地方治理中的公民参与：中国与加拿大比较研究视角(国家治理研究书系)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：陈振明 [加]安德鲁·桑克顿

出版社：中国人民大学出版社

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地方治理中的公民参与：中国与加拿大比较研究视角(国家治理研究书系)试读：

中国与加拿大在地方性公民参与方面有何相似之处（如果有的话）？这正是这本论文集所关注的核心问题。我们将在最后一章回答这个问题，但在第一章里，我们的任务是阐明中加两国间的明显差异，为本书其余章节提供背景知识。第二章和第三章分别对中加两国公民参与的环境进行概述，不过没有采用比较的视角。

本章首要宗旨是提供比较性背景，使读者更容易理解第二章和第三章。第二个宗旨是解释“地方层面”在两个国家里的不同含义，对此的讨论不可避免地要转入对政府结构的探讨，即本章第二部分。第三部分用于概述其余章节。一、公民参与

中国是由中国共产党领导的国家，宪法规定了党在国家中的最高地位。与此同时，中国有各种形式的非制度性参与（注：关于中国的非制度性参与的解释，参见由余章宝撰写的第六章。加拿大作者在后续章节（第七章和第十三章）中也使用了这一概念。）。

加拿大奉行西方的自由民主，公民参与政治活动的自由几乎不受限制，但蓄谋以暴力推翻现有法律秩序显然是非法的，参与旨在鼓励仇视某一种族、民族或宗教群体的政治活动也是非法的。与美国不同的是，加拿大限制富人（和企业）花自己的钱去影响选举结果。

关于选举值得一提的是，本书其中一章的中方论文作者（胡荣）几乎完全专注于讨论选举。这是因为，村委会选举是中国的一个比较新的机制，即村民可以选择让谁来管理当地社区。自由、公开的公民投票选举无疑是极其重要的公民参与机制，这正是胡教授研究这种选举机制的原因所在。加拿大作者在本书中几乎没有提及选举，他们认为公民参与是某种超越投票的行为。不过，凯瑟琳·格雷厄姆在第二章中对一些加拿大地方上的选任官员提出了质疑。这些官员认为，他们获得了选举胜利，所以即使在两次选举之间，在没有严格的机制来保证市民的声音能够被倾听的情况下，他们做出的地方性决策仍然具有合法性。实际上，在加拿大各地，投票人数常常少于40％，低得可怜的投票率严重削弱了选举的合法化功能。

两国作者的另一差别在于，至少在某些情况下，中国作者更多地将接受政府项目的行为当成公民参与的形式之一，李学在第十二章中关于农民工子女教育政策的论文尤其体现了这一点。中国作者实际上指出了仅仅从项目中受益也是一种参与形式，这一观点完全正确，尤其是如果在项目实施过程中，因为受助人的客观需要而改变了项目的既定目标的时候。除了琼·昆兹探讨移民子女教育的那一章可能是个例外，其他加拿大作者所著章节都是关于公民在项目实施之前，如何努力影响政府项目和政策的设计。可是，在本书中最戏剧化的一个关于公民参与导致政府决策发生改变的案例却是余章宝所阐述的中国案例，即厦门市政府原先同意让一个有争议的化工厂建在其辖区内，但厦门“网民们”迫使当地政府改变了初衷。

尽管两国在选举的重要性以及政策实施和参与的相关性方面可能持有不同观点，但中国的政治生活中还有两个基本特征，导致两国公民参与的本质存在着巨大差异。首先是因为公民的流动性。在加拿大，公民的流动没有任何限制，公民有权在这个国家任何地方，在他们能买得起的任何合法住所里生活。虽然，某个省份认可的一些专业技术资格可能在其他省不被认可，对于拥有这些资格的公民来说，在本省之外谋生更为困难。而在中国，人口流动受户籍制度限制，特别是大量外来务工人员因为没有当地户口就鲜有机会享受由当地政府向本地居民提供的公共服务，李学在第十二章中对此进行了深入探讨。事实上，近年来，大量农村人口出于经济上的考虑到城市打工，为中国的经济奇迹做出了巨大贡献。2013年中共十八大召开前后，这种状况发生了变化，目前，一些公立学校允许一部分农民工子女入学。

两国间的第二个重要差别是，加拿大政府对公民结社没有做出规定，而中国对此有相关规定。这一点对公民参与来说非常重要，因为大多数西方国家，包括加拿大，都认为有效的公民参与需要某种形式的志愿结社，独立于政府之外。在中国，所有社会团体都必须在政府那里登记，而且要在某种形式的党政机构支持下才有权登记。中国有各种形式的非正式社会团体均未进行过登记，比如在较大城市里的“同乡会”。许多这类团体是被允许的，但农民组织以及一些类型的教派和宗教团体则不行。（注：Thomas Heberer，“Creating Civil-Society Structures Top-Down？”in Jianxing Yu，Sujian Guo，eds.，Civil Society and Governance in China，Houndsmills，Basingstoke，Hampshire，UK：Palgrave Macmillan，2012.）业主委员会（HOAs）是新型中产阶级组织，近年来颇受关注。有些业主委员会进行过登记，有些则没有。

中国共产党作为中国的执政党，一方面，它鼓励各种形式的公民参与，以获得有效的政治反馈，原因在于，如果知道人们关注的是什么，就可以更好地调整政策，防止政治动乱和维护社会稳定；另一方面，如果对公民参与完全不予约束，那么公民可以以各种不受控制的方式走到一起，而这种新的集体行动本身引发的政治诉求，可能会威胁到中国共产党的领导地位。因此，官方采取的路线是，公民参与是值得鼓励的，但有共同政治目标的公民结社是不行的。这就是为什么本书读者会发现，在关于中国的章节里很少提及正式组织的行动。在这种情况下，很难判断持续的公民参与是否有可能实现。中国的政治观察家们，也包括本书的作者们，似乎低估了当前中国国情的特殊性。外国观察家托马斯·海贝勒指出，模糊性是中国社团的主要特征。他认为，社团一般受到党领导下的国家的监督，但是“它们可能会表现出某种独立性”，只要它们不挑战党的统治地位。（注：Ibid.，p.74.）

正如凯瑟琳·格雷厄姆在她论文开篇所指出的那样，在加拿大，选举的合法性与公民参与者之间往往关系紧张。地方议会议员通过公开且相对公正的选举而获任，即使在前文所述的投票率往往低得可怜的情况下，他们还是认为自己有合法权威做地方决策。如果刚好又有许多关键候选人参选，那么当选者获得的选票很可能极少。但当愤怒的公民要求按他们的意愿行事时，即便是这样的“胜利”，也并不妨碍这些“赢家们”伪装作拥有选举赋予的合法性。地方议员总是声称他们欢迎公民参与，但到了做决策的时候，有些人又会说，议员应该代表那些没有参加的公民。在这样的情况下，公民参与者最好的选择就是待在家里，计划着在下一次选举中进行报复。

但是加拿大地方政治中还有另外一番景象。如果议员在某个问题上没有鲜明的个人观点，有时会被指责过于轻易地屈服于声音最大的公民团体，特别是当这个公民团体占据了议会公众旁听席的许多位置且引起当地媒体关注的时候。为什么不做活动家们希望的事情呢？特别是个人不会因此受到直接的政治惩罚时。民主不应该起这样的作用吧？在某个层面上，也许是的。但是，如果公民仅仅想防止一些事情发生在自己的安全区内（自家后院），而对于那些不在自家后院发生的事情做出让步，这样做不可能符合社区的长远利益。在这种情况下，当工程师和规划者想要为一个大的新建楼区、交通枢纽或垃圾处理场选址时，公民很可能希望有一个强有力的政党机器可以代表明显符合多数人的利益。地方性的政治参与有时可能是混乱、丑陋的。在本书中两国的案例都说明了这一点。二、政府结构

从地图上可以看到，加拿大和中国都是幅员辽阔的国家，但鲜为人知的是，尽管中国共产党在国家中居于领导地位，但是中国和加拿大一样，存在着严重的地方分权。为了解这两个国家的地方性公民参与，我们必须具备两国在地方分权设置上的一些基本知识。

加拿大是由10个省份组成的联邦，除此之外，目前在北方至少仍有3个地区处于联邦（国家）政府的正式管辖之下。各省在“市政府体制”方面均有独特的宪法责任，这意味着加拿大有10种截然不同、互不相关的地方决策体系，这里就不做逐一描述了。（注：参见Andrew Sancton，Canadian Local Government：An Urban Perspective，Toronto：Oxford University Press，2011。）除了魁北克省的部分地区和不列颠哥伦比亚省，加拿大是没有地方性政党的，市议会的参选议员们普遍奉行无党派的市政府。相较于其他大多数国家，加拿大的市政当局从功能上来说相当薄弱。例如，他们不控制公共教育。他们主要关心的是提供城市公共基础设施和管理人工建筑环境。市长虽然由直选产生，但其拥有的正式权威一般比较弱。在市议会里，市长只有一票，他们被看作象征性的领袖。每个市政当局都有自己的工作人员。关于市政官僚结构，在加拿大没有全国性的统一规定，各省也只做了很少的规定。市政高层管理人员在开放的服务市场内流动，至少在本省内流动频繁，并非跨市行政系统内无足轻重的一枚棋子。加拿大市政当局的财政来源几乎完全依赖于契税及用者付费产生的收入。

中国是单一制国家。中国大陆地域划分为5个自治区，23个省和4个中央直接管辖的、相当于省一级的直辖市（北京、上海、天津和重庆）。尽管观察家通常把省当作中国地方政府体系的一部分（注：John Donaldson，“Provinces：Paradoxical Politics，Problematic Partners，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.），我们似乎没有太多理由需要注意省份。皮埃尔·兰德里说，居于中央政府之下的其他中国政府单位都称为“地方”，并认为中国“是世界上地方分权最严重的国家之一”，他指出，“2002年，地方政府开支占政府支出的近70％”（注：Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge：Cambridge University Press，2008，p.3.）。实际上，中国各省份不具有加拿大各省所拥有的独立的地方立法权或政治权力，地方政府的最终控制权掌握在北京中央的手里。不过省份恐怕是中国最重要的行政区域了，了解各省份显然是了解中国的重要方式。

中国的省（市、区）之下又划分为地级市和县。（注：Yang Zhong，“Dissecting Chinese County Governmental Authorities，”in Yongnian Zheng，Joseph Fewsmith，eds.，China’s Opening Society：The Non-State Sector and Governance，London：Routledge，2008；Tao-Chiu Lam，Carlos Wing-Hung Lo，“The Urban District：Half or Full Level of State Administration，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.）不过有些县整个被划为市，这种“县级市”常由许多乡、镇以及数百个村组成。（注：Jinfa Shen，“Reorganizing Urban Space in Post reform China，”in John Meligrana，ed.，Redrawing Local Government Boundaries：An International Perspective，Vancouver：University of British Columbia Press，2004.）另一种情况是，市跟县管辖下的偏僻农村分开了，形成另一个县级政权，而一些市和县则被合并起来打造成“副省级城市”，中国有15个“副省级城市”（注：Jae-Ho Chung，“Deputy-Provincial Cities：Embedded Yet De Facto Powers，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.）。正如县级市一样，这些副省级城市拥有大片外围地区，这也是把已有单位继续作为市下面的“区”的一个原因。这些区有自己的总部，处理大部分的区行政事务。（注：Tao-Chiu Lam，Carlos Wing-Hung Lo，“The Urban District：Half or Full Level of State Administration，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.）

市进一步划分为区和街道（有时也称为街道办事处），街道又划分成很小的居委会。在上海，一个典型的居委会约有2000人口（注：Bin Chen，Terry L.Cooper，and Rong Sun，“Spontaneous or Constructed？Neighborhood Government in Los Angeles and Shanghai，”Public Administration Review 69（S1），2009，S112.）。到2006年为止，40％的居委会由直接选举产生，但志愿参加投票的人数很少，居委会和党支部的工作人员不得不努力动员居民投票，其中大部分居民是委托他人代为投票。（注：Ibid.，S111112.）观察家们声称，“居委会的主要职责是把社会福利的责任和公共服务的提供从地方政府转移到社区”，这些公共服务包括“社区健康、公共安全、计划生育、解决冲突、人口普查、社会保障等”。大多数工作人员的时间都花在这些行政事务上，而不是帮助居民参与社区事务。（注：Ibid.，S113.对该问题相当正面的论述，参见Chunrong Liu，“Empowered Autonomy：The Politics of Community Governance Innovations in Shanghai，”Chinese Public Administration Review 5（1/2），2008，pp.61-71。）

1978年（中国开始改革开放之时）以来，城市的数量（即上述所有类型的市，包括直辖市）已经从185个增加到663个。（注：Jinfa Shen，“Reorganizing Urban Space in Post reform China，”in John Meligrana，ed.，Redrawing Local Government Boundaries：An International Perspective，Vancouver：University of British Columbia Press，2004，p.198.）大多数情况是城市代替了农村，虽然有些县级市实际上以农业经济为主。不管怎样，这说明建立新城市的主要动机在于让市政府得到更多土地以供城市发展。这与发生在加拿大的情况，特别是小城镇和大面积农业用地的直接合并（不同于渐进式合并）相类似。温尼伯、伦敦、哈利法克斯、渥太华、汉密尔顿和大萨德伯里恐怕是加拿大在这方面的有力证据。主要的区别是，中国没有采用公众参与的方式来使这类合并合法化。（注：Ibid.，p.200.）

有学者全面列举了中国各级政府的相应职责（注：Fulong Wu，Xu Jiang，Anthony Gar-On Yang，Urban Development in Post-Reform China：State，Market，and Space，London：Routledge，2007，pp.122-123.），这与加拿大各级政府的职责不太容易对应。需要指出的是，国家政府和省级政府关注“政策、标准和监督”，而市政府（各级市）更注重直接提供服务（注：Fulong Wu，Xu Jiang，Anthony Gar-On Yang，Urban Development in Post-Reform China：State，Market，and Space，London：Routledge，2007，p.123.）。然而市，作为一个行政单位，明显地更为关注城市发展问题，这一点与加拿大的城市政府非常相似。事实上市政府还关注很多其他问题，这又清楚地表明了市一级的官僚机构其实还充当着中央和省级政府在当地的办事处。中国公民似乎不需要知道哪级政府负责什么，因为他们可以通过市政府获得几乎所有类型的政府服务。政府间的冲突和相互责难在加拿大是非常普遍的问题，而由于中国的整个政府体系由中国共产党领导，这种问题似乎相对较少发生，因为地方领导（除了村一级）是由上一级党组织任命的。（注：Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge：Cambridge University Press，2008，p.50.）

县主要划分为非城市化的乡和镇，中国有成千上万的乡镇。（注：Yang Zhong，“Chinese Township Government：Between a Rock and a Hard Place，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010.）乡镇是党和政府组织在农村地区的基本单位。确切地说，村不属于中国地方政府的正式组成部分，因为村里没有设任何国家官僚组织，村由所在乡镇进行管理。尽管如此，每个村都设村委会，村委会成员不是国家官员（干部）。1988年以来，村委会成员一直是由公开、竞争的选举产生，这已经引起对中国政治变革有兴趣的学者们的高度关注。（注：Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge：Cambridge University Press，2008，pp.222-23；Huayin Li，Village China under Socialism and Reform：A Micro-History，1948—2008，Stanford，CA：Stanford University Press，2009；Lily L.Tsai，Accountability without Democracy：Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China，Cambridge：Cambridge University Press，2007.）

关于中国税收有大量的资料（注：Shanda Xu，Daoshu Wang，“Land and Property Tax in China，”in Richard Bird，Enid Slack，eds.，International Handbook of Land and Property Taxation，Cheltenham，UK：Edward Elgar，2004.），而问题的关键在于确定地方政府在多大程度上能够自主决定税率，但这种自主权似乎很小。很多税都由地方征收，这些税收（或是按照国家指定的税收的一部分）往往成为当地财政来源。加拿大实行全国统一财产税，各市保留各自的税收。因为温哥华和多伦多的不动产价格高，所以在这种税收体系下，这两个城市税收颇丰。试想一下市政当局被允许保留所征销售税的一部分（处于城市边缘的当地购物中心能够吸引其他城市市民前来购物），这将是一笔可观的税收。关键问题是，在该体系中，市政当局无权决定税率，他们能做的只是调整开支使之与收入相适应。在中国，地方政府这种调整开支的能力只存在于后毛泽东时期。在此之前，强大的中央决定着地方开支。

中国有各种各样的财产税，但以商业财产转让税居多。2002年，非商业性财产税仅占地方政府财政收入的8％，不包括中央给地方政府的补贴。（注：Shanda Xu，Daoshu Wang，“Land and Property Tax in China，”in Richard Bird，Enid Slack，eds.，International Handbook of Land and Property Taxation，Cheltenham，UK：Edward Elgar，2004，p.174.）与加拿大不同，财产税似乎不是中国地方政府的主要财政来源。

大多数关于中国地方政府的描述都提到了地方国企的重要性。（注：Jian Zhang，Government and Market in China：A Local Perspective，New York：Nova Science Publishers，2004.）中国经济改革始于20世纪70年代末，大多数国有企业由当地政府接管，之后各地做法差别很大，但在加拿大人眼里，中国在过去几十年所取得的经济奇迹主要取决于地方官员的经济决策。（注：Shu Keng，“Developing into a Developmental State：Explaining the Changing Government-Business Relationships behind the Kunshan Miracle，”in Tse-Lang Leng，Yuan-Han Chu，eds.，Dynamics of Local Governance in China during the Reform Era，Lanham，CO：Lexington Books，2010.）试想一下加拿大市长对主要产业拥有最终控制权吧。可见中国地方政府与加拿大地方政府的主要特征是多么不同。尽管一些中国地方国企已被私有化，但大多数还跟当地政府保持着错综复杂的关系。地方国企的利润仍是地方财政收入的一个重要来源，吸引着那些追求政治权力的人。

不过市政府最重要的资产是土地和信贷。市政府实际上拥有所有的城市土地（注：），它们有权把土地转让给商业用户，并收取土地转让金。

通过各种企业化方式把土地租赁给商业用户（如征用现有的行政划拨土地，再转让给商业用户，以低成本征用农村集体用地，然后将其变为可转让给商业用户的土地，等等），市政府可以收取巨额土地转让金。（注：T.G.McGee，George C.S.Lin，Andrew M.Marton，Mark Y.L.Wang，and Jiaping Wu，China’s Urban Space：Development under Market Socialism，New York：Routledge，2007，p.20.）

市政府应该将这些收入的一部分上缴中央，但显然这种情况很少发生。当市政府没有土地可转让的时候，它们会企图合并周边农村化县城，这种企图常常获得成功。（注：T.G.McGee，George C.S.Lin，Andrew M.Marton，Mark Y.L.Wang，and Jiaping Wu，China’s Urban Space：Development under Market Socialism，New York：Routledge，2007，p.20.）

似乎有相当多的证据表明，中国有关土地使用的地方纠纷和加拿大所发生过的相当类似，尤其类似于加拿大在20世纪50年代后期和60年代期间经历的大规模的城市重建。市政府提出开发者赞助计划，清除“贫民窟”并代之以现代化的写字楼和公寓楼，当地居民表示反对。（注：Shenjing He，“State-Sponsored Gentrification under Market Transition：The Case of Shanghai，”Urban Affairs Review 43（2），2007，pp.171-198；Shenjing He，Fulong Wu，“Property-Led Redevelopment in Post-Reform China：A Case Study of Xintiandi Redevelopment Project in Shanghai，”Journal of Urban Affairs 27（1），2005，pp.123.）我们开展这项合作研究项目的目的之一就是要确定，在我们研究的案例中，社区团体能够在何种程度上影响这样的计划。

因为中国共产党在中国政府体系内居于领导地位，加拿大人很可能出于直觉认为中国的地方政府不太重要。因为所有成员都隶属于同一政党，所以大家都服从于中央政府做出的具体指示。这样的设想完全错误。（注：Pierre F.Landry，Decentralized Authoritarianism in China：The Communist Party’s Control of Local Elites in the Post-Mao Era，Cambridge：Cambridge University Press，2008.）中国地方官员有着某种加拿大地方官员没料到的力量，这种力量在某种程度上——可能只有一小部分——源于中国中央政府无力去执行它所制定的所有规章制度。

但另外还有几个更为重要的因素。第一，中国政权中数量庞大的官僚主要处于地方政府控制之下。第二，地方国企的经济重要性。第三，我们还应该考虑到，中国大城市的市长，尤其直辖市市长（注：Tse-Kang Leng，“Centrally-Administered Municipalities：Locomotives of National Development，”in Jae-Ho Chung，Tao-Chiu Lam，eds.，China’s Local Administration：Traditions and Change in the Sub-National Hierarchy，London：Routledge，2010，p.58.），通常在党中央及中央政府机构里扮演着重要角色。从这个意义上说，中国的体制更像法国而非加拿大，除了一点，即在中国，个人获得的地方权力来源于中央；在法国，观察者更可能会得出中央权力来源于地方这一结论。三、案例研究

我们合作研究的初衷是围绕城市发展所产生的影响及公民参与方式进行比较案例研究，不论是当地政府发起的或是人民发起的公民参与，都是对城市化固有进程的一种反应。我们认为，尽管细节上有所变化，但还是坚持了既定目标。细心的读者会注意到，以下大部分论文的研究对象来自这两个国家的同类案例。加拿大和中国各有一篇关于城市贫民的公民参与（布鲁内特杰利和丁煜）、社会住房（厄巴尼克和孟华）以及中产阶级参与环境保护（余章宝和阿戈克斯、格雷厄姆）。有两篇关于加拿大的国际移民参与城市事务（昆兹和安德鲁），一篇关于中国农民工的地方性公民参与（李学），还有一篇是关于中国村委会选举（胡荣）。尽管不尽完美，但采用同类案例有助于在最后一章对两国进行比较分析。

如前所述，我们首先呈现的是关于两国公民参与框架的论文。凯瑟琳·格雷厄姆在关于加拿大的论文中（第二章）声称，加拿大地方政府集体完成了（没有任何形式的中央指导，不包括大多数省份的土地使用规划立法）从温和的公民协商阶段发展到目前的地方民选官员与公民组织、私营企业“共享”权力的阶段。在中国方面（第三章），陈芳详尽描述了中国共产党近年来为促进各种形式的地方性公民参与而实施的改革。陈芳认为，中国鼓励“社团”的发展，尽管它们必须在民政部门进行登记。

第四章和第五章是关于城市贫困人口的参与。在第四章中，伊曼纽尔·布鲁内特杰利强调地方政治、社区团体以及其他各级政府共同行动，以改变温哥华市中心东区（Downtown Eastside），这个地方的社会问题恐怕是加拿大城市中最严重的。丁煜（第五章）介绍了厦门中华街道低保及其他社会服务管理，强调其与各种政府发起的参与之间的联系。

在第六章和第七章，余章宝以及卡罗尔·阿戈克斯和凯特·格雷厄姆（注意：与凯瑟琳·格雷厄姆不是同一作者）研究中产阶级在地方事务上的参与案例，均涉及环境问题。中国案例中，公民参与出乎意料地导致厦门市政府的行为发生明显逆转；加拿大案例则是关于公民与政府机构如何持续地努力与合作，以保护贯穿伦敦住宅区的一条岌岌可危的小河。

第八章和第九章涉及保障性住房。汤姆·厄巴尼克以加拿大新斯科舍省卡普顿地区（Cape Breton）作为研究背景，孟华着眼于厦门市公民参与。

第十章至十三章之间有一些不同关联。关于中国的有两章（胡荣和李学）均涉及农村人口：胡荣的论文涉及村委会选举，李学的论文涉及城市里的农民工子女教育。另外两章，一章（昆兹）是关于国际移民子女在加拿大的教育，另一章（安德鲁）是有关近年来渥太华的国际移民对地方事务的各种参与。

第十四章总结我们所知道的加拿大和中国在地方参与方面的异同。然而，从许多方面来看，本研究最重要的成果是，我们做了这项研究。西方学者和中国学者就公民参与展开合作研究实属不易，但这种合作创造了宝贵的学习机会，为此付出的所有努力都是值得的。（注：关于已出版的北美和中国的学术合作成果，参见Arthur Sweetman，Jun Zhang，eds.，Economic Transitions with Chinese Characteristics：Social Change during Thirty Years of Reform，Montreal：McGill-Queen’s University Press，2009；Robert Grafstein，Fan Wen，eds.，A Bridge Too Far？Commonalities and Differences between China and the United States，Lanham，MD：Lexington Books，2009。与我们这个合作项目不同的是，所有这些合作项目之所以几乎都涉及中国，是因为北美方面的参与者大多为某方面的中国问题专家。）第二章　参与悖论——加拿大地方政府与公民参与发展［加］凯瑟琳·格雷厄姆（陈芳　译）一、引言

从加拿大地方政府观察者的角度来看，公民参与和地方政府议题是一个相当明显的悖论。市政选举期间投票率不高，居民和一些市政官员的参与需求正日益尖锐和复杂化。虽然有些人不认为这是个问题。但对另一些人来讲，笔者曾在别处也提到过：“就市政层级而言，选举只是政治参与的一小部分，且不是最重要的媒介。”不管怎样，理解这一悖论需要分析当前地方政府公民参与的历史并评估其对地方民主的影响。

本章对加拿大地方政府的公民参与情况进行了回顾，以公民参与政策与实践演化的三个阶段为线索展开。

●20世纪60年代至90年代——地方政府开始回应公众的协商要求。这些要求一般都来源于土地使用冲突，往往涉及大型开发项目，例如高速公路或高层建筑。事实上，矛盾与冲突是许多发展至今的公民参与的基础。

●20世纪90年代中期至新千年之初——市政府不得不更广泛地加强公民参与，因为加拿大市级政府与其他层级的政府正在进行将政府项目交由志愿机构的分权与减负行动，而其他形式的可替代服务供给（ASD）方式在地方政府层次也越来越普遍。也正是这一时期，地方政府开始尝试更全面的规划程序，以应对广泛的环境问题和具体的土地利用问题。

●21世纪初至今——市政府意识到他们作为“市区集群”的一部分，也即哲学意义上所说的“共享政府”（注：Susan D.Phillips，The Intersections of Governance and Citizenship in Canada：Not Quite the Third Way，Montreal：IRPP，2006.），这一理念体现的思想是市政府不应在地方公共物品的决策与提供上具有垄断地位。这表明自前一阶段集中于公私伙伴关系（Public-Private Partnership，PPPs或P3s）原则的讨论以来，出现了一些有关可替代性服务供给方式（特别是关于公私伙伴关系）的成熟争论。

虽然这三个阶段存在理论与实践的重叠，但却有助于突出长期以来，加拿大地方政府与其所服务的公民间关系正变得日益复杂与多样化。在市政府的观念里已发生了从“居民”到“公民”的转变：前者消费地方服务，后者则同时具有参与的权利和义务。事实上菲利普斯将现阶段称为一个“社区建设议程”阶段，其主要特点是社区居民参与一体化服务的供给以及公民、当地志愿组织、政府间的合作规划——由当地政府主导但也不排除其他层级的政府参与社区事宜的可能性。（注：Susan D.Phillips，“‘You Say You Want an Evolution？’：From Citizen to Community Engagement in Canadian Cities，”in Emmanuel Brunet-Jailly，John Martin，eds.，Local Government in the Australian and Canadian Federations：A Comparative Analysis，Toronto：University of Toronto Press，2010.）

本章将论及反映上述三阶段加拿大地方政府与公民参与的案例。这一讨论将关注近些年的发展。本章结尾将界定加拿大地方治理与公民参与中一些正在发生的事件并探索其对地方民主的影响。二、第一阶段：协商时期

可以说，在加拿大各级政府中，地方政府是推进公民参与的先锋。从20世纪60年代开始，它们就不得不顺应公众有关土地使用规划的协商诉求。这些针对地方政府的诉求是由省政府规划立法（planning legislation）保护的。讽刺的是，省政府直到最近才将公众协商纳入自身的实践中。加拿大联邦政府有关公民参与的政策和实践也落后于市级政府。

不过的确存在第二种促进加拿大地方政府较早接纳公民参与的动力，这就是20世纪60年代到70年代早期的地方激进主义，公民团体联合起来阻止地方的大型发展规划，如高速公路、摩天大楼和其他形式的“城市重建”。虽然这些抗议并不总能取得成功，但是这确实提醒了多数的加拿大市政部门，在项目开工、变更社区项目和做出预算决定前至少要告知民众政府的意图。许多城市的政治官员和行政人员至少在初期不情愿地承担了一些最基本的协商工作。与可能反对项目规划提案的居民见面的想法，让被广泛称之为“保守派”（注：Richard Tindal，Susan Nobes Tindal，Local Government in Canada，Fourth Edition，Toronto：McGraw-Hill Ryerson，1997.）的议员们深恶痛绝，至少多伦多市是这样的。

随着20世纪60年代社会激进主义的蓬勃发展，以及城市发展与宜居城市建设间的冲突的出现，公众的协商要求及其实践需求逐渐成为加拿大市级政府的核心。出版于1961年的简·雅各布斯（Jane Jacobs）的开创性著作《美国城市的生与死》对这一时期城市激进主义有着重要影响，简的思想使一个典型案例——阻止横穿多伦多市中心社区的士巴丹拿（Spadina）高速公路提案——的斗争更具活力。支持与反对这一提案的力量引发了多年的政治战。直到20世纪70年代，它才以省政府介入并终止该项计划而告终。（注：John Sewell，The Shape of the City：Toronto Struggles with Modern Planning，Toronto：University of Toronto Press，1993.）但是参与和需求在本质上具有地方性，这与其他事宜一起促成了1972年的选举，产生了由市长戴维·克龙比（David Crombie）领导的潜心致力于改革的多伦多市政议会。他们（本届议会）提出的市中心建筑限高45英尺计划，部分地提升了这一时期的协商与争议水平。

讽刺的是，这一时期联邦政府的一个创议刺激了加拿大地方城镇话语表达的参与需求。CYC（The Company of Young Canadians）成立于20世纪60年代，是加拿大国产版约翰·F·肯尼迪的和平队。加拿大联邦政府资助青年人成为社区发展人员，以维护加拿大所有社区的公平为职业。CYC成员在加拿大市政一级的各类社区发展和反发展创议中十分活跃，如蒙特利尔市这一时期上演的一些邻里争议，都是针对市政厅机械化政治这一传统展开的。（注：Karen Herland，People，Potholes and City Politics，Montreal：Black Rose Books，1992.）

协商虽然源于土地使用规划，仍然期望能够扩展到预算、社区服务规划、地方出租车行业规制等市政活动的其他领域。这一时期出现了两个主要的地方政府协商工具。

第一个并且是最普遍使用的工具是公众见面会或信息发布会。这类会议可以由当地政界人士或市政工作人员出席或主持。一般说来，会包括一个展示阶段（常会有一些视觉辅助如地图、图表等）、问答阶段和一个提出非正式结论的阶段。有些城市聘请专业调解人主持这些会议，从而造就了一批“公共参与专家”骨干，他们全身心关注会议的流程而非具体事宜。

这些会议的经验不尽相同。在有些会议中，市政工作人员远远多于出席会议人员。而在某些会议中，当民众对议题感兴趣时，听众可能多达数百人。这种情况通常发生在当某项增进发展或服务变更的提议被认为给当地居民带来负面影响的时候。在规划问题上，当地居民可能会非常强烈地表达“别在我家后院”（NIMBY，邻避）的情绪。尽管这种纳入公民参与的方式应用广泛，然而对此持批评态度的观点认为，这不过是一个“告知与推销”的方式而非参与，这种观点促成了市政府对其他公民参与方式的采纳。

然而，必须承认公众见面会仍然是地方政治家和行政人员推进公共参与的主要方式。事实上，市政议会成员和行政官员在公众见面会召集和参与时，各自的角色有时会成为彼此出现摩擦的根源。例如，渥太华市2008善治特别工作组（2008 Task Force on Good Governance）听到来自议员的抱怨称，行政人员在未知会他们的情况下活跃于他们的选区。

第二个工具是出现在协商初期的咨询委员会，它是许多加拿大城市公民参与的基石。20世纪70年代初，新组建的温尼伯市成立了进行协商的居民咨询委员会（RAGs），为处理社区问题提供了方向。魁北克的邻里劝解会（Les Conseils de Quartier），成立于20世纪90年代，也发挥同样的职能，向市议会表达社区居民的诉求和愿望。还有一些咨询委员会关注某些市政职能。例如，2013年，渥太华市有5个咨询委员会，包括一个旨在让城市变得更方便于残疾人的残疾人咨询委员会；一个为议会在政策、项目和环境管理的相关服务上建言献策的环境管理咨询委员会。后者成员由7名公民与1位议员组成。（注：参见http://ottawa.ca/en/city-hall/your-city-government/advisory-committees。）其中公民成员是在某项服务或政策领域有直接利益的个人，或者是消费者或者是供货商，而市议会牢牢占据主导地位。

除了这两个比较有代表性的公民参与方式外，这一时期我们还发现了更加丰富的公民参与实践源头。20世纪60年代末，联邦政府启动了邻里改善项目（NIP）。该项目为整个国家的城市社区改善提供资金支持。一个重要的革新是，积极的协商必须介于市政官员和社区居民之间。联邦资金的拨付需在双方就改进达成合作意向之后。正如土地规划立法一样，市级政府更复杂的公民参与早在另一级政府的行动中就打下了基础。三、第二阶段：需求参与

20世纪90年代伊始，加拿大市政府意识到其所面临的三大挑战：第一是要处理更多的城市环境中的参与而不是仅局限于有关土地规划的参与视角。第二是城市重组，通常指几个城市合并成一个大的城市实体。重组给加拿大许多省份的城市和大大小小的社区都带来了影响。第三是市级政府已进入替代性服务时代，它们已不再介入具体的服务供给环节，工作内容体现在服务设计与需求调查方面。这些挑战促成了新形式的公共参与和某些冲突。

20世纪90年代，卡尔加里市实施了GoPlan项目，这是市政府鼓励公民参与回应广泛环境挑战的经典案例。GoPlan项目尝试探索更加综合且行之有效的方式促进环境可持续性领域的利益相关者的参与，以应对诸如河源损害、城市侵占耕地、空气污染和交通方面的问题。（注：Walter Jamieson，Adela Cosijn，and Susan Friesen，“Contemporary Planning：Issues and Innovations，”in Trudi Bunting，Pierre Filion，eds.，Canadian Cities in Transition，second edition，Don Mills：Oxford University Press，2000，pp.462-478.）通过此项目，该市已纳入一个具有完善网络的社区协会，扩大参与过程以纳入一个由市政官员、开发商、学校董事会、当地的大学和建筑行业以及社区组织组成的圆桌会议工作组。圆桌会议也包含卫生和社会服务行业，以及房地产行业的指定顾问。普通大众的参与机会非常广泛并伴随大范围的媒体播报，出现了许多可以商谈和辩论的公共会议、开放日和讨论文章。贾米森（Jamieson）等人总结道，这些有助于符合需求的综合政策的出现。有点讽刺的是，这个成功的过程并没有作为城市政策制定过程的一个部分被永久保留下来。即便它是明显的成功，但它因为成本问题和某些领域上演的“公关戏剧”（public relations circus）而遭受批评。

这个阶段有关城市重建前景的议题吸引着最热烈的公民参与。意识形态、节约成本的追求及“效率”促使市政府及其公民展开有关城市合并的激烈辩论。（注：Andrew Sancton，Merger Mania，The Assault on Local Government，Kingston and Montreal：McGill-Queen’s，2000.）这种情况在好几个省出现：新斯科舍省、新不伦瑞克省、魁北克省和安大略省。

20世纪90年代初，安大略省政府开始了城市合并的改革运动。该省城市数量几乎锐减一半。在一些情况下，有些城市被迫“自愿”合并，试图避免省政府对其命运的“摆布”。在另一些情况下，省政府采取先发制人的措施，任命重组委员考虑重组方案。无论合并过程如何，都出现了大量的公民辩论与参与。

也许公民参与重建最有名的案例与1996年安大略省政府的一项决议有关，即参与解散多伦多市现存两级城区体系的讨论。这个体系开始于20世纪50年代，现合并为一个单一的“大城市”。

除了5个下级市长和议会（共6个）提出反对意见外，随后的几个月可被称为是反对城市合并的群众总动员。多伦多市的一名前任市长牵头组织发起了地方民主公民组织（C4LD），吸引了大约1200人参与，并坚持于每周周一晚上召开集会反对城市合并。C4LD还创新性地利用互联网和邮件群发的方式告知公众相关信息。4个公民组织和125个人联合起来组成公民法律质疑公司（Citizens Legal Challenge Inc.），仅为挑战建立新城的省立法。这个组织最终没有成功，包括其让加拿大最高法院听取案件的尝试。（注：Beth Moore Milroy，“Toronto’s Legal Challenge to Amalgamation，”in Caroline Andrew，Katherine A.Graham，Susan D.Phillips，eds.，Urban Affairs：Back on the Policy Agenda，Montreal and Kingston：McGill-Queen’s University Press，2003.）

多伦多并不是唯一因城市合并而引起高度公民参与的案例。蒙特利尔、哈利法克斯及其他更多的农村地区在城市合并中（与后来的去合并中）也同样引发了公民的参与热情。曾经就出现过这样的情况，受命处理城市重建工作的省任命官员提出需要警方提供保护，原因就是高涨的公众参与热情。

这一时期第三个推进公众参与进程变革的动力源于各级政府对服务供给的大幅削减。虽然相较于加拿大联邦政府或省政府而言，地方政府在实行服务合同外包（包括私人部门的外包和社区组织的外包）方面已具有十分广泛的实践背景，但对私营或志愿组织作为替代服务供给机构的更多可能性探索却是缘于20世纪90年代北美兴起的新公共管理理论。与此同时，市政府发现自己面临来自联邦政府和省政府大幅削减财政的打击。在某些情况下，市政府被要求承担新的责任，但因为日益严峻的财政问题而不得不放弃传统的活动。在地方层面，关于公共服务的替代性供给的讨论，尤其是关于P3s方面的讨论更加热烈。可能的原因有两个：地方政府所面临的财政压力程度；各级政府考虑采纳P3s时遭遇的反对呼声，这种反对的先锋通常是参加工会的工人。

从公共参与的视角来看，有三个主要结果。第一，地方服务供给的责任界限和预算选择变得更为复杂。如果市民对于当地的垃圾收集不满，谁应当负责，是市政府还是受雇于市政府的私人承包商？

第二，这一时期确定市政服务供给优先性及在某些情况下修正或减缓服务供给的压力，促成了评估市民需求和偏好的新方法的兴起。一些城市（例如布罗克维尔市和伯灵顿市）开始使用市民调查。这些调查的目的是检验三样东西：居民对名目繁多的当地服务的熟悉程度和使用情况；对所提供服务的满意程度；对未来可获得服务（各种层级服务供给）的优先排序。许多城市的市民或者为市政总预算提出建议（伯灵顿市（注：Michael Fenn，“Expanding the Frontiers of Public Participation：Public Involvement in Municipal Budgeting and Finance，”in Katherine A.Graham，Susan D.Phillips，eds.，Citizen Engagement：Lessons in Participation from Local Government，Toronto：Institute of Public Administration of Canada and Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research，1998，pp.113-136.）、埃德蒙顿市（注：Edwards Jr.Lesage，“Public Participation in the Budgeting Process：Edmonton’s On-going Experiment，”in Katherine A.Graham，Susan D.Phillips，eds.，Citizen Engagement：Lessons in Participation from Local Government，Toronto：Institute of Public Administration of Canada and Intergovernmental Committee on Urban and Regional Research，1998，pp.137-162.）），或者参与一些小的预算分配环节（圭尔夫市（注：Josh Learner，Estair Van Wagner，Participatory Budgeting in Canada：Democratic Innovations in Strategic Spaces，accessed at www.tni.org/detail_page.phtml？page=newpol-docs_pbcanada#3，2006.））。

第三，加拿大的市级政府这一时期引入了更多的地方志愿组织参与。加拿大市级志愿部门的特征发生了改变，大城市更是如此。无论身居城市何处，居民都能够享受到一些新兴组织为其提供的针对不同群体的服务，这使得加拿大城市人口日益多元化。现在，加拿大城市中的公民社会组织所反映的社区利益（民族身份、性别、经济状况）正如城市里地理意义上的社区所反映的那样。

在某些情况下，地方志愿服务组织（利益导向的和地理位置导向的）通过签订合约执行原来由市政府承担的活动。在另一些情况下，市级政府完全撤出（通常是指那些从其他层级政府那里减除或卸下的责任）时，志愿服务组织感觉到自身在承担服务供给责任方面所面临的压力。这一时期，日益增多的地方志愿服务组织提供了越来越多的服务，使得其在整个加拿大境内市政厅的影响力日益上升。结果是使得加拿大市政府采用复杂的社团主义方法来制定政策和提供服务。例

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