律制度的含义及其特征
所谓国防法律制度，指的是由国家制定或认可的、调整国防行为或国防社会关系的法律规范的总称。通过对国防法律制度含义的理解，国防法律制度的特征可以概括为以下几个方面：
1．国防法律制定主体的特定性
法律制定的主体都是通过《立法法》予以明确规定的，根据我国《立法法》的规定，国防法律制定的主体只能是国家的最高立法机关，或经其授权的机关，其他任何组织和个人均无权制定国防法律规范。
2．国防法律调整对象的特殊性
国防法律的调整对象界定为国防行为及其国防社会关系，具体而言，从两方面理解：（1）从调整领域的角度来划分，国防法律调整的对象是国防活动中的国防与军事关系，及其与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的社会关系。（2）从国防活动主体及其主体间的相互关系来划分，国防法律调整的对象包括国家与地方的关系、普通公民在国防活动中的关系、武装力量内部的关系，以及国家在国防活动中的对外国防与军事关系。
3．国防法律公开化的程度比较高
国防法律公开化程度高主要是由国防法律制度调整的国防社会关系所决定的。从一定意义上来讲，国防社会关系是十分广泛的社会关系，这势必要求全社会的所有成员都充分地了解并掌握国防法律的知识，只有这样，全社会的国防法律主体才能更好地享有国防权利并积极地履行国防义务。更何况，公开国防法律制度，还可以向国际社会表明我国的国防基本原则和防务政策，以驳斥和反击敌对势力所谓的“中国威胁论”；与此同时，也有利于树立我国爱好和平的形象，进而，维护世界的和平与地区的稳定，为我国的改革开放创造良好的、稳定的外部国际环境。（二）国防法律制度的渊源
所谓法的渊源，也称“法源”或“法律渊源”，主要是指那些来源不同（制定法与非制定法、立法机关制定与政府制定等），因而具有法的不同效力意义和作用的法的外在表现形式。法的渊源在不同的文化传统中，在不同的国家、不同的法系、不同的历史阶段中，其表现形式都不一样。例如，在大陆法系国家，制定法是主要的法的渊源，而在英美法系国家，判例法则是主要的法的渊源。与之相联系，我们认为，国防法律制度的渊源，主要指的是由制定机关职权范围的不同所决定的国防法律制度的各种具体表现形式，具体而言，国防法律制度的渊源，主要包括以下几个层次：
1．宪法中关于国防法律制度的条款
宪法是国家的根本大法，主要规定的是国家基本制度上的问题，而国防制度作为国家的重要制度之一，作为国家机关和全体公民的基本职权和基本义务的国防职权和国防义务，也势必在宪法中占有重要的篇幅和地位。而宪法是具有最高法律效力的法律，任何其他法律文件都不得与宪法相抵触，因而，宪法中有关国防的条款势必也就当然地成为其他国防法律规范的立法依据。
2．国防法律
一般来讲，国防法律可以分为国防基本法律和国防基本法律以外的法律。所谓“国防基本法律”，指的是由全国人民代表大会制定的规范国防行为或国防社会关系的法律规范的总称，它的效力仅次于宪法。例如《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国兵役法》都属于国防基本法律。而国防基本法律以外的法律，指的是由全国人民代表大会常务委员会制定和修改的，这些法律是国防基本法律调整范围以外的、某一方面的国防行为的规范性法律文件，它的效力低于宪法和国防基本法律。例如《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国国防教育法》《中华人民共和国军事设施保护法》等，都属于国防基本法律以外的法律。
3．国防法规
所谓“国防法规”，指的是由国务院单独制定的，或者由国务院与中央军事委员会联合发布的、旨在执行宪法和国防法律的规范性文件，它的效力低于宪法和国防法律。目前，我国已经制定出了一大批国防法规，例如《中华人民共和国飞行基本规则》《征兵工作条例》《军人抚恤优待条例》《国防交通条例》《民兵武器装备管理条例》，等等。
4．地方性国防法规
所谓“地方性国防法规”，指的是由省、市、自治区、直辖市人民代表大会及其常委会制定的，在其行政辖区内贯彻落实国防法律、国防法规的规范性法律文件，其效力低于国防法规。到目前为止，我国已经有不少地方制定了地方性的国防法规，例如1989年3月10日，山西省颁布的《国防教育暂行条例》。三、《国防法》的制定与实施《中华人民共和国国防法》是以宪法为依据制定的，是国防与军事法律体系的“母法”。《国防法》的颁布实施，把我国的国防建设纳入了法治化的轨道，《国防法》的颁布是我国国防法治建设的里程碑。（一）《国防法》的制定及其启示《国防法》是国家在国防和军事领域的基本法，它的制定与实施是关系到我国国防与军队建设的根本性问题。回顾我国《国防法》的立法历程，从立项到颁布的各个阶段，都凝结了国家和社会各方面的心血与智慧，《国防法》的颁布实施也为以后国防领域的立法提供了极其丰富与宝贵的经验。
改革开放以来，由于经济的迅速增长以及长期和平环境的影响，人们的国防观念在一定程度上受到了极大的冲击，主要表现是人们的国防观念、国防意识极为淡漠，人们普遍认为国防仅仅是军队的事情，与普通公民、普通百姓没有任何关系。不难想象，这种冲击势必会影响到国防和军队建设的正常进行。为了巩固和加强国防，使更多的国人早日意识到国防与军队建设对国家稳定与发展的重要性，早在第七届全国人民代表大会期间，就有相当多的代表强力呼吁尽快制定国防法。1992年4月11日，在中央军事委员会制定的“八五”期间的立法规划中，国防法就被列在军事立法项目的第一位。1993年6月7日，中央军事委员会办公厅向国务院、中央军事委员会呈报了《关于起草国防法问题的请示》报告，同年9月22日，国务院、中央军事委员会正式批准成立了国防法起草委员会。1994年11月，起草委员会拿出了《国防法（草案征求意见稿）》，在经过了立法调研及两次审议之后，1997年3月14日，第八届全国人民代表大会第5次会议审议通过并公布了《国防法》。《国防法》的颁布，是我国国防法治建设的关键一步；同时，《国防法》制定中的丰富经验及其理论成果，也为之后的国防法律、军事法律规范的制定提供了富有建设性的立法启示。具体而言，包括：
1．关于国防法的立法指导思想《国防法》是我国国防法律体系的“龙头”，它规定着我国国防领域的基本制度和基本原则，《国防法》的指导思想，不仅引领着《国防法》立法进程本身，而且对未来国防与军事法律规范的制定也有着重要的指导作用。回顾历史，中国共产党领导中国人民在极其艰苦的条件下，经过长期的浴血奋战，依靠自己的力量建立起了强大的国防，维护了国家的主权统一和领土完整。可见，加强国防法治建设、制定国防法律法规最为关键的一条，就是应当把我党关于国防建设的思想作为国防立法的指导思想。换言之，我国《国防法》的制定，始终坚持以马克思主义的国防观为指导，这一国防法治建设的思想也是我党在领导国防建设的实践中形成的，是由毛泽东、邓小平等老一辈无产阶级革命家所创立的，是国家和人民的重要财富。诸如，党对军队的绝对领导原则、人民战争思想、积极防御的方针、独立自主、自力更生的原则等，这些伟大的思想、方针、原则，不仅在《国防法》的制定过程中发挥了巨大的作用，也必定是将来制定国防、军事法律规范的重要理论依据。从这样的意义来讲，在今后的国防法律规范的制定过程中，必须把马克思主义的国防观作为我国国防立法的基本指导思想。
2．关于国防法的立法基础问题
国防法律规范作为国家主权和领土完整的保障，不仅涉及国家的整体利益，而且也与每一个公民的切身利益息息相关。因此，在制定国防法律规范时，必须深刻认识与了解国家、社会各方面的国防诉求，亦即要求国防立法具有相当的民主性并进行深入的调查研究。纵观我国《国防法》的立法实践，这一要求可以说已经得到了很好的落实。例如国防法起草委员会组成人员囊括了国务院各个重要部门、解放军三总部以及中央军事委员会办公厅的主要领导；起草委员会为了更准确地掌握需要国防法规范的重大现实问题，仅1994年4月—8月，就召开了34场座谈会，向各个国家机关和军事机关征求意见。同时，《国防法（草案征求意见稿）》也被送往中央国家机关、总部和各省、市、自治区、各军区、军兵种、省军区和作战部队等150多个单位广泛征求意见。国防法的这种立法实践提示我们，之后的国防立法活动，也必须把广泛的民主参与、深入的调查研究作为国防法律规范制定的基础和前提。
3．关于国防立法的前提问题
国防立法是一项系统、复杂的工程，需要全社会各方力量的支持，仅靠立法机关的工作是根本无法实现的。也就是说，国防立法需要立法、行政和军事等各级、各类机关组织及其领导的相互协调与共同合作，需要立法者与专家学者的悉心努力。与此同时，由于我国国防立法程序还不完善，国防立法经验不足，借鉴其他国家的国防立法经验是十分必要的。借鉴别国的国防立法经验，一方面，可以弥补我们自身国防立法经验的不足，另一方面，对于我国国防立法的跨越式发展也是十分有益的。换言之，在今后的国防立法中，必须协调各级机关并借鉴外国国防立法经验。（二）《国防法》制定与实施的意义
依法治国是党和人民治理国家的基本方略，作为国家建设重要组成部分的国防建设，也势必需要依法展开。我国的《国防法》对国防和军事领域的最基本内容都作了宏观的规定，使国防建设的法治化进程有了质的飞跃，《国防法》的颁布实施，可谓是国防建设的里程碑。具体而言，国防法制定实施的意义包括以下几方面：
1．《国防法》是国防和军队建设的基础性法律依据
国防是关系到一国主权、领土的完整和安全的大事，国家武装力量建设的成败，也是涉及国家在政治、经济、科技、文化、教育、行政、刑事、民事等方面制度的相互协调的大问题，如此大事，必须要求有健全、完备的法律制度对其进行规范与指导。从理论上来讲，在我国的国防建设中，调整国防行为与国防关系的根本法律规范应当是《宪法》，但是我国的《宪法》对国防基本原则、基本内容、基本体制的规定都比较原则。例如对国务院的国防职权，仅仅规定了“领导和管理国防建设事业”；对于中央军事委员会的国防职权，也只规定了“领导全国武装力量”。由此可见，只有对《宪法》条款进行细化，才能更有力地指导和规范国防与军事建设，而这也正是《国防法》所要完成的任务。作为《宪法》的下位法，《国防法》是关于国防建设的基本法律依据，是国防活动的基本保障。《国防法》不仅将“独立自主、自力更生”“全民自卫”“积极防御”这些国防政策和经验上升为法律，而且，还对国防教育、国防法律责任、对外军事关系、军人权益保护、军事订货、军人保险制度等国防基础制度作了明确的规范。所以说，《国防法》为我国国防事业构建了一个宏观的法律框架，将整个国防与军队建设纳入了法治化的轨道，加速了依法治国、依法治军方略的贯彻落实。
2．《国防法》是维护军队及军人权益的可靠性法律保障
解放军指战员和武警官兵是我国国防建设的坚强柱石，他们用自己的鲜血和生命捍卫着国家的独立和统一、人民的幸福和安康，在国防和现代化建设中发挥着巨大的作用。但是，在以经济建设为中心的大环境下，有的军人的地位和待遇没有得到保障，个别军人的后顾之忧还未得到妥善解决，侵害军人合法权益的事情还时有发生。尽管这些都是局部现象，但是，它在一定程度上反映了军人权益保障制度存在的不足。依法尊重、保障和提高军人应有的社会地位和物质权利，对国防现代化和军队“三化”建设，以及军人权利保障制度体系的完善，具有十分重要的战略意义。《国防法》以基本法的形式将军人的权益制度化、规范化，符合依法治国、依法治军的要求。尽管其对保障军人权益的规定还较为原则，但已经为相关立法提供了丰富经验和制度选择，甚至在某些领域已经开始具体落实。1998年8月28日，全军首例军人伤亡保险金发给抗洪英雄高建成的亲属后，国家共陆续向抗洪烈士发放了159.12万元的军人伤亡保险金，这是《国防法》第六十条规定的国家实行军人保险制度的首次实践。1999年12月16日，国务院办公厅与中央军事委员会办公厅联合发布了《中国人民解放军军人退役医疗保险暂行办法》；2000年修订的《中华人民共和国现役军官法》，也专门增设了一条（第三条）来依法维护和保障军官的合法权益；2001年1月19日，中共中央、国务院、中央军事委员会联合发布了《军队转业干部安置暂行办法》。此类法律、法规的颁布，对军队及其军人权益的维护起了巨大的推动作用。
3．《国防法》是完善国防与军事法规体系的根本法律前提
作为国防法律体系的“母法”，《国防法》所确立的国防基本内容和基本制度，为其后的国防、军事立法提供了基本法律依据。《国防法》颁行以来，我国的国防、军事立法有了较大的发展，以《国防法》为龙头的一大批重要的国防、军事法律规范相继出台，为我国国防和军事法律体系的完善奠定了基础，例如，在国防管理领域，广东、湖南、山西等省先后颁布了《国防交通条例》。在国防教育领域，2001年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会第21次会议通过了《中华人民共和国国防教育法》，2002年6月，教育部、总参谋部、总政治部联合颁布了《普通高等学校军事课教学大纲》，2003年1月，教育部、总参谋部、总政治部又颁布了《高级中学学生军事训练教学大纲》；为深入贯彻党在国防教育方面的方针、政策，推动国防教育深入、持久地开展，提供了可靠的法律保障。在国防动员领域，2003年9月，国务院与中央军事委员会共同颁布了《民用运力国防动员条例》。以上国防、军事法律规范的颁行，极大地促进了我国国防、军事法律体系的完善，有力地推动了国防法治建设的发展。四、国防法制建设存在的问题及其对策《国防法》的颁行适应了依法治军的需要，为国防建设提供了基本的法律依据，对军队的法制建设及其依法治国作出了重大的贡献。尽管如此，我们也应该清醒地认识到，现行的《国防法》及国防、军事法律规范体系，在面对新军事变革带来的挑战时，仍然存在着一些不足，亟待进一步加以完善。（一）国防法制建设存在的问题
1．国防法律规范体系还不够健全
尽管近年来我国国防与军事立法有了长足的进步，但是，整个国防法律体系的结构还存在着一定的不完备之处，主要表现为：《国防法》在相当的范围内没有保证其实施的下位法。例如国防动员是维护国家安全与发展的双重需要，是有效保持国家防卫能力的战略举措，但是，这一重要的国防行为至今还没有相应的《国防动员法》予以明确规范，这无疑是国防法律规范体系一个巨大的法律真空。再例如一些重点的军事法律规范尚未制定出来，诸如《中央军事委员会组织法》《军事法院组织法》《军事检察院组织法》等各级、各类军事组织的法律规范还未颁布；《军事法院管辖规定》《军事行政诉讼法》《军队律师管理条例》等，军事司法的法律、法规也至今尚未制定；如何行检拘捕等军事法也还是国防、军事立法的空白。这不是我国国防军事法律体系缺少一些重要组成部分的简单问题，而是不利于我国国防的规范性建设，更不利于依法治军方略落实的大问题，因此，亟须制定一系列国防与军事的法律、法规，以调整一系列重要的国防与军事社会关系。
2．国防法律规范在内容上还存在着相互冲突的现象
国防法律规范是一个科学统一的体系，应当具有形式上的完整性与内容上的协调性。以此为标准，审视我国已有的国防与军事法律规范，我们不难发现，不同位阶的法律规范对同一问题作出重复规定。或者对同一问题的规定前后不一、相互矛盾的现象时有发生。例如《国防法》第十三条规定：“中央军事委员会统一指挥全国武装力量”，但第二十二条又规定“中国人民武装警察部队在国务院、中央军事委员会的领导指挥下，担负国家赋予的安全保卫任务，维护社会秩序”。再如，《国防法》第十三条规定中央军事委员会“协同国务院领导和管理国防科研生产”，并未规定中央军事委员会协同国务院进行国防教育，但是，《国防教育法》第六条却规定：“国务院领导全国的国防教育工作，中央军事委员会协同国务院开展全民国防教育。”《国防教育法》第九条又同时规定：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队按照中央军事委员会的有关规定开展国防教育。”又如，《中国人民解放军纪律条令》第九条规定：“除根据有关法律和本条令规定实施的奖惩项目以及特殊措施外，非经中央军事委员会批准，任何单位不得另立并实施其他奖惩项目以及特殊措施”，但是，总部规定的《中国人民解放军士官管理规定》第五十八条规定：“对不履行职责、不起骨干作用的士官，经具有相应批准权限的单位批准，可以实行留用察看，留用察看时间一般不超过六个月。”显而易见，这已经带有惩罚的性质，超出了总部的立法权限，与《纪律条令》第九条相冲突。诸如此类的冲突和矛盾，不仅在一定程度上影响了国家正常的国防建设与军事斗争的准备工作，还迟滞了依法治国和依法治军方略的具体贯彻实施。
3．部分国防法律规范的操作性比较差
一般来讲，法律作为调整社会关系的规范，必须具有明确性和可操作性，才能在实际的社会生活中去规范主体的行为。因而，我国部分国防法律规范操作性比较差的现状势必会影响到国防法律规范应有作用的发挥。例如2001年1月，由中共中央、国务院、中央军事委员会颁布的《军队转业干部安置暂行办法》第十条规定：“对在社会主义现代化建设中贡献突出的军队转业干部和在军队转业干部安置工作中做出显著成绩的单位、个人，国家和军队给予表彰奖励。”然而，遍查已经颁布的国防军事法律法规，没有对评定奖励的标准、实施奖励的机关以及奖励程序的相应法律规定。再如2001年12月，国防科工委委务会通过的、2002年3月1日起施行的《国防科技工业技术基础科研管理办法》第二十条规定：“技术基础科研管理机构及其工作人员，在项目申报、评审、验收及经费管理过程中，违反公开、公平、公正原则，不按规定的程序或滥用职权、徇私舞弊，给国家利益造成损害的，视情节轻重，给予批评教育，或依法给予行政处分。”很显然，此条款中没有对违法行为追究刑事责任的规定，那么，在违法情节极其严重，实际已符合犯罪构成要件之时，是追究刑事责任呢，还是按照此规定仅追究行政责任？再如《中华人民共和国现役军官法》第四十一条规定：军官的家属随军、就业、工作调动和子女教育，享受国家和社会优待。但是，究竟什么是“优待”，享受不到怎么办？此类问题并未明确予以规定。诸如此类的问题，一方面，使立法者在制定相关法律规范时无规范可循；另一方面，势必也加大了立法的随意性，影响了国防立法的质量。
4．国防法制教育及其宣传不足
国防法制教育和宣传，对于公民国防法治意识的确立、国防建设法治化的进程，有着巨大的推动和引领作用。然而，我国国防法制教育的状况与依法治国和依法治军的要求还有相当的距离，这势必会对国防法治建设产生一定的消极影响。例如有些领导人由于认识程度的局限，不能站在国防建设的高度来重视并抓好国防法制教育，而只是把它作为一项一般性的活动来搞；有的甚至是把它看成一种负担，工作中缺乏主动性和积极性，组织领导不力；负责教育的机构和人员不能落实，高校专职国防军事教师和高中兼职国防军事教师数量严重不足，整体教学水平不高，远不能适应国防法制课教学的需要。与此同时，在国防法制教育中，不联系实际、不考虑教育内容、不区分教育对象、采用填鸭式的教育方法进行灌输的现象也经常出现，不仅教育效果不理想，而且也影响了受教育对象的积极性。其结果必然是知道国防法的人很多，但了解国防法在我国整个法律体系中地位、作用的人却很少，有的甚至将国防法律规范等同于一般的军事法律规范。更何况，在现实的生活中，知道用国防法律规范来维护国家国防和军事利益的人更少，出现了国防法律理论学习与法律实践严重脱节的现象。（二）国防建设法治化的基本对策
1．加强国防法治基本理论研究
国防法治基本理论对国防法制建设具有重大的指导作用，加强国防法制基本理论的研究是进行国防法治化建设的一个重要前提。相当长的一段时间以来，由于在这一领域的研究探索不够深入，导致了国防法治建设缺乏足够的理论支撑的局面，这种局面已经严重影响到了国防与军事立法工作的进展。然而，要想改变这个局面，需要尽快加强国防法律体系的顶层设计，加大对国防法律基本理论研究工作的投入力度，进而，加强对我国国防法律体系的完备性研究，明确国防法律体系的各个组成部分，以及各个部分之间的相互关系，从理论上建构起完善的、具有中国特色的国防法律规范体系。从《宪法》《国防法》的角度去审视我国的国防和军事法律规范的合理性，完善各级国防和军事立法主体立法权限的合宪性。加强对国防法基本理论的研究，从理论上阐明国防法体系的概念，研究国防法体系的必要性、研究国防法律规范的出发点和指导思想及其与国防立法体制、立法规划、执法机制、法制工作机构建设的关系等，只有这样，才能为国防法基本理论的完善打下坚实的基础。
2．完善国防与军事立法程序
立法程序是立法主体在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中所应遵循的法定步骤和方法。中国法学著述和立法实践中立法程序是个常用的概念。人们讲到立法程序，通常将提出法律草案看作立法程序之始，将公布法律看作立法程序的完结，亦即仅仅将立法程序视为由法案到法这一阶段所存在的事物。这是误解。事实上，在立法活动过程的各个阶段都有应遵循的法定步骤和方法，即立法程序。立法程序这一概念，强调的是立法运作的规则性和严肃性，强调立法是一个遵守制度或受节制的过程。也正是因为这样，科学完备的国防立法程序势必成为提高国防立法质量、健全国防法律体系的必要前提。为此，在国防和军事立法活动中，必须根据我国的国情与军情，依据《宪法》《立法法》的有关规定和要求，使国防立法不断走向系统和规范。就我国目前的国防立法程序而言，军事立法程序的规范化程度相对较低，完善国防立法程序必须先完善我国的军事立法程序。具体来讲，一方面，从军事立法的规划、设计、起草、提出动议到对法规草案的审查、论证、听证、表决、公布等，从军事法规的制定、修改和补充、解释、废止到军事法规的清理、汇编、编纂等，都要根据国家法律的规定和军队立法的实际情况重新研究，进一步修改和完善军队立法程序及其有关制度。另一方面，需要按照国家已经确定的立法体制及其立法规则，建立与国家立法程序相衔接的公正、科学、统一的军事立法程序。例如可以考虑设立专门的军事立法机构和立法人员。军事立法关系到国家、军队以及每一位官兵的切身利益，因此，军事立法工作除了需要有深厚的法学理论基础和丰富的法律实务经验之外，还需要有对部队生活的深入了解，只有这样才能在各种利益需求中寻找到最佳平衡点，制定出既能推动国防和武装力量建设，又能满足个体利益的军事法律规范。针对目前我国军事立法机构的设置和人员配备情况，建议在各级军事立法主体内部设置专门的立法机构并配备专业人员，此机构可以设立在军事法制部门内，也可以在政治部门下单列，人员可以从军事法律人员中择优选拔。
3．加快国防立法进程，健全国防法律规范体系
实现依法治国、依法治军伟大方略，国防建设的法治化是必不可少的一个关键因素。因而，必须将国防社会关系和国防行为纳入法治化轨道，使法律规范的全面调整成为现实。面对我国国防法律体系存在真空的现实问题，必须首先加大国防立法的投入，推进国防立法的进程。具体来讲，主要有以下两项法律空白亟待尽快填补：（1）《国防动员法》；（2）各级各类军事组织的法律规范，如《中央军事委员会组织法》《军事行政诉讼法》，以及战时行检拘捕等涉及广大军民切身利益的军事法律制度。
4．建立国防法律规范的编纂制度
法的编纂，指的是立法主体在法的清理和汇编的基础上，将现存的同类法或同一部门的法加以研究审查，从统一的原则出发，决定它们的存废，对它们加以修改、补充，最终形成集中统一的、系统的法。因而，国防法律规范的编纂，是指国家机关在国防法规清理和汇编的基础上，将现存同类国防法规或同一部门的国防法规加以研究审查，以法制统一的原则为出发点，决定它们的存废问题，必要时对它们进行修改、补充，最终形成集中统一的、系统的国防法律规范。这也是对现存国防法予以改造的重要的立法活动。这项活动的主要任务就是统一同类的相关国防法规，形成一个系统的整体。换言之，建立国防法规的编纂制度有助于实现国防法规的科学化、系统化，帮助我们发现现存军事法规的不科学、不完善之处，并加以改善和消除，尽快解决现行国防法规凌乱、不完整的问题。与此同时，国防法规的编纂也有利于国防法规体系的完善。国防法规经过编纂就会形成一个或若干个重要的法，由它们做基础、做中心，国防法规体系自然会日臻完善。此外，国防法规的编纂，还有利于国防法规的贯彻执行，通过国防法的编纂，可以提供完备的国防法规，从而能减少执法、司法、守法中的不便与障碍，有助于国防法规的施行。
5．普及并加强国防法律规范的教育
针对目前我国国防教育中存在的一些问题，《国防法》第四十条规定：“普及和加强国防教育是全社会的共同职责”。由于国防教育涉及政治、经济、文化等各方面的内容，因此，在国防教育过程中，在充分发挥院校教育优势的同时，还需要借助于全社会的力量，为提高公民的国防意识、推进国防法治化的进程服务，而不能仅仅依靠某一机关或某一部门展开。与此同时，要使广大人民群众熟知国防法的作用及地位，牢固树立国防法在国防法律领域的“母法”意识，也只有这样，学习贯彻才能进一步深入和系统化。此外，由于国防法律规范体系是由不同等级、不同效力的国防法律规范所组成的，这些法律规范涉及的内容很广泛，如国防科研、国防经费、军事订货等方面的法律规范非常专业，让广大群众掌握这些法规就未必需要。这就要求在学习的过程中分清对象、分清主次、区分重点。也就是说，军队与地方、基层与机关、同级机关的不同部门，在学习内容和学习重点的设置上，都应该有不同的侧重点。普及国防法律规范知识，各级政府部门和军事机关应当率先做好表率，其他机关也应当按照各自的职责抓好具体的落实工作。第二章国防法治的概念、要素与结构
党的十五大把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为新时期治国的根本方略，2014年10月23日召开的中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。十八届四中全会高度评价了党的十一届三中全会以来我国社会主义法治建设取得的历史性成就，研究了全面推进依法治国若干重大问题，认为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。因而，如何正确理解“法治”的含义，自然又一次成了人们关注的焦点问题。而国防是涉及国家利益的根本性问题，作为国家建设的重要组成部分，势必也存在着法治化的问题。在现阶段，加强对国防法治理论的研究有着极为重要的现实意义。我们认为，对“国防法治”的理论研究，应该以“国防法治”的基本含义及其要素、结构为切入点。一、国防法治含义的界定（一）国防法治的含义
法治是一种源远流长的意识形态、治国方略和社会文化现象，古今中外不同时代的人们对其给出了不同的理解。从现有的资料看，法治这一概念有不同的表达方式，在中文里有“法治主义”“以法治国”“依法治国”等。在西方有“rule of law”（法的统治）、“rule by law”（依法统治）、“government by law”（依法治理）、“government through law”（通过法律治理）等。在各种不同的表达方式中，我们可以看到“法治”一词至少具有以下四种社会内涵和意义：1．“法治”意指一种治国方略或社会调控方式；2．“法治”意指一种依法办事的原则；3．“法治”意指良好的法律秩序；4．“法治”代表着某种具有价值规定的社会生活方式。我国对于“法治”含义的理解一般是和“依法治国，建设社会主义法治国家”联系起来的。关于依法治国含义及其内涵最具权威性的阐释，应当是党的十五大报告中的精辟论述，即“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务……”这段论述，深刻地阐释了法律在国家政治、经济和社会生活中的地位和作用，是我们党对发展社会主义民主和健全社会主义法制提出的新的更高要求。我们在理解依法治国含义的时候，必须把依法治国，建设社会主义法治国家作为一个整体，建设社会主义法治国家，是实施依法治国方略所要达到的政治上的基本要求。
依据我们对“法治”含义的理解，我们认为，所谓“国防法治”应该指的是依照法律管理国防事务，将国防建设的各项事务、各个环节都纳入法制轨道，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。换言之，国防法治是集立法、执法和法律监督三位一体的系统工程，通过建立、健全国防法制并运用法制手段，以达到全面增强国防综合实力的目的。依据国家的法律、法规管理国防建设事业，用科学、严格、稳定的法规制度管理国防事务的各个方面，使武装力量的每一个成员在国防活动中都有明确的行为规范，有章可循。只有这样，才能确保更快、更好地实现武装力量建设的目标和任务。具体而言，国防法治的含义，主要应当包括以下几个方面的内容：
1．国防法治是一种宏观的国防理念
在中国古代，“法治”即“以法治国”，经常与“德治”“礼治”“人治”相提并论，主要被作为一种治国方略和理念来理解。党的十五大报告专门对“依法治国”作了阐述，即“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。我们知道，国防事务都是关乎国家安全与稳定的重要事务，因此，树立国防法治理念也一定是实现国防法治的重要环节。
2．国防法治是一种理性的办事原则，即“依法办事”的原则
其基本含义是：在国防法律制定之后，任何人和组织的国防活动都必须受到既定国防法律的约束和规制，在国防法律面前人人平等，反对随意废法和立法，强调国防法律的稳定性、连续性、普遍性和一致性。也就是说，在国防法律面前，只有首先承认国防法律形式的合理性，才能进而承认国防法律实质的合理性，这也是国防法治建立的基本要求之一。
3．国防法治代表一种文明的法律精神
国防法治具体体现为一整套关于国防法律、国防权利等问题的原则、观念和价值的体系，它反映了人们的价值追求和需要，成为人们设计国防法律制度的价值标准，以及执行国防法律的指导思想。
4．国防法治是理想社会状态的重要组成部分
所谓“理想的社会状态”即“法治社会”的状态，就是在法律与国家、政府之间，运用法律约束国家、政府权力；在法律与人民之间，运用法律合理分配利益；在法律与社会之间，运用法律确保社会公共利益不受权力和权利的侵犯；在国家和政府权力受到有效约束之后，权利在人与人之间得到合理配置的一种社会状态。我国的《国防法》作为国防法律的基本法，明确规定武装力量必须接受并坚持中国共产党的领导，才能使其具有并保持无产阶级的性质，才能担负起保卫祖国、保卫人民的重任。同时，我国《国防法》还在第十九条规定：“武装力量中的中国共产党组织依照中国共产党章程进行活动。”这个规定，一方面限制了其他政党和社会团体在武装力量中活动的权力；另一方面，也标志着我党对武装力量的领导是在法律、法规范围内的领导。从这样的意义上来讲，我们要建立的是“法治军队”“法治国防”，这也是“法治社会”的必然要求。（二）国防法治的目标和任务
我们认为，国防法治的目标和任务是与武装力量建设的目标和任务完全一致的。依据我国《宪法》第29条的规定：“国家加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设，增强国防力量。”《国防法》在第二十条又重申了这一规定。这一规定明确了国家武装力量建设的目标和任务，也可以说是新时期国防法治的目标和任务。就武装力量内部而言，军队、武警、民兵在“三化”建设中的内容、手段是各不相同的，但有一点是相同的，即必须为实现革命化、现代化、正规化“三化”付出共同的努力。而武装力量的“三化”，同时也是国家建设总目标的基本内容之一。从一定意义上说，把“三化”写入宪法和国防法，纳入国家发展总体规划之中，为加强武装力量建设、加强国防建设，提供了最高的法律保障。因此，我们可以把国防法治的目标和任务概括为：从法律和制度上保证和完善党对国防事务的绝对领导；始终着眼于国防综合实力的提高，为实现“打得赢”“不变质”的总要求服务；把国防建设纳入法制化的轨道，与国家的法制建设同步发展。二、国防法治的形式和基本要求
在明确界定了国防法治的含义之后，我们看到，国防法治是一个统一的整体，是集立法、司法、执法、守法和法律监督于一体的有机联系的整体。通过对国防法治含义的界定，我们可以从形式上把国防法治的形式和基本要求简单概括为：有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。当然，国防法治还包括一些深层次的、理念性的东西，这些也是我们在以后各章中要逐步阐释的内容。（一）有法可依
所谓“有法可依”，主要指的是立法方面的要求，它是国防法治的首要环节。有法可依，是指国防事务的各个方面都应该有明确的法律可以依据和遵循。需要指出的是，我们说的有法可依，不是仅仅停留在要求制定各种各样的法律、法规上，更为重要的是，必须同时考虑立法的质量，亦即要求所立之法应该称得上是“良法”，也就是符合时代精神的、具有可操作性的“良法”。十八届四中全会也指出：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”我国在国防立法方面，十一届三中全会以来取得了历史性的进步，制定和颁布了一系列有关国防事务的法律、法规和规章，有力地促进和保障了国防建设以及改革开放的顺利进行。事实已经证明，我国的国防立法，已经开始向制度化、规范化、程序化的方向迈进。与此同时，我们也应该清醒地认识到，与法治国家建设的大背景相适应，国防立法的任务仍然还很艰巨，国防立法应当尽快适应社会主义市场经济体制改革不断发展的需要，适应市场经济条件下国防法治建设的需要。
我国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要的规定：我们要在2010年前形成比较完善的社会主义市场经济体制。这是一场深刻的社会变革和深刻的法制变革，因此，必然也要求建立与之相应的完备的国防法律制度。我们认为，这场变革必然会对国防建设产生深刻而重大的影响，具体而言，这些影响主要体现在如下几方面：1．国家制定的一些法律、法规，不可避免地要涉及国防利益的调整和确认；2．计划经济转为市场经济之后，国防管理、国防经济、国防保障等，一系列制度都要进行相应的改革；3．在社会主义市场经济体制中，国家经济建设和国防建设之间的关系，也只有通过立法的途径才能解决。因此，我们有理由认为，加快建设与社会主义经济体制相适应的国防法制体系，已经成为国防建设至关重要，而且十分紧迫的问题。诸如关于国防科研生产和军事订货方面的法律制度，关于国防经费和国防资产管理方面的法律制度，关于国防教育方面的法律制度，关于公民、组织，国防义务、权利方面的法律制度等，这些国防法律制度都需要尽快建立和健全，以保障国防建设适应社会主义市场经济体制改革的不断发展。换言之，应该通过建立健全国防法治体系，首先从立法上为国防法治的顺利实施提供保障。（二）有法必依
所谓“有法必依”，就是指一切政党、国家机关、社会团体、企事业单位、公民都必须依法办事，这既是法治国家建设的中心环节，也是国防法治建设的中心环节。具体而言，有法必依在国防法治建设中的要求包括以下内容：
1．党必须在宪法和法律的范围内活动
执政党作为国家的领导核心，作为国防、军队的绝对领导，能否做到在宪法和法律的范围内活动，能否依法决策和依法办事，是国防法治能否实现的一个重要因素。特别是在军队中，党的领导的特殊性决定了人民军队必须坚持党对军队的绝对领导。中国共产党领导国防活动的一切行为，必将是直接牵涉国防与军事的大事，更需要增强执政党的法律意识，依据宪法和法律，依据国防法律、法规和规章办事，实现依法决策和依法领导。
2．一切国家机关、军事机关及其公职人员，都必须严格依法办事
国家机关及其公职人员是代表国家制定、执行和实施法律的机关和人员，他们能否坚持严格依法办事，也是实行并坚持国防法治的一个重要环节。之所以这样说，主要是因为国防法的执行不仅涉及武装力量内部的成员，地方机关及其人员的依法办事行为，仍有许多方面牵涉国防建设的利益。也就是说，有关国防事务活动的各级机关及其工作人员是否依法办事，更直接地影响到国防法的贯彻和实施。国家机关、军事机关及其公职人员是否坚持依法办事，将直接影响政府和军队的形象和法律、国防法律的尊严；同时，他们的法律意识和法律行为有着重要的示范、导向和教化作用，有助于增强广大人民群众和广大官兵的法律意识，带动全社会形成遵纪守法的良好风气。正如恩格斯在《给“社会民主党人报”读者的告别信》中指出的那样：即使是在英国人这个最尊重法律的民族那里，人民遵守法律的首要条件也是其他权力机关不越出法律的范围。因此，所有的国家机关、军事机关及其公职人员都应该严格依法办事，也只有这样，才能切实保护人民群众的合法权益；同时，又可以为人民群众和广大官兵树立守法的范例。
3．广大人民群众和广大官兵要坚持依法办事
广大人民群众和广大官兵，不但应当自觉以法律为自己行动的指南，同时，还要善于运用法律来争取和捍卫自己的权利和自由，勇于同一切破坏法律秩序的违法犯罪行为作斗争，维护法律的尊严。也就是说，广大人民群众和广大官兵法律意识水平的高低，不仅体现在其自觉遵守法律上，更重要的是表现在其依法同犯罪行为作斗争上。广大人民群众和广大官兵具有较强的法律意识，是国防法治得以实现的广泛而深厚的社会基础和重要标志。（三）执法必严
所谓“执法必严”，是指国家一般执法机关、国防执法机关及其执法人员，严格依照法律规定办事，坚决维护法律的权威和尊严。“执法必严”在国防法治建设中主要表现在以下几方面：
1．国家一般执法机关及其执法人员，在执行有关国防和武装力量建设的法律时，必须严格依照法律的规定，严肃执法
国防事务执法机关及其执法人员，严格按照国家宪法、法律以及国防法律、法规的规定，处理涉及武装力量组成人员的法律问题，严肃执行国家法律和国防法律。
2．一般执法机关、国防事务执法机关及其人员，要按照正确、合法、合理、公正、及时的五项原则要求，严格执法
所谓“正确”，（1）是指查清事实，事实认定正确，证据确凿充分，这是正确运用法律的基本前提；（2）是指正确理解、运用法律，这是执法的中心内容；（3）是指实事求是，有错必究。所谓“合法”，主要是指执法机关要依照规则和原则从事执法活动，不得以言代法、以权代法，更不得贪赃枉法；执法过程要符合程序法的规定和要求，执法结果要符合实体法的规则和精神。所谓“合理”，是指在正确、合法的前提下，执法要符合公共道德和社会公益的要求，符合公民及我军广大官兵的愿望和实际需要。所谓“公正”，是指坚持在法律面前人人平等的原则，对各方当事人一视同仁，同样的情况同样对待，同样的案件同样处理。所谓“及时”，是指在保证执法正确、合法、公正的前提下，加快国防、军事执法工作的速度，提高国防、军事执法工作的效率，从而早日解决社会纠纷、国防事务纠纷，以保证社会关系健康稳定地发展。法律的生命主要在于执行，国防执法是国防法治的重要环节。仅仅依靠国防法律、法规数量的增加，是不能真正使国防建设纳入法制轨道的；实际存在的法律、法规，只有通过人们对它的具体运用才能发挥效力，实现法制的价值。当然，“执法必严”主要是针对执法人员而言，作为国家国防法律的执行者，他们是接受人民权利的委托，代为行使执法的权力。因此，只有依照国防法律、法规的要求严格执法，才不负人民的重托。同时，我们还应当注意到，必须把“执法必严”和“严刑峻法”区别开来。执法必严必
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