多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：郑杭生

出版社：华中科技大学出版社

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多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新试读：

前言——南海引发“中国经验”新思考

2011年7月9日，在广东省佛山市南海区（以下简称南海）举行了两个重要的签约仪式：一个是南海区与华中师范大学共建社会管理创新博士后研究基地签约仪式，另一个是中国人民大学、华中师范大学、中央财经大学与南海区社会管理创新合作项目签约仪式。社会管理创新合作项目的全名为：社会管理科学化的新探索——以佛山市南海区创新基层组织社会管理的实地调研为例。这两个重要的签约仪式，标志着以我为带头人的学术团队，启动了对“中国经验”和“中国道路”新一轮的更深入的研究。

大约从2006年起，我们学术团队以“中国经验”和“中国道路”为研究主题，在中国多个城市展开了两个系列的社会实地调查研究——中国城市社区建设研究与中国城市发展研究。随着时间的推移，这两个系列的社会实地调研蕴涵的深远意义不断显现，增进了对中国社会一线实况的深入了解，探索了我国社会转型和制度创新过程中逐渐积累起来的“中国经验”，获得了对社区建设与城市发展的巨大成就和现实问题的实际认识。这些来自我国社会一线的实地素材增进了对“中国经验”和“中国道路”的真切感悟，不仅加快了社会学理论研究走向中国社会实践的进程，也将理论研究推向了一个新的发展阶段。

与已经进行过的研究相比，南海项目仍然有着不同的意义。正如我曾经指出的，目前在全国范围内，无论是中央、地方还是基层，都在探索和创新社会建设和社会管理的理念、思路和出路，加速我国社会管理的科学化过程。各个地方和基层的创新性探索，也是形成有自己特点的实践过程。从我们在全国不同城市和地区进行的实地调查和研究来看，这种过程很大程度上是以“区”为单位进行的。从一定意义上可以说，区与区之间已经开始了谁发展得更快、谁做得更好的比较和竞争。南海区在加强和创新基层组织社会管理方面的一系列新思路，反映了对于社会管理科学化这一历史性、战略性课题的深入思考和重新探索，无论在理论上还是实践上，都具有重要的和深远的意义。[1]从这一研究项目起始，我们就体悟到，南海的实际探索将为已有的“中国经验”研究开辟一个新的思考空间。

2011年10月中旬，我们学术团队赴南海开展了初步调研。2011年11月底，我们学术团队再赴南海，进行了正式调研。冬日南海，生机勃勃，阳光灿烂，花香四溢，风光旖旎，魅力绽放，正如飞速向前奔驰的中国。逾30年来，广东省几乎一直保持着改革开放的引领地位。在当今中国，广东无疑是发展最快的地区之一，是最具旺盛活力的省份之一，可能也是社会问题较为集中的地方。从许多方面看，广东也许是当今中国甚至未来中国的一个缩影。这个地区表现出的活力与张力、发展与矛盾、进步与滞障等两重性趋向，在现实中显示出极富动态性的交替转换。这种种两重性趋向和动态性交替转换，一方面引发了形形色色的社会问题和社会风险，另一方面也这样或那样地模糊甚至淡化了它们的实质区别，人们往往弄不清楚这是社会进步还是社会退步。所有这些不能不使各种观察者、参与者目不暇接，甚至眼花缭乱，不能不在人们内心投下了对于经济发展和社会进步的深刻疑虑，也激发了人们对它们进行深入研究的巨大兴趣和动力。

根据佛山市南海区委城乡统筹部的相关资料可知，多年来，南海经济持续增长，农村居民人均纯收入高于邻省。2008—2010年，南海区农村经济年总收入分别达到3930.11亿元、4435.33亿元和4884.15亿元，年平均增长率为13%；农村居民年人均纯收入分别为11158元、12326元和13448元，年平均增长率为9%。2008—2010年，江苏省农村居民年人均纯收入分别为6561元、8004元和9118元，浙江省农村居民年人均纯收入分别为9258元、10007元和11303元，福建省农村居民年人均纯收入分别为6180元、6680元和7427元。而据广西壮族自治区、江西省、湖南省和湖北省人民政府2010年工作报告所述，2010年上述四个省区农村居民人均纯收入分别为4543元、5789元、5622元和5831元；上述经济相对发达的省份及靠近广东邻[2]省的农村居民年人均纯收入都低于南海区年人均农民收入水平。与此同时，南海如同广东省一样，显露出社会发展过程的“综合征”，社会矛盾累积已深，不可能企望这些矛盾会自然消解，正如广东省委书记汪洋所言：“你以牺牲群众利益为代价是发展了，但是农民说，你把我的地征去了，补偿又不足，我们的生活就没着落了。”“从整个广东来讲，考验我们的不是经济发展问题，而是社会矛盾问题”，“我们老是说发展是硬道理，别的问题都压倒了，都可以不考虑。但[3]是，社会矛盾积累到一定程度之后，往往就会爆发问题。”

对于2011年的广东，社会矛盾成为一个关键词。如6月6日潮州市古巷镇外来工讨薪引发的暴力事件，6月11日增城市新塘镇大敦村外来人员路边摆摊与治保队员发生冲突酿成的群体性事件，9月21日汕尾陆丰市东海镇乌坎村因土地问题、财务问题、选举问题引发的群体性事件。对于这些事件中深藏的趋势，广东省委和省政府有着清醒的认识：“广东群众工作面临了新的形势和挑战。首先，从社会方面来看，群众的民主、平等和权力意识不断增强，相关诉求增多，群众工作的内容越来越丰富；群众现实利益的思想增强，利益纠纷增多，群众工作对象越来越广；群众维权意识增强，维权方式日趋激烈，群众工作的要求越来越高；诉求表达渠道多元，矛盾激化风险增大，群众工作的环境越来越复杂；利益诉求趋同趋众，聚合效应明显，群众[4]工作的难度越来越大。”

在当代中国，社会改革不断推动着社会转型的提速，生活本身、社会实践活动的方方面面都经历了急剧变迁，目前已走进了一个新的转折期。在近年来的研究中，我们秉执“实践结构社会学理论的二维视野”，既强调长趋势和大尺度的历史视野，把握现代性的持续经久、连绵不断的变化，也重视通过本土社会变迁的具体视阈，深察转型过[5]程中以快波频率交替进行的社会变动。这种二维视野有助于理解“中国经验”中的地方经验、部门经验、基层经验的新鲜范例。对南海区的实地观察和研究，就是在“社会实践的结构性巨变”的二维视野下进行的。在对南海进行的分析和讨论中我们也再次认识到，以往二元化的理论路径已经明显不适用，在诸如城市社会与乡土社会、市民与农民、本地人与外来人、熟人与陌生人等范式中，进行简单的排除或选择，难以找到更为符合实际和更为有效的答案。

对南海的观察也提醒我们，在社会实践结构的持续性巨变过程中，最深刻的变化莫过于社会利益格局和利益关系的转变。在南海，社会利益结构呈现出的高度复杂性，社会利益诉求的多元多样，不同利益群体之间的相互矛盾、冲突甚至对抗，突破了社会利益一致性的底线，动摇了以往的社会认同和共识的深层基础，从根本上挑战了社会生活赖以持续的秩序基础。这就再次向我们提出了很具有社会学理论意味的问题——“社会何以可能”，或者“社会秩序何以可能”。从实践的意义上说，这也反映了目前政学两界高度关注和共同思考的焦点：加强社会建设与创新社会管理。

对南海的观察使得有关加强社会建设与创新社会管理的思考更为深入和具体。我们认为，创新社会管理的关键，在于如何统筹兼顾不同群体的多元利益诉求，如何对造成利益纷争的制度和体制进行变革。我们在深入研究和剖析的基础上，对南海的三元化特征的社会利益格局，身份-权利-待遇的三个世界，“熟人的陌生社会”与“陌生人的无序世界”，社会利益诉求的秩序化建设，以及南海区居民城乡一体化社会权益指标体系等给予了思考和探讨。上述内容也是南海的实践探索为“中国经验”添加的新元素和作出的新贡献。

我们团队的研究，受到南海区委区政府的高度重视，他们自己也编了一套从书——“南海综合改革系列丛书”，他们提议既将本书作为该丛书中的一本，也按照协议将本书仍作为“当代中国城市社会发展实地调查研究系列丛书”中的一本。这是双赢互利的考虑，没有理由不加以赞同。编者二〇一二年七月[1]郑杭生：《深刻认识“南海社会管理创新经验”的意义——在南海区与华中师范大学共建社会管理创新博士后研究基地签约仪式上的讲话》，2011年7月9日。[2]佛山市南海区委城乡统筹部：《深化农村综合改革　促进城乡协调发展》，2011年8月17日。[3]广东省委书记汪洋：《当前社会矛盾最考验广东》，载《信息时报》，2012年1月17日。[4]广东省委副书记朱明国：《要为底层民众着想》，载《广州日报》，2011年12月27日。[5]郑杭生、杨敏：《社会实践结构性巨变的若干新趋势》，载《社会科学》，2006（10）；《社会实践结构性巨变视野下的社会矛盾》，载《探索与争鸣》，2006（10）；《社会实践结构性巨变对理论创新的积极作用》，载《中国人民大学学报》，2006（6）。杨敏、郑杭生：《社会实践结构性巨变与锻铸社会和谐的坚实支柱》，载《探索与争鸣》，2007（4）；《依然在路上：穿越历史大弯道的个人与社会》，载《中国人民大学学报》，2007（6）；《社会实践结构性巨变视野下的改革与和谐》，载《社会科学》，2007（1）。

总序

南海历来是改革创新的热土，特别是改革开放以来，南海敢为人先、创新创造，从一个传统农业大县发展成为一个现代化工业强区，开创了全国闻名的“南海模式”。早在1987年，南海就被国务院批准为第一批国家级农村改革试验区。多年来，南海围绕农村发展先行先试、大胆探索，在农村工业化、农村城镇化和土地股份合作制等领域进行了卓有成效的改革，为东部沿海地区乃至全国农村改革探索出了一条新路，并总结了许多宝贵经验。

现在，南海区委、区政府盛情邀请我为“南海综合改革系列丛书·社会建设篇”作总序。我该写点什么呢？我觉得还是应该以学者的眼光，从整个“中国经验”的全局来研究南海的综合改革。

我曾指出，“中国经验”由中央、地方和部门、基层社区三个层次构成。在这三个层次中，中央经验是中国经验的核心、灵魂和指导。地方和部门经验、基层社区经验的重要性则在于它们共同构成了“中国经验”的一个个亮点、一个个支点，共同标志着中国特色社会主义这种新型社会主义历程的一个个轨迹点、一个个成长点。在这三个层次中，我们研究的重点是后两个层次。从2006年起，我和我的学术团队在全国多个城市展开了系统的实地调查，形成了“当代中国城市社会发展实地调查研究系列丛书”和“中国特色和谐社区建设系列调查研究报告”。目前，系列丛书已经出版了杭州城市卷、郑州城市卷和北京部门卷，还有一本南海城乡卷，题为《多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新——来自南海的“中国经验”》，南海区委、区政府提议把本书也作为“南海综合改革系列丛书·社会建设篇”的一本，由邓伟根书记和我共同任总主编，同时按照原来的协议仍把该书作为“当代中国城市社会发展实地调查研究系列丛书”的一本；调查研究报告，已经出版了郑州社区卷、广州、深圳社区卷、上城社区卷和上城追踪卷。除了以上8卷涉及的城市外，我们团队还比较系统地调查了一些地方的城市发展或城乡社区发展。在系列调查中，社会建设、社会管理和社区治理的内容一直是调查的核心内容。在调查中，我们也逐渐领会到了我国社会管理和社区建设中的一些规律性的东西。目前，这些调查还在继续推进当中，我们希望将来能够在这些实地调查的基础上构建有中国特色的社会管理和社区治理理论体系。我们在这些实地调查中，包括在南海的调查中，特别注意当地社会出现的新问题、新趋势。

南海所在的珠江三角洲是中国现代化和社会转型的先行地区，也是与此相关的各种社会矛盾的先发地区。这也造成了包括南海在内的当地干部群众“敢为人先”的精神气质。他们敢于探索各种推进现代化和社会转型的途径、方法与措施，也敢于针对新出现的问题、矛盾和风险来加以解决。我认为南海综合改革中最有价值的是，它们的综合改革是针对新问题、新矛盾、新风险的，因而是能够代表中国社会管理和社区治理的新趋势、新特点、新举措的，这就使它们在“中国经验”中不能不占有非常重要的地位，对全国都有某种普遍的借鉴意义。二

本丛书有多本著作：《南海潮音——一个学者官员的村居调研手记》，《捍卫基层——南海“政经分离”体制下的村居自治》，还有上面提到的《多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新——来自南海的“中国经验”》。这三本是第一批。接下来还会有《政务微博开启政民互动的新时代：南海的实践》、《文化引领——南海的实践》（暂定名）、《南海社会管理创新白皮书》及《南海社会管理创新案例集锦》等书。

从这些书的内容中，我们可以明显感受到，南海综合改革具有强烈的针对性，主要是针对社会管理与社区治理中的以下四个方面的新问题、新矛盾和新风险。

1.利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂，如何统筹兼顾多元利益考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧和能力

中国社会当前正处在快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型的相互交织加剧了社会分化的趋势，利益多元化格局鲜明地摆在人们面前。在这种情况下，社会矛盾几乎都涉及不同的利益关系和利益诉求。从“三失”（国有企业的改制重组破产引发的职工下岗失业，农村土地征用造成的农民失地，城市房屋拆迁导致的居民失房）引发的大量社会冲突，到流动人口、弱势群体利益维护问题引起的大量社会矛盾，再到本地人和外地人差别隐藏的诸多社会风险，情况都是如此。南海的特点是乡村比城市富。这里农村股权分红引起的激烈冲突，是过去难以想象的。南海一个区可分红的资金达到几十亿，已有分红权的那部分人要防止没有分红权的人进来，没有分红权的人要想尽各种办法进去。他们都抓住了政府的软肋——怕群众上访，没有分红的上访，已有分红的也上访。最突出的表现就是“出嫁女”及其子女问题（原来嫁出去了，现在要回来分红），还有对越自卫反击战的老兵、农村中自理粮和农转非人员、知青及其子女、高等院校毕业生、“违计人员”等群体，他们都是因为这样或那样的原因，失去了村里的户口，被排斥在分红范围之外，他们为了讨回自己的分红权，常年上访，甚至发生暴力冲突事件。在这种多元利益格局下实现统筹兼顾，绝对不是简单的问题。这些问题正考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧和能力。

2.群众的权利意识迅速崛起导致政府权威降低，如何做好新时期的群众工作考验着政府赢得群众信任的能力

自20世纪70年代末80年代初以来，福柯、利奥塔、布迪厄等一大批社会学家都意识到个体意识在全球范围内的觉醒，对个体性格、个体体验、个体权利的特别强调逐渐成为一个时代的特色。在中国，随着经济社会的发展，特别是市场机制无所不在的渗透，个体意识的崛起也是一个明显的趋势，我们把它概括为“集体化社会”日渐萎缩，“个体化社会”不断兴起。这主要表现为以下几点。第一，个体的产权意识逐渐增强，特别是在住房问题上，人们通过市场取得的房屋产权是外人不可侵犯的；同时，人们在取得房产权时也取得了要求社区提供相应服务的权利，如果这种服务没有很好地提供，就很容易产生纠纷，近年来大量出现的物业纠纷就是这样产生的。第二，人们[1]的环境意识明显增强，甚至可以说进入了“社会环境敏感期”，一旦听到政府想上马可能对环境有污染的项目，就会起来维权，甚至用极端的方式强迫政府取消项目，最近的什邡事件和启东事件就是这样的案例。稍早前，还有厦门的PX事件、大连的PX事件、上海的磁悬浮事件等。第三，个体的私人空间与公共空间区分越来越清楚。人与人之间的交往越来越限于公共空间、角色行为的来往。第四，个体的民主参与意识将逐渐增强。总之，随着群众权利意识的迅速崛起，他们对公权力不再无条件地服从，动不动就会与政府发生冲突。而在这一次次的冲突中，群众对政府的信任度逐渐降低了，甚至出现所谓的“塔西佗陷阱”的恶性循环。所谓“塔西佗陷阱”，通俗地讲，就是指当公权力遭遇公信力危机时，无论政府部门说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。近年来，社会管理领域中的类似事件屡见不鲜，政府官员有意无意地不时成为舆论主角。我曾经指出：“现在我们许多干部都觉得治理社会比过去难多了。为什么难了？其中最主要的原因是老百姓的信任缺失。老百姓的信任，是一种非常可贵的社会资源。老百姓信任政府，即使社会政策考虑不周全，也能弥补，有矛盾也好解决，大矛盾化解为小矛盾，小矛盾化解为和谐相处；反之，如果老百姓不信任，再好的社会政策也难以贯彻，不大的矛盾也难化解，小矛盾甚至会被激化为大矛盾。这就是说，‘鱼水关系’好办事，‘油水关系’难办事，‘水火关系’要坏事。所以，[2]现在重建社会信任的问题，尖锐而迫切地摆在了我们面前。”

3.风险社会的特征日益凸显导致社会安全感下降，如何应对各种类型的风险考验着政府和社会应急管理的能力

对于中国社会来说，“风险社会”的内涵更为复杂：一方面，是[3]来自“当代到处存在的不稳定性”所带来的“人类困境”，如SARS、甲型H1N1流感那样的新型疾病，不知何时到来的恐怖威胁，全球性的认同危机等；另一方面，是来自中国自身的社会转型带来的“个体安全”问题，包括“现实困境”和“未来威胁”两个方面。“现实困境”是指个人生活中已经遇到的实际困难或问题，如贫困、失业、失房、失地，党群、干群、劳资关系的不协调或紧张，社会不公平、社会治安不好等，这些都严重地影响了社会成员的安全感。在当前，“现实困境”在很大程度上主要集中在收入分配和财富占有问题上。“未来恐惧”是指可能对个人生活造成的威胁，如个人退休后的生活质量和养老负担，特别是在丧失自理能力后的“介护”如何办。“未来恐惧”还涉及各种不稳定性和不确定性因素被激发所引起的个人安全问题。现在，社会成员对风险的潜在威胁很敏感。譬如，公共突发事件（公共卫生事件、生产事故、食品安全事故、水污染等）造成的恐慌，资源短缺（“电荒”、“煤荒”、“油荒”、“水荒”等）引发的各种紧张现象，公共资源或设施（如教育、银行、通信、交通、医疗等）的涨价，个人生活中可能发生的非预期性事件（如失业、意外伤害、疾病、残疾）等，这些潜在威胁都有可能降低安全指数，导致社会成[4]员的“预期性焦虑”心态。

所有这些问题也是在南海这样的地区先行出现的。如何应对以上种种社会风险，缓解“人类困境”、“现实困境”、“未来恐惧”等多重压力，给人们足够的安全感，是当前社会管理与社区治理要面临的重大问题。在调查中，我们感受到当地政府和社会的应对能力是比较强的。

4.信息化、网络化时代的来临导致的双刃剑效应，如何驾驭虚拟社会考验着政府和社会的创新能力[5]“数字化生存”已成为信息时代人类的生活方式和生存状态，网络“从根本上改变了我们出生、生活、学习、工作、生产、消费、[6]梦想、奋斗或是死亡的方式。”因此，曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）将现代社会称为为网络社会（network soci-ety）。信息化、网络化的发展趋势完全改变了传统上的时空内涵和形式，在地理限制几乎终结的同时，对时间限制的突破也达到了极致，社会事件更为频繁地从特定时空形式及组织实体中抽脱出来，社会关系日益与“面对面的互动情势”相分离。这使得当代社会生活更趋向迅速流变、动荡不定。我们在理论上将这种状况描述为“轻盈”、“灵动”、“流畅”，等等。在这种趋势下，社会现象往往是“无形无像无痕”的，一些难以察觉的迹象可以快速扩散蔓延，发展成为重大的社会事件，因而这一过程也更难以预料、捕捉和把握。其所带来的负面效果是各种“失[7]谐因素”极易被激活，从而形成社会矛盾甚至导致社会动荡。我们看到，近些年来的群体性事件当中，手机、网络等新技术手段的推波助澜作用不可小觑，最近的什邡事件和启东事件，都是在网络的现场直播下发生的。

但是，网络是把双刃剑，在作为各种思潮汇集点的当今中国社会，在价值观多元开放的时代，在市场经济下的“陌生人世界”，情况更是如此。敢于用、善于用，网络就能对社会生活起到积极作用，如增强社会凝聚力、促进社会和谐；不敢用、害怕用、消极防御，不会用、不善用、用得不得法、不得体，它就可能对社会生活起到消极作用，甚至破坏作用，如恶化社会心态，为错误思潮的放大推波助澜等。网络对中国共产党的执政来说，同样是把双刃剑。我们的党员干部，特别是基层的党员干部，要是敢于用、善于用，就能把事实真相及时告诉群众，化解许多因为群众不了解真实情况而引起的误解、矛盾。南海区在区委书记邓伟根——一位敢于用博客、微博，善于用博客、微博的政府官员——的领导、带动下，形成了利用政务微博推动政民互动的良好局面。我们团队在进行调研时，正好碰到在他们辖区发生一件引起全国网民关注的事件。邓伟根书记在自己的博客、微博上说明事件的真实情况，说明区委、区政府对待事件的态度，以及采取的措施。这就在第一时间发布了真实消息。如果不是这样，这个事件就可能在不真实消息基础上迅速发酵，造成难以挽回的恶劣影响。三

正是在应对以上各种时代挑战和考验过程中，南海开展了形式多样的社会管理和社区治理实践，较为明显地呈现出以下五种新的发展趋势，可以概括为“五化”，即体制复合化、方式多元化、手段艺术化、机制科学化、城乡一体化。

1.合作共治与复合治理：社会管理与社区治理体制的复合化

体制问题是制约社会管理和社区治理最为根本性的问题，所以各地社会管理和社区治理实践都企图寻求体制上的突破。综观南海近年来的创新实践，一个明显的趋势就是从行政力量的一元化管理或单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作共治与复合治理。

我国过去社会管理和社区治理体制的一个根本性缺陷就是政府一家独大，市场和社会的力量极为薄弱，甚至缺席，这导致社会管理和社区治理的过度行政化。就社会管理来说，过度行政化使得社会资源配置模式过于单一，导致整个社会的僵化和低效化，而且在社会冲突中把自身置于矛盾的焦点地位。就社区治理来说，过度行政化，不仅影响了社区资源的配置效率，而且与社区居委会自治组织的法律定位背道而驰。所谓合作共治，主要是指在社会管理和社区治理过程中，充分发挥政府、市场、社会三大主体各种组织的优势，使它们形成合力，共同管理社会和社区公共事务。所谓政府管理的“碎片化”（fragmented），是指政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部[8]门间分割及各地方政府间分割的状况。现代政府必然是基于专业分工原则的科层制模式。但是，过细的职责分工和机构分割又必然导致了政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人无责等弊病。第一，分工过细导致流程破碎、组织僵化。第二，部门林立导致本位主义、互相推诿、整体效率低下等现象。第三，管理驱[9]动导致服务意识不强、服务效能不高。正是基于对这些问题的反思，20世纪90年代以来西方兴起了“整体型政府”（holistic government）理念。“整体型政府”是相对于之前所流行的“碎片化政府”（fragmented government）来说的。按照克利斯托弗·波利特（Christoppher Pol-lit）的经典概括，“整体型政府”的深刻内涵是“排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离[10]的服务”。构建“整体型政府”，需要从机构、业务流程、信息资源、服务与沟通渠道等方面加以整合。这方面最为典型的例子是南海[11]区的镇（街道）综治维稳信访中心。

2.类型分化与分类治理：社会管理与社区治理方式的多元化

综观南海社会管理和社区治理实践，在多元主体合作共治和复合治理的总体原则之下，根据治理对象的类型差异进行分类治理是一个突出的特征。这主要表现在对不同社会组织的分类管理和对不同社区的分类治理上。

我们调查发现，在实际运作中，政府通常将社会组织划分为若干类型，对其进行分类管理。如将社会组织分为公益慈善类、社区服务类、文化体育类、促进就业类和维权类五种类型，前四种类型的社会组织，尤其是社区民间养老服务机构是通过制定优惠政策鼓励其发展，维权类组织的重点是规范限制其发展。

由于历史和现实的原因，我国社区的类型非常复杂，不同类型的社区之间在人口结构、人际关系、资源结构、文化积淀等方面的差异很大，很难用一种放之四海而皆准的方式来对所有的社区进行治理，因此，分类治理成为社区治理的必然选择。从大的方面，可将我国社区分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡结合部社区等类型。而城市社区又可分为传统式街坊社区（老居民区社区）、单一式单位社区（单位型社区）、演替式边缘社区（村居混杂社区）、新型住宅小区社区等不同类型。农村社区又可分为一村一社区、一村多社区（自然村）等不同类型。当前，社区治理的一个重要任务就是要探索针对不同类型社区的不同治理方式。

我们在调查中感受到，南海在社会管理与社区治理方式的多元化方面，也走在了前列。

3.刚柔并济与情、理、法兼顾：社会管理与社区治理手段的艺术化

社会管理作为一种服务、协调、组织、监控的过程和活动，本来就应该是刚性管理与柔性管理相结合的。其中除了监控以刚性管理为[12]主外，服务、协调、组织都是以柔性管理为主的。当前，我国社会矛盾空前尖锐，‘燃点’多、‘燃点’低，稍有不慎就有可能造成难以控制的局面，因此，要尤其强调刚柔并济。

矛盾纠纷化解是一门艺术。在这一过程中要防止以下两个极端。

第一，无原则地妥协。当前，由于我国自上而下的压力型体制及维稳问题一票否决制的政绩考核制度等原因，基层官员压力非常大，总是害怕“出事”，尤其害怕越级上访和群体性事件；而老百姓在掌握政府这个“软肋”之后，反而更加偏好通过“闹事”和上访来表达自己的利益诉求；基层政府为了“不出事”，往往选择“和稀泥”，甚至无原则地妥协，通过花钱来“摆平”，即“人民内部矛盾用人民币来解决”，这种行为取向反过来又鼓励了群众用“闹”的方式来解决问题。于是，基层治理陷入了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环。从长远来看，这种花钱买稳定的做法是极不可取的，它直接损害了政府的威信，也恶化了基层的秩序生态。在调查中，我们觉得南海很多干部对此是有一定认识的。

第二，粗暴机械地执法。有些地方官员不考虑老百姓的接受程度，强行推行政府的意志，即使是老百姓处于理亏的一方，这种方式也是不可取的，因为它造成了矛盾的激化。正确的做法应该是做到情、理、法兼顾，不仅要合法，而且要合情合理，让老百姓心服口服。一个典型的例子就是南海的“出嫁女”纠纷。按照国家法律，这些“出嫁女”可以选择把户籍保留在娘家，继续从娘家村庄分红，而且，其子女也可以选择户籍随母，从而也享有娘家的分红权；但是，按照我国几千年的文化传统和认知模式，“嫁出去的姑娘泼出去的水”，女性一旦嫁出村就不再是村里的人了，其在本村所享有的权利和义务都会自动解除，所以不再享有在本村分红的权利，更毋说其外姓的子女了。对于这些传统习俗，绝大多数群众是认同的，不少“出嫁女”的家人甚至一些“出嫁女”本人也是认同的；在不少村庄，这些习俗还通过村民大会被上升为村规民约。老百姓的传统观念很难一朝一夕就改变，这时候，如果粗暴地按照现代法律来执行的话，成本会非常高，甚至可能激起群体性事件。这就要求地方政府必须采用更加艺术的手段，更多地运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，以及教育、协商、疏导的方式，来化解社会矛盾，做到情、理、法兼顾。在解决“出嫁女”问题上，南海的做法是稳妥的。

4.信息化治理与网络化治理：社会管理与社区治理机制的科学化

随着信息技术特别是互联网的迅速普及，如何在信息化、网络化时代进行社会管理和社区治理这一问题被提上议事日程。这实际上由两个相关的命题组成。

第一，如何应对信息化特别是网络化带来的挑战。对社会管理来说，互联网增加了社会管理的难度，使得社会管理不仅要面对现实世界，还要面对虚拟世界，要面对数以亿计的匿名网民。近几年来，随着博客、微博等网络社交平台的兴起，中国社会已经快速步入“自媒体时代”，每个人都拥有信息发布权和话语权，政府稍有错误就会成为网友嘲弄、责骂的对象。而且，由于网络的匿名性，使得网络上的各种信息、观点鱼龙混杂、泥沙俱下，一旦发生了突发性事件，就会网络谣言满天飞。这些都增加了社会管理的难度。对于社区治理来说，英国社会学家马丁·阿尔布劳（M.Albrow）所说的“脱域的共同体”[13]（disembeded community）问题，美国社会学家尼葛洛庞帝所说的“数字化生存”或通常所说的“网络化生存”带来人际关系的冷漠化，等等，都给社区共同体的治理带来了严峻的挑战。

第二，如何利用信息化特别是网络化对社会管理和社区治理所带来的机遇。通常所说的信息化使这个世界变得很小，信息化、网络化可以提高资源整合的效率、增加沟通的便捷性。如果应用得当，信息化、网络化能够大大提高社会管理和社区治理的水平。如近年来，全国各地普遍流行“政务微博”，据统计，截至2012年8月，通过新浪微博认证的各领域政府机构及官员微博已超过45 000家。党政机关和领导干部开微博是一个大趋势，这是践行阳光党务、政务及增强政府公信力的一条有效途径，而且还能促使政府问政于民、问需于民、问计于民，使执政理念向执政为民方向转变，成为“网络时代新群众路[14]线”的载体。正如我们已经指出的，南海在这方面是做得很不错的。

5.城市治理与乡村治理：社会管理与社区治理的城乡一体化

长期以来，我国城市和乡村是一种二元分割的格局，两者在社会管理和社区治理体制上都有很大的差异。改革开放以后，我国城乡关系已经发生了巨大变化，总体趋势是朝着城乡一体化方向发展。在社会管理和社区治理方面，这种趋势也比较明显。南海区的农村综合体[15]制改革就是这方面比较典型的例子。

由于集体经济的发达，当前，南海区面临着一种特殊的城乡结构，我们可以将其称为“倒城乡二元结构”，即农村居民比城市居民更加富裕，人们纷纷争夺农村户口——“有车有楼不如农村有一户口”。而且，大量激烈的利益纠纷，使得农村熟人社会发生了异化，出现了“熟人的陌生社会”现象；同时，又由于大量流动人口的涌入和各种利益纠纷的博弈，出现了“陌生人的无序世界”现象。面对种种激烈的利益纠纷，南海区启动了农村综合体制改革，企图探索一条“城乡互动、融合并进”的协调发展之路。近年来，南海区通过“村改居”、股权固化、“政经分离”及构建农村集体资产交易平台等一系列举措，逐渐将改革推向深入，已经取得了一定的成效。

当然，正如人无完人一样，十全十美的事物也是不存在的。可贵的是，南海敢为人先的探索精神将一直坚持下去，不可避免的缺陷将在探索中不断得到完善，但是我们也要有思想准备，新的不可避免的缺陷也会如新的优点一样同时出现！2012年7月[1]郝洪：《“环境敏感期”的新考题》，载《人民日报》，2012年7月30日。[2]郑杭生：《当前我国社会矛盾的新特点及其正确处理》，载《中国特色社会主义》，2006，（4）。[3][英]齐格蒙特·鲍曼：《流动的现代性》，第250页，上海：上海三联书店，2002。[4]杨敏，郑杭生：《个体安全：关于风险社会的一种方式及研究对策》，载《思想战线》，2007，（7）。[5][美]尼古拉斯·尼葛洛庞帝：《数字化生存》，胡泳，等，译，海口：海南出版社，1997。该书英文原著出版于1995年。[6][美]曼纽尔·卡斯特：《网络社会的崛起》，第28页，夏铸九，译，北京：社会科学文献出版社，2006。[7]郑杭生，杨敏：《社会实践结构性巨变的若干趋势——一种社会学分析的新视角》，《社会科学》，2006，（10）。[8]谭海波，蔡立辉：《论“碎片化”政府管理模式及其改革路径——“整体型政府”的分析视角》，载《社会科学》，2010，（8）。[9]谭海波，蔡立辉：《论“碎片化”政府管理模式及其改革路径——“整体型政府”的分析视角》，载《社会科学》，2010，（8）。[10]Christoppher Pollit：“Joined-up Government：a Survey”，Political Studies Review，2003，（1）.[11]郑杭生：《多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新——来自南海的“中国经验”》中黄家亮执笔的部分——《利益纠纷化解：情、理、法交叠的南海基层治理》。[12]郑杭生：《不断提高社会管理科学化水平》，载《人民日报》，2011年4月21日。[13]马丁·阿尔布劳认为，在全球时代，共同体（community）是没有地方性的中心的，它已和地点脱钩，成为“脱域的共同体”。如果想描述在全球化条件下居住在统一区域中人们之间的关系的特点，最好把他们称为“互不相关的邻里”。参见[英]马丁·阿尔布劳：《全球时代：超越现代性之外的国家与社会》，第252页，高湘泽、冯玲，译，北京：商务印书馆，2001。[14]易艳刚：政务微博——网络时代的新“群众路线”》，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/16392692.html。[15]郑杭生：《多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新——来自南海的“中国经验”》。

上篇　核心研究报告

第一章　多元利益诉求的中国：“中国经验”的南海挑战

理解当今“中国经验”的南海挑战，首先需要把握南海社会现状发生和形成的历史背景及宏观脉络。随着改革开放而来的中国社会变迁，在几十年里展开了几乎是齐举并进的两个侧面：一方面，经济与社会快速发展，城市化迅猛推进，国家实力显著提升，人民生活水平和生活质量明显改善；另一方面，社会利益发生了明显分化，不同利益群体相继崛起，利益诉求不断呈现差异化、多元化、多样化且动态化。因此，对公平正义的关注越来越成为社会焦点，对社会资源和社会机会的合理配置的要求也日益提高。这些现实提醒人们，中国社会已逐渐进入了社会利益的不断分化时期，我们必然面对社会利益多元诉求的现实。在南海，如何应对社会利益分化时代的新挑战，如何对多元利益诉求作出统筹兼顾的回应，无疑是“中国经验”面对的一个最新挑战。

一、改革开放的一个逻辑演进：利益分化与利益诉求多元化

改革开放开启了中国社会快速变迁的历史帷幕，中国社会进入了前所未有的巨变时期。这一过程蕴生了多方面的始料不及的结果。其中，我们可以看到一个重要的逻辑演进，这就是社会利益的分化和利益诉求的多元化。所有这些变化，都使得我国社会建设和社会管理面临各种新的问题。2011年，基于对当前中国社会的最新研究，我们认为，我国社会建设和社会管理正处于向新形态过渡的关键期，亦可称为“历史的拐点”。这个过渡时期出现的多种因素，很可能成为导致社会失谐、失调、失衡的复杂变量。（一）社会巨变过程的突出变量

在社会的各种变化中，内含着一些明显的变量，对社会变化的进程注入了极为复杂的因素。从不同层面对这类因素进行剖析，有助于我们探查这一过程中更为纵深的意涵。

在社会结构的变化中，社会组织结构一直保持着显著转变的趋势。新中国成立以来，中国社会的组织化过程形成了独特的单位制结构。通过“单位”的组织运作，国家可以集中计划、管理各种社会资源，因而“单位中国”也被视为中国社会结构的标志性特征。研究者指出，单位化程度最高的依次是党政机关、全民所有制企事业单位、[1]城镇集体所有制企事业单位、农村各类集体经济单位。不难理解，单位制度的转型和解体成为改革开放的一项重要内容。伴随“去单位化”而来的大规模结构性变迁，以往的“单位人”变为“社会人”，最终成为“社区人”沉淀在基层社会，单位制曾经的社会管理功能也在很大程度上被消解了。面对如此规模巨大、多元异质、快速流动、在社会中呈点状分布的个人，如何提供直接的、适宜的、人性化的社会服务，在社会建设与社会管理方面尚无先例可循。

社会身份体制的变化也十分显著。传统上，中国社会身份体制带有封闭和固化的特征，社会成员的身份标志一般而言也是确定不变的。在国家以单位为载体进行社会资源的配置和管理时，人们的阶级身份、户籍身份、就业身份、所有制身份等也发挥着重要的调节作用。随着社会组织变迁的不断深入，社会身份体制也发生了持续的重构，身份不再是附着于个人的“固态”，而是可变的、不确定的“变态”，需要不断建构和重新识别，以至于身份更像是一个“问题”，[2]甚至“变成了一种被自由选择的游戏”。与之相应的社会权利、义务和责任体系的模糊性和不规范性，也对社会建设和社会管理的过程及结果增添了难以掌控的变数。

社会群体的结构重构也同样引人关注。随着社会成员的利益分化特别是经济利益的分化，一些新利益群体（如私人企业主群体、农民工群体、“三失”群体、城市业主群体、垄断行业利益群体等）产生。这些新利益群体对社会资源和机会的不同占有，又形成了强势群[3]体与弱势群体的差距。初级群体如家庭、年龄群体等的变化也十分显著。家庭仍然处在核心化、小型化、空心化和非常规化过程中，在流动家庭、留守家庭、单亲家庭等逐渐成为常态的同时，家庭本身变得异常脆弱。在年龄群体方面，我国75岁以上的高龄老人迅速增多，同时，20岁至24岁的年轻劳动力逐渐减少，这给经济增长潜力和社会保障体系都带来了巨大的压力。中国在当前和今后一个时期面临着“巨大的就业压力和快速进入老龄化社会挑战这样一个两难的局[4]面”。

此外，社会职业结构也持续转型。职业不仅是个人的谋生手段，也是人们获得社会角色、表现自我能力进而分享社会成果的资格。多年来，农业和制造业的从业人员在持续下降，服务业特别是高端服务业的从业人员则不断增长，新型行业的兴起及职业化速率也在加快，与传统行业的衰落和退出形成了鲜明对照，等等。这些趋势对社会的职业结构、生产体系和劳动方式产生了深刻的影响。行业和职业的多样化、轻型化、小型化和微型化，生产体系的白领化、年轻化、女性化，劳动方式的流动性、灵活性和随意性，既为社会职业结构的调整和转型注入了勃勃生机，也为当前社会矛盾和社会问题添加了更多的不可控因素。

在所有变化中，也许社会关系体系的动态重组更为深刻。中国向来以农耕为业、农业立国著称，独特的“安土重迁的，生于斯、长于[5]斯、死于斯的”乡土社会也由此而来，家庭、家族和宗族关系构成了社会关系的主要内容，稳定的地缘关系和业缘关系也为其提供了屏障，这些都构成了“人情社会”、“礼治社会”、“伦理本位社会”的根基。然而，几十年规模性和高速率的社会流动，在“熟人社会”中兴起了一个“陌生人世界”，这两个不同类型的社会世界交织成极为复杂的关系状态：在欠发达地区，由于各种基础性要素的分离和抽除，“熟人社会”变得空心化和沙化而日渐冷漠、陌生；在较发达地区，大规模流动人口的涌入造成了“陌生人世界”的扩展，不断引发当地“熟人社会”边界（户籍、身份、权利以及心理和认同）的重新辨认[6]，使得两个世界既高度依存、难以分离，又相互冲突、彼此排斥。无论哪一种情形，促成两个世界之间各种治理资源（行政的、法治的、礼治的、社会的等）的相互契合与流畅运作，显然是前所未有的一个重大课题。

社会行为方式、社会关系体系等成为另一组重要变量。随着当代中国社会向市场化经济体制的转轨，社会行动及其规范秩序体系也发生了根本变化。这场历史性“大转型”贯穿着“解放”与“束缚”的双面悖谬：市场从传统习俗经济的约束下获得解放，竞争取代互惠成为社会行动的根本法则，社会行动的价值取向不再是集体目标而是个人利益。按照卡尔·波兰尼的理解，“市场经济只有存在于市场社会[7]中”。因此，必须创造出一种特定的社会制度体系，使社会的运转从属于市场的安排，才能确立起市场的统治地位。正是市场的解放和社会的束缚，使传统的社会与市场的地位发生了彻底互换，社会成为市场经济的附庸。在市场统领社会的时代，社会行动的方式、过程及其规范秩序体系必须根据市场经济的运行需要作出重新调整。如果说，非市场化社会是亲缘和情感维系的共同体，道德伦理和文化价值自行发挥着黏性调节的机制，自给自足、互利互惠的行动准则也使人们之间更倾向于相互协调、彼此合作，那么，市场化社会则是陌生人组成的法理社会，理性权衡下的交易和竞争具有绝对的支配性，个人、群体、组织成为博弈论的信奉者和实践者，在自我利益最大化驱使下尽可能地赢得利润和攫取剩余。在我国当前的社会生活中，非市场化社会与市场化社会这两种迥然相异的状态兼而有之，社会行动及其规范秩序体系也带有非此非彼、亦此亦彼的模糊特征。在基层熟人社会和乡土场景中，非市场化社会的传统制度如风俗、习惯、礼仪、乡规、民约等仍然是社会行动的重要调节机制；在城市化社会的陌生人世界中，这类非正式制度的调节功能则明显式微，同时，许多正式制度如法律、法规、规则章程，以及契约、合同等的运行也常常面对现实困境。如何使社会秩序规则体系中的柔性与刚性、弹性与约束、适应与引领能够兼容并济，是社会建设与社会管理过程有待破解的新课题。

此外，当代中国的社会心态与文化价值观的变化也相当显著。其中，受到市场交易法则的消极影响，负面的社会心态十分普遍，其所带来的后果警示我们，社会生活中的一些实际矛盾和冲突已经十分明显，情势相当严峻。有学者通过对暴力伤害事件及其他社会性事件的分析，认为心态失衡、不良情绪得不到及时宣泄，悲观厌世，进而产[8]生报复社会的行为，是这类事件的共同特点。价值观是文化的核心部分，也是社会根本体制和制度规范的基石。在社会快速转变时期，文化价值轨道的倾斜是最具实质意义的挑战。总体上说，从原本以崇高的精神追求、理想信念、道德和美感为目标的创造性、人文性、价值性文化形态，日益转向以满足物质需求、本能欲望为目的的经营性、商业性、产业性文化形态，是现代性变迁的一个基本趋势。摆脱了传统义务的文化经营一再冲击着价值和道德的底线。如何促成社会心态的和谐机制、社会情绪的疏导机制、社会心理的健康机制，如何重建和确立中国文化的理想、信仰、真知和道义维度，是安然渡过社会建设与社会管理历史拐点的一项重要标志。（二）利益格局与利益关系的重构

从社会矛盾和社会冲突的角度观察，不同利益群体，特别是新利益群体的利益诉求，对于我国社会矛盾、社会冲突的形成往往添加了激化和强化的因素。我们曾指出，不同利益群体及新利益群体因不同利益要求而产生的摩擦、排斥与分歧，相互之间不断发生冲突博弈，有时甚至以很激烈的方式表现出来，这类情况表明，利益关系的紧张和冲突是贯穿在我国社会矛盾中的一条主线，往往是社会不和谐的重[9]要成因，也是社会矛盾的焦点。在社会组织结构、身份体制、职业结构，以及社会行为方式、社会关系体系、社会心态与文化价值观等方面发生剧烈转变的同时，社会利益格局的变化既是一个伴随物，也是上述方面的变化导致的结果。社会利益群体的分化，新利益群体的形成，社会利益诉求的多元化，利益表达方式的激进状态，以及群体利益要求彼此之间的互斥性、矛盾性、冲突性的增强等，可以视为当代中国社会利益格局变化的趋势性特征。

第一，市场经济过程中社会分层变化与利益分化的深刻影响。三十多年来我们的改革是以经济发展为主导的，经济利益的分化加剧了社会分化，阶级阶层出现了以往没有的新情况，以此为基础形成了不同的社会群体。在管理人员、专业技术人员、私营企业主、自雇用者等阶层中，相当一部分属于新社会阶层，通常也称为“中等收入阶层”或“中等收入群体”。江泽民总书记在纪念中国共产党成立80周年大会上曾指出：“改革开放以来，我国的社会阶层构成发生了新的变化，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层。而且，许多人在不同所有制、不同行业、不同地域之间流动频繁，人们的职业、身份经常变动。这种变化还会继续[10]下去。”这些阶层在社会利益结构中结成了不同的利益群体，成为新利益群体产生的基础，如私营企业主群体、农民工群体、失地农民群体、失业职工群体、失房居民群体、城市房产主群体，以及城市居民群体和农村居民群体、外来人口群体和本地人口群体，等等。

伴随着市场经济的发展过程出现的社会分层新现象对于社会利益分化有着深远的影响。相关研究认为，中国新的社会阶层主要由非公有制经济人士和自由择业的知识分子组成，据有关方面推算和间接计算，这一阶层人数约7500万人，包括私营企业从业人员、个体工商从业人员、执业律师、执业注册会计师、执业注册资产评估师和执业注册税务师等。这一阶层是中国经济增长的重要推动者。据有关资料，他们掌握或管理着10万亿元左右的资本，直接或间接地贡献着全国近三分之一的税收和40%的进出口贸易总额、69%的出版发行，70%以上的新增就业岗位。我们认为，新阶层所代表的新社会生产力和社会文化，其创业追求，其利益诉求，其价值判断，其社会主张，都无时不在推动中国的经济发展和社会进步，其行为方式和思想倾向，将[11]继续深刻影响中国的未来走向。

第二，社会利益群体及利益格局的“结构化”走势。如前所述，改革开放以来中国社会结构发生了巨变，从单位化转向阶层化、集体化转向原子化、整体化转向碎片化，等等。走出了传统形态的中国社会结构，不再是以往那种“一个伦理本位、职业分立的社会”。传统上，在“伦理关系”的支配下，“吾人亲切相关之情，发乎天伦骨肉，以至于一切相与之人”，“因情而有义”，由此又形成了更为广泛的“义务关系”，使得“伦理始于家庭，而不止于家庭”。这种伦理关系决定了亲疏厚薄，因而没有明晰的产权制度，“其经济结构隐然有似一种共产”，作为其结果，社会结构缺乏阶级分界也就成为一种必然。[12]30多年来，梁漱溟论述的“伦理本位的社会组织结构”迅速式微，类似西方的个人本位、阶级对立的社会特征，其人生、法制、礼俗所遵循个人本位主义，一切从权利出发，以及商品化、市场化，由资本主宰的产权制度和劳动制度，在中国赫然呈现。传统中国“伦理本位的社会组织结构”，可以说是基于整体的、文化的利益取向，也是以伦理原则为基础的利益秩序；西方近现代的“阶级对立的社会组织结构”，则是基于个体的、物欲的利益取向，是以法理原则为基础的利益秩序，这两者之间有着根本的区别。我们今天的实际情形可能更接近于后者，但与之亦有不同之处。在我们看来，中国社会仍处于一种“结构化的社会利益秩序”的形成过程中。

结构化的社会利益秩序意味着社会利益的分化为其必要前提。结构（struc-ture）一词本身具有结合、联结，构造、构建的含义。“结构”内含了两大前提预设：一是“分化”，即结构意味着事物自身具有不同的要素、部分、子系统，没有分化就无所谓“结构”；二是“整合”，即结构也是不同的要素、部分、子系统组成的系统，没有整合也就无所谓“结构”。所以，结构这一概念本身既具有事物构成的异质性和多样性，也具有事物整体的关联性和一致性。可以说，结构是“多”与“一”的统一体。一般而言，所谓社会结构（social structure）可以理解为，社会系统的各个组成部分及要素之间持久的、稳定的相互联系模式。“新利益群体”、“新阶层”、“中产阶层”、“中等收入阶层”或“中等收入群体”，尽管表达方式不尽相同，但其中的相似含义是“阶级阶层的社会结构”已在逐渐凸显。

第三，结构化过程中诉诸权利的社会利益秩序。我们认为，与中国社会利益关系的结构化进程相应的是，中国社会利益诉求的秩序化尚处于起步阶段。在这里，我们使用了“诉诸权利”而不是“基于权利”。此处的“诉诸权利”与“基于权利”分别指社会权利的不同表现形态。“诉诸权利”侧重于以话语方式、文本方式作为体现的表达性权利，而“基于权利”则强调社会规范和制度框架中的法理性权利。如果我们将社会权利视为一种发展过程，则亦可指其具有的不同阶段性特征。从历史过程看，社会权利的两种形态或两个阶段虽有明显的区别，但也不是相互排斥的关系。即使在当代，也可以看出这两种权利状态——表达性权利与法理性权利——在历史转变中的复杂交集和相互纠结。

19世纪，随着西方工业革命的完成，工厂制度——现代社会的基本组织模式——在欧美得到了确立。但这一过程中释放出来的社会张力却远未消滞。种种社会问题导致的市民阶级内部的剧烈分化仍在持续，城市劳工阶层仍身处异常深刻的危境之中。除了两大工业阶级的激烈冲突，底层社会、弱势群体、边缘化人群也处于躁动、矛盾和冲突的高峰时期。因此，为“诉诸权利”而展开的社会动员和社会运动此伏彼起。面对这个新兴工业社会各种尖锐的社会问题，此前启蒙时期思想家阐述的“天赋人权”或“自然权利”，即每一个自然生物或人类个体所与生俱来的、固有的、不可转让、不可剥夺的当然权利，在理论上已失去了解释力，在实践中也看不到任何兑现的可能。于是，各种新理论思潮勃然兴起。从一定意义上可以说，由孔德开创的西方社会学与由马克思开创的马克思主义社会学，尽管思考的路径不同、提供的解决方案不同，但“诉诸权利”都是其非常核心的问题。正如一些西方学者所言，“国家怎样才能控制由工业化释放出来的种种社会力量，尤其是怎样才能控制对现存政权构成威胁的那个人口众多的无产阶级的兴起”，如何“把刚刚形成的工业无产阶级合并到民族国家之中来”，“这十足是一个大问题，对它的解决足以同时衍生[13]出社会主义、福利国家和作为一门学问的社会学”。

19世纪70年代，英国经济学家A.马歇尔的思考也涉及了这一核心论题。他在所作演讲《工人阶级的未来》（The Future of the Working Class）（1873）中，提出“必须帮助工人阶级稳步地变为体面的绅士”，显然表达了对这个下层阶级的社会权利的关切。A.马歇尔十分明白，在私有制和市场化条件下，经济上的不平等是正当的（事实上这种不平等也是不可避免的），他所谴责的是社会身份和职业的不平等，以及工人阶级因社会不平等所遭受的社会地位、生活待遇的不体[14]面状态，即“一个绅士”与非绅士之间的实质上的不平等或差异。这位经济学家以这样的方式迈出了诉诸社会权利的关键一步。75年以后，另一个马歇尔——英国社会学家T.马歇尔，接过了A.马歇尔的主题：“所有人要求享受这些条件的权利实际上就是要求分享社会遗产（social heritage）的权利；进而就是要求成为社会的完全成员（full member）的权利，即成为公民（citizen）的权利。”作为社会学家的T.马歇尔也十分明白，社会阶级体系（social class system）的不平等事实上也是难以抹平的，但只要公民身份的平等得到认可，阶级体系的不平等“也许就是可以接受的”。按照T.马歇尔的思路，公民身份的平等与各经济阶层的不平等不再是不相容的，“这种公民身份[15]提供了一种平等的基础，在其之上可以建立一种不平等的结构”。从经济学家A.马歇尔的绅士体面到社会学家T.马歇尔的社会权利，社会不平等获得了法理上的设计，也因之具有制度的可接受性。我们可以将社会权利的上述发展过程，视为从“诉诸权利”向“基于权利”的历史性转变。

应当指出的是，随着社会权利状态从“诉诸权利”向“基于权利”转变的完成，随着社会权利的制度化和法理化，社会不平等成为体制确认的社会事实，并逐渐获得了社会成员的接受和认可，从而具有一种社会合法性甚至合理性。但是，阶级阶层间的不平等作为现代社会权利的实质，也就决定了“基于权利”的法理并不能根除“诉诸权利”的活动。不同阶层和群体不断进行的“诉诸权利”和扩展权利的社会动员和社会运动，正是当代西方公共生活中广为存在的社会现实。

第四，“诉诸权利”过程的利益建构及其文本化。我们说当今中国仍处于社会利益的秩序化进程，其突出的特征即在于，社会权利诉求反映出“诉诸权利”阶段而不是“基于权利”阶段。目前，中国社会权利尚需大量研究、理论阐述和学理论证，其制度化、法理化及由此而来的心理和意识上的合法性尚未确立，所有这些都决定了社会权利诉求的这种阶段性特征。各不同利益群体围绕着“诉诸权利”展开的竞争，不仅对社会利益的秩序状态产生了重要影响，在很大程度上也牵动了整个社会的秩序和稳定。由于不同利益主体往往运用多种积极的、主动的行动进行自我利益的建构，不惜动员各种社会资源进入到“诉诸权利”的过程，将更多的变数添加到争取利益的行动中，使得过程本身更呈现变动性，最终结果的达成也更具有不确定性。在“诉诸权利”过程的利益建构及其文本化趋势下，出现了如下一些值得关注的表现。（1）各个利益主体对自我利益不断进行阐述、分析和解释。当不同利益主体出现相同或相似的社会利益诉求时，其利益要求和期待往往会形成竞争关系。在此情形下，不同利益主体通常会以话语和叙事的方式，对其自我利益诉求进行积极、主动的建构，通过对其自我利益诉求的阐述和解释，影响其他利益相关者的认知和选择，进而认可其利益期待的合理性。（2）各个利益主体将其阐述和阐释制作和确定为一定形式的文本。自我利益诉求的阐述和解释过程，也是利益诉求符号化、话语化的过程，最终将以某种文本形式得以确定。在利益诉求的过程中，文本既是对自我利益的形式化表达，也是实现利益诉求的法理依据。这就确立了符号、话语、文本的利益表现在利益诉求过程所具有的核心地位。后现代主义者所说的“文本之外别无他物”（德里达，1967），的确为文本的这种核心地位作了明白无误的脚注。（3）利益主体间的关系通过不同文本间的关系得到某种体现。如果说在日常生活中，他人行动的意义只有在“主体间性”的关系中才能理解（舒茨，1962），那么在“诉诸权利”的社会利益秩序中，各利益主体的利益关系是在“文本间性”的关系中得到解释的。而且，这种“文本间性”是多重的，不同利益方不仅对自己的文本进行解释，也要对他人的文本作出解释，反过来也一样。这就构成了“互为文本性”的格局，其实质是利益关系和利益格局采取了“文本间性”的表现方式。（4）“诉诸权利”的过程是对利益内涵的不断建构、重构和解构。“互为文本性”不可避免地表现为不同文本的相互辩护，利益相关各方需要通过各自文本的交流，对自我利益在不断建构和重构过程中反复进行重申和辩护，同时对他人自我利益的重申和解释进行解构和抨击。因此，参与其中的利益主体俨然是具有自觉意识的叙事者，也是富有创意的作者。表达的多样性、相对性是这一过程最为普遍的特征，而意义的差异性、分歧性，最终结果的不确定性和难以预测性，则是这一过程最大的可能性。

第五，利益诉求的多元化与利益博弈及其多种类型。如上所述，中国社会利益格局目前处在结构化过程中，这也是社会利益的持续分化与利益诉求的不断多元化。在此过程中，以整体、文化和伦理原则为基础的利益秩序机制将逐渐退出，以个体、经济和法理原则为基础的利益秩序机制将不断成长，最终形成法理基础上的、各社会群体之间的利益关系格局，这有可能是一种相对稳定的、持久的社会利益结构模式。在此之前，处在目前这种社会利益秩序的形成期和过渡期，诉诸社会权利的利益秩序不可避免地带有动态性、暂时性、不确定性。与此相应，社会利益多元化格局鲜明地摆在人们面前，相互间利益诉求的异质性和多样性，使得过渡时期的社会利益秩序必然发生某种调整和振荡。

任何社会的利益秩序，都是经由利益相关诸方的合议所达成的一种结果。因此，社会的利益秩序类似一种集体合约或社会契约，只是不同形态的社会利益秩序赖以形成和维系的机制不尽相同。在社会利益秩序的形成期和过渡期，建立合约的基础和机制已经发生了深刻的变化。30余年的变迁，中国从计划经济体制下的“熟人社会”转变为市场经济体制下的“陌生人世界”，“以义务为本位的制度被以权[16]利为本位的制度所取代”，社会利益秩序赖以发生的文化的、习俗的合约机制已经随之消解，与此相应的是，“人情社会”、“礼治社会”、“伦理本位社会”的社会利益秩序基础也已然溃泻。随着社会利益秩序的文化机制转变为市场机制，社会利益诉求的伦理行为也为交易行为所取代。显然，不同利益秩序机制和利益行为所导致的利益诉求过程及效果有很大的差异。文化机制和伦理行为更可能诉诸价值性和理念性目标，更侧重公平性、互惠性和共享性结果；而市场机制和交易行为则指向效率性和功利性目标，更可能通过竞争性、排斥性和冲突性过程实现自我利益的最大化。所以，就后者而言，利益诉求必然是一种博弈过程。对当今中国社会利益诉求的博弈进行观察，可以看出如下几种不同的博弈类型。（1）利益诉求的一般博弈。从最一般的意义上说，博弈过程的人是理性人，他完全卸下了伦理人的索套，已经接受了自己是自私的、充满私欲的、以满足私利为目标的自我本质，个人主义、利益最大化、个人权利至上也就具有无可置疑的正当性。同时，理性人必然面对理性的不完备性和信息的有限性，必须在无知的状态下尽可能规避风险，以最低成本获得最高回报。（2）利益诉求的话语博弈。在当代社会，利益诉求不是一般意义上的博弈过程，而是通过话语方式进行的博弈，利益相关各方对自我的理由诉求赋予意义并进行解释。由于利益资源的有限性和稀缺性，利益相关各方必须进行博弈和竞争，通过与众不同的论据唤起公共回应的效果，往往是各说各话、充满争论、斗智斗勇，以博取公共认可的合理性。这也使得博弈过程更像是为了影响和牵动公共情绪而进行的话语游戏。（3）利益诉求的文本博弈。经过对话语的系统化、体系化的处理，利益诉求获得了文本形态——与话语相比更为正式的表达形式，利益诉求的话语博弈也转变为文本博弈。因此，利益关系也就通过文本关系得到了体现，不同文本的关系亦即上文所说的“文本间性”。在“文本间性”表现的利益格局中，不同利益诉求也具有“互为文本性”的特征——通过文本辩护表达自我利益诉求，并对他人的文本进行解构以消除或弱化其利益诉求的理由。如此，利益博弈转变为文本之间的竞争，显示出“文本之外别无他物”的境界。（4）利益诉求的组织化文本博弈。随着利益诉求的推进，具有一致性目标趋向的利益博弈行为往往会进入一种组织化过程，原本个体的、局部的、分散的利益诉求逐渐发展为集体的、规模的、集中的利益诉求。在经验观察中，利益相关各方——雇主或是劳工、强者或是弱者，都有可能采取利益博弈的组织化方式，利益诉求的文本博弈也因而发展为利益诉求的组织化文本博弈。在这一阶段，为利益博弈进行的动员水平和组织程度都显著提高，其影响力也得到极大的增强。

无论是一般博弈、话语博弈、文本博弈，还是组织化文本博弈，往往都是由多个回合构成的博弈，这一过程常常出现类似于反复拉锯、折腾的现象。在上述各种博弈类型中，组织化的文本博弈影响甚为巨大。组织化的利益表达具有更高的理性化程度。当然，具有较高组织化程度的利益诉求很有可能导致更大规模、更为持久的利益矛盾与冲突，但也可能导致更为集中、更为清晰，因而也是更为有序的矛[17]盾与冲突。在中国当前“诉诸权利”而不是“基于权利”的社会利益秩序下，缺乏由社会规范和制度框架予以明确的法理性权利，仍然偏好以话语方式、文本方式表现的表达性权利，更为可能的结果也许是前一种情形，即导致更大规模、更为持久的利益矛盾与冲突，而不是导致更为集中、更为清晰、更为有序的矛盾与冲突。

因此，在目前的利益格局和利益秩序状况下，大规模的、持久的、无序的利益矛盾与冲突的逻辑后果，必然难以促成基本的社会共识和一致性的公共意愿。就社会学理论的学术眼光而言，这是极为严重的情形。“帕森斯主张，如果关于社会价值观没有某种最低限度的共识，[18]社会就不可能存在。”这一观点在经典时期的社会学理论中无疑是具有代表性的。在西方社会学理论的当代时期，对社会共同体的末世情怀，以至于认为社会的终结或社会范畴的终结，人们没有看到理论[19]成功地走向成熟，而是看到了歧异与分裂，理论的现状显然是社会事实的某种反映。

第六，从博弈走向冲突：利益诉求的激化趋势。当前的趋向表明，不同的社会利益群体，尤其是新产生的利益群体构成了我国社会矛盾的主体，它们因利益要求不同而产生摩擦、排斥与分歧，相互之间不断发生冲突博弈，有时甚至以很激烈的方式表现出来，往往是社会不和谐的重要成因，也是社会矛盾的聚焦点。社会矛盾的主体越来越以利益群体的面目出现，并具有利益群体相互冲突博弈的性质。利益矛[20]盾和利益冲突是社会矛盾及不协调因素的焦点。

在实际过程中，利益群体冲突博弈的三种大体情况或类型如下。

一是“强强”冲突博弈，即发生在强势利益群体之间的冲突博弈。例如，随着城市房产私有率的迅速提高，房产拥有者成为城市中的重要利益群体。围绕房屋问题展开的各种利益争执引发了房产主、业主和开发商、物业公司之间的一系列矛盾。其中，一些业主群体由于切身利益受到损害和侵犯，态度变得越来越激烈。目前的房产主、业主、居住者的很多维权运动就是在这种情形下发生的。虽然业主在社会中是一个较强势的群体，但在与开发商和物业公司之间的矛盾中，他们处于相对弱势，面对一些开发商确实存在的欺诈和侵权行为，他们成立了业主委员会与之抗争，这种情况使“强强”冲突博弈很容易转化并扩大。譬如，如果业主群体与开发商、物业公司间的矛盾不能妥善解决，就可能转化为业主群体和政府部门之间的矛盾，由原来的“民民矛盾”变为“官民矛盾”。

二是“强弱”冲突博弈，即强势利益群体与弱势利益群体之间的冲突博弈。我们所熟悉的劳资矛盾，具体如私人企业主与农民工的矛盾就属于这一类型。从目前情况看，劳资冲突博弈过程中的矛盾主体双方都没有经验（当然这是比较好听的说法）。我国的私人企业主阶层绝大多数是20世纪80年代后先富起来的，我们的农民工阶层也是20世纪80年代后扩大起来的，他们在实现或维护自己的利益时都容易走极端。特别是有些资方做得很过分，如把工人封闭起来（深圳在这方面出过很大的事），把工人的工资报酬保持在低水平上，十年中变化不大，工资一年一结算还要拖欠，等等。所以有评论说，“新资本家”比“老资本家”厉害多了。这反映出一个问题，即私人企业主确实较普遍地存在着侵权行为，也说明农民工的维权行为是有正当性的。但在实际条件下，农民工走正常途径维护自己的利益难度不小，他们之中懂法的不多，有的人就采取极端方式（对老板进行报复、以自杀相威胁等）引来警察，惊动政府，希望“大闹大解决”。在这类冲突博弈中，“民民矛盾”也容易转化为“官民矛盾”。

三是“弱弱”冲突博弈，即弱势利益群体之间的冲突博弈。例如，来自不同地区的农民工往往分别与某种行业、某个城市有着传统的联系，这些地区和行业因素形成了农民工内部利益群体的分化，他们之间也会因利益矛盾而冲突博弈。再如，同一地区生活的农村居民会因土地、水源、产品市场等发生竞争甚至群体械斗。对“弱弱”冲突博弈的调解很重要，直接关系到政府和法律的权威性。（三）广东南海的利益诉求与利益冲突

整个广东省近年来一直处于社会矛盾和群体性事件的兴奋期。南海也不例外，因各种原因导致的上访事件和群体性事件，已经成为区以及镇/街政府面对的常规性工作压力。

——大沥镇。2009年7月2日下午3时，丹邱经济社约150名村民聚集大沥镇政府。事件的起因、经过和处理情况如下。南海区于2008年9月份起全面铺开落实“出嫁女”及其子女的合法权益。大沥镇颜峰村丹邱经济社坚决不接受以行政引导方式落实政策，从2009年3月份开始，南海区采取行政司法手段解决丹邱的“出嫁女”问题。3月6日，大沥镇政府对丹邱11名“出嫁女”及其子女的申请作出了认定股权的行政处理决定书。丹邱经济社在3个月的规定期限内拒不履行义务。6月16日起，南海区法院根据大沥镇政府的申请，严格按照法定的程序，强制执行落实。但丹邱经济社在规定期限内拒不履行义务。丹邱经济社社长陈某不但拒不履行义务，而且还组织发动村民抗拒强制执行。7月2日上午，南海区法院依法对陈某实施司法拘留[21]15日。

——狮山镇。2011年1-11月，狮山镇信访部门受理群众来访、来信、来电241宗次，群众到区以上上访66批246人次，到镇上访68[22]批236人次，到省集体上访1批10人次，没有群众进京上访。从数字看，狮山镇2011年信访量延续了近年来的较低数量，但是重点难点、重信重访现象比较突出。群众上访比较激烈、组织化程度高，越级上访、多头上访、择机上访现象也比较突出。如塘头土地问题的上访人多次到省上访（包括到省委、省政府、省人大、省国土厅），2011年7月18日，塘北、塘南、油榨约100人甚至统一身穿写满标语的白衣集体在省政府门旁示威，影响比较大。信访维稳涉及的突出问题主要是土地问题、村务村政问题、农村股份分红问题、对越自卫反[23]击战退伍军人问题、知青问题。

——西樵镇。2009年和2010年共受理案件423宗，成功调处396宗，调处成功率达94%。2011年1-10月镇综治信访维稳中心受理村务村政、劳资及工伤、意外伤害索偿、治安涉法、建筑纠纷等146宗，成功调处141宗，调处成功率达96.58%。接受社保、涉军、“出嫁女”权益、股份分红、户籍管理、政策等咨询36宗，村居一级综治工作中心受理案件117宗，化解106宗，化解率达90.6%。同期，全镇共受理涉及村务村政及土地、违章建设、农村股份权益、环境污染、劳资纠纷、城建拆迁、乱摆卖乱收费、组织人事、房屋产权、工程合同、市政管理等问题的群众来信、来邮、来电、来访161件，已处理150[24]件，办结率达93.2%。

值得重视的是，西樵镇综治信访维稳中心对受理案件的分析，显示了上访事件和群体性事件的复杂转变。譬如，农村股份权益问题。西樵、百西、大同、朝山等村的“出嫁女”不断上访要求落实“出嫁女”及其子女享受股份分红权利，有关部门已着手通过法律途径解决此类问题。后来出现了由前期“出嫁女”上访到反对“出嫁女”及其子女享受股份分红村民上访的转变。再如，农村特殊群体股权权益和集体福利等争议问题。随着农村分红每年不断提高，且户口政策逐步放开，相当一部分原村民由城镇户口回迁到村，加上嫁入媳妇将城镇[25]户口迁入村，也提出购股享受分红的要求。又如，退伍军人上访问题。现时退伍军人中，有强烈利益诉求的主要是对越自卫反击战退伍军人、38341导弹部队退伍兵、38391部队退伍兵，尤以对越自卫反击战退伍军人为主。这些上访的退伍军人大致可归为五种类型。一是事出有因：因为政策未落实、生活遇到突发性特殊困难、受到不公正待遇等而上访。二是茫然困惑：对现行政策缺乏了解，对暂时困难和问题缺乏正确理解。三是盲目攀比：部分复退军人以当年服役时的待遇，与现行优待标准及一些优惠政策相比，心理不平衡。四是随波逐流：碍于老战友情面和法不责众心理而盲目跟从他人。五是无理取闹：[26]没有任何正当理由，纯粹希望通过闹一闹赢得利益。

南海区的现状是一个缩影，表明了我国当前多元化的社会利益格局，以及社会利益秩序处于形成期和过渡期的现实。从不同利益相关群体的具体表现亦可看出，利益诉求的异质性和多样性，利益诉求行动的动态性和不确定性，利益诉求方式的竞争和博弈（一般博弈、话语博弈、文本博弈、组织化文本博弈），缺乏基本的社会共识和一致性的公共意愿，促使利益分歧锐化和博弈冲突化，这些现象又进一步对过渡期的社会利益秩序添加了不稳定因素。[1]郑杭生：《总论：走向更加公平合理的社会资源配置格局——新中国60年社会发展与建设成就》，参见郑杭生等：《学界回眸：新中国60年的社会发展与建设》，北京：北京人民出版社，2009。[2][英]齐格蒙·鲍曼：《生活在碎片之中——论后现代道德》，第88页，上海：学林出版社，2002。[3]郑杭生、杨敏：《社会实践结构性巨变视野下的社会矛盾》，载《探索与争鸣》，2006（10）。[4]《专家建言中国如何从经济大国转变为经济强国》，新华网，2010-09-21，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2010-09/27/c_12610314.htm。[5]费孝通：《乡土中国》，第31页，上海：上海人民出版社，2007。[6]目前，我国人户分离现象已十分普遍。第六次全国人口普查（简称六普）数据显示，全国2010年人户不一致的流动人口已经达到26138万人，这就是说近五分之一的中国人在流动。参见乔晓春：《中国人口布局的现实特征与未来展望：来自六普数据的分析》，载《甘肃社会科学》，2011（4）。[7][英]卡尔·波兰尼：《大转型：我们时代的经济与政治起源》，第62页，杭州：浙江人民出版社，2007。[8]李有发：《专家谈当前中国社会心态演变趋向：哪些问题需深切关注》，http：//news.xinhuanet.com/politics/2010-06/07/c_12188648.htm。[9]郑杭生、杨敏：《社会实践结构性巨变视野下的社会矛盾》，载《探索与争鸣》，2006（10）；杨敏：《以治理化解矛盾　以治理成就和谐》，载《中国教育报》（理论版），2007年3月20日。[10]江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》，参见江泽民：《论三个代表》，第169页，北京：中央文献出版社，2001。[11]鲁宁：《让新阶层成为和谐社会建设性力》，载《东方早报》，2008年3月10日。[12]梁漱溟：《乡村建设理论》，第24～30页，上海：上海人民出版社，2006。[13][英]马丁·阿尔布劳：《全球时代：超越现代性之外的国家和社会》，第70、73页，北京：商务印书馆，2001。[14][英]T.H.马歇尔、安东尼·吉登斯等：《公民身份与社会阶级》，第8页，南京：江苏人民出版社，2008。[15][英]T.H.马歇尔、安东尼·吉登斯等：《公民身份与社会阶级》，第27页，南京：江苏人民出版社，2008。[16]贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果》，载《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2012（1）。[17]李路路：《社会分层结构的变革：从“决定性”到“交易性”》，载《社会》，2008（3）。[18][英]布赖恩·特纳，《社会理论指南》（第2版），第4页，上海：上海人民出版社，2003。[19][英]布赖恩·特纳，《社会理论指南》（第2版），第8页，上海：上海人民出版社，2003。[20]郑杭生，杨敏：《社会实践结构性巨变视野下的社会矛盾》，载《探索与争鸣》，2006（10）。[21]南海区解决农村出嫁女及其子女权益问题工作领导小组办公室：《关于大沥镇颜峰村丹邱村民小组部分村民聚集镇政府的情况报告》，2009年7月3日。[22]狮山镇综治信访维稳办：《狮山镇信访维稳工作和治安管理情况汇报》，2011年12月2日。[23]狮山镇综治信访维稳办：《狮山镇信访维稳工作和治安管理情况汇报》，2011年12月2日。[24]西樵镇综治信访维稳中心：《综治信访维稳办关于开展创新社会管理调研材料》，2011年12月。[25]西樵镇综治信访维稳中心：《综治信访维稳办关于开展创新社会管理调研材料》，2011年12月。[26]西樵镇综治信访维稳中心：《综治信访维稳办关于开展创新社会管理调研材料》，2011年12月。

二、围城中的农村：新城市化过程的利益诉求困境

城市化也称都市化或城镇化。一般来说，城市化是由第一产业为主的农业人口向第二产业、第三产业为主的城市人口转化，由分散的乡村居住地向城市或集镇集中，以及随之而来的居民生活方式的不断发展变化的客观过程。通常以城镇居住人口与总人口的比值，代表城[1]市化的发展水平。30多年的改革开放也是我国城市化和城镇化高速率推进的时期，这一转变带来了城乡社会的巨大变化。中国社会源于农耕文明，绝大多数人口以从事农业为生。在很长的历史过程中，“农村包围城市”是基本的常态，一个个城市散落在大片的乡村之间，犹如璀璨夺目但又孤独飘零的岛屿。然而，今天的中国展现了一种颠倒历史的社会景观，这就是“城市包围农村”。学者们用不同的术语对之描述刻画——“半熟人社会”、“新乡土社会”，以及“半城市化”、“逆城市化”，等等。不过，最为深刻的变化也许是社会利益的分化与利益诉求的分歧，和伴随而来的不同群体的多元利益诉求，“诉诸权利”过程的复杂利益建构，以及利益竞争和博弈、矛盾和冲突。迄今为止，其间始终贯穿着一种深刻的危机，即促成基本一致的公共意愿和社会共识往往是十分艰难的过程。（一）城市化的“双刃剑”效应

城市化被喻为一把“双刃剑”，在给城乡社会添加活力、带来机遇的同时，也给城乡社会带来了诸多挑战。这一过程导致了城乡社会的剧烈变迁，埋下了各种社会现象及其后果的逻辑线索：数十年来一直持续的农村劳动力外流和“乡村空巢化”，外来务工人员家庭婚姻问题、农村家庭婚姻问题、留守老人和留守儿童、城市流浪人员，以及乡村治理的困境及生活秩序的艰难重建，等等。与此同时，城市社会也深受各种社会问题的困扰，如环境污染、交通拥堵、资源短缺、社会治安形势恶化、违法犯罪活动增多等，一些城市已成为民生问题集中的重要区域。事实上，许多民生问题本身是城市化造成的，如“就业难”、“交通难”、“出行难”、“停车难”、“上学难”、“看病难”、“住房难”等，已是许多城市难以根治的顽症。如何学有所教、劳有所得、老有所养、病有所医、住有所居，拥有安全感，安居又乐业，几乎是各个城市都必须应对的挑战。

新一轮城市化过程的“被迫城市化”更为凸显。2008年3月，美国次贷危机引发了西方世界的金融危机，后迅速向其他国家和地区蔓延，终于在西方世界导致了一场经济危机。欧洲债务危机即欧洲主权债务危机，是指在2008年金融危机发生后，希腊等欧盟国家所发生的债务危机。我国政界和学界逐渐认识到，这是一场严重的、较长期的世界性萧条，需要进行更具有战略性的政策考虑，以达到相互联系的几个目标：一是创造长期内需，二是优化经济与社会结构，三是抑制和释放过剩产能，四是使中国现代化登上一个更高的历史起点。这个战略方向就是城市化。从各种预测来看，大概会在2012到2013年期间，中国的城镇化水平就将达到并超过50%，这个意味着在中国的下一个五年规划——“十二五”期间中国城镇化会出现一个历史性[2]的转折。随着我国越来越多的人口居住在城市地区，城市空间的规模也急剧扩张，城市问题亦将日益严峻，城市民生难题的压力会不断加大，这种现实促使我国城市化必须走向一个“历史性转折”。新一轮城市化一方面可以使国际金融危机及国内现实问题得到缓解，另一方面也会导致“被迫城市化”问题的凸显。（二）“半城市化”与“半融入”和“不融入”问题

根据中国社会科学院的报告，2006—2009年每年新增城镇人口1500万，2000—2009年，城镇化率年均提高1.2%。根据2010年底的[3]数据，中国城镇化率为47.5%。根据中国社会科学院于2011年12月发布的《2012年中国社会形势分析与预测》蓝皮书，2011年中国历史上第一次出现城市人口超过乡村人口，城镇化率超过50%，标志着中国数千年来以农村人口为主的城乡人口结构发生了逆转，是中国现代化进程中的一件大事。同时，学界也关注着这一趋势的另一面。河北大学中国乡村建设研究中心研究员李昌平认为，现在的城市化是“两要两不要”：要农民工的劳动力不要农民工，要农民的土地不要失地农民。农民进入城市而不能享受市民待遇，这样的城镇化率没有意义。去除没有享受市民待遇的人群，现在的城镇化率估计只有40%。[4]

在城镇化率的讨论中，提出了农村户籍人口的“半城市化”和城市融入问题。如中央农村工作领导小组副组长陈锡文指出，目前的城镇化率存在“虚高”现象，有10%～12%的城镇人口是农民工及其家属，他们仅在统计上被归入了城镇人口，实际上并没有真正享受市民待遇。有研究者指出，中国城镇化有很多虚假的成分，大量流入城市的农民、农民工并没有真正融入城市，城中村比比皆是。中国城镇化[5]的真实比率应该降低10个百分点。但研究者亦认为，尽管工作和居住在城市中的农村户籍人口大多处于“半城市化”状态，这使城镇化率达到50%的判断有些勉强，但城市化水平快速提升已是不争的事实。[6]

目前，新一轮城市化反映出的农村户籍人口“半城市化”状态与“半融入”和“不融入”问题已经成为多学科的研究热点。关于农民、农民工如何融入城市社会，已成为当前学术界、传媒及政府政策研讨的热门话题，2011—2015年实施的国家“十二五”规划在城镇化管理部分专门提到了农业转移人口如何逐步转为城镇居民的问题。所以，农民、农民工的城市融入或社会融入，已经成为中国当前改革[7]与发展中的重要议题。（三）“三分天下”：南海区人口格局与利益格局

随着我国城市化进程近年来的提速，“半城市化”、“半融入”与“不融入”也愈加突出。在南海，上述现象表现出很特殊的地方色彩，不仅有农村户籍人口“半城市化”、“半融入”与“不融入”问题，甚至还有“逆城市化”问题。在上面这组现象中，在南海区人口格局的表层之下，是社会利益格局及其深层的制度因素。

理解南海问题和南海区本轮改革的“新政”，必须深入把握南海的现有人口格局。南海区1073.82平方千米，辖有两街道六个镇。相关资料显示，南海区整个户籍人口有120万人，常住人口达256万

[8]人。据此推算，外来人口应该为136万人。从制度设置的角度看，户籍制度作为第一道分界线，划出了户籍人口与非户籍人口、“本地人”与“外来人”的分界线。这一分界线也呈现了南海近年来的人口常态：在该区256万常住人口中，“本地人”少于“外来人”，即所谓户籍人口与非户籍人口的“倒挂”。“倒挂”在南海区是一种普遍现象，如西樵镇的大桐堡村常住人口13.9万人，流动人口约7万人。尽管户籍制度划出的“本地人”与“外来人”的分界仅仅是一个浅层区分，但这道分界线划清了两大群体的利益和权利区隔。不过，我们经过观察发现，“本地人”与“外来人”这两个群体的利益纠葛，还不是左右南海区“逆城市化”和“半城市化”的关键因素。

进一步分析南海区的户籍人口资料，可以将南海区的常住人口大致分为三个部分：一是农村户籍人口，二是城市户籍人口，三是外来人口。重要的是，南海人口的三大群体大致上勾勒出了“三分天下”的利益格局。在该区120万总户籍人口中，农村户籍人口约为73.7万人，这部分人口超过了总户籍人口的一半，但在整个256万常住人口中仅占28.8%，比1/4多一些。按照农村集体股份合作制，拥有农村户籍的73.7万“乡下人”，是享有股份分红的一个利益群体，每年按时按点，都能“有钱分”。其余的46.3万城市户籍人口和136万外来人口的共同点在于，他们都不是农村集体股份合作制的“体制人”，均属于“没钱分”之列，是不享有股份分红权利的两个利益群体。因此，农村集体股份合作制作为第二道也是更深层次的利益和权利分界，划分了享有股份分红与不享有股份分红的两大利益群体。与户籍制度造成的利益和权利划分相比，农村集体股份合作制涉及更多、更深、更大的利益和权利分野，这道分界线因而更为固化、僵化、难以逾越，有时甚至不可逾越。

由此可见，户籍制度与农村集体股份合作制这两大制度性因素，共同构成了经济利益和社会权利的分界线，首先将南海区人口划分为“本地人”与“外来人”两大利益群体，形成了“本地人”与“外来人”的利益壁垒。同时，这道经济利益和社会权利的分界线对“本地人”群体又做了再次划分，将其分成了两个不同的“本地人”群体：一个由本地农村户籍人口组成的，享有股份分红的“本地人”群体；另一个是由本地城市户籍人口组成的，不享有股份分红的“本地人”群体。这就造成了“本地人”群体的社会利益权利的破裂。

在南海区，户籍制度与农村集体经济制度采取了更为具体的地方性表达，通过农村户籍与集体股份合作制建立的利益和权利区隔，在整个本地户籍人口中划出了两大利益群体的区隔，从而促使三大人口群体的利益分化进一步锐化，也促使本地户籍人口在更为复杂的利益纠葛中不断破碎化——这一总体趋势确定了南海区社会利益格局的基本底色。（四）围城中村落的城市化抗拒

在初到南海的外来人眼里，南海是一座地道的南方城市——整洁、幽静、典雅，还有终年飘逸的花香和绿色，从眼前的城市景观很难察觉到乡村的气息。然而，如果对这座城市略作细致的观察，不难发现南海的“半城市化”甚至“逆城市化”现象十分突出。南海区的GDP（国内生产总值）已过2000亿元，有时候看上去，却像一位穿了笔挺西装的“犀利哥”。百花时代广场是南海桂城街道发达的商业中心之一，它的对面是南约村。一边是现代公寓、高档写字楼，一边却是低矮的村屋和厂房。这里流传着一个故事：一位村民和一位居民，两位老友一起吃早茶。村民说：“我家在城市，却生活在农村。”居民笑着应道：“我生活在城市，每天在窗边看到农村。哈哈，你中有我，我中有你嘛！”“城不城、乡不乡”，南海经济这位“犀利哥”，在发展的快车道上飞奔，可能还来不及里里外外地“换装”。“桂城已经是城市包围农村了。”区委书记邓伟根来南约村调研时，村支书劳永冠对他实话实说：如今村民两餐不愁，开始注重生活环境。可过去没什么规划，出租屋到处都是，白天打扫完，晚上又脏了。而且，人多眼杂，[9]治安不好，不论村民、居民，意见都很大。

围城中的村落使得城乡社会的利益区隔更为显化和锐化。南海的三大群体——本地农民群体、本地市民群体、外来人群体——各自发出的不同利益诉求，对南海的城市化脉动形成了直接而强烈的影响。其中，本地农民群体基于既有利益发出的利益诉求，不仅表达了这一群体对城市化的抗拒心态，在客观上也使另一些群体的利益诉求受到了排斥，因而对整个南海城市化进程造成了明显的阻力。

在南海，这类城乡混杂的地方处处可见。区委书记邓伟根到丹灶村调研，发现在一平方千米的“小巴掌”上，竟托着两个盘子：一个丹灶村，一个丹灶社区。村民与居民混居，却有两套行政班子、两个社区服务中心。小孩们上学不分彼此，大人们活动却各干各的。有分红的少服务，有服务的没分红。城市和农村，表面上融为一体，但各有各的一套运作体系。村里的设施，基本靠集体经济自筹解决，原则上遵循“自建自享”，有户籍的村民才算“一家人”。这种较为封闭[10]的乡村社会，很难与开放的城市社区真正结合在一起。在南海，“本地人”群体与“外来人”群体的利益区隔十分明显。对于由“本地人”群体与“外来人”群体组成的所有南海人来说，社会利益的这种破裂状态已经造成了较严重的心理阴影、意识裂痕和行动区分。譬如桂城街道的平东村，这几年发展玉器产业，每年有6000万～7000万元的收入。目前4000多名村民，在桂城街道算是富裕村，但辖区内外来人口已有17000人。每年用于辖区内行政、市政、学校、道路等公共设施的投入超过1000万元。“上级财政拨款每年只有70万元。”社区党委书记梁锡棋说，大部分公共支出费用由村集体自筹，比如学校是村里建的，80%的学生是外来的。其实，一定程度上是村民在补贴居民，即“本地人”补贴“外来人”。

南海区城乡统筹办公室负责人庄少伟认为，城乡间的矛盾，还体现了南海基层村居社区的深层问题。比如，土地资源利用粗放，资产收益率低下，环境污染多发，一些低、散、弱的落后产业集聚在乡村；比如，现行财税体制，对农村公共服务体系投入滞后，导致自筹解决的乡村公共服务产品短缺；再比如，村民单家独户的宅基地居住模式，不集约、少管理，不利于规模化的公共市政设施配套，导致农村脏、乱、差。（五）南海现有社会利益格局下的“逆城市化”

如果按照城镇非农人口与总人口之比来计算，中国的城镇化率数据大体如下：改革开放30多年来，3亿多农村人口迁移到城市；2011年，中国城镇化率超过50%；预计到“十二五”末我国城镇化率将达到51%。当然，从同期的另一组数据也可以看出别样信息：2010年中国城镇化率是46.59%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。中国城市科学研究会副会长李兵弟认为，这意味着有13.6%，[11]即1.28亿生活在城镇里的人没有城镇户口及享有城镇居民待遇。

事实上，在没有城镇户口的居民中，有一部分人是主动选择了拒绝城镇户口，这就是在快速城市化过程中出现的“逆城市化”现象。简单地说，在本书中，中国目前出现的“逆城市化”也称“人口逆城市化”，是指城市化过程中出现的一种人口现象，即城市人口向农村人口的回流。我们从一些群体（比如“农转非”）的行为可以把握“逆城市化”的人口学动力。所谓“农转非”是指因户籍变化而形成的一个户籍人口群体，其原本是本地农村户籍人口，由于经济发展、行政规划、城市扩展、征地等原因而转变为城市户籍人口。此外，一些本地农村户籍人口因征兵、上学、就业、婚嫁等原因转入了城市户籍，成为“新农转非”群体。

从一定意义上说，“农转非”是中国城市化过程的一种现象，也是城市人口扩张的一种方式。在计划经济时期，“农转非”是改变个人命运的难得机会，即使在目前中国的大部分地区，也仍然如此。然而，近年来，南海“农转非”和“新农转非”群体的动向让人始料不及。有数据显示，南海有些乡镇，这几年回迁人员数以万计。有的镇回迁人口达两三万人，有的村户籍人口只有4000人，而实际人口超[12]过6000人。“农转非”和“新农转非”群体的180度急转弯，是这个区“逆城市化”现象的主要原因。

在南海区，“新农转非”带动的“逆城市化”更引人关注。“新农转非”主要由对越自卫反击战老兵、退伍军人、“出嫁女”、大学毕业生等群体组成，他们因征兵、婚嫁、读书等原因成为城市户籍人口。现在，城市居民与农村居民相比，后者享有更多的经济利益和社会权利，如宅基地、责任田、集体经济分红、计划生育政策，等等。失去农村户籍意味着一系列的利益损失，他们因而强烈要求恢复当地的农村户籍，或保持当地的农村户籍。这就是“农转非”或“新农转非”问题与城市化的复杂关系。所以，在农村户籍的吸引力导致的“半城市化”甚至“逆城市化”现象背后，是土地经济与集体经济所驱动的利益取向。

显然，人口“逆城市化”现象与整个城市化的历史趋势是背道而驰的。“‘南海大道’（南海的一条主干道）东南西北都没有农田了，很多村子甚至出现零农田状况，你说为什么还叫农村？除了计划生育政策、分红和社保等方面有差异之外，我找不出这样的农村和城市有什么不同的地方，但我们还是称他们为‘农民’、‘村民’，而不是‘居民’。”这次调研，邓伟根最大的感触是“观念”和“差距”。“在南海，‘农民公寓’之说不再延续，取而代之的是‘社区公寓’，打着‘农民公寓’由头的总会是农民，我们现在要做的是淡化这种观念，而‘社区公寓’则需参照城镇居民社会保障体系的政策，让农民的社会保障逐步向城镇靠拢。”邓伟根感到，现在的政策让很多人都不愿进城，都想挤到农村去，“我们现在的做法就是推进农村股权固化，探索村民‘以股换保’、‘以股换币’，引导农村居民离土离股进城”。[13][1]鲍世行主编：《城市规划新概念新方法》，第140页，上海商务印书馆，1993。[2]毛其智：《中国城市发展趋势的若干思考》，“城市中国国际论坛”上的发言，2009年6月16日，ht-tp：//finance.sina.com.cn/hy/20090616/10476354812.shtml。[3]潘家华，魏后凯：《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.3》，第1～35页，北京：社会科学文献出版社，2010。[4]《社科院称城镇人口今年将首超农村》，人民网，2011年12月20日，http：//qh.people.com.cn/BIG5/n/2011/1220/c183411-16617926.html。[5]于猛：《城镇化率不是越高越好》载《人民日报》，2011年4月11日；张敏：《我国城镇化率虚高10个百分点》，http：//www.sina.com.cn，2010年7月30日。[6]王军：《数据显示我国土地城市化远超人口城市化》，载《瞭望新闻周刊》，2012年1月2日。[7]李强：《中国城市化进程中的“半融入”与“不融入”》，载《河北学刊》，2011（5）。[8]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日。[9]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日，略有改动。[10]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日，略有改动。[11]参见《数据显示我国1.28亿生活在城镇民众无城镇户口》，载《中国青年报》，2011年12月4日；陆学艺等主编：《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》，北京：社会科学文献出版社，2011。[12]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日。[13]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。

三、“金苹果”、“红苹果”：土地经济与集体经济之惑

在南海，利益之争不是涉及一个苹果的简单问题。其中，最为重要的利益纠葛源于两大制度因素：一是与农村户籍相联系的土地制度，二是与农村集体经济相联系的股份分红制度。本文将其戏称为“金苹果”与“红苹果”。如前所述，南海区三大群体——本地农民群体、本地市民群体、外来人群体——构成了人口格局的“三分天下”，这三个群体的利益诉求基本划定了南海社会利益的大体格局。同时，南海两大制度性因素——户籍制度与农村集体股份合作制——进一步强化了南海社会利益格局的刚性模式。“三分天下”人口格局与两大制度性因素的相互交集，确定了南海社会利益格局的独特之处：由于农村户籍与农村集体股份合作制的制度依据，尽管本地农村户籍人口仅为该区全部常住人口的1/4多一些，在南海的利益角逐中，本地农村户籍人口始终是利益角逐中的主角。这一群体的利益诉求导致的种种结果，直接牵动着南海区社会利益关系的实际状况——和谐或紧张、一致或分歧、联合或破裂。表1-1所示为2010年度南海区农村居民人数农户数情况。表1-1　2010年度南海区农村居民人数、农户数情况资料来源：2010年度南海农村社区公开经济数据。（一）“金苹果”之惑：基于土地的“内部人制度”及其主导的利益纠葛

土地是中国农耕文明的根基，也是中国社会制度和秩序的基础。在历史上，华南的土地配置制度有其突出的特点，土地公共拥有所占据的高份额，可以说形成了华南土地制度的一种底色。20世纪汉学人类学家的代表人物莫里斯·弗里德曼在他的《中国东南的宗族组织》（1958）中有这样的描述：这两个省（注：指福建省、广东省）与中国的其他地方相比较表现出重要的差异：土地的共同拥有在经济生活中扮演着重要的角色。主要是宗族和村落共同拥有土地（既是宗族的又是地域的群体）……有人曾就20世纪20年代广东东江流域“公共”土地的重要性作过调查，得出以下数据，尽管它们[1]包括一些“村田”和“学田”，但主要是“族田”。

弗里德曼在其著作中引证了中国早期社会学名家陈翰笙的调查研究结论：确实，我们可以有把握地说，全省三分之一的耕地为族田，族田是公共土地中唯一占优势地位的形式，对广东的集体地主所有制度产生了持续的影响。几乎同一时期的中国人类学名家林耀华对福建地区的研究也表明，以宗族开基祖先命名的族田由宗族的不同成员轮流耕作，任何一个耕作族田的家庭都可享受族田的收成，但是必须提[2]供宗族祭祀的祭品，而且为宗族祭祀准备当年的筵席。弗里德曼强[3]调：族田的建立和世代保持需要宗族强大并维持其长盛不衰。

历史过程与现实场景的交集叠合塑造了另一种现实，譬如“历史现场”（赵世瑜，2006）。对于理解华南地区的人文思想、社会生活、社会组织的由来和独特性而言，“历史现场”能够提供一种视角[4]和思路，“可以更深刻地理解过去如何被现在创造出来”。“族田”这种公共土地的传统形态提供了宗族内部的共享经济和福利，与此类似的是，一种集体所有的土地制度（即陈翰笙所说的广东集体地主所有制度）也可以提供集体内部的共享经济和福利。在此我们关注的是，在这两种传统形态的集体经济制度与现有的土地集体所有制、农村集体股份合作制之间，存在着一定的历史关联。在我们看来，族田制或集体地主所有制都是某种“内部人制度”。尽管历史时空会发生变移，但“内部人制度”的内涵是难以改变的，唯一变化的是“内部人”——谁是“内部人”可以而且注定将作出重新界定。这种“内部人制度”正是南海农村土地制度（及其基础上的农村集体股份合作制）的实质，只是现在的“内部人”不再是宗族集体或其他地主集体，而是一个新的群体——本地农村户籍人口。这个新“内部人”群体不仅与本地市民群体和外来人群体保持着利益上的差别待遇，其自身也存在着利益的差别待遇。这样，在“历史现场”中呈现出的南海土地“内部人制度”及其主导的利益纠葛，可以使我们对南海现今的多元利益诉求及其剧烈的纷争和冲突获得更为深入的感悟。

从20世纪90年代的资料看，南海区的土地利用地域差异明显，由于地理位置、地貌类型的差异，开发历史和开发方式不同，土地利用形成明显的区域差异。东部桂城、平洲、三山港、大沥、盐步、黄歧、里水为传统围田农业用地区，近年工业和城市发展快，成为城市和工业密集区。南部南庄、沙头、西樵、西岸、九江为传统的基塘区，同时工业、旅游业和专业市场有了长足的进步。西部和西北部官窑、和顺、松岗、罗村、狮山、小塘、金沙、丹灶为丘陵地区，其工业也[5]有了较大的发展。南海土地利用所形成的区内土地经济的地域差异，大致可以勾画一幅围绕土地经济展开的利益纷争的地形图。

南海区2010年土地规划表明，佛山市土地利用总体规划下达的全市各类建设用地占用耕地指标为1133.33公顷，开垦新增耕地1133.33公顷。为了实现佛山市耕地总量动态平衡，缓解土地供需矛盾，土地整理的重点是村庄和农田整理。通过村庄缩并、搬迁、调整改造，以及平整土地、归并地块及综合建设农田道路、沟渠等，增加耕地200.00公顷。通过土地复垦，退园还耕800.00公顷，退塘还耕66.67公顷；耕地开发主要在西北部丘陵地区，利用荒山荒地开发耕[6]地66.66公顷。土地经济一直是南海区经济收入的重要来源之一，所以，土地整理、复垦和利用过程意味着巨大的利益牵扯。

自20世纪80年代中期开始，国家制定了新的土地管理制度并做了数次修订。1986年颁布了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》），1988年、1998年和2004年，《土地管理法》经历了三次修订，其中1988年的修订根据同年《中华人民共和国宪法修正案》关于土地的使用权可以依照法律的规定转让的规定，确定了国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，国家依法实行国有土地有偿使用制度。《土地管理法》经过1988年的修订，恢复了土地的商品属性，使得土地融资与信用、土地开发利益返还成为可能，建立了国有土地有偿、有限期的土地使用制度，形成了以土地批租为基础的地方土地财政模式，中国城市化随之进入了快速增长的轨道。同时，这次修改也成为后来深层次土地问题和社会问题的肇始。相关研究认为，伴随着农村的改革和发展，围绕着农村土地已经逐步形成、发展了三个方面的重要权利：一是农民集体对土地享有的集体所有权；二是集体经济组织或村委会对土地所拥有的经营管理权或代表行[7]使权；三是农民个人对土地所享有的承包经营权。

事实上，土地问题一直是近现代以来中国社会变迁的“动源”，亦是社会冲突的根本性“震源”，也是当今中国农村社会矛盾最主要的起因。土地管理制度的变化造成的后果十分复杂。一方面应当看到，土地经济和地方土地财政模式聚集了巨大的社会资源，确实为中国城市化提供了前所未有的助力，但是，征地拆迁补偿原则也使对农村的低成本剥夺大行其道，同时也剥夺了农民对城市化利益的分享权利，这一群体往往成为实际的受损者。土地问题也再次成为最大的社会问题，对经济、政治、司法、社会等多个领域的运行秩序形成了严重的震动。

对于广东省，这个历史上公共土地份额较高的区域，土地使用权依法转让和国有土地有偿使用制度造成的社会问题，负面影响更为深远。如2011年广东省乌坎村因土地征用引发的上访事件。第一次上访发生在2011年9月21日，导火索是碧桂园在村里“破土动工”。“这是村里最后一块土地。”28岁的村民庄烈宏是当时上访的组织者之一，据他讲述，几个愤怒的年轻人见此情景，拿着大喇叭在村口呼喊村民起来集体上访。“村民实在是忍无可忍了，连小学生都偷偷从家里偷了锣，在村里边跑边敲。我们扯了白布让大家签名、按手印，一共有2000多人签了名。最后到市政府的一共有3000多人，很多人没签上名，直接赶到市政府去。”在市政府的允诺下，村民被劝回，但他们渴望的土地调查却并未如预期展开。在第一次上访的一个星期后，村支书薛昌和村主任陈舜意再次违法操纵了村民选举。有村民说：“和以往的选举一样，基本上没人投票，但有的老年人一听村干部要替他们把票投给薛昌和陈舜意，硬是从票箱把票抽回来撕掉了。”9月29日村里公布了选举结果，一共收到选票3500多张，其中薛昌得票80.5%，陈舜意得票78%。市、镇两级政府对待土地问题的暧昧态度，被村民解释为“与村干部是一伙的”。所以村民提出，单单要回土地是办不到的，一定要惩治贪官，要回土地。11月21日，距离村民9月21日的第一次集体上访过去了整整两个月，村民林祖栾被村民尊为“领袖”，成为第二次上访的组织者。村民愤怒升级，当天再次聚集到陆丰市政府讨说法，大家态度坚决，这次不仅仅是要追回村里几乎流失殆尽的集体土地，更是要罢免横行40[8]多年的村干部。

再如2012年3月20日，广东省湛江市坡头区龙头镇山塘村因土地承包引发的悲剧。1999年12月，龙头镇政府牵头，对巴调垉养殖承包进行公开招标，该标最后由当地村民谭康弟、谭康富中标。双方约定承包期限从2002年1月1日至2011年12月31日，每年租金25.5万元。村集体800亩虾塘10年租金255万元，7000余名村民分文未得。龙头镇政府最新清算结果显示，至合同期满，承包者已支付给各村承包金2246354.74元，剔除镇政府30万管理费，仅欠各村3645.26元。不仅如此，在10年承包期内，位于巴调垉上游的新垉内农田多次被咸水淹浸，核算被淹的面积为180亩，村民估算损失为200多万元。2011年12月31日，承包期到期，巴调垉以7.8万元/年的价格租给了谭康富、谭土平。调查发现新承包合同的签订也是村民小组长私下与对方签订的，没有召开过村民大会。2012年3月20日，在谭亚云和陈轩的带领下，谭德超等30多名村民乘坐两辆汽车，前往坡头区政府表达诉求，要求政府尽快对事件作出处理。当天下午2点40分左右，村民们在镇里反映情况后，在返回途[9]中遭围殴，造成一死四重伤。

在南海区的经济增长中，土地经济与地租经济占有很高的贡献率。土地、地租一方面推动了当地经济的快速发展，另一方面也形成了土地这一根源性问题，致使农村社会的深层次矛盾逐渐积累。据了解，1995年成立南海区时，政府征用了大片土地用于城区和工业区的开发。当时征地的补偿金为农田13500元/亩，鱼塘21000元/亩，而现在农村集体土地确权办证，80000（多）元/亩。尽管历史过程造成了征地的巨额差价和集体土地确权的高成本，但仍然引起了当地农民的抱怨，他们认为农村深层矛盾的根源在土地，而土地问题是政府导致的。

根据南海区信访局的资料，2011年1—10月，区信访局接待群众来访共500批2026人次，批次同比下降12.6%，人次同比下降13.8%。其中，集体上访97批1336人次，批次同比下降27.1%，人次同比下降17.9%。到省集体上访共9批55人次，批次同比下降59.1%，人次同比下降68.6%；到市集体上访共6批46人次，批次同比下降45.5%，人次同比下降41.8%。其中，因土地问题引发上访的主要是如下几方面。一是征地款（土地出让款）分配问题。因现行法律法规对征地款分配办法不明确，广东省也尚未出台相关具体操作的细则，因此农村集体经济组织在分配此类经济收入时具有一定的随意性，基本上都是采取会议表决的形式，多数人说了算，导致有时分配方案不太合法或不太合理。今年（2011年），此类上访案件有增多的趋势。二是国土资源管理问题。历史遗留的征（租）地问题是国土资源管理问题中信访较突出的问题，群众以现时的征地政策程序手续比对历史的做法，上访主要反映征地手续不完备、征地补偿款较低等问题。群众上访的主要原因是，部分村民对开发工业园区建设有误解，对征地补偿款的去向和使用不放心，对征地补偿价款的期望过高等。三是城建拆迁补偿问题。由于多项国家、省的重点工程建设项目加速推进，一些已完成或即将完成的项目的遗留问题尚未得到妥善处置，造成上访问题依然比较突出。如武广线、广珠线拆迁补偿问题。南海区早期大部分的武广线拆迁补偿问题已经得到解决。但目前仍有部分拆迁户[10]对拆迁补偿安置问题存在异议，继续到各级上访。

从南海区各镇（街道）的情况看，在导致群众上访和维稳的事件中，土地问题是重要的原因。如罗村街道的群众上访，土地等村务财务管理问题是一个主要成因，集中表现在农村土地租赁和土地使用权出让方面，部分村民不尊重历史，认为租金过低、个别村长低价出租土地、未经村民大会擅自签署续租合同等。较为突出的有：务庄雄星村李某等5人先后3次到区上访要求解决该村土地租赁纠纷、回迁人员出资购股事宜等；街边上联村吕某等8人到省上访反映村长未经民[11]主议事程序处理该村“大、小伙岗”土地使用权出让事宜等。信访维稳突出问题主要是土地问题，在13批越级上访的事件中，11批涉[12]及土地征用或土地历史遗留问题。

我们在前面已指出，中国社会利益关系尚处于结构化进程，社会利益诉求的秩序化刚刚起步，这也是从无序状态向有序状态过渡的关键时期。土地问题无疑是这一过渡时期的社会问题的重要症结所在。然而，一段时期以来，关于土地问题无论是理论层面的思考还是实践层面的应对，都存在明显的不足、滞后和不适应。

首先，从理论上说，在中国，土地问题历来是农村和农民问题的焦点，也是农民与国家之间关系的焦点，在民主主义革命和新民主主义革命以至新中国成立后的较长时期中，这一领域的理论探索和阐述一直深受关注和重视。相对而言，改革开放以来有关土地问题的理论研究不仅显露出不足和滞后，而且缺乏必要的权威性、确定性以及长远而深入的思考。这种理论现状一定程度上激化了历史遗留问题并引起了新的实践问题。正如有的学者所言，因为土地问题，农民与基层政府之间的紧张关系演变为农民与国家间的紧张关系。事实上，国家从实行家庭联产承包责任制以来一直采取保护耕地的措施，只是这种措施受到地方政府的抵触，从而在对待土地和农民问题上产生了中央[13]与地方的矛盾。其次，从实践来看，许多迹象表明，土地问题逐渐演变为政治问题。这里所说的政治问题，泛指对社会利益关系采取的制度性安排，以及与这种制度性安排相联系的公共服务提供和公共物品配置。这一过程的任何不足或不适，都会加剧利益相关各方围绕利益重新配置而展开的博弈、纷争、冲突等。显然，土地问题已经成为吸引各种社会动员力量的焦点，推动了当代中国农民政治行动和政治抗争的规模化、冲突化和日常化趋势。与农民反应相对应的是，基层政府受到发展经济的政治压力和政绩等经济指标的考核压力，加上地方财政紧张，对农民的反对采取了压制甚至报复的措施。农民被迫采取越级上访或者采取过激行为……从而把这种紧张关系延伸到国家层[14]面，对国家秩序产生了巨大的压力。

土地问题的复杂性和巨大压力导致了从中央政府到地方政府和基层政府的所谓“不出事逻辑”、“不做事策略”。“不出事逻辑”即不希望农村出事情、出麻烦、出矛盾，想方设法避免矛盾、掩盖矛盾，这种情况已经到了相当严重的地步。这种消极姿态只是暂时回避了矛盾，并没有解决矛盾，更不可能消除矛盾，最终使得矛盾在更高层次以更剧烈的方式更加频繁地爆发出来。“不做事策略”即“可以不做事，千万别惹事，一定不能出事”。表现在上访上面，无论上访有理无理，基层采取的措施都是花钱买稳定，有理无处讲，讲理不管用。这种情况导致农村社会中产生了一批以谋利为目的的上访户，甚至出现了以戏弄地方官员为目的的上访户。其中一些人几乎是无恶不作，[15]但当地政府和公安部门毫无办法，只能指望这些人早点死掉。这种状况既反映了中国乡村治理中的深刻困境，也是我们在南海实地调研中所见到的社会现实。（二）“红苹果”之争：南海集体经济与股份分红

由“金苹果”之惑又衍生出了“红苹果”之争。30多年来，在农村土地经济的基础上，中国许多农村地区的集体经济逐渐发展壮大，形成了农村户籍人口的村集体经济权利以及如何享有这份权利的问题，这就是农村集体经济股份分红问题。相关资料显示，南海区的集体经济规模巨大，在全区经济总量中占有突出的位置，南海农村户籍人口股份分红因此成为十分重要的实际问题。20世纪80年代的南海，工业经济异军突起，大批家庭作坊式的小五金厂等涌现，小作坊发展到一定规模后，村集体要求土地集约化利用的意愿越来越强。1992年9月，在桂城街道，其夏北村委会下属的洲表村，出台了一套全新的入社分股方案，其实质就是土地股份合作制，把农民的土地承包权改为股权，农民脱离了土地种植，但可以通过股份分红的方式获得长久性的收益和福利。而后，洲表村将集约出来的200亩土地规划为工业开发区，三通一平后，向外出租办厂，坐收租金。大批外来资金进入洲表村，机械厂、鞋厂等纷纷涌现。20世纪90年代初期至21世纪初，这种改革模式风靡广东珠三角地区，佛山、广州、东莞、深圳等地的农村地区相继进行了土地股份制改革，成立股份经济合作社，运作村中的集体资产，保障农民的分红。至1995年3月，南海共建立股份合作组织1574个，占全区经济合作社总数的96%，以土地为主的130亿元农村资产，以股份的形式配置给76万名农民。平东经济联合社的社长罗锦华告诉《第一财经日报》的记者，此前，平东村的总股份分为物业股和资源股，物业股就是地面上的物业，资源股就是土地，两者数量是相匹配的，比如一个30岁的股东的物业股和资源股都是2股。随着珠三角农村地区工业经济的发展，村集体和经济组织通过出租物业、集约化经营土地获得的收益愈加丰厚，农民的分红也急速膨胀，一个50[16]岁的村民，由于所在地区不同，每年甚至可以拿到7万～8万元的分红。

2010年，南海区农村人口的情况是，全区农村居民75.76万人，农业户数24.73万户，劳动力人数46.98万人。从产业结构的人口分布看，第二产业中劳动力的比重最高，如表1-2所示。表1-2　2010年度南海区农村人口分布资料来源：2010年度南海区农村经济基本情况。

2010年度南海区农村经济收入情况是，全区农村经济总收入为4884.15亿元，同比增长10.12%，如表1-3所示。表1-3　2010年度南海区农村经济收入情况资料来源：2010年度南海区农村经济基本情况。

2010年度，南海区镇（街道）级集体经济收入为104.25亿元，同比增长0.61%，占总收入的2.13%。经联社级集体经济收入为26.70亿元，同比增长4.99%，占总收入的0.55%。经济社级收入为442.16亿元，同比增长10.01%，占总收入的9.05%，其中经济社收入为35.96亿元，同比增长7.85%，占总收入的0.74%；家庭经营收入为406.20亿元，同比增长10.21%，占总收入的8.32%；其他经营经济收入为4311.04亿元，同比增长10.42%，占总收入的88.27%。如表1-4所示。表1-4　2010年度南海区集体经济收入情况资料来源：2010年度南海区农村经济基本情况。

2010年，南海区村社（组）两级可支配收入为46.44亿元，同比增长7.33%，其中经联社级收入为17.14亿元，同比增长6.20%；经济社级收入为29.30亿元，同比增长8.00%。如表1-5所示为南海区农村集体经济单位基本情况。表1-5　南海区农村集体经济单位基本情况资料来源：2011年度南海区村（居）、集体经济组织数量。

从南海区的农村集体资产看，2010年村社（组）两级集体资产总额为258.43亿元，同比增长8.99%。全区农村经济总收入超亿元的有220个村；经联社集体经济总收入超1000万元的有66个。经联社级可支配收入超100万元的村有196个。经济社级可支配收入超100万元的社有1057个。总收入超300亿元以上的镇（街道）有桂城、九江、西樵、狮山、大沥、里水。

从农村股份分红的情况看，南海区农村股份分红总额逐年增加。2009年度，南海农村居民年人均纯收入为12326元；南海全区股份分[17]红达18.25亿元，人均分红2467元。2010年，全区村社（组）两级[18]股份分红总额为20.80亿元，同比增长13.97%。2011年，南海村（组）两级经营资产达260亿元，可支配收入约50亿元。按照集体股份合作制，73.7万拥有农村户籍的“乡下人”，每年按时按点，都能[19]“有钱分”。一个区的农村股份分红总额高达50多亿，的确是一个巨大而诱人的“红苹果”。在南海区，这个“红苹果”引起的利益纷争远远超出了农村户籍人口的范围，农村股份分红已经成为牵动南海社会利益总体格局和影响其未来发展的最大问题之一。

应当如何评价南海区的农村体制和集体经济？南海人的看法是：农村集体经济曾为南海区的经济腾飞作出了巨大的贡献，没有农村集体股份合作制也就没有南海的今天。回顾南海区的发展，多年来，南海区在农村改革方面取得了很大的成绩，为中国农村改革探索出了宝贵的经验。1987年，南海成为国务院批准的农村改革试验区之一，开始在农村合作组织建设方面探路。20世纪90年代初期，南海率先在全国建立农村集体股份合作制。在农村集体股份合作制方面，南海探索出的“五个轮子（县、镇、村、联户、个体）一起转”曾闻名全国。改革为南海农村和农民带来了实实在在的利益。目前，南海农村经济总收入超亿元的村有220个；经联社集体经济总收入超1000万元[20]的有66个。

与此同时，南海农村的深层次矛盾也逐渐累积且日益显露。南海区委书记邓伟根在深入实地调研之后，总结了南海农村问题比较棘手的原因：一是政经不分，即经济组织和行政机构常常混淆在一起，引发一系列问题；二是城乡二元分割突出，村里有村里的做法，城里居委会又有一套做法，差别明显；三是农村利益导向存在偏差，不少村[21]民只问分红，不顾风险。在长期从事南海农村工作的区人大常委会副主任何享业看来，许多村民只注重眼前利益，认为钱分到手里会更好，并不主张留钱在村委会。而且一旦村里亏损，承诺的分红没到位，首当其冲的是村长，你今年当选，第二年就没得做；基层管理者三年选举一次，在选举上竞争很激烈，宗族势力介入选举、非正常拉票现象时有发生，这些既耗费政府大量的人力物力，又影响农村事务的正[22]常运作。事实上，南海区的农村经济问题是一个综合性和全局性问题，牵涉到经济、政治、社会各个领域的方方面面，并与多种社会问题形成交织重叠，如农村选举、村级行政权、集体经济权、宗族势力，以及城乡难以统筹、身份区隔、农村基层失序、生态环境恶化，等等。

根据南海区信访局的调查资料，农村股份分红问题和股权配置纠纷是造成南海区群众上访和维稳的一个重要原因。随着经济发展、“三旧”改造带动的土地增值，有关农村股权配置纠纷呈上升趋势，集中体现在“出嫁女”股权落实、自理粮回迁人员要求享受村股份分配等方面。以前农村每年只有几千元的股份分红，发展到现在每人分十几万元，多的甚至三十多万元，土地增值一方面改善了农民的生活，另一方面也容易引发矛盾。如农村中的自理粮、农转非等回迁人员误以为像“出嫁女”一样上访就能解决问题，因此争相效仿到各级上访。农转非以及自理粮人员回迁、因大中专读书户口迁出人员、随居民户口配偶入户农村者或已签署协议同意不享受分红者现要求享受股[23]份分红等引发的农村股份分红问题有可能形成新的不稳定因素。

南海在全区推行股份制以来，高利益的分配使经济组织内部利益矛盾愈发突出，利益争夺日趋白热化，各种利益群体为分配问题而展开与集体经济组织的博弈。区人大常委会副主任、区委农村工作部党支部书记何享业认为，到目前为止，之前南海所进行的农村股份制改革探索，依然没有打破人民公社体制的怪圈：集体财产的人人占有、集体利益的平均分配、经济责任享盈不负亏。这些就是人民公社体制的典型特征。南海现在已经到了“深水区”攻坚的时刻，不改革就不[24]能巩固改革成果。[1][英]莫里斯·弗里德曼：《中国东南的宗族组织》，第15页，上海：上海人民出版社，2000。[2][英]莫里斯·弗里德曼：《中国东南的宗族组织》，第16页，上海：上海人民出版社，2000。[3][英]莫里斯·弗里德曼：《中国东南的宗族组织》，第17页，上海：上海人民出版社，2000。[4]赵世瑜：《小历史与大历史：区域社会史的理念、方法与实践》（丛书总序）（陈春声：《走向历史现场》），第4页，北京：生活·读书·新知三联书店，2006。[5]参见《南海区1997—2010年土地利用总体规划》。[6]参见《南海区1997—2010年土地利用总体规划》。[7]赵洲：《农地权利制度的和谐发展及其司法保障——基于推进农村改革发展的语境》，载《西南政府大学学报》，2009（1）。[8]三联生活周刊：《乌坎村土地纠纷与宗族之争》，http：//news.sina.com.cn/c/sd/2011-12-22/181923678190.shtml。[9]《广东湛江数十村民上访返回途中遭围殴　1死4重伤》，四川新闻网2012年6月26日，http：//chi-na.newssc.org/system/2012/06/26/013557482.shtml。[10]资料来源：2011年南海区信访局调研材料。[11]资料来源：《罗村街道创新社会管理调研材料——综治信访维稳方面》，2011年12月。[12]资料来源：《狮山镇信访维稳工作和治安管理情况汇报》，2011年12月。[13]叶国文：《土地政策的政治逻辑——农民、政权与中国现代化》，第246页，天津：天津人民出版社，2008。[14]叶国文：《土地政策的政治逻辑——农民、政权与中国现代化》，第246页，天津：天津人民出版社，2008。[15]贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果》，载《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2012（1）。[16]《广东南海新探索：农村土地股份固化分红》，载《第一财经日报》，2011年12月29日，略有改动。[17]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[18]参见《2010年度南海区农村经济基本情况》。[19]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日。[20]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[21]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[22]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[23]资料来源：2011年南海区信访局调研材料。[24]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。

四、三元化社会利益格局下的多元利益诉求困局

南海社会利益格局的典型性向我们提出了这样一个问题，即南海的今天是否意味着中国未来的某种缩影，从而触发我们对一种新的理论框架进行尝试，促使我们走出城乡二元社会结构的范式和框架，超越传统与现代、农村与城市、农民与市民、熟人社会与陌生人世界……非此即彼的简单选择，探讨南海的三元化特征社会利益格局，身份-权利-待遇的三个世界，熟人社会中的陌生人世界，以及更进一步，“熟人的陌生社会”与“陌生人的无序世界”，社会利益诉求的秩序化建设等。这一系列探讨本身就表明了“南海经验”中蕴涵着重大的理论启示和实践意义。（一）三元化社会利益格局：南海社会现实的理论社会学意涵

走向现代的社会转型变迁是理解近现代甚至当代中国社会的根本线索。这一过程始终贯穿于中国社会一系列重大问题之中，对中国社会的宏观结构与微观生活的演变造成深不可测的影响。也是通过这一过程，中国社会终于告别了传统意义上具有乡土性的一元化结构，进入了另一个演化进程。费孝通先生在《乡土中国》（1948）一书中曾对此作了阐述：“从基层上看去，中国社会是乡土性的。我说中国社会的基层是乡土性的，那是因为我考虑到从这基层上曾长出一层比较上和乡土基层不完全相同的社会，而且在近百年来更在东西方接触边[1]缘上发生了一种很特殊的社会。”这个在中国乡土社会基层上、在东西方接触边缘上发生的特殊社会，即非乡土性的城市社会。费孝通也许是对中国城乡二元社会结构的最早论述者之一。在乡土社会与城市社会二元结构的理论前提下，可以建立一套范式和框架，对中国社会结构的二元化特点及其相互区隔给予描述与刻画。譬如，传统与现代、农村与城市、农民与市民、熟人社会与陌生人世界、礼治与法治、习惯与契约、安土重迁与分化流动，等等。

然而，数十年的城市化过程，我国社会结构出现了未曾预料的深刻变化。原有的城乡二元结构正在弱化，甚至一定程度上可以说正在趋于瓦解，在城市与农村这两大结构性社会板块之间，逐渐形成了一个对于两者来说都是非此非彼、不城不乡的边缘地带。这一演变不仅大大超出了费孝通先生当年的思考，也超出了许多后来研究者的重新思考。当代中国学者努力开发自己的想象力，对这一现实情形基于解释，譬如“半乡土社会”、“新乡土社会”、“半熟人社会”，等等。截至目前，这些范式的解释力仍然十分有限。这个处在城市与农村二元板块之间的非此非彼、不城不乡的边缘带，30多年来对中国城乡社会两个结构体持续侵蚀，使得一个明显不同的第三板块赫然镶嵌于两者之间。这意味着，一种具有三元化特征的社会结构正在日益凸显，原有的城乡二元化结构必然逐渐式微。与此相应的是，费老最初用以刻画乡土社会与城市社会二元结构的范式和框架，在实际应用中面临的调整或修正也就在所难免了。

在广东南海，由于户籍制度和农村集体经济合作制等体制性因素的作用，相对于中国的其他地区，这种具有三元化特征的社会结构也许更为突出。前面我们对南海区的户籍人口资料进行了分析，将南海区常住人口大致分为三个部分：一是本地农村户籍人口，二是本地城市户籍人口，三是外来人口。这三大群体构成的“三分天下”的人口格局，也意味着“三分天下”的利益格局。我们在面对这一明显的社会事实时，已不能沿用以往的分析方式，在传统与现代、农村与城市、农民与市民、熟人社会与陌生人世界、礼治与法治、习惯与契约、安土重迁与分化流动等二元分析范式之间，作出非此即彼的排除式选择。显然，三元化特征的社会利益格局这一理论框架，不仅对于把握南海的实际困局、思考对策出路的现实途径是颇有助益的，对于理论社会学的基础性研究也具有显而易见的深远意义。（二）“到农村去”：城市化过程的乡土诱惑

相关数据显示，中国城市化的成效突出：改革开放30多年来，3亿多农村人口迁移到城市，预计到“十二五”末我国城镇化率将达到51%。与之相关的另一组数据也表明，2010年中国城镇化率是46.59%，而城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%，这意味着有13.6%，即约1.28亿生活在城镇里的人没有城镇户口，不能享有城镇[2]居民待遇。一些学者用“半城市化”来描述中国城市化的现状，认为半城市化现象是中国城市化质量不高的主要问题。与半城市化伴随的问题如农民工在劳动报酬、子女教育、社会保障、住房等许多方面并不能与城市居民享有同等待遇，在城市没有选举权和被选举权等政治权利等，使得这部分人未能真正融入城市社会。

然而，“半城市化”概念主要讨论的是外来农村人口在城市化过程中遭遇的困境。对于南海区，城市化困境不仅仅是外来（农村）人口面对的问题，对于本地城市户籍人口和本地农村户籍人口，也是一个异常沉重的问题。在广东南海，“城里人”经常觉得比“乡下人”委屈。农村户口对许多城里人都有巨大的吸引力，因为拥有一个农村户口意味着拥有了参与农村集体经济股份分红的权利。农村户口与农村集体股份合作制将南海人划分为两类人：一类是有股份分红权利的“乡下人”，另一类是没有股份分红权利的“城里人”和“外来人”。在南海，股份分红权利是一项重要的“身份识别”标志，甚至娶媳妇、嫁人，都要先问问人家有没有分红。

这些年，广东南海农村集体经济的“蛋糕”越做越大，2011年南海村（组）两级经营资产达260亿元，可支配收入约50亿元。73.7万名拥有农村户籍的“乡下人”作为集体股份合作制的“体制内人”，都有参与股份分红的权利。换句话说，“城里人”和“外来人”则成为“体制外人”，没有参与股份分红的权利。值得关注的是，在大约256万常住人口中，这部分体制外的“另类”占了大多数。与城市化初期的趋势相反，现在的南海区出现了“到农村去”的潮流。据报道，当广大中国农村“城市化”浪潮汹涌澎湃之际，这里却出现了“逆城市化”现象——“城里人”哭着喊着要“蜗居”到农村去。有数据显示，南海有些乡镇，这几年回迁人员数以万计。有的村户籍人[3]口只有4000人，而实际人口超过6000人。

这种“到农村去”、“到保留农民身份的乡下去”的潮流，汇成了非常别致的南海“逆城市化”景观。对于实践领域的决策者固然是非常棘手的现象，对于学术领域的研究者也是始料不及的。从目前中国学术界的动态看，研究关注点主要集中在城市化过程中，外来农民工群体或农转非群体中出现的“不融入”或“半融入”问题。相关研究指出，一方面是农村人口大量涌入城市，另一方面是进入城市的农民、农民工未能真正融入城市，两个方面形成了尖锐的对立。研究者认为，从农村进入城市的人口，可以分为两大类别：一类是进入城市的外来打工族，俗称“外来农民工”；另一类是本地农村户籍农民，由于经济发展、行政规划、城市扩展、征地等原因而转变为城市户籍，俗称“农转非”。这两个群体面临的共同问题是难以融入城市，与真正的城市市民存有很大差异。“外来农民工”所遇到的主要是“不融入”问题，而“农转非”遇到的则是“半融入”问题，即“市民地位[4]滞后”现象。

不过，“逆城市化”有着与“半城市化”、“不融入”或“半融入”不同的含义。“半城市化”、“不融入”或“半融入”，主要是讨论和描述城市化的不足，仍属于城市化范畴；而“逆城市化”则不是城市化不足的问题，而是“拒城市化”、“反城市化”的问题，是农村对城市社会的抵抗，农民对市民身份的拒绝。“逆城市化”表明了城市化过程的逆反和倒转，这是中国甚至世界城市化史上几乎前所未有的局面。对“逆城市化”缺乏广泛的关注和深入的研究，也许是当前在城乡社会治理方面应对失策的重要原因。（三）开放中的封闭：身份-权利-待遇的三个世界

南海“到农村去”风潮作为一种表象，反映了在现有社会身份、社会权利和社会待遇的制度区隔下，不同社会群体的利益诉求形成的巨大落差，农民待遇相对而言优于市民待遇，从而激发了新的利益驱动力，促成了“逆城市化”、“拒城市化”、“反城市化”趋势。这一过程的社会身份、社会权利和社会待遇问题，正是与城市化相悖离的发展趋势的重要成因。对于“半城市化”、“不融入”或“半融入”现象，一定程度上尚可沿用城乡二元社会结构的范式寻求分析和解释。而“逆城市化”、“拒城市化”、“反城市化”现象则与之不同，非此即彼的排除式分析和解释已不再适用，需要从更为深入但可能更契合实际的研究视角出发。

在此，我们通过一种新的理论视角，即三元化利益格局下的多元社会利益诉求，对南海利益关系和利益结构进行分析和解释。通过这一视角可以看到，南海“三分天下”的人口格局集结了三大社会利益群体，这种三元化社会利益格局的特征凸显了南海社会利益的三个世界。围绕着社会身份、社会权利和社会待遇，利益相关的三方——本地农民、本地市民、外来流动人口，每天都在上演三个世界的故事，每天都在讲述新的情节。在利益相关三方之中，任意两方的组合都会构成不同的利益关系，在不同的利益焦点上表达自己的诉求、纠结和纷争。

第一，在本地农民与本地市民的双边利益中，土地制度、农村集体经济制度仍然是城乡社会差别的主因。由于各种历史和现实的复杂原因，国家在城市和农村的土地、住房、计划生育等方面实行的不同政策，使国民的社会权利和义务体制形成了切分。虽然本地农民与本地市民都是同城户籍人口，但其社会身份、权利、待遇却显示出明显的差别，又因本地农民的社会待遇比本地市民更为优厚，农村焕发出的吸引力形成了“逆城市化”的人口流向。本地农民与本地市民同城不同待遇，身份-权利-待遇的城乡差别非常明显，这是造成本地人群体的利益破碎的重要成因。根据《中华人民共和国土地管理法》（2008），中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。土地承包经营期限为三十年。农民的土地承包经营权受法律保护。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（2008）强调，稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。基于土地农民集体所有制度，从农村集体经济这块巨大的“蛋糕”，衍生出农村集体经济合作制度、农民持股参与股份分红的权利。农民的宅基地和土地承包的责任田形成了社会福利上城乡居民的差别对待，牵涉到住房、就业、社会保障及其他多项公共服务政策。在城乡居民的差别对待上，计划生育政策的区别也是一个重要方面。

第二，本地农民与外来流动人口这两个群体的利益关系更为复杂。外来流动人口有不同的情况，其中一部分是流入本地的农村户籍人口，另一部分是流入本地的外地城镇人口。前一种情况是具有农村户籍的外来人口群体，由于不是本地农村户籍，其农民身份虽然相同，与本地农民同城生活但实际权利和待遇完全不同。后一种情况是市民身份的外来人口群体，法理上享有市民权利和待遇，但也由于不是本地城市户籍，与本地市民同城生活但实际权利和待遇也基本不同。在本地农民与外来人口的利益关系中，外来人口群体的两部分人受到的差别对待，既反映了身份-权利-待遇的农村分化和差别，也反映了身份-权利-待遇的城乡差别。

第三，本地市民与外来流动人口的利益关系，因外来流动人口的不同情况，主要为本地市民与外地农民、本地市民与外地市民间的关系。外地农民与本地市民相比，虽享有承包地、宅基地、计划生育指标等方面的待遇，但因异地谋生，这些农村优惠政策在南海没有实际优势；外地市民与本地市民相比，在劳动报酬、子女教育、住房、社会保障等方面都不能享有同城待遇。在本地市民与外来人口的利益关系中，外来人口群体的两部分人受到的差别对待，集中反映了身份-权利-待遇的城乡差别与地区差别。

除了上面所说的各种差别外，本地农民、本地市民、外来人口在政治参与、社会参与、社区参与（譬如选举权和被选举权等）方面的差别，也表现了身份-权利-待遇的三个世界。不仅如此，南海三个主要群体的身份-权利-待遇差别，造成了三个世界的利益区隔，使得三个群体固守现有的利益划分，围绕各自不同的利益诉求展开竞争、博弈、冲突，这种情形反过来又加剧了三个世界的相互封闭和排斥，这就是在南海城市化过程各种阻碍现象中内含的权力和利益实质。显然，南海需要扭转这种情势，弱化与农村户籍和土地相联系的利益驱动力，包括承包地、宅基地、股份分红、计划生育指标，特别是要弱化股份分红产生的利益驱动力。所以，南海城市化必然是对目前利益格局的重新调整和优化配置过程，以促使现有身份-权利-待遇体系从隔离和排斥转向开放和包容。这一过程意味着不同群体的获益和增益，至少是将利益受损的人群尽可能降至最低，以此驱动更多的人主动、自愿地进入到城市居民的范畴。（四）社会共同体的迷惘：熟人与陌生人的隔离

在所有变化中，也许社会共同体中的人与人、群体与群体之间关系体系的动态重组更为深刻。中国向来以农耕为业、农业立国著称，独特的“安土重迁的，生于斯、长于斯、死于斯的”乡土社会也由此而来，家庭、家族和宗族关系构成了社会关系的主要内容，稳定的地缘关系和业缘关系也为其提供了屏障，这些都构成了“人情社会”、“礼治社会”、“伦理本位社会”的根基，在“熟人社会”基础上形成了社会共同体的治理方式和生活秩序。然而，几十年来由计划经济向市场经济的转变，以及随之而来的规模性和高速率的社会流动，对上述传统的社会常态带来了严重的冲击。相关研究表明，目前，我国人户分离现象已十分普遍。六普数据显示，全国2010年人户不一致的流动人口已经达到26138万人，这就是说，有近五分之一的中国人在[5]流动。显然，社会共同体及其社会关系体系发生了根本性的变化，彻底动摇了传统的治理方式和生活秩序。

这种变化在社会共同体方面的反映是形成了“熟人社会”与“陌生人世界”这两个相互联系但又迥异不同的侧面。在中国学术界，学者们对社会共同体这两个侧面的关系亦有不同的观点。在城乡二元结构的视角，农村社会与城市社会被视为“熟人社会”与“陌生人世界”，作为截然不同的、区隔分明的两个世界，分别处在二元化的两端极点之上。反之，如果采用我们从南海实地观察形成的三元化特征的社会利益格局，则显示出“熟人社会”与“陌生人世界”间的复杂关系，农村社会与城市社会不再是截然分离、非此即彼的两个极点。南海的人口格局和利益格局给我们的重要提示在于，这个市场经济推动下产生的“陌生人世界”，并不是在本地“熟人社会”之外独立存在的一个社会世界，而是产生并存在于本地“熟人社会”内部。由于现有身份-权利-待遇体系的封闭性和隔离性，“陌生人世界”不得不寄存在本地“熟人社会”中，而且自我运行甚至自生自灭，从而与本地“熟人社会”结成了既彼此依赖又相互排斥、既需要合作共生又存在利害冲突的奇特关系。

这一现实情况并非南海独有，在整个广东省和沿海地区都非常普遍。外地人组成了一个新的“陌生人世界”，本地人仍然固守着自己的“熟人社会”，对于本地人来说，大量陌生人的到来引起了很复杂的心理感受。一方面，他们十分清楚，在外来人口涌入的同时，也带进来了各种经济和社会资源，激活了当地要素市场、技术市场和消费市场，创造了更多的服务需求和就业机会。本地人非常明白，如果失去了这个“陌生人世界”，几乎也就意味着失去了巨大的经济收益，现有的土地经济和地租经济将难以为继，整个沿海的出口型经济模式将濒临崩溃，农村集体经济收入的增加、股份分红总额的逐年上升、农户可支配收入的提高，一切都将成为不可能的。另一方面，这些陌生人组成的世界像一个异物，它也有自己的期待和诉求，常常释放出异己的张力，虽然与“熟人社会”同处一座城市，但同城不同权，户籍歧视、身份歧视、地域歧视、权利歧视，所以这个流动的谋生群体、外来打工群体，主要被视为公共管理和社会治理的对象，而不是公共服务和社会服务的对象。在这种异地谋生、寄人篱下的处境中，难以想象外来人能够像本地人那样依恋南海，愿意为之付出情感、承担责任、履行义务。由于这种情感与责任、权利与义务、行动与秩序方面的严重缺失，对于本地人而言，外来人带来了一个“陌生人的无序世界”，对“熟人社会”常常造成强烈的扰动。于是在本地人眼中，这些陌生人缺之则不可，久处又生厌，说是“爱恨交织”亦不为过。

事实上，“熟人社会”与生在其中的“陌生人世界”同在一个社会共同体之中，两者也懂得一损俱损、一荣俱荣的道理。2008年，金融危机袭来，一时间市场萧索、企业倒闭，外来工纷纷撤离当地，政府官员和群众欷歔送别。每年春节之际，外来工返乡探亲，沿途设有临时服务点，或提水送餐，或解决其他急需，殷殷之情也自在其中。尽管如此，这两个社会世界并未建立起沟通和理解对方的意愿，也缺乏彼此接纳和相互包容的内在需要，双方更多的是误解和戒心，对方行为的小失误常常会导致大范围的对立和冲突。近年来，中国沿海地区频繁发生的群体性事件中，许多是同一社会共同体中两个世界之间发生的冲突。2012年6月26日，广东省中山市沙溪镇发生的川渝籍民工骚乱事件很有典型性。2012年6月26日，广东中山市沙溪镇发生大规模骚乱。网络消息显示，当地出现砸毁车辆、打砸商店的现象。事情起因是6月25日，一名沙溪当地小学生与一名重庆籍少年发生争执，遭到对方殴打。此后当地龙山村治安队员将重庆籍少年制服，双方冲突过程中少年脸部受伤。此后现场聚集了300多名“滋事”民众，有人向龙山村委会投掷石块，沙溪政府调集警力维持秩序。6月26日又有民众聚集于沙溪镇政府，当地官方再次出动警察应对。从网民上传的图片和视频资料可见，6月26日上街抗议的民众至少有数千人之多，许多画面上出现汽车被推翻烧毁，街边店家遭到打砸的场面。官方不但派出大量警察拦截路口，而且还有整车队的武警进驻当地，试图平息事态。[6]

在广东等沿海省份的许多城市里，没有本地户口的外来务工人员人数众多，甚至超过本地居民，可以看到一个荒唐的现象，当地政府只对少部分有本地户口的居民负责，其中涉及学校、医疗、结婚等行政事务。人数占多数的外来工既没有组织也没有本地户口，没有对他们负责的政府组织，也没有类似西方国家的那种民意代表，实际上处于无政府的状态，很多日常问题不能及时解决。普遍存在的地域歧视现象也在当前的乡镇治理模式下更加严重。

外来工群体性事件在引起社会关注的同时，也引起了关于制度和体制的反思。据2011年9月广东佛山市总工会的调查数据，企图通过群体性事件维权的人高达45.43%，认为“事情闹大了就会解决”的人有16.34%。该调查还显示，外来工虽维权意识增强，但选择维权的路径却十分有限。因此，同乡会具有很大的吸引力。在非公企业中，工会干部维权不到位，甚至不敢维权，是工会维权职能难以发挥的瓶颈。对于问题，一些地方政府容忍正常渠道失灵，直到最后出大事了，才迅速解决。可以说，正是体制内维权渠道缺失或不畅，才导致了群体性事件不断、企图通过群体性事件维权的人越来越多、认为“事情[7]闹大了就会解决”的人越来越多。

对制度和体制的反思固然十分必要，对理论分析框架的反思也越来越紧迫。在城乡二元社会结构的思维定式下，所见的是“熟人社会”与“陌生人世界”两个不同的社会世界，忽视了“陌生人世界”生长在“熟人社会”的夹缝中，两者已经形成了胶着共生的态势，共同构成了一种新的社会板块。也因如此，“熟人”对“陌生人”的漠视和排斥被当成了一种常态，身份-权利-待遇的同城歧视一定程度上得到了默许，这种心态削弱了在同一社会共同体中生活的人们的观察力和反应力。因此，首先需要治疗的是理论框架和思维定式，也包括歧视性的制度和体制本身，这是从根本上抹平身份-权利-待遇的社会差别的前提。（五）“熟人社会”的裂变：乡村基层选举与竞选冲突

改革开放以来，中国社会的基层民主取得了许多重要的进展。20世纪80年代，县级以下人民代表开始直接选举，《中华人民共和国村民委员会组织法》自1987年试行，1988年选举运作开始，村民自治和居民自治逐渐推行。20世纪90年代，乡镇党政领导的公推公选开始试点。1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》经全国人民代表大会修订正式颁布。自此，具有法律意义、体现现代法治精神的一人一票的选举正式进入中国的乡村社会，以村庄为基础的村民自治的格局正在形成。2007年，十七大报告首次明确地将发展基层民主当做发展社会主义民主政治的基础性工程，并且决定要重点推进。报告用整整一节的篇幅对发展基层民主作了专门论述，表明基层民主[8]仍将是中国民主政治建设的重点领域之一。

与此同时，基层民主在实践中也遇到了诸多实际问题，如基层社会的党政关系、政府管理与群众自治的关系、社会组织与政府的关系、公民的权利与义务的关系，公民的民主与法治意识，基层选举中的贿选和宗族势力影响，等等。其中，一人一票的村级直选成为村民自治甚至涉及整个农村社会治理改革的“焦点性事件”。相关研究指出，中国的农民每三年直接选一次自己的当家人。这种从前没有过的选举的确“惹是生非”，在中国大大小小的村落演出了许许多多政治的、社会的和家族的活剧。这一新的民主程序的导入，必然涉及选举与治理中的乡镇权力、宗族及社会关系，现行选举运作的机制及农村民众对法律精神的领会程度；同时在客观上，它也必然涉及自20世纪以来国家权力下沉后形成的国家与社会的治理关系及相关的制度安排。[9]

基层民主、村级直选、一人一票等西式民主程序的引入，在中国农村形成了一种非乡非城、不东不西的选举文化，对中国农村乡土性的熟人社会、家族宗族势力、民俗习惯、乡约村规带来了复杂的冲击，也与体现国家权力体制的乡镇机构、基层党组织等产生了极大的碰撞，这一过程既激发了村庄精英的竞选激情和村民的参与热情，也在基层社会造成了意想不到的社会矛盾甚至对立。研究者们对于怎样看待和评价中国乡村的这种现象，一直存在着较大的分歧，但在有一点上却表现出了相当的共识，鲜有研究者表示怀疑，这就是乡村基层选举所带来的深远影响。

在南海，农村基层选举也产生了引人侧目的后果。譬如，农村换届选举过程的高昂成本；受利益驱动，部分地方农村选举出现了宗族势力拉帮结派等现象。每次村组换届，区镇均要耗费大量的人、财、物来组织、指导和监督选举工作，仅2008年换届选举全区投入经费[10]就超过5000万元。然而，社会成本是更为高昂的成本。利益纷争往往通过选举爆发，成为影响农村稳定的一个重大隐患。随着农村换届选举的深入推进，个别村民反映换届选举过程中存在贿选、舞弊等问题，要求重选、改选。另外，也有个别村民认为“两委”会制度的[11]选举办法有失公平，要求重新制订。

村庄选举过程的激烈竞争，往往超乎人们的想象。集体经济资源越丰富的村庄，竞选也越激烈。从南海区实地调研结果看，与集体经济力量相对薄弱的村庄相比较，富裕村庄的村民参与选举的意识更强。如桂城街道，规模庞大的集体经济是南海区很有名的。在2011年的村级直选中，桂城街道辖区的某村竞选激烈，几次选举都未能选出村小组长。至我们实地调查结束时，这一情况仍未出现改变的迹象。与此不同，里水镇里水社区的选举则显得风平浪静，社区管理人员表示，该社区很少发生上访、纠纷现象。这与里水社区的集体经济规模相对较小有直接的关系。在激烈竞选的同时，选举过程中的贿选和拉票现象十分普遍，而竞选也往往以富人治村告终。狮山镇白沙桥社区的村民说，越是钱多的人越参与竞选，竞选过程中的贿选和拉票现象也越普遍。

竞选造成的村庄内部关系和社会结构裂变，是农村基层选举始料不及的另一个后果。村民和乡镇干部认为，许多矛盾是在选举中凸现出来的，频繁选举是村庄内部矛盾发作频率趋高的重要原因。据了解，南海上一轮农村基层选举产生的领导班子，三年工作期间有两年在选举，一年党组织换届，另一年村级班子换届，只有一年不选举。在狮山镇白沙桥社区，两个村发生罢选，村民的说法是选一次对立一次，越选矛盾越多。里水镇一些村（居）领导表示，农民的选举意识很强，村里各派系竞争激烈，每多一次选举就多一次竞争，带来了个别村的不稳定。九江镇一些村（居）领导表示，在竞选过程中，不仅村民之间形成了不同的派系竞争，一个家族甚至家庭也分成了不同派系，有[12]的家庭还不止父子两派。这些情况表明，村庄竞选的激烈程度与选举期间社会矛盾的高发频发存在正相关关系。各种可能有用的关系、资源和方式都被动员起来，也在激烈的竞选中加入了更多的对立因素，使农村基层的社会结构呈现出前所未有的尖锐对立。经过这一过程，人们的信任、互惠、守望相助的信念不在了，村庄的“熟人社会”保留着形式上的空壳，实质上已是“熟人的陌生社会”。

客观地说，选举过程的利益博弈和冲突对农村稳定造成了负面影响。在南海，农村党组织、自治组织和经济组织这三驾马车的体制混淆、政经混合、经济组织侵权越位现象严重，成为村“两委”选举的实际争夺对象，谁掌握了村里的行政权，谁就掌握了村集体的经济权，异化了村民自治，弱化了社会服务职能。同时，南海在全区推行股份制以来，高利益的分配使经济组织内部利益矛盾愈发突出，利益争夺日趋白热化，各种利益群体为分配问题而展开与集体经济组织的博

[13]弈。我们在南海实地调查期间，各镇（街）几乎都可以听到村级直选中的奇闻异事。九江镇一些村（居）的村民和干部说：“农村选举暴露出了很多经营上的矛盾，影响了农村稳定，我们的核心村有两个小组，上一届没有选出小组组长，第二届依旧未选出。我们想方设法去解决，由政府部门人员上去解决，但解决方法还是找不到。矛盾主要来自三层人，各层之间都存在矛盾。在过去10年甚至20年的时间里，把那些问题搬出来，但都是根本不可能解决的，谁都有理，其实[14]这是人斗人问题。”

这一过程中凸显的农村社会治理问题日趋严峻。在中国东部经济发达地区，伴随着农村社会的利益分化，“利益绝对至上”似乎成为一种信条，这种状况下的“熟人社会”难以再现以往的共识。在我们调研过程中，有人说：“这几年，提出建设和谐社会，而农民认为，建设和谐社会，你不动我就和谐。我想做什么你就让我做什么，我要什么你就给什么，这就是和谐。农民把法治这部分给忽略掉了，所以矛盾越来越大，现在的以人为本建设和谐社会都不提法治，其实建设和谐社会的基础是法治。电视、报纸等涉及的都是偏向农民的以人为本的和谐社会，而涉及法治方面的就少了。所以这几年我觉得设计的司法门路过宽，谁都可以打，你判我输不行，只能判我赢，否则就去[15]闹。”在农村社会治理的困境中，也许最为突出的是治理资源的严重流失。在激烈的竞选过程中，对基层治理能够发挥作用的各种传统资源——家族宗族势力、村庄精英权威、道德伦理、民俗习惯、乡约村规等，被一点点地消耗掉，最终流失了。甚至乡镇政府和基层党组织乃至政府的政策和法规、公安司法部门、国家宪法和法律（农民称为“大法”）的权威性，也常常受到公然挑战，一定程度上可以说乡村社会治理中的无权威化、无政府化现象已经相当普遍了。

显然，现阶段中国农村基层选举体现了一种低水平、低品质的民主。如果仍按目前的路径和方式持续下去，是否能产生人们所期待的民主制度，是值得怀疑的。问题在于，在这一过程中，基层治理的传统资源被一一废掉的同时，农村社会的纷争和无序越来越严重，但实现治理的新资源是什么、怎样使其发挥功能，政学两界至今没有找到明确的答案。这样，在低水平、低品质的基层民主与农村利益纷争和社会失序之间，形成了相互反馈、恶性助长的怪圈。在南海实地调查过程中，我们也有过这样的想法：农村基层选举应当有一个新的思路，能够使农村的这种矛盾逐渐化解，别按着死胡同走下去，越走越激烈。按照美国政治学家塞缪尔·亨廷顿的观点，社会秩序和公共权威是实施民主政治的前提：“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由，但不能有自由而无秩序。必须先存在权威，而后才谈得上限制权威。在那些处于现代化之中的国家里，恰恰缺少了权威，那里的政府不得不听任离心离德的知识分子、[16]刚愎自用的军官和闹事的学生的摆布。”

事实上，乡村治理资源的流失、公共权威合法性的动摇、社会利益博弈的失范失序，也摧毁了基层民主赖以运行的社会基础。因此，面对转变过程的中国农村及其复杂的社会现实，基层民主的推进需要力避各种单面单维的极端性，采取整体性、综合性、全息性的思路。在一定时期中，在传统与现代、农村与城市、熟人社会与陌生人世界、礼治与法治、伦理与法理等不同资源之间，不是简单地选择一方而废弃另一方，而是使其形成某种整合与互补。也许在现今农村“熟人的陌生社会”中，这样更有助于利益纷争的缓和、社会矛盾的平息，以形成基层民主必要的秩序前提。[1]费孝通：《乡土中国》，参见《费孝通全集》第5卷，第316页，北京：群言出版社，1999。[2]《数据显示我国1.28亿生活在城镇民众无城镇户口》，载《中国青年报》，2011年12月4日。[3]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日。[4]李强：《中国城市化进程中的“半融入”与“不融入”》，载《河北学刊》，2011（5）。[5]乔晓春：《中国人口布局的现实特征与未来展望：来自六普数据的分析》，载《甘肃社会科学》，2011（4）。[6]《德媒：广东中山沙溪川渝籍民工骚乱　官方出动大批警力》，欧洲华人在线，2012年6月28日，ht-tp：//www.qjz.com.cn/2012/china_0628/19283.html。[7]《佛山调查显示：望通过群体性事件维权的人高达45%》，载《南方日报》，2011年9月7日。[8]参见胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜　为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月15日。俞可平：《中国治理变迁30年》（1978—2008），北京：社会科学文献出版社，2008。[9]刘亚伟、马来：《不断走向深入的乡村治理与公共权力选举》，“当代中国乡村治理与选举观察研究丛书”总序，第2～3页，西安：西北大学出版社，2002。[10]中共佛山市南海区委员会：《佛山市南海区村改居工作情况汇报》，2011年4月15日。[11]资料来源：2011年南海区信访局调研材料。[12]中国人民大学社会学理论与方法研究中心南海区调研组：《佛山市南海区创新社会管理新探索实地调研座谈纪要》（杨敏整理）。地点：佛山市南海区桂城街道、九江镇里水镇、狮山镇。时间：2011年11月29日至12月2日。[13]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[14]中国人民大学社会学理论与方法研究中心南海区调研组：《佛山市南海区创新社会管理新探索实地调研座谈纪要》（杨敏整理）。地点：佛山市南海区桂城街道、九江镇里水镇、狮山镇。时间：2011年11月29日至12月2日。[15]中国人民大学社会学理论与方法研究中心南海区调研组：《佛山市南海区创新社会管理新探索实地调研座谈纪要》（杨敏整理）。地点：佛山市南海区桂城街道、九江镇里水镇、狮山镇。时间：2011年11月29日至12月2日。[16][美]塞缪尔·亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，第7页，北京：生活·读书·新知三联书店，1989。

第二章　三元化利益格局下的社会秩序化建设——多元利益诉求的统筹兼顾与社会管理的创新

一、走进“深水区”：南海农村综合体制改革的系列发力

30多年来，中国社会变迁呈现出不同的侧面。一方面，随着改革的不断深入，经济体制摆脱了计划经济的束缚，为社会发展注入了持续的活力，中国现代化高速率地狂飙突进，国家实力得到快速提升，人民生活水平也明显提高。就整体情况而言，改革开放最初的设想——在中国结束贫穷的社会主义——这一目标已经基本实现。另一方面，社会利益的分化也与经济市场化相随并进，收入差距不断扩大，财富的社会配置不均衡，以及贫富悬殊、社会分配不公平等不合理现象，表明社会利益结构已发生了根本的变化。这一现象也结束了“经济发展幼稚病”。在改革开放最初的一段经历中，我们曾经以为，只要经济发展了、生活富裕了，许多社会问题就会自然得到化解。于是，社会发展和社会进步的丰富内涵在很大程度上被简单化约了，导致了以经济增长为目的、为经济而发[1]展经济的战略性偏差，带来了更多的负面性社会后果。“经济发展幼稚病”将改革开放的丰富内涵简单化了，把改革等同于经济发展，并将经济发展的作用绝对化了，以经济增长（特别是GDP指标）作为衡量社会发展和社会进步的尺度，导致了经济指标的崇拜心态和至上主义。这就使经济增长从手段变为目的，经济发展的社会质量被忽视和排除了。于是，利益诉求的多元化与利益博弈的愈演愈烈，反过来又助长了利益诉求的不一致趋势，激化了社会矛盾甚至引发了社会冲突。这提示我们，现今的社会利益结构已经到了非整理不可的时候了。

正是在这一大背景下，南海启动了新一轮改革。2010年11月，继广东省顺德市实行“大部制”之后，南海区开始以农村体制综合改革为突破口，将新一轮改革推进了“深水区”。在区委书记邓伟根村村大调研接近尾声的时候，南海对外发布了农村“六转变”初步设想：一个涵盖农村体制、社会管理、集体资产、村民服务、居民住宅、居民保障等领域的农村政改蓝图粗具雏形。2010年11月2日下午，南海8个镇（街道）的书记齐聚区人大323会议室。邓伟根与他们就《南海区深化农村管理体制改革若干意见》（讨论稿）、《南海区城市更新行动计[2]划》再一次征求意见。

2011年1月20日，南发〔2011〕2号文件正式下发。文件要求，按照“城乡统筹、突出核心、政经分离、强化服务”的总体思路，正确处理改革、发展、稳定三者之间的关系，以维护多数村民根本利益为基础，以深化农村体制综合改革为动力，以优化农村基层组织机构设置、深化农村集体资产产权制度改革、推进农村新社区建设、引导农村居民离土离股进城为突破点，先行先试，积极稳妥推进农村各项改革，逐步实现村务精细化、资产公开化、经济监督化、政务社会化。[3]

文件明确了改革的具体目标：2011年各镇（街道）选择1～2个“城中村”、重点培植村或全征地村作为“政经分离”试点村开展此项工作，力争2012—2015年全面铺开并完成此项工作；2011年上半年选择一个镇作为区农村财务监管中心建设试点，完善其管理、监管、服务体制机制，力争2015年前全区在总结试点经验的基础上，全面铺开并完成此项工作；在推进农村“两确权”的基础上，2011年各镇（街道）至少选择2个条件成熟的村作为股权到户改革先行点，2012年起分期分批推进，力争2015年基本完成股权到户改革工作；2011年起在全区范围内设立10个左右的村作为第一批村镇新社区公[4]寓试点，力争2015年建成一批村镇新社区公寓。（一）“村改居”：体制改革的破题之举

从“村改居”破题，南海区拉开了新一轮改革的大幕。南海区委、区政府意识到，该区在经济快速发展的同时，也面临着经济发展方式粗放、集体利益纷争突出、城市化进程滞后等深层次矛盾和问题。譬如，基层管理体制的问题，农村党组织、自治组织和集体经济组织三驾“马车”政经不分，机构繁杂。行政运作成本高，据不完全统计，近年全区村组集体每年行政支出都超过4亿元。再如，城乡公共服务问题，南海农村的行政、市政、治安等费用由村组自筹解决，区镇两级仅作少量补贴，客观上造成了城乡之间公共服务不均等。同时，投入的差异，造成了城乡之间市政交通、文体娱乐、医疗卫生等公共服务的严重不平衡。又如，南海的城市化进程明显滞后于经济发展水平。“城中有村，村中有城”的现状制约了全区的城市化发展。此外，农村稳定问题的重大隐患，以村民身份作为主要依据的分配制度，容易引发农村各种群体的利益纷争。7万多名未能享受集体利益分配的群体，农村选举出现了宗族势力拉帮结派等问题，成为农村稳定的重大隐患。

为了进一步统筹城乡发展，南海区制定了“村改居”工程，力求在四个方面实现新突破。一是实现基层管理体制新突破，通过“村改居”，加快推进“政经分离”，村委会过渡为社区居委会，主要负责公共服务和社会管理；经济组织独立运作，主要负责集体经济管理和发展；强化党组织的领导核心地位，理顺各种组织关系。二是实现城乡公共服务均等化新突破，按照城市建设管理标准对现有的村辖区实行城市社区化管理，区、镇财政加大投入，承担现有的公共管理费用，提升公共服务水平，实现城乡公共服务均等化。三是实现城市化建设新突破，从城乡规划、产业布局、基础设施等方面加快推进城市化进程，全力打造广东省佛山市“客厅”，提升南海城市化水平，提升市民的幸福指数。四是实现基层维稳工作新突破，调整农村集体资产收[5]益分配制度，规范资产管理，促进农村和谐稳定。

2010年底至2011年初，在南海区政府就“深化农村体制综合改革，创新社会管理”出台的一系列政策和指导中，“村改居”是一项首要的制度性变革，这一措施为其他各项改革提供了重要保障。在《南海区深化农村管理体制改革若干意见》（南发〔2011〕2号文）及若干配套政策文件中，明确提出了深化农村体制综合改革的主攻方向及主要措施，力争用5～8年的时间使农村基层管理基本实现扁平化，农村股权基本固化和农村集体资产逐步市场化，农村人居管理社区化，农村社会保障体系城乡一体化，农村基本公共服务均等化。并强调“创新党组织设置，强化领导核心”，针对南海农村党员占全区党员人数的70%这一特点，将224个行政村党支部统一升格为社区党总支部，全面理顺社区各种组织关系，完善社区党总支部领导下的村（居）民主生活会、述职述廉、民主评议等制度。在村集体经济组织、村民小组和辖区内的企业中分别设立党支部，把党的神经末梢延伸至社区基层，进一步增强了党的凝聚力。创新农村基层党组织设置，进[6]一步提升了村（居）党组织统揽全局、服务社群的领导核心作用。

根据南海的思路，“村改居”是本轮改革的第一步，能为更为关键的“政经分离”奠定基础。“村改居”之后的一项工作，就是加强基层党组织的力量。主要措施包括：行政村党支部全面升格为村党总支部；村的集体经济组织和各村民小组分别设立党支部，在村党总支部领导下开展工作。除了已有的71个党总支部之外，南海又在2010年底至2011年初，将全区余下的153个行政村党支部全面升格为党总支部。随“村改居”而来的党建创新工作，被称为南海深化农村体制[7]改革的第一仗。

2010年12月，“村改居”工程正式启动，丹灶镇南沙村在南海率先通过村民投票。2011年1月12日，南海召开村（居）委会换届选举暨“村改居”动员大会，全区76个村被纳入首批“村改居”范围，计划于2011年4月底前完成。同时，符合“村改居”条件的村委会，完成该项工作后方可换届选举；没有“村改居”的村委会，也要“政经分离”。3月初，南海又将“村改居”所涉村委会扩容至123个，首批76个村要求在5月31日前完成投票表决及居委会选举工作，增加的47个村计划在2011年内完成“村改居”工作。

为了实施“村改居”工程，加快农村城镇化步伐，《南海区深化农村管理体制改革若干意见》制定了“六个不变”（管辖范围不变、“两委”班子职数不变、原农村集体经济组织资产产权权属不变、集体资产权益不变，村民福利不变、计划生育政策不变）原则。区委、区政府根据这一原则，对桂城街道、罗村街道、大沥镇等采取了完善财政供给和投入机制的措施，因“村改居”设立社区居委会的办公经费，由区财政给予每年35万元的资金补贴。同时，按照城市化建设和管理标准，区、镇两级财政加大公共财政转移支付力度，让城市公共服务逐步向农村延伸，提高基层的社会管理和服务水平。此外，进一步强化社会保障，参加农村基本医疗保险的农村居民，原参保方式保持不变；“村改居”的原农村居民享受城市居民的就业与社会保障[8]优惠政策。

2012年3月，南海“村改居”工程已完成过半。目前全区224个村，已有121个完成“村改居”，涉及48万人。整个规划工作采取民主表决形式，村民赞成率为87.85%。罗村镇务庄在“村改居”过程中不断探索创新之路，成立了社区共建理事会。社区共建理事会由村“两委”干部、村民小组长、当地企业家、教育人士、法律人士、外来常住人口代表等组成，共同商议村居社区的事务。在丹灶镇，丹灶村与丹灶社区经过“村改居”合并成一个大社区，共建了一个新改造的社区服务中心，改变了过去“一个小巴掌上的两个盘子”的尴尬局面。目前，这里聚集了各类社会工作组织，一些社会组织原来吵得不可开交，以至要划清界限，现在也开始共同参与社区的活动。丹灶社区书记杜细志以前一直是村支书，他的体会是，从前当村支书，主要任务就是“搞钱”；而“村改居”后，社区居委会侧重于居民服务。[9]从这项改革的效果看，“村改居”进一步理顺了城乡基层管理体制，促进了城乡经济社会协调发展，按照城市化建设和管理标准，区、镇（街道）提高了社会事务管理水平。（二）股权固化：集体利益分配制度的改革

在南海区，户籍制度与农村集体股份合作制是划分权力和利益的两个“硬杠杠”，这两项制度发挥的划分作用是不同的，我们分别称之为“一级区分”和“次级区分”。户籍制度的作用是实现了“一级区分”，不仅划清了“本地人”与“外来人”的区别，而且也划清了“本地乡下人”与“本地城里人”的界限，从而对三大群体的权力和利益作了初步的区分。农村集体股份合作制的作用是实现了“次级区分”，是否持有集体股份，决定了一个“本地乡下人”享有或不享有股份分红的权利，这就在“本地乡下人”中埋下了利益纠葛的种子。随着集体经济的逐年壮大，这颗种子也结出了矛盾、纷争和冲突的果实。

需要指出的是，户籍制度与农村集体股份合作制是划分权益的两个分界线，并不是不同群体和个人进行权益诉求的行为规则。多年来，由于各种历史的和现实的原因，南海至今没有形成一种清晰的社会利益架构，更没有形成一套利益诉求的行为规范体系，以便使各个群体及个人在利益竞争和博弈中遵循规则、保持秩序。在没有任何有效的调节方式和制衡手段的情况下，其结果只能是竞争变为纷争、博弈成为冲突，致使各个利益群体在无法平息的对抗中无可挽回地走向碎裂。这种情形对于本地农村户籍人口更为严重。正如南海区委、区政府的结论：以村民身份作为主要依据的分配制度，容易引发农村各种群体的利益纷争。在全区80多万农村居民中，尚有7万多名未能享受集体利益分配的自理粮、知青、农转非等群体，强烈提出利益诉求，[10]成为农村稳定的重大隐患。

正是认识到这一问题的严重性，区委、区政府反复强调要确保农村稳定：农村是我区经济社会快速发展的主阵地，农村稳定至关重要。农村稳，则社会稳；农村发展，则全区得益。目前，南海区农村中还存在不少容易引起农村社会不稳定的问题。总体来看，宗族、姓氏等传统纷争逐渐淡化，经济利益纷争愈演愈烈。可以看到，这几年，通过环境整治、路网融合，南海“广佛黄金走廊”的区位优势愈加凸显。在这个前提下，大家“脚踏泥土，就是黄金”。可是，如果村里面整天矛盾不断、纠纷不绝，村领导忙于四处“扑火”，试问哪还有时间[11]和精力考虑发展问题，那时大家就算“脚踏黄金，也是泥土”。

解决这一问题必然要改革南海现有的农村集体股权制度。显然，农村股份权益涉及多个群体的利益，既涉及已经享受集体利益分配的群体，也涉及未能享受集体利益分配的群体。后者主要有“出嫁女”及其子女的股权权益问题、农村中自理粮人员和农转非人员股权问题、知青及其子女股权权益问题、高等院校毕业生股权问题、违计人员股权问题等。2008年，南海区开始出台一系列政策，解决这个“未能享受集体利益分配的群体”的问题。南发〔2008〕11号文件中作出了如下要求。为妥善解决股权争议，在全区范围内全面组织开展农村集体资产产权确认和农村集体经济组织成员身份确认（以下简称“两确权”）工作。各镇（街道）必须在原来工作基础上组织开展辖区内农村集体经济组织“两确权”工作，从2008年开始，至2009年底止，在清产核资的基础上，全面对农村集体资产进行确认登记；依法界定农村集体经济组织的成员身份，全面检查和清理农村股份章程，剔除违法违规条款，在此基础上做好符合农村集体经济组织成员资格条件的农村“出嫁女”及其子女的成员资格确认登记工作，并按照男女平等的原则，依法配置相应股权，建立健全农村集体经济组织成员[12]和农村股权档案管理制度，实现村村过关、社社落实的工作目标。

该文件同时强调，农村“出嫁女”及其子女的股权纠纷已经成为影响南海区和谐稳定的重要因素，各级党委、政府要负起维护社会稳定的第一责任。凡是农村“出嫁女”及其子女股权权益纠纷激烈的镇（街道），必须按照本文件下决心彻底解决好其股权权益纠纷问题；凡是农村“出嫁女”及其子女股权权益矛盾纠纷尖锐的村、组（社），各镇（街道）必须首先重点解决好。各镇（街道）要选择农村“出嫁女”及其子女股权权益纠纷矛盾激烈的村进行试点，集中力量和精力攻克重点村组，通过辐射带动作用，以点带面，全面推进。

在“两确权”工作过程中，一些镇（街）、村、组（社）的股权权益矛盾纠纷曾发展到异常激烈的程度，严重威胁到了农村基层的稳定。如2009年7月2日下午3时，丹邱经济社约150名村民聚集大沥镇政府。

在西樵镇也发生了类似事件。根据有关资料，2011年西樵、百西、大同、朝山等村的“出嫁女”不断上访要求落实“出嫁女”及其子女的股份分红权，有关部门已着手通过法律途径解决此类问题。但时至今天，仍有村民多次到村、镇反映要求不准“出嫁女”及其子女分红，出现了由前期“出嫁女”上访到反对“出嫁女”及其子女享受[13]股份分红村民上访的转变。

罗村街道的调研材料也反映出股权权益的激烈纠纷。随着“出嫁女”股权权益落实工作的逐步推进，由于部分村组涉及土地出让款分配，数额巨大，部分村组村民对法院通过强制划拨落实“出嫁女”分配款的方式持有异议，产生了一定的抵触情绪，并出现反对落实“出嫁女”及其子女股权权益落实的情况。以罗村社区、务庄社区、朗沙社区为例，上述社区部分村民先后于2011年6月、7月、9月、10月在政府门前拉挂横额，以此来向政府施压，公开反对落实“出嫁女”股权权益。此外，罗村社区、务庄社区、朗沙社区出现部分村民到省、区上访反对落实“出嫁女”及其子女股权权益。在今后的工作中，不排除其余村组也会出现仿效上述村组以各种方式反对落实“出嫁女”[14]及其子女股权权益的情况。

在一段时期中，未能享受集体利益分配群体的股权权益要求引起了已经享受集体利益分配群体的强烈抵制，两个群体的利益纠纷造成了信访和上访明显上升的现象，南海区信访局在调研材料中作了如下总结。

——个别“出嫁女”及其子女希望能够早日解决股权问题以及尽快落实征地款项等利益分配问题，多次越级缠访、闹访。

——某些地区因落实农村“出嫁女”权益而认为自己的利益受损的村民，采取围堵法庭或频繁到各级上访等办法反对落实“出嫁女”股权政策。

——农村中自理粮人员、农转非人员虽不符合现时农村股权政策，但也多次到各级上访。

——农村中的知青及其子女群体认为他们是被社会遗忘的群体，以前没有享受城镇居民的好处，现时又不能享有当农民的好处，也借机频频到各级上访。

——原籍农村的部分高等院校毕业生由于毕业后未按政策迁回原籍，不能回农村参加分配，现时工作又不如意，认为当时国家的户籍管理制度害了自己，考上大学还不如考不上，要求回农村集体经济组织享受权益。

——原籍农村的违计人员，由于未能缴纳、缴清社会抚养费或未达到村中股份章程规定的年限等原因而未能享受分红，也频频到各[15]级上访，要求享受股份分红。

在缺乏利益诉求的行为规范体系的情况下，利益分配的不断重新变更激起的纷争势必愈演愈烈，从最初某些人之间的战争逐渐扩展，最终形成“一切人对一切人的战争”。一旦如此，全局性的失范、失控和混乱不是不可能发生的。因此，必须对原有的农村集体经济股权制度实行彻底改革，并建立起新的游戏规则。南海区开始探索“股权固化到户、股权与福利分离”的新模式。南发〔2008〕11号文件提出：必须解决好因人口变动引发的股权利益矛盾，逐步建立“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股权制度。未实行固化股权的村、组（社），必须结合农村“两确权”工作，按照某一时点全面固化股权，实行“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股份制模式，使农村股份合作经济组织逐渐发展成为与市场经济接轨的有限公司。实行“生不增，死不减”股份制模式的村、组（社），若章程符合法律法规规定，未出现股权权益争议的，可以按照《中华人民共和国继承法》的规定，由继承人继承股权，一般地，自然人的民事权利自死亡时终止；若股权固化时间过长，人口变动引发股权争议矛盾激烈的，可依照南发〔2008〕11号文件修改股份章程，按照“生增死减，股权赎回”的模式进行调整，对死亡或自愿放弃股权退出集体经济组织成员的，由集体经济组织赎回股权或进行内部流动处理，最终实现股权固化。“农村股权固化后，新加入农村集体经济组[16]织的成员原则上通过出资购股获得股权。”

此后，南海区继续出台了相关政策，不断强调股权固化的权益规定，使这项改革逐渐得到了完善。在2011年1月下发的南发〔2011〕2号文件中，鼓励农村集体经济组织推进农村股权固化。已实行“股权固化到人”的农村集体经济组织要继续完善股权固化，着力推进将“股权到人”改为“股权到户”工作；对未实行股权固化的集体经济组织要在总结桂城平南村“股权固化到户”的经验基础上，选择某一时点作为农村股权固化的截止时点，以个人股权为基础，以户为单位，[17]将股权一次性固化到家庭，建立健全以户为代表的民主决策机制。

南发〔2011〕2号文件对股权的变更作了如下规定。农村股权固化后，村组集体经济组织要建立健全农村股权管理中心组织机构，严格规范农村股权流转，终止新增人员以无偿配股或出资购股的形式取得农村股权，禁止取消死亡股东的原有股权。“固化到户”的股权实行永久不变，股权允许继承、赠与，不能转让、抵押、抽资退股，建[18]立健全农村股权流转新机制及股权分配新制度。对于广东省佛山市南海区桂城街平东村的村民刘某来说，2011年12月15日是一个具有决定性意义的日子。现如今，她已怀孕近10个月，如果在这一天的晚上12点前，她生下来自己的宝宝，那么这个新生儿将会成为村里经济社的股东，享受每年千元的分红及免费的福利，倘若不能，那么，这个新生[19]儿将与分红失之交臂，甚至还需要出资购买村中福利。

平东村的股权固化改革将2011年12月15日作为时点，将村中原股东以及在2011年12月15日晚上12点前新加入的农村户口成员，一律算作改革后的平东经济联合社（下称“经联社”）股东。按照年龄分发股份份额，份额一旦确定，以后永不改变，即使以后村内有小孩出生、家庭人员死亡、嫁入媳妇或嫁出女儿，平东村的总股权数不再增加或者减少，固化存量，减少增量。以后村中下发分红，不再发到单个股东的账户，而是发到整个家庭的账户上，账户上标明每个股东占有的数额。股份只能在户内流转，股权是家庭财产，至于分给谁，谁继承了股份，谁成为股东，是家庭内部的问题，村集体不再负责诸如“嫁入的媳妇、嫁出的女儿是否有股权”之类的事宜。（三）“政经分离”：体制改革迈出关键一步

20世纪90年代，南海率先在全国推行农村土地股份合作制改革，农民将土地和承包权折价入股，土地由原来的集体所有、农民家庭分散承包变成了集体所有、集体经营，并迅速实现了工业化。然而，在这一次改革中，农村的管理体制却并没有变，党组织、自治组织和经济组织三位一体。谁掌握了村的行政权，谁就掌握了村集体的经济权，这也成为南海农村政经不分的历史根源。更大的问题是，实行农村土地股份合作制后，通过土地的集体经营，形成了数量十分可观，但又非常“烫手”的集体资产。土地问题专家、前国务院发展研究中心党组成员蒋省三曾在南海进行过深入细致的调研，他认为，南海的土地股份合作制让管理费用和集体积累成为土地收入分配中的最主要部分，农民的股份分红分配占总收入的多少完全取决于村集体制订的分配方案。也就是说，集体对收入的管理权越大，则收入中用于管理开支和集体积累的份额也就越大。由此，也使集体经济的一些通病频发。如各个机构人员交叉任职，使集体组织的当家人的行为缺少制衡，集体账务监督困难等。“村改居”、股权固化之后，南海下一步做什么？早在2010年10月，区委书记邓伟根在调研中已做了思考，对于“村改居”、股权固化之后，南海下一步做什么这个问题，南海区委和政府早有思考，并已经找到了答案。

2011年7月25日佛山市委全会上，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根指出，南海创新社会管理落脚在基层社区，今后将重点从“政经分离”角度，理顺基层自治组织、社会组织、群团组织等关系，强化政府采购服务，实现城乡公共服务均等化。2011年8月，南海区委和政府根据《广东省农村集体经济组织管理规定》（粤府109号令）精神，出台了集体经济组织选举等政策文件，要求结合南海农村实际，大胆创新实践，全面推进集体经济组织换届选举，积极探索“政经分离”。文件明确规定，村（居）党总支书记、村（居）委会领导成员不能与集体经济组织成员交叉任职。同时，将集体经济组织领导成员任期年限从3年调整为5年。创新集体经济组织选举方式，股份经济社采取无候选人的直接选举或有候选人的直接选举，股份经联社采取有候选人的间接选举，候选人由村（居）党总支部提名。同时，结合集体经济组织换届选举工作，积极探索自治组织与经济组织分离，为[20]集体经济组织走向市场化打下坚实基础。此后，全区集体经济组织换届选举随之启动。区委书记邓伟根说：“经济组织交给市场去监管，自治组织回归公共服务。”

在此之前，南海区已经对“政经分离”进行了试点工作。2011年4月，丹灶镇在下蟯村、西联村和石联社区、下沙蟯社区率先进行集体经济组织换届选举试点。根据区委和政府对“政经分离”的要求，社区居委会成员和社区党总支书记不再兼任经联社社长。4月15日，丹灶镇石联社区举行了集体经济组织换届选举，率先成立了南海历史上首个“政经分离”的经联社。4月20日，丹灶镇西联村进行经联社换届选举，它也成为南海农村体制综合改革中首批进行集体经济组织换届选举的村委会。丹灶镇的试点单位于4月20日全部完成选举，之后在全镇所有村居铺开该项工作。2011年4月19日上午10时，西联村基杨村小组200多位年满18岁的股民齐聚村中祠堂，进行基杨股份合作经济社社委会成员、理财小组成员与成员代表选举。拥有投票权的人须同时具备两个资格：一是具有基杨村户籍，二是拥有该村股份。投票将按照一人一票、无记名投票的原则，而此前基杨选举村小组长均是按照一户一票、由户主投票的方式。和丹灶上周进行的石联社区集体经济组织换届选举一样，基杨村小组此次也采用了红、黄两色选票，分别选出经济社社委会成员和成员代表，并且村党总支部并未建议人选，这是为了让股民更好地行使民主权利，选出心目中的最佳人选。一天后，在西联村经联社换届选举现场，该村有98%符合选举资格的集体经济组织成员参与投票，78位由12个经济社选出的经联社代表按照一人一票的原则选出西联经联社社长、社委及民主理财小组成员。32岁的村党总支副书记徐世光当选为经联社社长，另外两位社委分别是村后备干部李溪成和二甲经济社社长徐邦华。经联社的三位社委中有两位是大学生村官。徐世光将身兼两职——根据村民意愿和村党总支部决定，在目前还没有确定村小组一级是否要把经济组织和自治组织两套班子分离之前，经济社长将暂代行使[21]村小组长的职责。

试点工作之后，南海区启动了两级集体经济组织的换届选举。原224个农村村委会的76万农村持股居民手执选票，按照自己的选择投票。到2011年6月底，南海村组两级集体经济组织换届选举已近尾声。

区委书记邓伟根再次明确了南海一系列改革的目的所在：“我们就是想让基层的社会管理和几大组织的关系得到基本的理顺，希望先将基层组织的整个基础打牢，再来进行‘十二五’、‘十三五’的发展。”从目前看，南海有的村集体收益过亿，有的还不足三万，即使在村内部的各个村小组之间分红也有多有少，差异相当大。同时，居住在南海的250多万人口，有外来工、非户籍人口，还有非公企业，也都有诸多矛盾。如果不进行改革，基层谁去管？当然，“政经分离”不是为了消灭经济纷争，经济纷争一定还会存在，随着以后的发展，收益只会越来越多。现在分离就是为了尽早确保有分红的人的利益。“两公婆、几兄弟分钱都已经那么复杂，何况是相交不深的几千农村户籍股民？但我希望这种冲突不要影响到基层自治，基层一定要稳定。”邓伟根认为，解决整个经济纷争及一系列问题的根本出路就是农村管理体制综合改革，基层要先稳定，经济才能得到发展。

南海区负责人介绍，自2010年12月以来，南海区制定《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，开启南海农村改革的序幕，其核心便是“政经分离”。在夏西村之前，已有多个村集体通过这种方式，分别选出了村委会和经联社成员。熟悉南海的人士介绍，南海农村经济总量大，党组织、自治组织和经济组织捆绑在一起，一旦出现问题将会同时受到冲击，很容易导致基层组织运营瘫痪。南海区负责人表示，如此庞大的经济总量，在政经合一的管理方式中，极大地分散了村级组织的管理职能，在利益主体多元化、利益诉求复杂化、利益冲突显性化的转型时期，也成为滋生纠纷、造成基层矛盾的温床。南海区希望通过这种“政经分离”的方式，将基层农村负责经济建设的经联社，从原来的村（居）委中剥离出来，从而构建一种以党组织为统[22]领，经济组织、自治组织各司其职的新架构。（四）农村集体资产管理交易平台：农村体制根本变革的又一举措

南海近年的统计数据显示，农村集体股份分红总额正在快速递增。2009年度，南海全区股份分红达18.25亿元；2010年，全区村社（组）两级股份分红总额为20.80亿元；2011年，南海村（组）两级经营资产达260亿元，股份分红总额约达50亿元。也就是说，仅仅三年时间，南海农村集体股份分红总额翻了一番多。相关数据也显示，南海农村资产（不包括土地等资源类资产）总量已达280多亿元，每年可产生50多亿元的可支配收入。农村集体资产总量大，监督管理缺乏规范和公开机制，集体资产管理交易环节容易出现问题，造成了资产流失，引发了村民的较大意见，成为农村不稳定的诱因。对此，区委书记邓伟根想得更远：“现在所有村民每个人都只想手中有物业，只管分红，不管分债。但放眼未来10年、20年又会是什么样子？参照日本的发展历程，到时候村民手持的这些物业很可能会出现长期空置的现象，你说不改革怎么办？”

为了应对未来的发展，南海必须继续探索新的农村经济发展管理模式。为此，南海提出了在全省率先建立农村集体资产管理交易平台和农村财务监管平台的改革目标。从2010年始，南海区相继出台了一系列文件，如《关于全面推进农村集体资产管理交易平台建设工作的意见》（南发〔2010〕7号）和《关于印发〈佛山市南海区农村集体资产管理交易办法（试行）〉的通知》（南府〔2010〕183号）、《关于深化农村体制综合改革的若干意见》（南发〔2011〕2号）等，不断推进农村集体资产管理交易平台和农村财务监管平台的建设。经过丹灶、西樵、狮山三个镇的试点工作，把农用地、农村建设用地、物业及其他农村集体资产纳入农村集体资产管理交易平台进行管理，南海区在总结试点经验的基础上，全面展开了农村集体资产管理交易平台的建设。

南海区这项工作在2010年基本完成，在广东省率先开创了农村集体资产管理交易的“智慧模式”，为实现农村集体资产的效益最大化，逐步构筑农村集体资产管理交易防腐防变打下了坚实基础。在农村集体资产管理交易平台的建设过程中，南海区采取了一整套有力措施以确保这项工作的完成。南海区委农村工作部对这一过程的经验进行了总结。

——成立机构，配强力量。在区、镇（街道）、村分别设立领导小组或工作小组，形成三级联动工作机制。同时，成立镇级集体资产管理交易中心，配置2～3名专职工作人员和1名村级专职信息员，明确交易中心的中介服务和管理监督职能，在机构、人员、设施、经费上做到“四落实”。

——出台措施，规范操作。区出台了一系列政策措施，制定了资产交易的立项、审核、信息发布、民主表决、合同签订、结果公布等工作流程的表格蓝本，明确交易对象、范围、权限及文书文本等，在形式上体现运作过程的公开、透明，从制度上保证其运作的公平、公正、有序。

——点面结合，统一模式。区工作组分别在丹灶、西樵和狮山三个镇进行了试点。在总结试点镇经验的基础上，按照“统一职能、统一软件、统一制度、统一程序、统一模式”的原则全面推广，对各镇（街道）农村集体资产管理交易平台采取验收制度。

——广造舆论，达成共识。在区层面上为该项工作指明方向，在镇（街道）、村层面上充分利用各种宣传形式，通过村组干部、村党员、村民代表“三个重点会”统一思想认识。如丹灶镇实现了村、党员和村民代表表决的“三个百分百”，同意实施农村集体资产管理交易平台模式。

——搭建平台，分级管理。南海区开发了农村集体资产管理交易软件，创建了资产管理、资产交易两大模块，建立了资产交易、资产管理和合同管理三个台账，实现了村、组集体资产的清产核资和动态监管；同时强化了交易中心的服务职能，实行了四个“免费服务”。

——严格程序，强化监督。制定和细化相关工作流程和规则，对集体资产交易监管范围、监管组织、监管程序、监管纪律等作出详细规定，形成严密的交易监管机制；对违反资产交易规定的行为实行行政问责、经济惩戒或法律制裁，增强交易监管的强制性和权威性。[23]

2011年，全区8个镇（街道）全面建立了农村集体资产管理交易中心，进入集体资产管理交易中心成交的集体资产有520宗，涉及标[24]的金额达9279万元，成交价平均比底价高出30%以上。借助农村集体资产管理和交易平台，南海区不仅构筑了集体资产管理交易防腐屏障，实现了“信息化”管理和“阳光化”交易，而且促进了农村集体资产的效益最大化，对集体经济发展和村（居）民收入增加提供了良好条件。据统计，进入集体资产管理交易中心交易后，全区集体资产成交价格上升了30%以上。2010年5月11日，丹灶镇大涡村进行了“第一拍”。经过4名竞标人十几轮的争夺，108亩鱼塘的一年经营权被本村一名村民以18.9万元的价格拿下，成交价格远远超出预期，为村集体增收了8万多元。2010年8月底，西樵镇民乐村一宗面积为101.7平方米的集体建设土地成功竞投。自8月20日在农村集体资产交易平台发布竞投信息后，共有6家投标人参与了竞投标，其中3家是外村人。竞投当日，竞争相当激烈，6家投标人共举牌39次，最终以16.4万元成交价一锤定音，与交易底价5万元相比，增值比率达228%，在场的30多名群众为之雀跃。2010年9月14日，狮山镇显岗村显岗西股份经济合作社圳口涌地段面积15亩的农村集体建设用地（商服用地）挂牌竞租，起拍价为58.5万元/年，经过激烈竞租，最后被一外地商人以61万元/年的价位竞得，成交价格增加4.2%，[25]并且租金每5年递增20%，农村集体收益大幅度增加。

在此情势下，南海区继续加大农村经济的转变力度。2011年1月下发的南发〔2011〕2号文件对农村财务监管机制作了进一步规定。农村财务监管中心是资金管理使用、票据管理、会计核算、财务公开、合同管理等服务平台，以此形成以一项委托（村组集体经济组织委托镇街）、两级（镇街、村）审核、三权（资源、资产、资金的所有权、使用权、审批权）不变、四层监督（业务监督、审计监督、群众监督、检查监督）、五个统一（统一全区财务管理制度、统一财务审核、统一记账、统一公开、统一建档）为主要内容的农村财务监管精细化管[26]理新机制。文件还明确了积极推进农村集体资产市场化，鼓励、支持、引导经济实力强、集体经济组织分配较高的村组，将农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员后，集体经济组织成员按照“有投资、有股份”的原则，自愿出资购买农村集体资产的收益权，新组建的股份经济实体按照股东自我发展、自我管理、自负盈亏、风险共担的新型发展模式，鼓励、支持、引导无土地资源的“城中村”、“园中村”的村组集体经济组织，对农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员，让村民“持币[27]进城”，积极推进农村集体资产市场化。

可以看出，农村集体资产管理交易只是南海新一轮改革的一个方面。随着南海区农村综合体制改革的深入，势必将连续释放“深水炸弹”。唯有如此，才能使农村经济模式从政经混合型向“政经分离”型转变，经营方式从集体股份分红型向盈亏共担的风险经营型转变，在此持续过程中促成现有农村体制的根本变革，从而引导南海农村经济发展和社会治理走向一个全新的阶段。（五）城乡一体：南海农村综合体制改革的重要目标

早在新一轮改革的初期，南海就制定了推进城乡一体化的主要步骤。2009年，南海区强调深入学习贯彻科学发展观，切实解放思想、坚持改革创新，从发展的全局出发，站在战略的高度，统筹谋划城乡发展，积极探索一条“城乡互动、融合并进”的协调发展之路，[28]推进城乡一体化发展新格局，迈向“城市南海”时代。2010年，南海计划在全区224个村全部建成农村社区服务中心，为农村居民办理民政、工商、流动人口管理等行政事务，而此前由农村集体包揽的[29]社会公共服务，也将逐步转向由享受服务的居民承担费用。按照南海对农村综合体制改革的整体构想，未来南海农村基层组织将会形成党支部、村委会、集体经济组织、社区政务服务中心与财务管理中心五驾“马车”并驾齐驱的格局，农村资产发包（出让）通过农村集体资产管理交易平台，资金管理通过财务管理服务中心，村民办事去社区政务中心。应当说，城乡一体化是南海农村综合体制改革的一个重要目标，也是本轮改革成功与否的基本标志。

南海区委、区政府明确了“城乡一元”的理念，加快工业化，推进城市化，全力推动基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，城市文明向农村传播，有力促进城乡融合发展。他们明确了“以人为本是核心”、“全面协调是关键”、“利益共享是动力”的行动原则，坚持把以人为本的价值取向贯穿于发展的各个方面、各个环节，使经济社会发展的成果成为促进人的全面发展的不懈动力；坚持全面协调可持续发展的目标，厘清城乡这个有机体的辩证关系，做好经济社会发展与人口、资源、环境协调和谐的大文章；坚持维护好、实现好人民群众的根本利益，把握好利益平衡点，运用好利益共享机制，通过市场引导、利益撬动的途径，有效化解农村一系列深层次矛盾，推动城[30]乡和谐协调发展。

根据上述原则，南海区制定了推进城乡一体化建设的五大政策措

[31]施。一是推进新型工业化，提升农村发展。包括在“东西板块”和“双轮驱动”发展战略引领下，发展园区经济、推进节能减排、加快传统产业改造，并推动液晶电视等新兴产业群和现代金融服务业的蓬勃发展，带动农村集体经济增长、农业劳动力转移、特色农业兴起。二是科学规划建设，统筹区域发展。坚持“高起点规划，高标准建设，高效能管理”的原则，实现城乡空间上的协调共融；以“同城生活，同城便利”为目标，逐步形成覆盖城乡的公共服务设施网络体系；推进农村“三旧”改造，破解土地资源瓶颈，提高城市化水平。三是建立三大保障制度，推动社保覆盖城乡。包括建立城乡居民基本医疗保险制度、全征地农村居民养老保险制度、城乡统一的社会救助体系，并将已转移就业的农村居民列为社会保险扩面的重点对象。四是发展社会事业，提高城乡“共享”水平。促进城乡教育均等化、健全城乡卫生服务网络、繁荣城乡文化事业、统筹城乡治安设施建设，不断加大财政资金对农村教育、卫生、文化、治安等公共服务的投入力度，统筹城乡社会事业发展，推动公共服务向农村覆盖。五是加大创新力度，增强农村发展后劲。建立农村发展利益共同体，深化农村股份合作制改革，建立扶持后进村机制，建立农村富余劳动力转移就业培训机制，加强农村基层组织建设。

此后，南海区继续出台一系列政策，不断推动城乡一体化建设。2011年1月，区委书记邓伟根在中共佛山市南海区委十一届九次全会报告中，强调深化农村体制综合改革，促进城乡融合，指出农村深层次矛盾日益凸显，阻碍了生产力的提升，影响了社会的和谐稳定。理顺农村体制机制，妥善处理农村问题已经成为南海转型发展的关键。在报告中邓伟根同志部署了三项措施：一是以改革促增收，一切改革措施必须以不损害最大多数村民的根本利益为前提，以“富民惠民”为出发点，全面落实农村居民收入倍增计划；二是以改革促发展，大胆探索农村集体用地集约节约发展新路子，拓展农村经济发展空间，进一步解放农村生产力；三是以改革促稳定，要把握好改革的节奏和力度，按照“先易后难、重点突破、系统推进”的原则，有计划、有[32]步骤地推进各项改革。

在2011年1月下发的南发〔2011〕2号文件中，对统筹城乡，适度调整财政向农村倾斜作了具体规定。农村党组织、村民委员会、农村社区服务中心、农村财务监管中心的人员编制、工资收入、办公经费、农村公共服务等费用供给渠道维持不变；撤村建居的，其人员编制、工资收入、办公经费等费用由区镇两级财政实行适当补贴。农村市政公共设施的建设、维护、管理及治安、环境卫生、社区管理等费用供给渠道维持不变，区镇两级财政要适度调整财政支出结构，逐步加大对农村公共设施建设的投入力度，提升农村公共服务水平和公共事业发展水平。农村集体经济组织人员编制、工资收入及办公经费在换届选举前作预算，交股东大会或股东代表大会讨论通过，由集体经[33]济组织负担。明确了提升农村社会保障水平的措施，征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费；在做好“大社保”、“新农保”的提标、扩面和转换接轨的基础上，积极鼓励、引导以农村集体经济收益或股份分红优先为农村居民出资参保，着力改[34]变农村居民“以地养老”的传统保障方式。以此探索农村居民保障从不稳定的分红式保障向稳定的城乡统筹式社会保障转变，逐步实现城乡一体的民生保障新体制。

在上述政策保障下，南海城乡一体化建设现已初见成效。如在保障惠民方面，目前已形成了覆盖全区城乡居民乃至大、中专在校学生的居民住院和门诊基本医疗保险制度，参保率达99%。已参加“大社保”的农村居民19.39万人，约占符合参加“大社保”条件的农村居民总数的50%，享受“大社保”养老金待遇的已达1.61万人。“新农保”和“大社保”综合参保率达90%。率先实行低保五保对象门诊医疗费用全免政策，解决符合条件困难家庭的住房问题，开展低保临界群体的专项救助。区、镇两级财政每年投入约3000万元，用于救助低保户、患大病的困难家庭等对象，进一步完善城乡居民救助体系。建设了“三大中心”（社区服务中心、社区活动中心、社区综治中心）和“三站”（“一站式”便民办事服务窗口、社区卫生服务站、社工工作站），全面覆盖了全区224个村。开通镇内公交线路达36条，并试点开行跨镇“绿巴”快线，在全国率先建成城乡一体化公交体系。[35]推进农村保洁市政化，自来水、电视、互联网普及率达100%。[1]郑杭生、杨敏：《“大民政”的理论和实践与“中国经验”的成长——夯实中国特色世界城市基础的“北京经验”》，北京：中国社会出版社，2011。[2]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[3]中共佛山市南海区委员会文件：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，南发〔2011〕2号，2011年1月20日。[4]中共佛山市南海区委员会文件：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，南发〔2011〕2号，2011年1月20日。[5]中共佛山市南海区委员会：《佛山市南海区村改居工作情况汇报》，2011年4月15日。[6]佛山市南海区委城乡统筹部：《深化农村综合改革　促进城乡协调发展》，2011年8月17日。[7]《南海农村政经分离全路径》，载《佛山日报》，2011年7月29日。[8]佛山市南海区委城乡统筹部：《深化农村综合改革　促进城乡协调发展》，2011年8月17日。[9]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日。[10]中共佛山市南海区委员会：《佛山市南海区村改居工作情况汇报》，2011年4月15日。[11]南海区人民政府区长区邦敏：《在2011年南海区村（居）经济联社社长管理能力提升培训班上的讲话》。[12]中共佛山市南海区委员会文件：《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》，南发〔2008〕11号，2008年7月3日。[13]南海区西樵镇：《综治信访维稳办关于开展创新社会管理调研材料》，2011年12月。[14]南海区罗村街道：《罗村街道创新社会管理调研材料——综治信访维稳方面》，2011年12月。[15]南海区信访局：《2011年调研材料》，2011年11月28日。[16]中共佛山市南海区委员会文件：《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》，南发〔2008〕11号，2008年7月3日。[17]南中共佛山市南海区委员会文件：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，南发〔2011〕2号，2011年1月20日。[18]中共佛山市南海区委员会文件：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，南发〔2011〕2号，2011年1月20日。[19]《广东南海新探索：农村土地股份固化分红》，载《第一财经日报》，2011年12月29日。[20]佛山市南海区委城乡统筹部：《深化农村综合改革　促进城乡协调发展》，2011年8月17日。[21]《村委会架构下的“政经分离”》，载《珠江时报》，2011年4月25日。[22]郑升：《夏西村直选经联社》，载《21世纪经济报道》，2012年6月22日。[23]中共佛山市南海区委农村工作部：《科学管理　阳光交易——南海区构建农村集体资产管理交易平台工作情况汇报》，2010年9月29日。[24]佛山市南海区委城乡统筹部：《深化农村综合改革　促进城乡协调发展》，2011年8月17日。[25]中共佛山市南海区委农村工作部：《科学管理　阳光交易——南海区构建农村集体资产管理交易平台工作情况汇报》，2010年9月29日。《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[26]南海区委政府文件：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，南发〔2011〕2号，2011年1月20日。[27]南海区委政府文件：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，南发〔2011〕2号，2011年1月20日。[28]南海区委农村工作部：《统筹兼顾　协调发展　不断加快南海城乡一体化进程》，2009年3月5日。[29]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[30]南海区委农村工作部：《统筹兼顾　协调发展　不断加快南海城乡一体化进程》，2009年3月5日。[31]南海区委农村工作部：《统筹兼顾　协调发展　不断加快南海城乡一体化进程》，2009年3月5日。[32]邓伟根：《深化改革　全面转型　建设富民强区的五星级南海——在中共佛山市南海区委十一届九次全会上的报告》，2011年1月11日。[33]南海区委政府文件：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，南发〔2011〕2号，2011年1月20日。[34]南海区委政府文件：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，南发〔2011〕2号，2011年1月20日。[35]佛山市南海区委城乡统筹部：《深化农村综合改革　促进城乡协调发展》，2011年8月17日。

二、“南海经验”的启迪：在完善服务中创新管理

社会管理是具有整体性、系统性和全方位的社会工程，西方发达国家在社会管理方面积累的丰富经验也体现了这一点。有学者将国外社会管理的基本经验概括为八个方面：一是重视制度建设，改善社会治理；二是强调人文关怀，突出公民参与；三是提倡政府与民间的合作互动；四是法律与道德并重；五是致力于效率与公平的平衡；六是强调政府投入和社会参与的结合；七是重视管理的专业化和精细化；[1]八是重视应用现代科技手段。南海区通过农村综合体制改革推动公共服务转变和社会管理创新，这一改革本身涉及了经济发展与社会进步的方方面面。

南海的探索也从理念、理论、战略、组织、技术等不同侧面，带给我们诸多新的启迪、感悟和思考。邓伟根，这位曾任暨南大学校长助理的经济学博士，在20世纪90年代走出高等学府的象牙塔，投身政界，在产业重镇顺德北蟯成为“全国首位博士镇官”。2010年7月，又增加了一重身份——南海区委书记。从其到任开始，南海区即迈进了新一轮改革大潮之中。2010年11月，在邓伟根村村大调研接近尾声之际，南海对外发布了一个涵盖农村体制、社会管理、集体资产、村民服务、居民住宅、居民保障等领域的农村“六转变”初步构想。这标志着南海农村政改蓝图已粗具雏形。在随之而来的短短一年多时间里，南海发生了持续而深刻的变化。这一过程凝结的独特“南海经验”和来自基层的新尝试，对于我们在社会利益分化、利益诉求多元化的背景下，如何把握不同社会群体与个人的利益和权利，如何实现多元利益诉求的统筹兼顾，如何应对由于利益竞争、博弈所引发的社会矛盾、对抗和冲突，提供了新的思路和途径。（一）把握时代脉搏，深入体察社会利益诉求的多元化趋势

经过30余年的改革开放，我国社会组织结构已经发生了重大转变。新中国成立以来，中国社会的组织化过程形成了独特的单位制结构。通过“单位”的组织运作，国家可以集中计划、管理各种社会资源，因而“单位中国”也被视为中国社会结构的标志性特征。不难理解，单位制度的转型和解体成为改革开放的一个重要内容。伴随“去单位化”而来的大规模的结构性变迁，以往的“单位人”变为“社会人”，最终成为“社区人”沉淀在基层社会，单位制曾经的社会管理功能也在很大程度上被消解了。面对如此规模巨大、快速流动、在社会中呈点状分布的个人，以及分化多元、类别多样、质性各异的群体或组织，为其提供直接的、个性化的社会服务，在社会建设与社会管[2]理方面尚无先例可循。

随着计划经济向市场经济转变，我国进入了市场统领社会的体制格局，无论个人、群体或组织的社会行动方式、过程及规则系统，都是依据市场经济的运行需要进行调整的。在陌生人组成的市场化、法理化社会中，理性权衡下的交易和竞争具有支配性，个人、群体、组织成为博弈论的信奉者和实践者，在自我利益最大化驱使下尽可能地赢得利润和攫取剩余。与此同时，在许多社会场景（特别是基层熟人社会和乡土场景）中，非市场化社会的传统制度如风俗、习惯、礼仪、乡规、民约等仍然是社会行动的重要调节机制。这就使得社会行动及其规范秩序体系也带有非此非彼、亦此亦彼的模糊特征。社会利益架构的不清晰、利益诉求规则体系的缺失、利益纷争的调节方式和制衡手段的失效等，使得社会利益分化和多元利益诉求带来的挑战异常严峻。

从广东省委、省政府直到南海区委、区政府，它们都对此形成了充分的认识和高度的警觉。广东省委书记汪洋指出：“从整个广东来讲，考验我们的不是经济发展问题，而是社会矛盾问题”，“我们老是说发展是硬道理，别的问题都压倒了，都可以不考虑。但是，社会[3]矛盾积累到一定程度之后，往往就会爆发问题。”事实上，2011年的广东，社会矛盾成为首要的关键词。6月6日潮州市古巷镇外来工讨薪引发的暴力事件，7月7日增城市新塘镇大敦村外来人员路边摆摊与治保队员发生冲突酿成群体性事件，9月21日汕尾陆丰市东海镇乌坎村因土地问题、财务问题、选举问题引发的群体性事件，等等。广东省领导从这些事件得出的结论是：“广东群众工作面临了新的形势和挑战。首先，从社会方面来看，群众的民主、平等和权力意识不断增强，相关诉求增多，群众工作的内容越来越丰富；群众现实利益的思想增强，利益纠纷增多，群众工作对象越来越广；群众维权意识增强，维权方式日趋激烈，群众工作的要求越来越高；诉求表达渠道多元，矛盾激化风向增大，群众工作的环境越来越复杂；利益诉求趋[4]同趋众，聚合效应明显，群众工作的难度越来越大。”

在区委书记邓伟根上任之初，即对南海区利益纠纷引发的社会矛盾有明确的认识：“南海的农村问题比较棘手，具体表现在：一是政经不分，即经济组织和行政机构常常混淆在一起，引发一系列问题；二是城乡二元分割突出，村里有村里的做法，城里居委会又有一套做法，差别明显；三是农村利益导向存在偏差，不少村民只问分红，不[5]顾风险。”这种认识促使他形成了深化农村体制综合改革，促进城乡统筹融合的构想。过去30年，南海农村发展取得了令人瞩目的成就，但随着形势的发展，农村深层次矛盾日益凸显，阻碍了生产力的提升，影响了社会和谐稳定。理顺农村体制机制，妥善处理农村问题已经成为南海转型发展的关键。为此，我们要把深化农村体制改革摆上重要的议事日程，争创全省乃至全国农村改革发展试验区，以更大[6]的决心和勇气，开创农村发展的新局面。这样，南海新一轮改革从一开始，就对社会利益分化和多元利益诉求带来的严峻挑战有清晰的认识和把握，从而为南海区制定切合实际、能够取得实效的各项深改政策和措施奠定了坚实的思想基础。（二）转变传统理念，确定社会管理创新的路向“中国经验”以往的历程和今天的收获反复告诉我们：现有的思想正是未来的预言，无形的理念将建构出社会的实践。我们所持的理念、姿态和价值取向，作为行动选择和实践过程的预言，最终将成为[7]真实的社会结果。在“南海经验”中，我们再次看到了理念的透彻性所发挥的引领作用。

南海区领导认识到，随着农村体制综合改革进入“深水区”，必然要求对现有社会利益结构进行深度调整，势必将触及某些群体的既得利益，这一过程会出现这样或那样的阻力，这是很正常的现象。同时，他们也看到：群众的民主、平等和权力意识不断增强，相关诉求增多，群众工作的内容越来越丰富；群众现实利益的思想增强，利益纠纷增多，群众工作对象越来越广；群众维权意识增强，维权方式日趋激烈，群众工作的要求越来越高；诉求表达渠道多元，矛盾激化风向增大，群众工作的环境越来越复杂；利益诉求趋同趋众，聚合效应明显，群众工作的难度越来越大。所有这些都使得社会管理所面对的压力和挑战越来越大。

正因如此，区领导基于南海的经济、政治和社会条件作出了一个选择：必须改革、主动改革、改革自己。区委书记邓伟根看到了在这繁华的后面深藏着极大的风险：目前，对于“进城的村民”而言，有股份、有分红，现在看来是件让外来人“眼馋”的好事，可这毕竟只算“地租经济”，高增长的经济周期一旦过去，发展速度慢下来，太多的“食利”阶层凑在一起，美国都金融危机了，这个“利”是吃不了一辈子的。光看分红，不注重积累；只看眼下，不思虑长远；单单想着收租子，不认真研究新型产业。这样，集体经济也不可能走好、[8]走远。

上面的思考比较完整地显示了南海主政官的思想脉络，概括地说就是：理念先行、开放视野、未雨绸缪、敢于尝试。这一思想脉络开辟了创新社会管理的行动空间，奠定了提高社会管理科学化水平的现实基础，得到了学界的高度评价。南海区的改革思想注意了六个结合：治标管理与治本管理相结合，刚性管理与柔性管理相结合，社会服务与社会管理相结合，社区管理与社会管理相结合，政府主导与多方参[9]与相结合，科学精神与人文关怀相结合。

改革开放30多年的经验表明，改革越深入、涉及的利益关系越广泛、对现有利益格局的调整越彻底，激起的各种反应和阻力也越大。与区委书记邓伟根的数次交谈中，我们都能感受到这位改革者所遇到的压力和困扰，同时也能感受到一个深怀信念的人，那种特立独行、义无反顾的气概。南海区委城乡统筹部对这轮改革遇到的困难和问题，做了系统总结和深入评析。城乡统筹部认为，来自思想观念的阻力是一个首要问题。农民思想意识滞后，他们仍然将集体资产看成世世代代谋生的重要依靠，恋土情结严重，造成了旧村改造、建设社区公寓、股权固化到户、集体资产改制难等局面。改革面对的政策制约则是另一个绕不开的问题，现行政策在一定程度上滞后于深化农村体制综合改革的实践需要，所有制、集体资产产权制度、利益分配及利益纠纷调处等方面缺乏相应的政策法规，造成改革无法规和政策支撑。改革的成本也是一个不容忽视的问题，改革过程中必然会触动农村基本利益格局，损害一部分人员的利益，除部分改革依靠行政引导外，大部分改革需要利益驱动，农村改革遇到的阻力非常大，改革成本越来越[10]大，将会影响改革进程。

近年来，中国社会对于更好的服务和更好的治理提出了新的要求。根据南海区的改革理念，必须从原来的政府本位转向社会本位，使更多的社会管理转变为更好的社会治理，从单一的社会管理向复合型社会治理转型，从而将传统上的政府控制社会变为政府服务社会。随着南海的一系列转变，政府以往自上而下的单向式管理方式正在转变，以公共服务为核心的服务型行政模式逐渐形成，这一过程将创新公共服务的方式、提升公共服务的水平、提供优质的公共物品，促进政府的主动服务、延伸服务、联动服务，最终促成管理型政府向服务型政府的转变、“全能政府”向“有限政府”的转变。与此同时，南海原有的社会治理模式也在发生变革，以往少数人的决策变得越来越公开和透明，民众参与决策的广度和深度也在增加，强制的行政命令也日益向协商和互动的方式转变。社会各界的参与过程形成了真正的社会治理，也提高了治理的质量。特别是在涉及民生领域的事务中，社会参与可以使得政府的直接和有限监管转变成政府与社会各界的共同监管，大大延伸和强化了社会治理的效果。总之，在南海，党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局已在形成。（三）做足制度供给，推动农村综合体制改革的持续深入

在中国社会近几十年的快速转变中，制度变迁既是这一过程的重要方面，也是这一过程的重要结果。反过来，经过变革的制度体系产生的新功能和新机制，又为下一轮的社会转变添加了新的动力。在制度经济学和制度社会学的研究中，制度变迁一般有两种方式：一是由自下而上的需求引发的诱致型变迁，二是由自上而下的供给形成的主导型制度变迁。在强调前一种方式的学者中，哈耶克的演进理性主义的制度变迁理论很具有代表性。按照哈耶克（以及古典时期自由主义经济学家斯密）的理解，在市场力量占主导地位的社会中，秩序是在市场运行过程中自发形成的，因而需求引发的诱致型变迁是制度变迁的主要方式。重视后一种方式的学者，如诺斯为代表的工具理性主义的制度变迁理论，在其产权理论、国家理论和意识形态理论的基础上，阐述了国家和政府的制度安排为有效的产权制度提供了必要保障。

与中国其他地区相比较，南海的市场经济要更为发达，市场体制也相对更为完善，从许多方面看，南海的政府具有“小政府”的特点。尽管如此，南海的制度变迁方式主要不是需求-诱致型变迁，而是较为典型的供给-主导型制度变迁。把握南海制度变迁的方式，有助于我们进一步理解南海区委和政府在农村综合体制改革中发挥的主导作用。

首先，它们明确了加强和创新基层社会管理工作要以科学发展观为指导思想，以建设富民强区的幸福南海为总目标，以统筹城乡发展为核心，以推进“政经分离”为切入点，以完善基层社会治理结构、推进城乡公共服务均等化、提高社会管治和服务水平为抓手，先行先试，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。

其次，它们规定了要坚持党的领导，把握正确方向，不断增强党组织的执政能力；坚持以人为本，服务优先，服务居民群众；坚持政府依法行政与社区居民依法自治相结合，社会共同参与；坚持稳步推进基层体制创新、管理创新和服务创新等基本原则。

再次，它们指明了加强和创新基层社会管理工作的目标任务，这就是到2015年，努力使全区基层的组织体系更加健全，职能更加清晰，社区居民群众的组织化程度明显提高；社区民主管理制度更加完善规范，社区居民群众享有更多更切实的民主权利；基层组织干部队伍结构更加优化，社区管理和服务能力显著增强；社区公益性服务设[11]施日趋完善，城乡公共服务均等化基本形成。

最后，它们还明确了政府投入、社会投入与经济组织给力相结合的经费保障等机制基本建立，建成“党建引领、居民自治、管理有序、[12]服务完善、文明祥和”的具有南海特色的基层社会管理新格局。

不过准确地说，在一个国家和政府的制度安排能够有效推动制度和体制创新的社会环境中，供给-主导型制度变迁都可能发生。因此，这一方式并不能体现南海的实践探索的独特之处。我们从实地观察产生的印象是，南海农村综合体制改革的一个特点，在于其整体性和系统性。从“村改居”开始的体制改革破题之举，到股权固化推行的集体利益分配制度改革，再到“政经分离”迈出的体制改革关键步伐、农村集体资产管理交易平台和财务监管平台的建立，以及城乡一体化的改革目标，这些环环相扣的改革步骤表明，南海农村综合体制改革不是主政官的心血来潮，这个过程的持续也不能依赖突发奇想，而是经过了深思熟虑的设计、敢为人先的尝试和细致耐心的实施。总之，通过积极的系统的制度供给，始终引领和把握这场改革，是南海在实践探索中的重要经验之一。（四）夯实基层平台，将公共服务和社会治理推向一线

通览南海的改革进程不难发现，基层是改革的关键，也是改革展开的重要空间。基层集中了改革过程中最为纠结的实际问题，这些问题的化解或缓解成为改革成功的标志。“我们是想让基层的社会管理和几大组织的关系得到基本的理顺，希望先将基层组织的整个基础打[13]牢，再来进行‘十二五’、‘十三五’的发展。”从区委书记邓伟根画出的南海改革路径——从农村“政经分离”角度入手，搭建社区社会管理和服务的主体平台，激活基层自治组织的服务职能等，无一不是在基层做文章。

按照邓伟根的想法，“成功的改革，都要向下看，从基层找方[14]案。一直以来，南海改革坚持眼睛向下，再向下，而不是向上”。正是通过“眼睛向下，再向下”，南海形成了推进改革的方案。从实施“村改居”工程实现基层管理体制新突破，到探索“固化股权，出资购股，定期调整，合理流动”的股权制度新模式，继而与“村改居”政策相配套，落实“政经分离”制度，同时坚持集体经济组织独立选举，再到经联社自治，逐渐培育农村集体经济组织的风险意识，都是从基层经验出发得出的改革步骤。邓伟根还认为，城乡统筹也必须下到最基层，“一竿子插到底”——让农民跑到城里来打工式的“城市化”，至少从南海实际情况看，已经过时了。正因如此，南海紧扣基层改革这条主线，通过实践探索形成了一些重要经验。

为了确保基层改革的方向，南海区委和政府阐述了基层改革对于创新社会管理的重要性及具体措施。譬如，南发〔2011〕13号文件（《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》）指出，要明晰基层组织的关系，按照“管理有序、服务完善、精简高效”的原则，构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享基层管理新机制。文件同时强调，要强化党组织的领导核心地位，社区党组织是社区各类组织和各项工作的领导核心，对基层群众自治组织和集体经济组织的人选推荐、述廉述职、绩效考评、联席会议召集主持、财务审批、集体资产监管等重大事项负总责。文件对完善基层群众自治组织和培育发展社会组织给予了指导：基层群众自治组织在社区党组织的领导下依法开展基层群众民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等民主自治活动，办理社区自治事务，协助行政事务，反映社情民意。在坚持党委领导、政府主导的基础上，要充分发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律[15]作用，形成社会管理的合力。

社区建设是南海基层改革的一个重点。在南发〔2011〕13号文件中，明确了要健全社区服务中心的职能。社区服务中心是政府在社区构筑的便民服务平台，也是政府公共服务向社区延伸的重要方式，在社区党组织领导下，协助政府各工作部门进行社会治安、市场监管、维稳综治等工作，确保城乡社区公共服务均等化。社区服务中心要统一标识、统一制度，可采取“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”等模式设置。文件强调要培育发展社会组织。在坚持党委领导、政府主导的基础上，要充分发挥社会力量在社会管理中的协同、自治、自律、他律、互律作用，形成社会管理的合力。要通过降低门槛、简化程序，搭建孵化培育平台，设立扶持社会组织发展专项资金，扶植一批公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。文件对“社工+义工”服务体系建设做了具体指导，指出要积极引入和培育社区专职社会工作人才队伍，动员社区党员、团员、专业技术人士、青少年学生以及离退休人员等加入志愿者队伍，参与社区志愿服务，开展“社工+义工”服务，逐步形成“社[16]工引领义工、义工协助社工”的社会工作服务新模式。[1]参见郑杭生：《我国社会建设社会管理的参照系及其启示》，载《国家行政学院学报》，2011（6）。[2]杨敏：《“中国成为自己”与迈向新里程的“中国经验”——社会学中国化视野下的社会建设与社会管理》，待发。[3]《广东省委书记汪洋：当前社会矛盾最考验广东》，载《信息时报》，2012年1月17日。[4]《广东省委副书记谈群体事件：要为底层民众着想》，载《广州日报》，2011年12月27日。[5]《广东佛山南海推行农村政改　探索政经分离》，载《瞭望东方周刊》，2010年11月8日。[6]邓伟根：《深化改革　全面转型　建设富民强区的幸福南海——在中共佛山市南海区委十一届九次全会上的报告》，2011年1月11日。[7]杨敏：《“国家-社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理》，载《河北学刊》，2011（2）。[8]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日。[9]郑杭生：《总结南海经验，创建南海模式——在南海社区改革座谈会上的发言》，2011年4月28日。[10]佛山市南海区委城乡统筹部：《深化农村综合改革　促进城乡协调发展》，2011年8月17日。[11]中共佛山市南海区委员会文件：《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》（南发〔2011〕13号），2011年6月3日。[12]中共佛山市南海区委员会文件：《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》（南发〔2011〕13号），2011年6月3日。[13]李荣华、陈训豪：《南海农村改革助推城乡社会管理一体》，载《佛山日报》，2011年7月29日。[14]《广东南海农村综合体制改革　城里人哭着喊着要去农村》，载《中国青年报》，2012年3月8日。[15]中共佛山市南海区委员会文件：《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》（南发〔2011〕13号），2011年6月3日。[16]中共佛山市南海区委员会文件：《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》（南发〔2011〕13号），2011年6月3日。

三、“南海经验”的思考：以持续改革应对挑战

对南海新一轮改革进行反复细致的检视，不难看出，农村体制综合改革必然触动南海现有的社会利益结构，特别是撬动一些本地群体的既得利益，这一过程可能对历史遗留问题、地方文化惯性、传统观念的保守性等形成“搅动效应”，使许多久已沉淀而蛰伏的社会积弊又被重新激活。当然，改革带来的现有利益格局的动荡以及未来预期利益的不确定性，会导致社会各方面的复杂反应，应当是最为棘手的挑战。从目前情势总体上可以确认，南海本轮改革已取得了一系列突破，初步为新型社会管理奠定了基础。瞻望这场改革的前景，我们认为以下方面值得关注：首先，持续推进经济改革仍是改革进一步深入的关键；同时，改革的基本思路、整体框架、实施方案等尚有待制定、补足；此外，基层社会治理可能是南海创新社会管理面对的最大难点，而提升新型技术手段的运用水平和规模化应当是创新社会管理最具标志性的成果。（一）经济改革效果的持续释放与社会利益诉求的秩序化建设

我们前面分析了南海社会利益格局的现实状况，从中可以看出两个较为突出的要点。其一，南海目前的社会利益格局呈现出三元化特征。南海区常住人口大致为本地农民、本地市民、外来人三个群体，这种“三分天下”的人口格局也意味着“三分天下”的利益格局，这三个群体的身份-权利-待遇的明显差别，划出了在社会利益方面彼此分隔的三个世界。其二，相关各方的利益诉求过程往往引发社会失序。作为利益相关的三方，本地农民、本地市民、外来人之中任意两方的组合都会构成不同的利益关系，形成不同的利益焦点和利益竞争，这一过程的矛盾和排斥要远远超过理解和包容，所造成的相互之间的纷争、冲突甚至对抗，往往破坏了社会秩序的基本底线。

从南海社会利益格局的上述两个要点我们可以建立起对南海新一轮改革进行观察和分析的视角。这一视角即在于，立足于南海社会利益格局的基本现实，如何对现有社会利益结构进行调节和整理，从而对多元社会利益诉求实行统筹兼顾，进而促成三元化利益格局下社会秩序的重建，应是南海农村体制综合改革和创新社会管理中内含的深意。基于上述视角我们看到，正是充分把握了社会利益诉求的现有状况，南海以农村体制综合改革作为具体的行动路径，通过对既有利益结构的重新调整，以使不同群体的利益诉求避免纷争和混乱，防止利益矛盾的激化和利益冲突的升级。在此过程中，现有格局经过重新结构化和规范化达成新的社会利益框架，这一框架也是提供利益诉求的秩序框架，以此确定不同群体的利益表达、竞争和博弈应有的合理化、规范化机制，从而将多元利益诉求纳入理性协商、理解包容、共建共享的轨道，最终促成利益相关各方的基本共识和公意。

在上述过程中，首要的一项工作就是对不同群体社会利益诉求的整理和调节，这是对多元社会利益诉求实行统筹兼顾的基础。其中，廓清本地农民群体的利益结构、甄别其利益诉求的合理性，又是全部工作的起点。因为，在这一群体自身的利益纠葛以及与其他群体的利益矛盾中，包含着整个南海区社会利益问题的焦点性和根源性因素。因而对这一群体现有社会利益结构的甄别和调整，使其利益诉求过程释放出的过度张力得到转变、弱化甚至消解，最终彻底消除这一群体内部的利益纷争，是南海三元化社会利益格局秩序化的基础。所以，南海农村体制综合改革的一系列措施——“村改居”、股权固化、“政经分离”、农村集体资产交易和管理平台、城乡一体化等，对于本地农民群体利益的重新结构化和秩序化具有针对性的实际意义。

我们前面已指出，本地农民群体的利益诉求涉及两大重要的制度变量——土地制度与农村集体经济股份合作制，前者规定了这一群体的土地权利，后者赋予其股权权利。农民群体利益诉求张力的转变、弱化以致消解，很大程度上取决于上述两个方面的变化。南海农村体制综合改革过程中采取的各项措施，还需一个时间周期逐步释放其效果，最终达到农村体制和制度的根本转变。

譬如，根据南海区对股权改革的规定，在股权固化之后，由于“生不增，死不减”的股份制模式，未出现股权权益争议的，可以按照《中华人民共和国继承法》的规定，由继承人继承股权，一般地，[1]自然人的民事权利自死亡时终止。按照这一政策，持有股份的本地农民人口将不再有明显波动，参与股份分红的群体基本固定化，这一群体的相关利益行为将具有一定的确定性和可控性，从而为其利益诉求的程序化、秩序化创造初步条件。又如，经过股权固化，因人口变动引发股权争议的，可通过“生增死减，股权赎回”的模式进行调整，对死亡或自愿放弃股权退出集体经济组织的，由集体经济组织赎回股[2]权或进行内部流动处理，最终实现股权固化。按照这项政策规定的路径，将推动股权的溢出、变更、转化和退出，从而使股权规模呈现收缩趋势。再如，实行“政经分离”之后，农村集体经济组织获得了自主经营权，可根据经济实力、经营效率等具体情况对农村集体资产进行市场化选择，如对农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员，成员也可按照“有投资、有股份”的原则，自愿出资购买农村集体资产的收益权，或者采取股东自我发展、自我管理、自负盈亏、风险共担的发展模式。无土地资源的“城中村”、“园中村”的村组集体经济组织，可对农村集体资产进行评估、拍卖，[3]公平合理地处理给集体经济组织成员，让村民“持币进城”。这一过程的前景是，在持续的市场化和风险经营过程中，南海农村集体资产将会出现分化，其中一些有望增加、扩张，也有一些则会收缩、减弱，还有一些会失败、消失。南海农村集体资产的这种未来趋势，最终将奠定三元化格局下多重社会利益诉求秩序化的经济基础。（二）社会权益的指标化与服务管理的城乡一体化

前面分析了本地农民群体、本地市民群体、外来人群体由于身份-权利-待遇的差别而形成的三个利益世界。显然，如果固守现有三元化的社会利益格局，利益群体之间的矛盾和纷争过程将继续释放巨大的张力，其社会利益诉求的秩序化也就不可能达成。因此，要不断推动三元化利益结构的柔化、弱化和同化趋势，在此过程中形成社会利益的基本协调和一致，以促成目前城乡二元化社会结构不断消解的愿景，最终实现公共服务和社会管理的一体化目标。在上述方面中，不断增强三元化利益结构的柔化、弱化和同化趋势，促成社会利益的基本协调和利益诉求的基本共识，是实现城乡一体化的必要前提。

在南海实行的社会改革方案十分重视城乡一体化建设，其中，公共服务和社会管理一体化是一个重点内容。譬如，2010年7月，南海区委和政府在调研中已初步形成农村“六转变”的设想，如何将城市公共服务延伸至乡村的特征尤为明显。农村“六转变”的具体设想是：第一，农村体制方面，探索从政经结合型转向突出核心、“政经分离”型；第二，社会管理方面，探索从农村管理型转向城市社区管理型；第三，农村集体资产方面，探索从集体分红型转向自主经营、盈亏共担的风险经营型；第四，村民服务方面，探索从无偿福利型转向有偿分担城市管理型；第五，农村居民住宅方面，探索从传统单家独户型转向现代社区公寓型；第六，农村居民保障方面，探索从不稳定的分红式保障转向城乡统筹式的社会保障。

在我们看来，公共服务和社会管理的城乡一体化是一系列改革的最终结果，其必要前提条件在于，推动三元化利益结构的柔化、弱化和同化趋势，促成城乡居民的社会利益的基本协调和共识。就南海目前的情况来说，“村改居”、股权固化等改革措施的确迈出了一大步，但对于城乡二元结构的触及还是较为表层化和形式化的，远未达到其深层次的实质内涵。特别是在抹平和消除不同群体的利益分隔、利益矛盾和利益纷争方面，“村改居”、股权固化等改革措施的效果必然是有限的。这就启示我们，南海应对现有三元化社会利益格局获得更为切实的把握，并在此基础上对整个改革给予深入的思考和缜密的设计，以形成改革的基本思路、整体框架、实施方案等。对此，有如下一些建议。

第一，切实把握南海区本地市民、本地农民、外来流动人口三个基本利益群体，并对三个利益群体的身份-权利-待遇的实际差别进行甄别，进而形成三大群体社会权益的全面评估。南海现有三大群体的社会权益差别可以概括为两个方面。一是本地市民与本地农民的社会权益差别，首先体现在经济权益方面，包括土地制度和农村集体经济股份合作制带来的差别，以及以此为基础形成的这两个群体其他社会权益的区分。二是本地居民与外来流动人口的社会权益差别。外来人口又分两种情况，即“离乡不离土”的农民工与外地城镇居民，一般情况下可视为一个群体。本地居民与外来人口的社会权益差别，首先体现在户籍制度方面的差别，由此导致了两个群体在社会权益改革方面的差别，如居住、就业、社会保障、公共服务等方面的不同对待。

第二，确定“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系”的设计指导原则。这一指导原则包括四个基本方面：一是应贯穿南海区城乡一体化发展目标，二是应与南海区可为其全体居民提供的社会权益的法理权限相匹配，三是应适合南海区经济社会发展的实际水平，四是应采用标准化和技术化方式以确保这一指标体系的可操作性。在上述几个方面中，南海区城乡一体化目标是一个根本性的原则，是确定南海区居民享有社会权益的公平性、法治化的理念基础。

第三，建立“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系”的基本框架。在南海区城乡一体化目标奠定的理念基础上，对南海区城乡一体化目标做进一步的分解，可以得到更为具体的子目标，如经济一体化目标、政治一体化目标、文化一体化目标、社会一体化目标、生态环境一体化目标等。在此基础上可建立“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系”的基本框架。譬如，可包括以下一些指标层次。（1）一级指标：南海区居民城乡一体化社会权益。（2）二级指标：经济权益、政治权益、文化权益、社会权益、环境权益等。（3）三级指标：从上面五大指标中继续递进，分解出南海区居民社会权益的若干三级指标。（4）四级指标及更次级的指标：根据南海区居民社会权益城乡一体化目标的实际需要，可从三级指标继续递进分解，形成若干四级指标以及更次级的指标。

这样，我们就可以初步建立一个“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系”，如表2-1所示。表2-1　南海区居民城乡一体化社会权益指标体系

第四，运用赋权法建立南海居民社会权益的综合指数。依据南海区居民三个基本利益群体（本地市民、本地农民、外来流动人口）的划分，对每一群体的社会权益进行赋权量化。在此基础上，根据南海城乡一体化的目标原则，通过赋权法对南海居民社会权益的相关次级指标赋予不同权重，形成社会权益的综合指数。这一指数表现了对南海居民社会权益的基准值差别可采取的调节措施，以促使社会权益差别的平衡和改善。

第五，以南海区制定的城乡一体化经济社会发展规划为基础，对南海区居民社会权益指标体系进行进程性指标处理，以体现南海区城乡一体化的阶段性目标，如“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系（2011—2015）”，“南海区居民城乡一体化社会权益指标体系（2016—2020）”……通过技术化、指标化的社会权益指标体系的实施，逐步推进城乡一体化进程，最终实现南海经济发展和社会进步的愿景。（三）乡村治理的复合型合法性权威与基层社会秩序

在南海的农村体制综合改革和创新社会管理过程中，基层社会治理可能是最大的难点。对于这一点，区委书记邓伟根有充分的认识。2010年，根据省委政法委、省综治委《关于全面推进社会管理创新的意见》，南海被列为全省开展创新社会管理的综合试点，同时佛山市委、市政府将南海确定为全市创新社会管理试点工作先行先试单位。邓伟根表示，南海要创新社会管理，就是要加快推进社会管理体制改革，努力建设服务型政府，变政府管治为公共治理，使政府、社会组织和民众实现良性互动，努力构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会建设新格局。邓伟根反复强调：“谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权！”这句话可谓言简意赅、一语中的。只有抓住、抓好基层社会管理，才能突破社会管理的瓶颈制约，才能找到南海创新社会管理的落脚点。

对于如何掌握基层，南海区也做了许多新的探索。他们坚持一条：要强化党的领导核心，党员干部队伍要更多地下基层，接触群众，倾听他们的诉求，切实解决他们的实际问题。新加坡每个党员就是一个支部，渗透到了社会的每一个角落。他们重视以村居作为基层社会建设的重要平台，同时，强化对社会组织的培育，尤其是对村居自治组织的培育，它们不属于政府系列，但却是政府管理基层社会的重要抓[4]手和落脚点，务必要做实做强。事实上，南海实施的一系列农村体制综合改革——“村改居”、股权固化、“政经分离”、农村集体资产、城乡一体化等，都离不开一个思路：掌握基层，引导基层，做实基层。

我们从近年对中国城市社会和社区的实地调查中感受到，中国基层社会治理是一个高度复杂、深不可测的现实题材。无论从历史视野还是从现实角度，无论是整个中国社会还是局部地方社会，基层社会治理显然是一种异常艰难的过程。这次，对南海的实地调研较全面地涉及了城乡基层社会，使我们进一步认识到基层社会治理的复杂性和艰巨性。而农村基层社会治理又更为复杂和艰巨，不仅涉及经济行为和行政运作，也关乎政治、法律、文化、历史传统等诸多方面的问题。

就中国农村基层社会治理的成败而言，社会秩序的维系可以说是一个首要标志。而且，任何社会秩序的维系都会表现为具体过程，也需要为此支付成本。从这个意义上，公共物品和公共服务既是维系社会秩序的必要成本，也可以视为社会秩序的体现方式。与城市社会相比，农村社会的公共物品和公共服务明显不足，有的地区甚至根本不存在公共物品和公共服务的概念。正如某些学者指出的，乡村社会秩序涉及其作为地域共同体的物质性公共品需求（如道路、灌溉和治安要求）及非物质性公共品需求（如地方宗教、道德礼俗、休闲娱乐等）。相对于当前的农村社区，城市社区的绝大多数公共品都是由超[5]出社区的国家供给。农村社会治理常常是在公共物品和公共服务短缺的情况下进行的，这就使得农村基层社会秩序的维系十分困难。

按照全球治理委员会的报告《我们的全球伙伴关系》的解释，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。中国学者对乡村治理的见解可能存在着不一致，或认为乡村治理是一个由国家和社会共同作用而形成的公共权威实现对乡村社会调控和治理的动态过程（王晶晶等），或主张乡村治理的含义包含着国家权力和农村社区公共权力在乡村地域中的配置、运作、互动及其变化（吴毅、贺雪峰），或认为乡村治理是多种主体相互依存，通过“参与”、“谈判”和“协调”等合作的方式来解决冲突，实现一[6]种良好和谐的秩序（赵树凯），等等。不过，无论学者们的理解存在怎样的不同，有一点是明确的，即治理与秩序之间的密不可分和互为前提的关系——治理的目的在于建立更好的秩序，治理的过程在一定秩序下才可能实施。因此，目前基层社会的无序状态是农村社会治理的根本困境所在。

无论是治理还是秩序，都离不开具有合法性的权威。特别是农村社会基层治理是在地域有限、规模狭小的乡村“熟人社会”中进行，频繁地直接面对治理对象和各种利益纠葛，更需要充足的合法性权威。我们认为，乡村治理过程应通过多种资源的整合，形成权威合法化的充足基础，这也就是所谓“复合型合法性权威”。

复合型合法性权威涉及内容宽泛、形式多样的治理资源，从治理主体来说，譬如乡镇政府、基层党组织、家族宗族势力、村庄精英、社会组织等；从治理规则看，包括道德伦理、民俗习惯、乡约村规、国家政策、法律法规等；从治理机制而言，可分为行政化机制、市场化机制、社会化机制等；从治理资源的具体形态看，可以是经济资源、政治资源、文化资源、社会资源、社区资源等。上述所有因素都会在乡村治理过程中发挥这样或那样的功能，对乡村社会内部的秩序化形成影响。在对这些合法性权威来源进行有效整合的基础上，可以形成复合型治理，换句话说，也即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

邓伟根书记强调的“谁掌握了基层，谁就掌握了执政的话语权”的确是农村基层社会治理的至理名言。而运用乡村治理的复合型合法性，则可以有效地推进乡村社会的秩序化，实现农村社会的基层治理。因此也可以说，谁能整合乡村的不同合法性资源，谁就掌握了基层。我们这里所说的乡村治理复合型合法性权威，还涉及掌握基层、掌握执政话语权的方式和途径，这就是对乡村各种治理资源的有效整合，使之形成复合、互补的综合性优势。因此，在维系乡村社会的秩序化、达成农村社会基层治理的过程中，应小心维护能够产生合法性的各种资源，善于整合和运用这些资源。也就是说，复合型治理必须避免因权威的“落单”而在治理过程中面对孤立无援的窘境。

令人遗憾的是，中国农村社会的大量现实表明，政府“落单”、基层官员“落单”甚至农民“落单”可能已经是非常普遍的现象，这表明乡村治理中合法性资源的流失已经十分严重。笔者近年在全国农村调研，几乎每次都发现，乡村社会原本结构性存在但却十分边缘化的刁民群体正在变为主流，正在替代农民成为乡村社会秩序的主导人和决定者。乡村社会中的相当部分秩序变得由这一部分人来决定，这是一个相当严重的问题。……用地方政府官员的话说，这些人的行为是“杀又不够杀，判又不够判”，是“大错不犯，小错不断”，因此无法应对，只能迁就。这种迁就又会进一步纵容这些人的胆量，他们会进一步蔑视权威、蔑视秩序、蔑视政权、蔑视正义与道德，视政权的力量为烧火棍，胆大妄为，以致最终越过底线。政府“落单”，地方官员常被刁民弄得狼狈不堪，这就会进一步壮大刁民的力量与声威。……农民人数虽然多，却是分散的，所以他们也落了单。这样一来，在农村社会中，是由刁民来决定这个社会的基本秩序，是由一群地方政府官员与一群刁民斗争，双方斗智斗勇，其中的原则之离谱、方法之可[7]笑、情节之离奇，对当前基层治理有深入调查的同仁，都会为之一叹！

结论是异常沉重的：这样的基层治理会很快失败，基层政治控制[8]因此解体。这显然是当代中国的一个无法承受之痛。乡村权威合法性资源的流失必然造成基层社会的失序，从而导致乡村治理的失败。所以，在乡村治理过程中维护、整合、运用多样化的治理资源，促成复合型合法性权威，真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的格局，已经成为一个十分紧迫的问题。（四）技术创新与伸向末端的公共服务与社会治理

随着以往的单位制、户籍制、身份制以及职业体制的解体，国家和政府失去了通过一个个“缓冲带”实现间接管理的方式，而是直接面向规模巨大、多元异质、快速流动、在社会中呈点状分布的个人，提供动态的、个性化的社会服务。因此，如何使社会管理和社会服务走进“一线”，达至基层末端，是一个前所未遇的挑战。

根据我们近年来在多地进行的实地调研，21世纪以来，对基层末端社会建设、社会管理和社会服务的理论研究和实践探索，已成为“中国道路”、“中国经验”的一个新领域。中国社会学家对此做了深入的理论研究。如郑杭生认为：“给社会正义下一个更广泛的社会学定义：社会正义就是社会资源和社会机会配置的公平性和平等性。”社会资源的配置关系到社会学的核心命题。“社会学的核心命题之一是社会资源和社会机会的合理配置和分配。”“社会资源和社会机会的合理配置”是新中国60年来的社会变迁和社会转型、社会建设和社会发展的“主线”。“社会建设的实质是与合理配置社会资源和社会机会这个根本问题联系在一起的。”“社区建设，也跟社会建设一样，又是与合理配置社会资源和社会机会这个根本问题联系在一起[9]的。”这些论述反复揭示了社会建设与社会管理的关键即在于推进社会资源和社会机会的更为公平而合理的配置。事实上，中国社会转型变迁过程中的社会利益调整，最终都将归结到社会资源和社会机会及其优化配置上。

在此过程中，对基层末端社会建设、社会管理和社会服务的实践也将持续深入。特别是城市的社区建设，不仅在组织结构的协调、体制制度的完善、运行机制的互联、功能作用的互补上，而且在技术性、操作化层面上也取得了突破性进展。这些探索对于促进社会资源和社会机会在基层末端的优化配置作出了直接的贡献。

广东省委和省政府非常重视运用新技术手段加强基层末端社会建设、社会管理和社会服务。如针对“运用信息化创新社会公共服务”，提出了以信息技术推动社会管理升级，加强云计算、物联网、无线城市、智慧城市等信息化手段和理念在社会建设领域中的应用，建立全面覆盖、动态更新、联通共享、功能齐全的社会管理综合信息服务体系，建立完善城市社区和农村基层的综合信息网络，完善政务信息资源交换共享平台，建立以人口、法人、信用、地理信息为重点的公共基础数据库，促进跨部门跨区域业务协同和公共服务一体化。加快建设电子政府，“十二五”期末，100%的政务公开信息网上发布，行政许可事项网上办理率达90%；探索建立公民网页，提供个性化、主动式的公共服务；并强调加大简政放权力度，增强基层政府的社会管理和公共服务能力，采用实体办事大厅和网上办事大厅相结合的模式，到“十二五”期末，全省实现80%以上行政审批、公共资源交易、政[10]府采购等事项“一站式”集中办理。

南海区在运用信息化、网络化技术创新社会管理方面做了很有意义的探索。其中，两大信息化、网络化平台——农村集体资产管理交易平台和农村财务监管平台——的建立，大大强化了南海区公共服务和社会治理伸向基层一线的功效。

首先，农村集体资产管理交易平台开创了农村集体资产管理交易的“智慧模式”。这一平台的整个建设采取了一系列信息化、网络化技术，如农村集体资产管理交易软件的开发，资产管理、资产交易两大模块的创建，资产交易、资产管理和合同管理三个台账的建立等。这些技术手段的运用实现了对村、组集体资产的全面清产核资，按照资源性资产、经营性资产、非经营资产三大类全部录入软件系统，建立了资产台账。同时，集体的每间物业、每个鱼塘、每块土地、每份合同等信息也输入系统，实现了精细化的动态监管。此外，区、镇、村间的数据网络得以构建，形成了实时传递、实时查询、实时监控的互联互通机制。目前南海所有资产的增减变化、交易意向立项、交易审核、信息发布、信息查询、交易结果公布、业务提醒等运作程序，都实现了动态管理、信息化管理和电子审批。

其次，农村财务监管平台的建立为农村集体资金安全提供了更好的保障。这一平台整合了各种可用资源，通过一套新的软件，搭建了“出纳驻村、会计驻镇、集中会计核算、财政资金专户管理”的财务监管平台，将农村集体资产、资金、合同、债权、债务、会计账、出纳账及集体各项收支，全部纳入农村财务监管平台进行动态、全过程监管，进一步强化对农村集体资产、资源、资金的监督，有效地保护[11]了农村集体和农村居民的利益。更为重要的是，农村财务监管平台的功能在于为农村财务运行提供服务。依托这一平台，实现了资金管理使用、票据管理、会计核算、财务公开、合同管理等服务。在服务的过程中，南海区推进了对农村财务的精细化管理，如一项委托（村组集体经济组织委托镇街）、两级（镇街、村）审核、三权（资源、资产、资金的所有权、使用权、审批权）不变、四层监督（业务监督、审计监督、群众监督、检查监督）、五个统一（统一全区财务管理制度、统一财务审核、统一记账、统一公开、统一建档）等。

在运用信息化、网络化技术创新社会管理、推动公共服务和社会治理伸向基层一线方面，许多地方、社区和部门的经验也值得学习和借鉴。如杭州市上城区的信息化和电子技术的社区发展战略，为城市社区的快速发展和科学发展提供了新鲜经验。上城区在推进地域性社区建设的同时，也努力构建虚拟性社区，将地域性、物理性和实体性社区与数字化、信息化和网络化社区合为一体。上城区这一探索的创新性在于，从传统上的“单维社区建设模式”的初级阶段，发展到了“双维社区建设模式”的最新阶段。从2001年起，杭州市上城区即开始尝试“双维社区”建设之路，目前杭州市上城区已建立了“二化四网六平台”的信息化工作格局，并形成了上城区自身的工作标准。杭州市上城区双维社区建设示意图如图2-1所示。图2-1　杭州市上城区双维社区建设示意图

所谓“二化”，是指社区管理信息化和社区服务信息化；所谓“四网”，是指“e家人”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网；所谓“六平台”，是指社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。以“二化四网六平台”为技术载体，上城区解决了多年来难以解决的诸多问题，社区建设呈现出新的面貌。“双维社区建设模式”从具体的操作和技术层面，提供了社会资源的优化配置以及更好的服务和治理的一个实际范例。依托“二化四网六平台”的技术系统，政府职能部门之间的条块分割被弱化，“政府-企业-社会”的合作关系得到了加强，社会资源通过网络化和信息化的技术平台得到处理和整合，从而实现了更多和更优的社会资[12]源在社区的合理配置。

再如北京市民政部门根据便捷高效民政的思路，形成了创新服务方式的具体设想。民政工作必须适应社会发展要求，大力推进公共服务的信息化、网络化，加强公共服务平台建设。为此，北京市民政局充分利用呼叫热线、信息服务自助终端等现代科技手段，依托96156社区便民服务热线，建立跨部门的社区综合服务平台，实现劳动就业、社会保障、综治维稳等基本公共服务一站式受理。同时，民政系统积极推行政府管理网络化，加快电子政务建设，推进政府管理创新和政务公开，搭建百姓与政府之间的桥梁，广泛收集社情民意和民生需求。这种以信息化、网络化为手段，对城市实行分层、分级、全区域的网格化管理方式，能够及时发现和解决民生问题，为居民提供快速便捷的服务。与此同时，北京市民政局在实现民政信息化、网络化的同时，大力推进民政数字化。他们设计了数字民政项目和专项业务系统的发展规划，一方面完善各级民政部门网站功能，继续拓展网上办事项目，为群众提供方便快捷的服务；另一方面加快建立与公安、人力社保、教育、金融等相关业务系统的连接，实现数据信息共享。此外，北京市民政局还积极推动自身业务的信息化和数字化，如构建社会救助、慈善公益事业、社会福利、基层政权与社区建设、社会组织、优抚安置保障、专项社会行政事务等民政公共服务信息数字平台，形成与首都民政事业发展相适应、具有首都特色的民政信息化、数字化发展格局。

总之，如何使更多数量、更优品质的社会资源得到合理配置，真正“落地”在基层社会，使以人为本、科学发展、共建共享以及社会公平正义得到具体化，是基层末端社会建设、社会管理和社会服务亟待解决的一个新问题。显然，仅仅依靠传统的工作方式和手段，已经难以实现大数量、高品质的社会资源的合理配置，必须依靠当今科技领域的最新成果，在社会资源的配置技术上有所突破，通过技术创新过程，真正实现社会资源和社会机会走进实际、走进生活、走进基层一线的百姓。这方面的实践探索仍有一段长路要走。[1]参见中共佛山市南海区委员会文件：《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》，南发〔2008〕11号，2008年7月3日。[2]参见中共佛山市南海区委员会文件：《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》，南发〔2008〕11号，2008年7月3日。[3]参见中共佛山市南海区委员会文件：《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》，南发〔2008〕11号，2008年7月3日。[4]《谁掌握了基层谁就掌握了执政的话语权》，载《珠江时报》，2011年8月3日。[5]贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果》，载《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2012（1）。[6]李忠桥：《中国乡村治理结构的研究综述》，载《新西部》，2008（24）。[7]贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果》，载《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2012（1）。[8]贺雪峰：《乡村的去政治化及其后果》，载《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版），2012（1）。[9]郑杭生：《改革开放30年：中国社会发展和社会转型——一种社会学解读》（2008年12月16日在中国社会科学院学部主席团召开的“改革开放30年国际学术研讨会”上的主题发言）；《学界回眸：新中国60年的社会发展与建设〈导论〉》；《共建共享，把我国社区建设推向新水平》（2009年5月30日在上海潍坊街道举行的中国社会工作协会城区工作委员会主办的“全国首届社区共建共享高层论坛”上的发言）；《关于社会建设的内涵和外延——兼论当前社会建设的时代内容》；《中国人民大学中国社会发展研究报告2008——走向更讲创新是社会：社区建设与制度创新〈总论〉》。载《郑杭生社会学学术历程之四·中国特色社会学理论的深化》（上卷），第85、105、118、497、533、693页，中国人民大学出版社，2010。[10]中共广东省委文件：《广东省委广东省人民政府关于加强社会建设的决定》，粤发〔2011〕17号，2011年7月14日。[11]《南海区深化农村体制综合改革的情况汇报》，2012年1月。[12]杨敏：《“国家-社会”的中国理念与“中国经验”的成长——社会资源的优化配置与创新公共服务和更好社会治理》，载《河北学刊》，2011（2）。

四、余思：迈向“新南海”的“新南海人”

经历了30余年的改革开放，我们面对着一个始料未及的现实——社会利益的分化与利益诉求的多元化。我们越来越意识到，这一趋势仍在迅速发展。在南海，这一趋势相对而言更为凸显。对于既有的“中国探索”、“中国道路”以及“中国经验”，这一现实既是新的挑战，也意味着重大的转机。从这个意义上来探查和思考南海的新一轮改革，可以进一步体悟到“南海经验”中蕴有的丰富意涵。在南海持续推进的改革中，一些可能的趋势值得我们继续关注和研究。（一）利益共同性与社会共同体的重建

几十年快速的市场化过程中，个人本位取代了集体本位，理性人、利益最大化、个人权利至上成为普遍的信条，情感、道义、价值、信念的维度无可挽回地式微，不仅以往的“人情社会”、“礼治社会”、“伦理本位社会”已告终结，“熟人社会”与“陌生人世界”也发生了意想不到的深刻变化。在传统的共同性与共同体走上了尽头的同时，我们的生活也遭遇了“熟人的陌生社会”、“陌生人的无序世界”的沉重打击。

无论对于个人生活或是社会生活，共同性与共同体都是最为基本的前提条件。如果社会对于每一个人来说“只能生而入其中，死而出其外”，那么，共同性和共同体就不再是一种选择或策略，而是人的终生命运。在利益分化与利益诉求多元化的时期，这更是一项迫切的需要。现实告诉我们，社会利益的剧烈分化、利益诉求的失范和无序，使个人和群体的生活都陷入了无休无止的纷争、冲突、对抗中。因此，合理的选择只能是告别“熟人的陌生社会”与“陌生人的无序世界”，重建我们的利益共同性，并以此为基础构建观念共同性、精神共同性、文化共同性、意义共同性。这一过程将进一步促成共同的意愿、选择、目标和行动，从而激发各种社会共同体——家庭、群体、组织、社区等——的内在活力。自觉地意识到这一点，将使我们通过积极的、建设性的方式来增进利益共同性和社会共同体。（二）构建开放、包容和共享的身份-权利-待遇体系

目前我国存在的各种制度排斥和社会排斥，将国民划入了不同的身份-权利-待遇体系，这对利益共同性与社会共同体造成了根本性的破坏。前面，我们通过新的理论视角——三元化利益格局下的多元社会利益诉求，对南海“三分天下”的人口格局及三元化的社会利益格局做了较为深入的透视和分析，呈现了本地农民、本地市民、外来流动人口所处的身份-权利-待遇的三个利益世界。正是围绕着社会身份、社会权利和社会待遇的焦点，集中利益相关三方的分歧，构成利益三个世界的纷争、冲突、对抗的爆发点。

所以，必须打破三个利益世界的封闭、隔离、排斥，构建开放、包容、共享的身份-权利-待遇体系，最终实现城乡一体化以及同城同待遇、同国同待遇。推动南海的身份-权利-待遇体系从封闭、隔离、排斥转向开放、包容和共享，需要进一步强化实际措施。为此，我们提出对三个群体的身份-权利-待遇的实际差别进行甄别和评估，构建南海区居民城乡一体化社会权益指标体系。同时，弱化与农村户籍和土地相联系的利益驱动力，包括承包地、宅基地、股份分红、计划生育指标以及股份分红产生的利益驱动力，通过这类措施不断弱化或消除南海居民在经济权益、政治权益、文化权益、社会权益、环境权益上的实际区隔，从而逐渐抹平身份-权利-待遇的差别。（三）在迈向“新南海”过程中塑造“新南海人”

在南海这样典型的先富地区，经济发展快、村集体经济收入高、“小福利”资源丰富，农民群体的利益分化和多元诉求已是不争的事实。伴随征地拆迁补偿等而来的侵权、维权纠纷和群体性事件，往往又激化了不同群体间利益诉求的不一致。外来人口的涌入导致了“熟人社会”中“陌生人世界”的兴起，也带来了这两大群体的排斥和冲突，等等。在南海不同群体的各自诉求中，常常使人感受到这个城市社会利益格局的三元化特征。本地农民保持着自己的“农民心”，依靠着祖荫之下土地经济和地租经济的庇护；本地市民无疑是南海居民的主体，只要当地的商机和劳动市场一直散发出磁石般的吸引力，南海的幸福生活就会永远持续下去；外来人则徘徊在南海的城乡边缘，融入南海对于他们只是一个可望而不可即的目标。

我们确信，南海需要与自己的过去道别。如果南海本轮改革将产生一个“新南海”，那么这一进程也需要造就“新南海人”。在现今南海农村综合体制改革中，“新南海”与“新南海人”应当是同一过程的两个侧面。所以，“新南海人”是一个至关重要的问题，是本地农民、本地市民、外来流动人口共同面对的问题，也是所有在南海谋生、创业和发展的人们共同面对的问题。首先是要不要成为“新南海人”的问题，如果回答是肯定的，那么又有一个怎样成为“新南海人”的问题。作为一个“新南海人”，既要享有相同的身份、权利、待遇，也要承担相同的义务、责任。显然，成为“新南海人”需要一个过程，需要一系列微观化、基层化、社区化，以及生活化、日常化和细节化的行动。当“新南海人”成为一种普遍的社会风尚、习俗、惯例，体现为新的规则、制度、秩序时，这就意味着南海的社会管理与社会治理已经步入了一个新的进程。

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第三章　“政经分离”：南海社会管理创新的破局

在经历了集体经济股份制与股权固化的改革后，“土地经济”发展模式使佛山市南海区村庄集体经济的分配与管理陷入了利益群体分化的困局，不变的资产与变动的人口形成的矛盾造成了多元利益诉求下的应对难题，不仅束缚了集体经济的发展，而且绑架了公共服务。因此，南海区积极探索村庄层面的以集体经济组织与自治组织脱钩、确立公共服务为重心的“政经分离”社会管理新模式。

一、南海区村集体经济组织：历史沿革与实际状况

党的十一届三中全会后，在“拨乱反正”的大背景下，中国开始推行以生产环节为中心的农村改革，重点推行以家庭联产承包为基础的农业生产责任制，实行土地分户经营。1983年1月，中共中央正式颁布《当前农村经济政策的若干问题》，从理论上肯定了家庭联产承包责任制是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展，并要求全面推行家庭联产承包责任制。1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，强调要继续稳定和完善家庭联产承包责任制，延长土地承包期，规定土地承包期一般应在15年以上。从此，分户经营成为中国农村经济生产的基本制度，农民的权益得到保证，耕种和劳作的积极性大幅提高，生产和生活状况因此出现了巨大的变化。

分产到户是中国解决农民与集体的关系问题的一个尝试，是给农民带来切身利益的里程碑式的政策。然而，随着社会经济的发展和工业化水平的提高，新的问题开始出现，分产到户制度背景下零碎分散的土地难以满足发展需要，不利于实现土地效益的最大化，联合成为现实和迫切的需要。对此，南海提出了自己的解决方案。

在思考和解决问题的过程中，南海灵活发展经济的社会氛围和思维传统发挥了不可忽视的作用。改革开放之初，广东省就开始发展个体经济和私营经济，一方面解决了20世纪80年代初期的下乡知青返城就业问题，另一方面也活跃了城乡人们的生活。著名的容志行学生早餐、周生记太爷鸡等都是这一时期比较知名的代表。在政策上，1993年广州更是率先出台了《关于加快个体和私营经济发展的决定》（穗字〔1993〕14号文件），这一在全国罕有先例的、鼓励个体经济和私营经济发展的文件，正是广东在发展个体经济、私营经济实[1]践上逐步成熟的标志。在这种开放、宽松的社会氛围下，孤立发展的困难和局限与联合发展的美好前景形成了共同作用的“推”和“拉”两种力量，揭开了南海市农村改革的序幕。（二）应运而生：农村集体经济股份制的初步探索

在时代要求和农民的自发推动下，南海农村集体经济迅速发展起来，形成了后来被称为“南海模式”的特殊发展模式。其发展主要经历了两个阶段：1993年以前主要是集体经济的快速发展阶段，1993年之后开始的是具有南海特色的农村集体经济股份制改革。

1.“六个轮子一起转”与集体经济的快速发展

集体经济的发展是发展经济的时代要求和必然选择，然而在一穷二白和经济发展方兴未艾的那个时代，如何发展集体经济是史无前例的重大问题。对此，南海给出了“六个轮子一起转”的独创回答。1984年，当时的南海县委县政府提出“三大产业齐发展，镇、公社、村、生产队、个体、联合体企业‘6个轮子一起转’”的口号，提倡个体、私营、集体等经济形式的发展。这一政策在当时仍然歧视非公有制经济的国内是十分难得的，它为非公有制经济赋予了合法性，将民间经济力量推上了一个更为包容的舞台。这种各种力量齐上阵发展经济的宽松环境和经济发展态势，带来了非公有制企业的迅速发展。

随着这种非公有制经济和集体经济的不断深化和扩大，南海迅速工业化和城市化，以及南海土地非农化的进程因而得到进一步加快。不同经济主体租用农村的大片土地，农民将土地集中用于出租并分享土地非农化的增值效益，“地租经济”因而成为南海经济发展的重要组成部分。这是一种时代需要和现实资源共同作用下的发展模式，它为农民提供了新的道路，带来了南海经济的飞跃和农民生活条件的改善。然而，在这种特殊的集体经济中，农民与集体的关系再一次成为问题的焦点。

2.股份合作：南海土地改革的新道路

1992年，在邓小平南方讲话精神的推动下，南海出现了经济建设的新高潮。大量资本注入，各种经济组织遍地开花，南海的土地被大量征用，地价开始飞涨，土地承包经营制与现实的发展需要出现了新的矛盾，主要表现在三个方面。一是土地的家庭联产承包责任制与工业化发展的矛盾。工业化的发展需要区域集中，然而征用土地往往遭到农户和经济合作社的抵制。同时，由于土地价格的飞涨，农民不愿意放弃土地，甚至原来部分已经农转非的农民还要求倒流回农村。二是产权与统一管理的矛盾，土地的产权分散在自然村、农户手中，制约着南海村镇建设的统一规划和统一管理，不利于经济的规模化、理性化发展，也不利于城乡一体化的形成。三是农村土地被征用后，[2]征地补偿引起尖锐矛盾。

为了解决现实问题，促进经济的进一步发展，南海开始了影响深远的农村土地股份合作制改革。1993年，南海以洲表村、下柏村、沙涌村等为试点，尝试成立股份合作社，把村民土地折价入股，村民凭股权证定期分红，并将全村土地划为农业保护区、工业区和商住区，[3]集中土地引资办工厂，迅速走向工业化。股份合作制成为南海土地改革创造出的新道路。它很好地解决了南海区人多地少、土地收益低的问题，为实现农业产业化、农村工业化和城镇化奠定了基础，同时是对土地非农化之后集体成员收益分享问题的很好解决，因而是行之有效的探索性尝试。南海的做法得到了广东省政府的肯定，随之在广东地区以及珠江三角洲（简称珠三角）推广。这种创新土地收益分配机制及征地制度的改革，后来被总结成“南海模式”，农村集体经济股份制也成为全国农村发展经济的一个经典模式。（三）股权固化：农村经济改革的深水区与破冰

作为农村经济改革的创新性尝试，南海的农村集体经济股份制具有前瞻性和优越性，然而，简单的股份合作依然存在着一些问题，易于产生纠纷和冲突，不利于参与主体齐心协力共同发展。因此，南海在农村经济改革上驶入“深水区”，采取的应对方式是2003年以来的股份制大改革，包括股权固化到人、股权固化到户和股权的合理流动等方面。

1.“固化到人”—“固化到户”的发展过程

南海的股权固化起步于固化到个人的尝试。从2009年3月开始，南海按照“固化股权、出资购股”的方法，因地制宜，分期分批推进农村集体经济股份制改革。“固化股权”是指将存量股权无偿地配给已有的每一个社区成员并将之固化，不因户籍注销或退出承包土地等原因被剥夺；“出资购股”是指在完成改革后新进入社区的成员（新生儿、新嫁入的妇女）要出资购买股份。此外，在自愿原则的基础上，[4]股东可以用股红来购股，实现股权增量。这种固化的方式在一定程度上解决了股权变动的弊端，有利于集体经济的长远性发展；同时试图为解决经济纠纷和争端提供标准，保障分红的相对公平，是一种“帕累托式”的解决途径。

然而，农民以户为单位生存，股权户内流转的需要扭转了南海的改革思路，外嫁女、新增人口等群体的需求对股权改革提出了新的要求，南海股权改革因而沿着股权固化到户的道路进一步深化。2010年，南海区委农村工作部创新农村股权管理模式，在桂城街道平南村开展“股权固化到户、股权与福利分离”模式改革试验，将平南村全部集体资产评估量化，一次性固化到家庭，以户为单位进行管理，实[5]现股权设置由个人股权向家庭股权转变。

鼓励农村集体经济组织推进农村股权固化。已实行“股权固化到人”的农村集体经济组织要继续完善股权固化，着力推进“固化到人”到“固化到户”的工作；对未实行股权固化的集体经济组织要在总结桂城平南村“股权固化到户”的经验基础上，选择某一时点作为农村股权固化的截止时点，以个人股权为基础，以户为单位，将股权[6]一次性固化到家庭，建立健全以户为代表的民主决策机制。

这种转化是对农民股权争议的有效解决，避免了“出嫁女”等群体带来的股权争议，是股权固化改革不断完善的体现。目前，股权固化到户的进一步深化仍然在继续，并成为南海深化农村体制改革的重要组成部分。

2.合理流动和交易平台

南海股权流动首先是股权固化到人的户内流动，随着股权固化的不断深入，南海进一步规范和完善了股权流动，以保障农民经济权利，保障股权固化和股权流转的合法性和合理性。农村股权固化后，村组集体经济组织要建立健全农村股权管理中心组织机构，严格规范农村股权流转，终止新增人员以无偿配股或出资购股的形式取得农村股权，禁止取消死亡股东的原有股权。“固化到户”的股权实行永久不变，股权允许继承、赠与，不能转让、抵押、抽资退股，建立健全农村股[7]权流转新机制及股权分配新制度。

在此基础上，南海建立了股权交易平台，在严格规范的基础上简化交流流程，方便农民自由处分所有股份。打造一个“改居村民”的股份交易平台，具体办法是：按照市场化的原则改造现有经联社，使股份具有可交易性，股份社具有开放性。建立股份交易中心，政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。股份社的资产由股份[8]交易中心代管。各个股份社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。

产权的固化和交易都是保证农民利益的措施。一方面，它们有利于股权的固定和集中，是农村集体经济稳步发展的必然要求，也是农村集体经济正规化、市场化的推动力量；另一方面，它们使农村集体资产交易、建设项目管理由松散向集中、隐蔽向公开、无序向有序转变，能够协调持有股份的农民之间的关系，防范和解决经济纠纷，维护广大农民切身利益。

改革促进了南海农村集体经济的发展，截至2011年，南海各街道都拥有大量集体经济组织（见表3-1），集体经济的蓬勃发展为南海农村和农民生活带来了客观的经济效益。2010年，南海区全年全区农村经济总收入4884.15亿元，增长10.1%；农村居民年人均纯收入[9]13285元，增长7.8%；股份分红总额为20.8亿元，增长13.97%。[10]表3-1　2011年南海区农村集体经济组织数量

然而，集体经济的蓬勃发展之下，这一块“可观而烫手”的资产带来了很多问题，其中最为突出的一点就是，党组织、自治组织和经[11]济组织三位一体的农村管理体制下的政经交叉和混乱。[1]宋子和：《广东经济理论界在改革开放中的探索》；中共广州市委党史研究室：《亲历改革开放》。[2]马健：《南海模式：创新与困局——对南海土地股份合作制发展状况的调查》，载《农村工作通讯》，2008（17）。[3]南海市推行股份合作制办公室：《南海市农村土地股份合作制的实践》，载《南方农村》，1997年6月。[4]王启广：《南海改革“村治”，探索“政经分离”》，载新华社《瞭望东方周刊》，2010年11月15日。[5]《南海年鉴2011年（网络版）》http：//www.nh10.com/nh2011/main.html。[6]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，2011年1月20日。[7]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，2011年1月20日。[8]党国英：《南海农村综合改革下一步如何走？》，载《南方日报》，2011年4月7日。[9]《南海年鉴2011年（网络版）》，http：//www.nh10.com/nh2011/main.html。[10]《南海实施“政经分离”社长抓经济　村长做服务》，载《南方日报》，2011年6月17日。[11]《村委会架构下的“政经分离”》，载《珠江时报》，2011年4月25日。

二、村集体经济分配与管理：农村利益群体分化的困局与症结

改革开放以来，随着以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制的确立和发展，在村庄治理模式上，以村民自治为核心的农村基层管理体制也得到了确立。在此基础上，村庄实行村民自我管理、自我教育和自我服务。基层村民自治的治理模式与家庭联产承包责任制的经济体制相得益彰，极大地调动了农村的自主性和积极性，是我国村庄治理本土化的一大创举。但近年来随着我国区域发展差距的拉大，不同地区的乡村治理都开始面临着种种问题和矛盾。我国沿海地区的村庄，凭借特殊的政策优惠和良好的区位优势，发展起了独具一格的集体经济。在集体经济的带动下，整个村庄的产业格局、社会环境及村民的生活状况都发生了翻天覆地的变化，其整体态势格局已经与传统意义上的中国乡村极为不同。因此，模式笼统且粗略的“乡政村治”已经完全不能适应现实需要，无法解决伴随经济发展而呈现出的新问题，层出不穷的村庄新矛盾迫切需要对这些村庄治理的模式进行更加具体和细化的调整。

佛山市南海区位于珠江三角洲的腹地，具有毗邻港澳的地理优势，是珠江三角洲经济发展的区域典型。改革开放以后，凭借有利的政策支持和区位优势，南海区着重发展农村集体经济，其集体经济实力在整个佛山市乃至广东省都首屈一指，全区共有民企10多万家，村组两级集体资产总额近300亿元。在“十一五”期间，南海全区国民经济保持高速发展，经济综合实力在全国县（区）级继续保持领先地位。2010年，地区生产总值达到1792亿元（预计数，下同），年均增长18%；工业总产值4419亿元，年均增长22.5%；地方财政一般预算收入达到103亿元，年均增长21.9%；固定资产投资五年完成2082[1]亿元，年均增长17.5%。

南海区作为我国经济快速发展的典型区域，其乡村特征完全不同于我国中西部经济欠发达地方的农村。由于集体经济发展势头迅猛，经济发展成为其乡村治理的一个重要层面。而任何一个地方的村庄治理总离不开经济社会的大环境，尤其是农村经济的变迁，对村庄治理[2]及其变迁在某种程度上起着决定性的作用。目前，在我国大多数村庄，普遍存在着“党、政、经”一体化的权力格局，而这种权力格局的弊病在当今工业化城市化的大背景下日益凸显。尤其是在乡镇企业异军突起、集体经济发展良好的沿海村庄，这种格局对于村庄经济决策的制定、村民自治的切实执行以及公共服务的良好提供造成了不良的影响。在南海区集体经济迅速发展的趋势下，一些现有体制无法化解的矛盾也日益凸显。（一）产权困境：不变资产与变动人口的矛盾

南海区的集体经济最初是在“地租经济”的基础上发展起来的，村集体把分散的农户土地联合起来，整体租借给一些开发商投资办厂，或通过集资形式在村集体土地上修建厂房招商引资，从中收取地租用于集体分红。然后，随着集体经济实力的扩大，村集体也通过集资筹股自行经营一些乡镇企业，并把效益的一部分用于股民分红。按照原有规定，南海区农村集体经济的产权是归村庄户籍居民的。可是随着时间的累积，村庄户籍居民的状况发生了一些显著的变化。一方面是本村原有人口的变化，包括诸如出生、死亡之类的人口自然变化、人口的城市迁移、外出求学及女性外嫁等；另一方面是外来人口的注入，主要包括乡镇企业吸引来的大批外来务工人员及通过与本村村民缔结婚姻关系而迁入的人口。南海区有70多万的农村股民，这些人中，死亡人口的股权如何再次分配，新生人口的股权何以确立，外来人口和以“出嫁女”为代表的外出人口是否应该获得一定的产权，这一系列问题使得南海村庄集体经济产权问题更加复杂化。（二）分配困局：多元利益诉求下的应对难题

农村集体经济部分产权不清造成的直接后果就是集体分红的困局。近年来随着集体经济的迅猛发展，该地区农村集体资产也日益扩大，按近期市值评估，南海区整个农村村组两级的集体经济资产已经[3]近500亿元，农村集体平均每年要分红近20亿元。面对如此巨大的利益诱惑，越来越多的人想来分得一杯羹。许多“出嫁女”频频回村要求分股权，许多进城工作或定居的村民迟迟不愿迁走户籍，甚至许多长期在此定居的外来人口也开始觊觎集体经济的分红。在现有的“政经混合”的体制下，拥有了村庄行政权就意味着同时拥有经济事务的管辖权，而目前掌握支配性权力的“原住民”倾向于维护原始股民的利益以及维持利益分配现状。这种无视或掩盖矛盾的做法直接招致了一些人极其强烈的不满情绪以及越来越多集体上访事件的发生。

在南海区种种产权分配矛盾中，外嫁女的股权问题是最激烈的矛盾之一。受传统观念的影响，南海区的外嫁女在南海区集体经济股权分红中，往往是不被纳入考虑的。随着这一利益群体的增大，这部分人的产权矛盾成为影响南海社会安定的重要因素之一。针对这一问题，2008年9月，区委、区政府召开全面推进落实农村“出嫁女”及其子女合法权益工作动员大会，至此，南海区的农村“出嫁女”及其子女合法权益落实工作由试点带动转向全面推进阶段。各镇（街）迅速行动，分别采取不同形式的动员和培训，让相关人员尽快了解和熟悉具体的工作流程和做法，以及工作过程中需要注意的问题。区挂钩各镇（街）指导组根据各自的实际情况，与各镇（街）工作组紧密配合，有针对性地制定工作策略，做了大量卓有成效的工作。在行政引导工作过程中，区、镇工作组成员走村入户，宣传国家法律，宣讲政府政策，积极调查研究，掌握社情民意，仔细分析形势，运用各种关系做好村组干部及村民的思想工作。据统计，区、镇两级工作组成员在村组共召开各层次动员会、协调会超1000场次，虽然取得了一定的成效，但是既有的矛盾仍然根深蒂固。至今，南海区仍有10个经济社约139人未落实股权。在184个已落实股权而未发生分配的经济社中，有170个经济社尚未到分红期，而其中14个已到分红期的经济社明确拒绝分红。另外，还有一些地方在落实股权后出现了反弹。受未落实的经济社影响，个别镇（街）一些经济社在公示确权后态度又发生转变，拒绝签发“出嫁女”及其子女的股权证。另外，还有170个经济社未完成“两确权”工作。由此看来，“出嫁女”等人[4]口股权纠纷问题在南海区依然十分严重。（三）政经混合：被束缚的集体经济与被绑架的公共服务

1.被束缚的集体经济

南海区的集体经济主要依靠集体经济组织运营和管理，而集体经济组织又完全受命于村组的行政领导。南海区具有数量相当庞大的各级经济组织，按其性质及大小又分为不同的经联社和经济社。而这些组织的决策和管理能力直接影响着整个地区集体经济的发展前景。

该地区集体经济的发展主要受到以下几个方面的限制。

首先，专业化程度低。地区性的乡镇集体经济要想在激烈的市场竞争中发展壮大，就必须实行规范的现代企业制度。而现代企业制度的基本要求则是产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。南海区的集体经济在“政经混合”的状况下是很难达到以上要求的。村庄行政领导全权管理经济事务，容易导致村庄行政事务牵扯经济决策。行政领导既是规则制定者，又是规则执行者，在经济事务的管理和决策中缺乏监督，权力过于集中而责任却由股民分担，一方面使得村庄的集体资产存在流失的潜在风险，另一方面，也使得地区经济发展“非驴非马”，难以形成专业化、集约化的合理经营局面。

其次，集体经济的管理低效。一个地区经济的正常运营首先需要一个专业化的核心管理团队，对于组织经济事务的方方面面包括组织人事、科学研发、产品推广、市场拓展、科学研发等层面，都能进行专业化、科学化的管理和规划。而南海区“政经混合”的管理体制把行政管理和经济管理合二为一，很难使领导者集中精力进行任何一方面的专业化探索，进而造成低效的管理局面。

最后，集体经济的资本化程度低。行政领导与经济决策者的“一担挑”造成集体经济的发展受制于村庄治理，经济缺乏发展后劲。南海区的分配实践表明，村庄的集体经济仅仅停留在“股民分红”的眼前利益层面，集体赢利中的很大一部分用于集体分红，而不是形成一定的资本储备，进行进一步的资本运作，将企业做大做强。经济决策者的注意力不是集中在如何发展好地区经济上，而是集中在如何稳定整体大局上，经济管理缺乏专业理念和长远规划，使得地区经济的长远发展必将遭遇瓶颈。

2.被绑架的公共服务

类似于南海这样经济发达的乡村地区，已经不是传统乡村的“熟人社会”的格局，大量外来人口的注入使得这种地区的异质化程度也越来越高，社区的复杂性增大势必会提高对其公共服务要求的深度和广度。然而，在现有的乡村治理体制下，单一混合的治理格局本身就缺少公共服务的理念目标，再加上地区集体经济事务在村庄治理中的重要性逐渐增加，极大地分散了村干部的工作时间和精力，南海区现有的公共服务体制框架存在如下一些严重的缺陷。

一是公共服务意识淡薄。这种“重管理轻服务”的意识也是整个中国传统行政体制的弊端。农村基层自治的“治”，本身就包含“自我服务”之意，民主产生的村委会本应体现村民的意志和要求，维护和保障最广大村民的根本利益。从这个层面上讲，“服务”的内涵甚至高于“管理”。而现实的状况是，一旦谁掌握了村庄的治理权，就同时也掌握了经济控制权，各种权力的重叠累加容易膨胀管理者的权力欲望，使其忽视最根本的服务理念。

二是公共服务的职能弱化、内容单一。村干部往往身负行政管理和集体经济经营的多重任务，在精力有限的前提下，他们往往把主要精力集中在群众最关心也最容易出成效的经济治理上，其次抽出一些精力用于管理日常村务，而真正用于公共服务的精力则所剩无几。因此，南海乡村治理中公共服务的职能是相当弱化的，既没有成文政策体制的保障，也没有足够的资金支持，更没有必要的政治关注。公共服务的内容也只是应付上级的某些硬性要求，形式空洞且单一。

三是公共服务的覆盖范围狭窄。在“政经混合”的体制下，上级财政对于村庄有限的拨款没有明确的用途区分，很少被用于公共服务。而来自村集体经济的公共资金即使拨付部分用于公共服务，也多是针对原住村民或者股东的服务，这种服务实际上是把大批外来常住人口排除在外的，覆盖面极其有限。[1]《佛山市南海区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，佛山市人民政府文件，佛府〔2011〕36号。[2]陈琪，卢福营：《中国农村村庄治理方式的发展趋势》，载《中国农村观察》，2001（3）。[3]区邦敏区长在南海区村（居）经联社社长培训班上的讲话。[4]《南海区落实农村出嫁女及其子女合法权益工作总结》，2010年12月30日。

三、“政经分离”：农村集体经济体制改革的一个战略阶段

为了解决利益群体分化及其带来的相关问题，打破原有制度下经济发展的固有僵局，平衡和协调群体成员关系，南海区开拓性地提出了“政经分离”的改革方向，通过分设经济组织与基层管理组织、分化集体经济与公共事务，以及转移和变革工作重心，开创了南海农村集体经济体制改革的一个全新的战略阶段。（一）脱钩：组织的分设与相对独立

南海的“政经分离”，首先在于实现农村集体经济组织与基层管理组织的分设与独立。事实上，按照现有的法律规定，村委会和村集体经济组织本身就是相互独立的组织。根据《中华人民共和国村委会组织法》，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，是我国农村实行村民自治制度的主要组织载体。而根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国农业法》等法律，我国实行农村土地集体所有制和家庭承包“统分结合”的双层经营机制，其中农村集体经济组织是“统”的功能的承担者。因此，村委会是农村群众的自治组织，而农村经济组织是具有独立进行经济活动自主权的经济组织，两者之间并不存在行政上的隶属关系，更不用说交叉和并行了。然而在现实生活中，党组织、自治组织和经济组织三位一体成为农村管理体制的常态，陈旧的、不清晰的管理框架造成职能的交叉和混乱，为农村集体经济的发展和和谐社会的建设制造出层层阻碍。因此，明晰化农村管理体制的第一步，在于促使经济组织和行政组织脱钩，实现二者的分化和相对独立。

为此，南海区出台一系列政策和规定，试图从根本上厘清组织关系，改善管理体制，形成高效、理性、各行其是的基层管理模式，在农村形成村党组织、村民委员会、村集体经济组织（农村股份制公司）和农村社区服务中心四大组织。通过研究制定相关政策，确定农村各组织的职能、相互关系、领导人数、待遇和运作机制等，使农村平稳过渡到“政经分离”模式。其中，各个组织的独立主要体现在各组织的人事独立、职能分化和经济自理三个方面。

1.人事独立

南海“政经分离”的改革试图分化和厘清组织关系，首先表现在组织之间的人事独立，具体来说就是行政组织和集体经济组织的领导成员相对独立，村委会领导成员不能与集体经济组织领导成员交叉任职。农村党组织领导成员由所在党组织的全体党员选举产生。村民委员会领导成员由具有选民资格的村民选举产生。农村集体经济组织领导成员由具有选举资格的股民选举产生。提倡村党总支部领导成员与村民委员会领导成员交叉任职。除村党总支书记不能兼任农村集体经济组织领导成员外，村党总支部其他领导成员可以兼任农村集体经济组织领导成员。村民委员会领导成[1]员不再与农村集体经济组织领导成员交叉任职。

通过这种方式，南海农村管理体制出现了相互独立而自成系统的组织单位，为组织的存在和发展提供了合法性基础，也有利于各项工作合理有序的开展。邓伟根书记在集体经济组织换届选举工作座谈会上指出：“我们推行‘政经分离’后，谁做村组长，谁做村居主任，都没问题！谁上都接受我们考核。你是做社会管理的，集体经济你不要插手。”并强调：“要积极推进‘政经分离’，将自治组织和经济组织先分离出来，经济组织的你自行决策，自治组织的你依法依规去做，互不干涉，而农村党组织就统领一切！相信开了这个头，农村以后就[2]和谐平稳得多。”

2.职能分化

在相对独立的人事基础上，组织的独立性还体现在职能的分化和分工上。南海区“政经分离”的创新性改革，将日常管理、经济发展、政治领导等职能分置于各独立组织之下，各组织独立工作、自成体系，以实现划分合理、规范明确、各行其是的管理体系。农村党组织负责总揽全局、协调各方、发展党员，管方向性、政策性、全局性的大事。村民委员会负责强化社区公共服务、社会管理、协助行政、村民自治，管事务性、具体性、监管性事情，不再直接参与集体经济组织的经营活动。农村集体经济组织负责牵头制订农村集体资产发包方案，按照农村集体资产管理交易中心的有关规定，落实农村发包方案民主管理程序，组织监督[3]本级集体资产发包，追收发、承包款等经济管理事务。

这种职能的分化将主管行政职务的村民委员会和主管经济发展的农村集体经济组织分化开来，政治、经济各有所属、各有所管、自成体系、自主发展，以实现“政经分离”，实现目标清晰、职能明确的发展和进步。

3.经济自理

经济自理是“政经分离”和相对独立的一个重要衡量标准，因此，南海区将经济的独立核算作为改革的一个重要执行目标，希望通过这种直观而根本的划分，实现村民委员会和集体经济组织的相对独立。《南海区村（居）委会工作细则（试行）》作了如下规定。第六章　财务管理　第二十八条：村（居）委会财务实行单独设立账户，独立核算。所有的收支应当纳入镇（街道）财务监管中心进行统一核算和监督管理。各村（居）委会要按照《会计法》（全称《中华人民共和国会计[4]法》）及上级主管部门的有关规定设置账户进行会计核算，编制会计报表。第四十四条　经联社必须单独设立经济账，与村（居）行政账分开，所有的资金和财务必须纳入农村财务监管平台进行管理。并严格按照上级会计核算和财务管理制度的有关要求，设置和使用会计科目，使用统一的系统软[5]件进行会计核算和财务管理。

通过人事关系、工作职能和经济基础的分化与独立，南海区实际上厘清了原有管理体制，重新建立起两个相对独立而共存共生的组织。改革后的农村，政治和经济分离，脱钩后的两个组织各自集中力量着眼于自身发展，南海农村出现设置合理化、职责清晰化、组织完善化的发展体系，为南海政治、经济、公共事务的快速发展提供了制度支持和体制保障。（二）松绑：集体经济与公共事务的分化

在改良和完善原有组织制度的基础上，南海区的农村体制改革进一步将经济发展与公共服务相分离，改变了原有经济组织“绑架”自治组织和基层党组织的状况。过去的南海，农村集体经济的发展极大地改善了农民的经济状况和生活质量，同时也带了新的矛盾和纠纷。正如邓伟根书记所说：“政经不分离的情况下，不管当地的建设做得多好，只要有利益纠纷，问题都会被直接归咎到党组织、自治组织，极大损害其威信。如果实行了‘政经分离’，就在经济组织和党组[6]织、自治组织之间建起了隔离墙。”这种分离将公共服务与集体经济相分离，一方面将公共事务从经济中解放出来，为公共服务和社会发展提供更多空间和力量；另一方面为集体经济发展松绑，激活存量，促使其集中力量实现进一步的发展与飞跃。

1.减轻负担、快速发展的集体经济“政经分离”的改造，将公共事务从集体经济中剥离出来，促使农村集体经济组织向专业化、纯粹化、市场化发展。南海区在制定经济组织管理机构——经联社的时候就明确提出，农村集体经济自主经营、独立核算，目标是实现经济上的发展和壮大。《南海区经联社工作细则（试行）》作了如下规定。第八条　经联社职权：（一）接受村（居）党组织领导和监督，服从上级主管部门指导和管理，在国家法律、法规和政策规定的范围内实行自主经营，独立核算，自负盈亏。（二）制订本社经济发展目标和规划，合理开发利用当地资源，发展新的集体经营项目，壮大集体经济，促进集体和成员收益[7]不断增长。

以此为目标，农村集体经济组织能够集中力量、稳步发展。作为激烈竞争的直接参与者，南海的农村集体经济需要提高自身的专业化水平，引进专业技术和管理人才，因此，南海区对农村集体经济领导人提出了较高要求，通过民主选举选择人才，促进农村集体经济的发展。

推进富民强区、幸福南海，做好做大农村集体经济“蛋糕”，经联社干部必须具备相应的能力。（1）决策能力。集中体现在对农村重大问题的决策上，即在对本村进行周密细致的调查和准确而有预见性分析的基础上，确定本村经济社会发展的目标。（2）组织能力。应该建立科学的、分工合理的和高效精干的组织结构。（3）协调能力。能够把农村所有的部门和全体村民的行为统一到农村经济社会发展的目标上来，统一到上级指示精神上来。（4）创新能力。在国家法律法规政策的框架下，不断确立新思维、创新工作方式和方法，打破农村工作的常规，使农村经济社会实现又好又快的发展。（5）应变能力。善于不断调整既定的目标、策略和管理方式，不断适应[8]新形势下农村经济社会的发展变化，不断提高驾驭农村复杂局面的能力。

在独立自主的基础上，农村集体经济组织明确了自身定位，配备了专业性领导和管理人才，将经济持续增长、成员收益不断提高作为发展的首要目标，最大限度地避免了力量的分散，是经济组织与市场接轨的有力措施。抛去公共服务的负担，经联社成为纯粹的经济组织，能够以更积极的态度、更集中的力量、更专业的水平去面对市场化的机遇和挑战，以实现经济的快速发展。

2.解放束缚、全新上路的公共管理

公共管理和服务是基层行政组织的首要任务之一，其好坏是衡量人民生活质量高低的重要标准。过去政经混合型体制的南海，集体经济的发展和分配等问题毋庸置疑地成为工作的中心，公共管理和服务被“绑架”和束缚，缺乏发展的必要条件，难以实现实质上的进步。“政经分离”以后，公共管理和服务成为村民委员会的核心职能和工作的重中之重。

为了加强和改进公共管理和公共服务，南海在“政经分离”后的农村管理体制中增设了社区服务中心这一组织，重点发展针对村民生活的公共便民服务。

社区服务中心是政府在社区构筑的便民服务平台，也是政府公共服务向社区延伸的重要方式，在社区党组织领导下，承办政府各工作部门委托的人口户籍、社会治安、流动人口和出租屋综合管理服务、市场安全监管、维稳综治、城管建设、国土规划、计划生育、环境卫生、民政救济、征兵优抚、劳动就业、社会保险、文体科教、法制宣传、工会组织、共青团、妇儿维权以及政府交办的其他工作，确保城乡社区公共服务均等化。社区服务中心要统一标识、统一制度，可采取“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”等模式[9]设置。

社区服务中心促使公共服务细化到每个社区，深入到每户居民，公共服务的发展因而获得了专门的支持力量。目前，南海正在完善社区服务中心的规划和建设，确保社区服务中心各项资源的投入，公共服务从政经混合的束缚中解放出来，从与经济发展争夺资源的困境中解放出来，正在迈上快速发展的全新道路。

农村社区和“村改居”后的社区，要保障社区服务中心用房的供给。要鼓励农村自治组织、经济组织和其他组织支持社区服务中心各项建设，形成社区内各类组织共建社区服务中心，共享社区均等服务的良好局面。农村社区和“村改居”后的社区，社区服务中心的总面积不少于180平方米。

区、镇（街道）要有效保障社区服务中心的资金经费配置。要以社区常住人口为主要参数，结合实际，制定社区服务中心日常办公和服务经费标准，分类纳入区、镇（街道）年度财政预算。区财政每年给予每个社区服务中心10万元的办公和服务经费补贴，镇（街道）[10]财政也应安排相应的配套资金，以保证社区服务中心的日常运作。（三）转移：公共服务工作重心的确立“政经分离”以后，南海的基层管理重新确定了工作中心，将发展重点从经济方面转向社会管理和公共服务方面。“政经分离”一方面使南海区的行政和经济职能得以分化，加强了行政组织公共管理和服务的专门化；另一方面使政府的动员和组织职能得到发挥，能够集合多元力量，促进社会管理和社会服务的进一步发展。

1.专门化、职能化、高效化的行政公共服务

对于“政经分离”以后的行政组织来说，强化社区公共服务、社会管理、协助行政、村民自治成为其主要职能，它们已经从混合体制下所有事物“一把抓”过渡到以社会管理和公共服务为核心目标的专门化组织，能够更好地集中力量关注公共服务的质量。南海广泛建设社区服务中心正是广泛、深入、大力发展公共服务的显著体现，以关注民生为指导思想，以分离后专业化的行政组织为依托，以社区服务中心为点，南海区的公共服务合理布局、迅速辐射开来。

同时，南海开创性地重新确立了基层行政部门工作的考核标准。2011年三山、新城等办事处调整为社会管理处后，南海区提出以其为试点，取消GDP考核，全力抓好村居社会管理与服务。以此为契机，南海将把社会管理工作纳入到镇街和区直部门领导干部工作实绩[11]中进行考核。这种创新性的考核标准彰显了南海对公共服务的重视，意味着一直以来简单片面以经济发展为中心的行政工作结束，南海的公共服务开始迈上专门化的发展道路。

2.综合社会力量，培养社会组织多元化

不仅通过行政管理组织大力发展公共服务，南海区还动员和集合社会力量，大力培养社会性、服务性和公益性组织的协调发展，培育一切有利于社会管理和公共服务的力量。

一是设立扶持社会组织发展专项资金，重点建设公益类、服务类社区社会组织服务载体，扶植一批公益慈善、居家养老、便民服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。积极探索社区社会组织参与社会管理与公共服务的模式，重点打造两类社会组织服务载体：每个镇（街道）成立社会组织孵化基地，大力培育公益类、服务类社会组织；每个社区成立社区邻里互助站（或社区社会组织服务站），用于统筹社区内规模较小、松散型、未注册的社会组织的管理和服务。以上两种组织按照民办非企业单位形式注册登记。通过优化整合社区资源，凝聚社区居民共同参与社区管理，实现居民由“社区人”转变为“社团人”，逐步提高居民组织化程度。

二是结合区的实际，大力发展五类社区社会组织：有利于促进公益、慈善事业发展的社区公益慈善类社会组织；与社区居民生活密切相关、服务于社区群众的社会组织；社区群众参与面广、具有群众基础的社区文化体育类社会组织；有利于促进社区居民就业的社会组织；有利于维护社区居民合法权益的社会组织。

三是实施公共财政基本支持，通过政府补助、福彩公益金资助等方式，多渠道筹集社会组织发展资金，推进社会组织可持续发展。

四是鼓励社会组织多渠道多形式开展服务。鼓励本地社会组织通过与广州、深圳、港澳等先进地区的社会组织合作和购买服务等方式提升服务质量；积极引入广州、深圳、港澳等先进地区的社会组织在[12]我区注册登记，对其登记工作提供全程咨询指导和服务。

相对于正式的行政组织，社会组织是倾向于民间管理和服务的力量。南海区政府因势利导，把有限的公共服务资源与社会潜在巨大的民间资金联系起来，能够不断拓展和扩大公共服务的领域和供给，提高对城乡村（居）民的服务水平，改变基本公共服务供给中一些不合理的付费机制，促进南海公共服务的普遍、快速发展。

南海“政经分离”这一农村体制的创新性改革，改变了原有“政经不分”的混合管理体制，通过重新建立起两个自上而下的组织体系，将行政与经济独立开来，实现了二者在组织上的脱钩。同时，“政经分离”促使过去交叉而相互束缚的集体经济和公共事务平稳分化，在专业化和专门化的组织领导下，减负的集体经济和松绑的公共事务都焕发活力，获得了更多发展机遇。以此为契机，南海敏锐而果敢地转移工作重心，集中优势资源，发动社会力量，以民生为本，以服务为中心，南海进入促进社会的全面进步和人民生活水平的切实提高的全新战略阶段。[1]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，2011年1月20日。[2]《佛山市南海区深化农村体制综合改革工作简报》（第6期），2011年5月13日。[3]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于深化农村体制综合改革的若干意见》，2011年1月20日。[4]《南海区村（居）民委员会工作细则（试行）》。[5]《南海区经联社工作细则（试行）》。[6]《六问农村“政经分离”》，载《南方月刊》，2011年11月30日。[7]《南海区经联社工作细则（试行）》。[8]区邦敏（南海区区长）：《在“2011年南海区村（居）经济联社社长管理能力提升培训班”上的讲话》，略有改动。[9]中共佛山市南海区委员会、佛山市南海区人民政府：《关于加强和创新基层社会管理工作的意见》，2011年6月3日。[10]《关于加强和健全南海区社区服务中心建设的实施办法（征求意见稿）》。[11]《网络行政+政经分离——南海成为全省综合试点，并被佛山确定为先行先试单位》，载《南方日报》，2011年8月2日。[12]《佛山市南海区创新社会管理试点工作方案》。

四、“土地经济”模式的尽头与南海发展的新机缘

近年来，建立在土地租赁基础上的南海经济在激烈的市场大潮中遇到了种种阻力和问题，南海区也根据本区实际探索和制定了一系列经济发展方面的新举措，南海经济发展在面临着新挑战的同时，也出现了新机缘。（一）“地租经济”：经济腾飞的制约性因素

南海区的经济是在“地租经济”的基础上发展起来的，而在现阶段社会经济发展的条件下，南海区传统的“地租经济”面临着种种困境，越来越多的制约性因素浮出水面，开始制约南海经济发展的速度和效率。

1.资本化困境

20世纪90年代，南海探索出农村集体经济股份制模式，“五个轮子一起转”，村、组等经济主体在集体土地上租地办企业，促进了南海的快速工业化，村民则凭股权分享土地非农化的增值收益。而目前，传统的“地租经济”却一步步制约着珠三角经济的发展。在农村集体经济股份制前提下，在村集体资产产生的利润中，村民的股份分红被首先考虑到，大量的土地租金没有用于集体经济的发展，农村经济发展主要靠外来资本拉动，这就使得农村经济的内生动力不够，进而阻碍了整个经济转型升级的进程。

2010年村社（组）两级可支配收入46.44亿元，同比增长7.33%。其中，经联社级17.14亿元，同比增长6.20%；经济社级29.30亿元，同比增长8.00%。全区村社（组）两级股份分红总额为[1]20.80亿元，同比增长13.97%。

南海区每年的地租收入达几十亿元，但当这笔钱分散到几十万农户手里后，它转化为金融资本的可能性很小，导致内生型经济结构升级的难度很大。

2.高效化困境

高效化困境主要是指现有的建立在最初“土地经济”基础上的产业结构存在着一些问题，从而使在此产业结构之下的南海经济面临效益低下的局面。

首先是产业结构不够优化。一是外延粗放发展方式难以为继。南海区虽然产业规模较大，但总体处于价值链的中低端，信息化与工业化互动不显著，技术密集型产业所占比重较低。随着资源、环境和市场压力日益增大，现有发展方式亟待转变。二是产业结构不均衡。数据显示，在“十一五”时期，该区第三产业的比重比较低，金融、物流等生产性服务业远远滞后于不断扩大的工业发展需求，零售商贸、餐饮住宿等生活性服务业滞后于不断提高的居民消费能力和消费层次，服务业整体辐射能力与城市区位优势不相符、与城市经济活力不相称。

其次是产业竞争力不强。一是自主创新能力有待提升。该区的大多数企业自主创新能力不高，核心技术和高端人才缺乏，现代信息技术在生产、管理方面应用较少。二是产业投资持续低迷。南海区的制造业投资增速连年走低，表明增资扩产和挖潜改造投资不足，这将削弱未来产业发展潜力。三是装备优势逐步弱化。南海区的企业初始优势路径依赖明显，装备更新、技术改造动力不足，数字化、智能化设备所占比重不高。四是企业品牌和渠道建设有待加强。大部分企业品牌经营理念不突出，部分优势制造行业对渠道控制力较弱，这也进一步影响到该行业的经济效益。

3.可持续困境

在现代社会，随着经济的发展，大部分资源已经被开发出来，尤其是像土地、矿产之类的不可再生资源显得尤为珍贵。一个地区的经济要想得到长足的发展，必须有效利用这些资源，提高资源的利用效率，使其开发利用达到环保和可持续的要求。而南海区原有的经济体制却或多或少地存在有可持续发展的困境，具体表现在两个方面。一是土地作为不可再生资源，一旦被利用，就很难重复利用，并且，对于土地最初的不合理的大规模利用容易导致后来的“积重难返”困局。土地资源的利用多属于大型的固定资产方面的投资，即便有不合理之处，也难以挽回和修复。二是原有的产业结构不合理，环保型产业比重不够大，某些产业达不到环保要求，高污染、高耗能、高排放的局面使得其可持续发展的路径令人担忧。（二）“植产兴业”：南海经济发展的新探索

基于以上经济发展困境，南海区积极探索，勇于创新，在新时期经济发展方面作出了许多有益的尝试。

1.植产兴业，产业转型

第一，搭建产业发展平台。南海首先在整合东、中、西三大片区的资源的基础上，积极拓展南海经济开发区、广东金融高新区的发展空间，全力打造国家级高新技术产业开发区，争取“新三板”试点落户。其次加强产业链系统的整合，完善全区技术创新体系，扶持公共技术创新服务平台建设，实施产业技术路线图、知识产权和技术标准战略，加快推进国家知识产权投融资综合试验区建设，把南海率先建成亚太地区重要的创新中心和成果转化基地。

第二，建设新型产业载体。南海高度重视产业载体的建设。在具体推行过程中，注重强化政府的主导作用，发挥公有资产的资本优势，适度超前建设一批主题产业载体。同时注重激发社会资本活力，引导民间资本投向产业载体建设。

第三，培植战略性新兴产业。在健全区镇联动的投融资体系、发挥风险投资的乘数效应、大力实施“选种育苗”计划的基础上，南海进一步推动金融、科技与产业的有机结合，力促一批高科技、高成长性产业加速成长。重点培育新型显示、节能环保、生物医药、新材料、微机电、智能装备、航空制造、高端电子信息等产业，将一环东线打造成具有国际竞争力的新兴产业集聚区，力图在“十二五”期末，实现全区战略性新兴产业产值翻两番，超过1000亿元。

第四，振兴传统优势产业。鼓励民企通过组建大型企业集团或组成企业联合体，在南海设立产业总部和研发中心，打造南海民企航母。以“四化融合”为契机，加快用信息技术改造提升传统产业，鼓励企业积极发展电子商务；加大企业上市扶持力度，壮大资本市场“南海板块”。

第五，专业化招商和精细化服务相结合。南海进一步转变招商理念，调整招商策略，园区招商与载体招商并重，在坚持“搬大树”的同时，加大对大型央企、“高精尖”中小企业的招商力度，进一步优化各级招商队伍的知识结构，提高专业化水平，保持旺盛的招商斗志和激情。同时，南海还准备成立专门的企业服务队伍，对重点企业进行“保姆式”、精细化服务，丰富“高效南海”内涵。

南海区贯彻产业转型的政策策略在一定程度上也对佛山市整体的产业优化作出了一定的贡献。“十一五”期间，佛山市节能降耗工作成效明显，2010年实现万元GDP能耗0.65吨标准煤，超额完成“十一五”规划任务。企业脱硫、使用清洁能源和“上大压小”工程有力推进，主要污染物减排量超额完成“十一五”规划任务。水和大气环境整治大力推进，2010年成为“国家环境保护模范城市”。汾江河基本完成综合整治，2009年在时隔26年后再次举办龙舟赛。“三年促变　绿地佛山”任务基本完成，佛山一环绿化提升工程任务全面完成，区[2]域内省级绿道全线贯通。

2.城乡统筹，生态主导

城乡统筹，其要义是既要实现经济一体化，又要实现公共服务均等化。村民变居民，不是简单的身份变化，而是让他们的生活不再只依附于土地，从以往依靠不稳定的土地分红式保障转向“持股进城”并且分享稳定的城乡统筹社会保障，进而在城市中工作就业。城乡统筹的发展理念，有利于将农民从土地的束缚中解放出来，有利于该地区劳动力资源的合理优化配置，为地区经济的高效发展提供有力保障。

2010年7月19日，佛山市委常委邓伟根就任南海区区委书记。在随后100天的时间里，他对南海区所有村（224个村）进行了密集调研，形成了农村改革“六个转变”的思路。（1）探索农村体制由政经混合型体制向突出核心、“政经分离”型体制转变。以引导农村基层组织坚持以党组织为核心，明确自治组织的基本职能，将经济组织从“三混合”型体制中分离出来，使自治组织职能全面发挥，经济组织逐步市场化，实现城乡社会组织形态一体化。（2）探索社会管理从农村管理型向城市社区型转变。引导农村从原来的多头管理向城市社区管理过渡，实现城乡市政、基本公共服务一体化、均等化，逐步形成城市管理的新格局。（3）探索农村集体资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变。固化股权，按照现代企业制度的要求，逐步将集体经济组织改造成为“自主经营、盈利共享、风险共担、按股分红”的股份制企业。（4）探索村民社会服务从无偿福利型向有偿分担城市管理型转变。引导农村从集体包揽的社会公共服务转向由享受服务的居民共同承担公共服务费用，充分体现农村自治功能。（5）探索农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变。引导农村居民严格遵守区政府停止农村单家独户住宅建设的有关规定，运用宅基地换房等置换方式，加快社区公寓建设，引导农村居民上楼居住，切实解决农村宅基地不足和新增人口居住的问题，加快农村城市化。（6）探索农村居民的福利保障，从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的[3]稳定的社会保障转变。

在城乡统筹的基础上，南海区进一步明确城市功能定位，深入实施“中枢两翼，核心带动”发展战略，进一步优化东、中、西三大片区的主导功能。东翼作为广佛同城的典范，拟提前应对交通拥堵等城市问题，以“一区多园”的广东金融高新技术服务区为核心，致力于打造广佛现代金融商贸新城。中部作为南海的地理中心、佛山西站所在地，拟加快完善城市功能配套和交通组织，合理配置区级公共服务资源，致力于打造产业、城市与生态高度融合的中部新城，成为交通和公共服务的“双中枢”。西翼作为生态文化旅游聚集区，拟遵循“在保护中开发”的原则，着力提升环境支撑和休闲服务功能，建成全国全省有重要影响力的国际性旅游目的地。

同时，进一步强化城市生态文明建设。全力创建全国“生态文明建设示范区”，不断探索和完善中国特色环保新道路南海模式，继续推进“绿色美丽家园”计划，实现从节能减排治污时代向城市生态文明建设时代的跨越式发展。南海持续推进生态绿道、城市绿地系统建设，加大水环境再造力度，提升区域生态服务功能，促进区域整体增值。在具体城建规划上，强化东、中、西三大片区城市核心湖及中轴线建设，东翼以千灯湖和虫雷岗公园为核心构筑城市新中轴线，实施北拓、东进、南延战略；中部高标准规划建设博爱湖，围绕博爱湖勾勒城市新轴线，突出自然生态景观；西翼以规划中的锦湖为核心，以樵山大道为城市新轴线，与万亩桑基鱼塘交相辉映，彰显岭南水乡的秀美特色，重塑西樵山作为岭南名山的新形象。

3.资源整合，规模效应

首先是土地资源的集约和整合。一是规范农村股权流转。农村股权固化后，村组集体经济组织努力建立健全农村股权管理中心组织机构，严格规范农村股权流转，终止新增人员以无偿配股或出资购股的形式取得农村股权，禁止取消死亡股东的原有股权。“固化到户”的股权实行永久不变，股权允许继承、赠与，不能转让、抵押、抽资退股，建立健全农村股权流转新机制及股权分配新制度。二是积极引导农村集体经济组织推进农村集体资产市场化。鼓励、支持、引导经济实力强、集体经济组织分配较高的村组，对农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员后，集体经济组织成员按照“有投资、有股份”的原则，自愿出资购买农村集体资产的收益权，新组建的股份经济实体按照股东自我发展、自我管理、自负盈亏、风险共担的新型模式发展；鼓励、支持、引导无土地资源的“城中村”、“园中村”的村组集体经济组织，将农村集体资产进行评估、拍卖，公平合理地处理给集体经济组织成员，让村民“持币进城”，积极推进农村集体资产市场化。三是坚持宜居城乡建设，着力探索农村居民从传统单家独户型向现代社区公寓型转变，对宅基地换房或房换宅基地的农村新社区在制定人口容量、建筑特色、建筑控制高度、建筑形式等规划指引时，适度提高容积率，防止新的资源浪费，逐步实现农村土地集约、节约。

其次是人才资源的整合。南海区实施“育才引智”策略，加快构筑人才集聚高地。树立人才是第一资源的理念，把育才引智摆到与招商引资同等重要的位置，以产业集聚人才，以人才提升产业。一是推进高层次人才引进工程。实施人才集聚计划，建立高层次人才引进和创业平台，创新人才政策，吸纳一批海内外高层次专业团队和科技领军人才；大力引导金融机构、私募基金、民营企业加强与科技创新人才的合作，开启科技成果孵化、转化的资本之门；要进一步优化创业创新环境，健全创业服务体系，加大“政产学研资介”融合力度，把南海打造成珠三角的“创业天堂”。二是推进高技能人才培养工程。加大职业教育投入，加快整合狮山大学城和仙溪水库周边的科教资源，完善南海技工学校新校区软硬件建设，全力打造珠三角高技能人才的重要培训基地；鼓励和引导企业与职培院校、机构开展订单式的人才培育合作，形成“政府、企业、院校”三方联动的人才培养新机制。三是推进人才安居工程。适度建设一批专家公寓，为高层次人才提供安居之所；在重大产业基地配套建设一批人才公寓，为高技能人才提供周期性住处；同时，把紧缺型产业人才纳入当地公共租赁住房保障范围，让产业人才安居乐业。

4.文化注入，凸显特色

文化是一个地区经济发展的灵魂和活力所在。为地区经济发展注入丰富的文化内涵，是一个地区经济长足进步的潜在保障与不竭动力。南海区正是意识到了这一点，大力实施“狮舞岭南·龙腾南海”文化发展行动计划，争创全省文化综合改革试验区；以文化产业发展工程、文化人才集聚工程和区域形象塑造工程为载体，通过文化引领城市发展，加快带动城市、环境、产业、社会乃至公民素质的全面提升。

首先，南海区制定了完善的文化产业发展相关政策，如《狮舞岭南·龙腾南海文化发展行动计划2010—2015年》、《佛山市南海区扶持文化产业发展试行办法实施细则》、《关于促进南海区文化与产业融合发展的实施意见》、《佛山市南海区公共文化设施建设奖励资金实施细则》、《佛山市南海区历史传统文化保护扶持资金实施细则》、《佛山市南海区文艺创作、艺术精品展演及群众文艺社团（队）扶持资金实施细则》和《佛山市南海区文化人才扶持专项资金实施细则》等文件。这一系列的文化政策条文为该区日后的文化产业发展与振兴提供了有力的制度保障。

其次，南海区推行了文化建设的一系列具体举措。一是以文化提升产业发展。做大做强文化产业，大力推进西樵锦湖片区、平洲玉器街、中凯文化商务园等文化产业集聚区建设；加快西部片区文化旅游资源的整合和开发，让文化旅游产业成为西翼的支柱性产业；搭建文化产权交易和投融资平台，探索文化与资本市场对接新机制。二是以文化提升社会文明。加快文化管理体制机制改革，促进文化事业市场化和社会化，引导社会力量参与公益性文化建设；大力弘扬醒狮、龙舟、武术、粤曲等群众喜闻乐见的民间文化；加大文化事业投入，构建城乡“十分钟文化圈”，培养健康文明、理性平和、开放包容的社会风尚，增强市民的自豪感和幸福感。三是以文化提升城市品位。加大城市营销力度，围绕“狮舞岭南·龙腾南海”主题，打造“潮涌灯湖”广佛都市文化高地、“文翰樵山”岭南旅游文化高地、“动感狮城”现代产业文化高地“三张区域名片”，提升区域文化形象；实施名人名家工程，用心用力做一批具有影响力的文化精品，城市公共建筑要注重融入本土文化元素，彰显地方特色；深入挖掘南海历史文化资源，高标准规划建设南海会馆，打造岭南文化新标杆；弘扬侨乡文化，凝聚和团结海内外乡贤，让南海精神传扬四海。[1]《2010年度南海区农村经济基本情况》。[2]《佛山市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要36号纲要》。[3]《南方日报》，http：//news.sina.com.cn/o/2011-03-30/082122206669.shtml，2011年3月30日。

五、农村集体经济体制变革的前景：风险评估与对策建议

南海以“政经分离”为核心理念的集体经济体制改革，不管是一种被动的反应还是一次主动的尝试，在目前这个改革运行的初期，其存在的问题一时还不可能完全暴露出来。但从这套制度设计及其运行的环境条件展开分析，我们不难预测出其潜在的风险。（一）政经能否完全分离？如何分离？怎么彻底分离

从严格意义上讲，“政经分离”应该是行政管理职能与经济管理职能的分离。虽然在实际的运行过程中，党组织与自治组织实际上承担了类似行政组织的管理职能，但又不是全部，从法律角度来讲，村庄现有的自治组织、集体经济组织、党组织都不是法定的一级行政组织，既如此，“政经分离”在“政”不存在的情况下，又如何分离呢？国家对国有、集体经济的占有与支配冲动，形成了国家通过对村庄党组织、自治组织甚至集体经济组织的控制实现间接控制国有、集体经济的模式。姑且不论这一旧制度运行的惯性依然很强大，在没有消除国家对国有、集体经济的占有与支配冲动的背景下，在村庄层面所实施的所谓“政经分离”能不能实现真正意义上的分离本身就是一个问题。在目前运行的过渡模式下，虽然分离了自治组织与集体经济组织，但由于与党组织的联结，这两个组织并没有完全实现实质意义上的分离就是证明。因此，要想在村庄层面实现真正意义上的“政经分离”，就要首先抑制国家对村庄集体经济的控制冲动，放弃与村庄集体争利的模式，才能实现真正意义上的“政经分离”，进而实现这一制度体系设计的目标。（二）党组织、自治组织、集体经济组织三驾“马车”的权力关系如何协调

南海各村庄在旧制度的实际运行过程中，由于党组织、自治组织、集体经济组织三个组织主要成员的高度交叉任职，这三个组织的运行类似于“一套班子、三块牌子”的模式，三个组织不存在权力关系矛盾。“政经分离”的制度设计使三个村庄组织——党组织、自治组织与集体经济组织——相对独立，要求这三个组织各自发挥自己的职能。但由于村庄事务是不可能完全分离的整体，各具话语权的三个组织在面对同一个公共事务时，就很容易各自依据自身的定位而作出相互冲突、相互矛盾的决策。如果缺乏一套行之有效的协调机制，三个组织对村庄公共事务的管理就会相互“打架”，大大降低村庄事务管理的效率与效果。目前在实际运行的过渡模式中，为了防止出现三大组织“打架”或相互推诿的情况发生，各村庄基本上都将村党支部凌驾于自治组织和集体经济组织之上，通过党支部成员分别兼任自治组织和集体经济组织主要负责人的模式，将三个组织的权力矛盾收到党组织内来协调解决。从这个角度来说，目前运行中的过渡模式并没有实现真正意义上的“政经分离”，准确地说只是实现了自治组织与集体经济组织的分离，甚至由于党组织的联结纽带作用，自治组织与集体经济组织依附在党组织周围，自治组织与集体经济组织的分离都不够彻底。因此，要实现真正意义上的“政经分离”，必须明确界定三大组织的权利与义务，明确界定三大组织的职责范围，并建立相应的组织间权力关系协调机制，才能真正实现“政经分离”制度设计的初衷。（三）公共财政缺位、高度依赖集体经济支持的公共服务如何维持？

以高度发达的集体经济为基础，南海各村庄集体提供了大量的诸如道路铺设、安保监控等村庄范围内所必需的公共服务，这些公共服务不仅覆盖本地村民，很多也覆盖了村庄里的外来人口。就目前的情况来看，公共财政并没有为这些公共服务“买单”，也就是说，在这些公共服务的提供方面，公共财政是缺位的。根据“政经分离”的制度设计，集体经济的收益支配权不再由公共服务组织掌握，而是由相对独立的、专门的集体经济组织运营与管理。如果集体经济组织没有为公共服务付费的义务，目前村庄范围内非村民独享的公共服务就很可能失去集体经济的支持，在这种情况下，村庄所需的公共服务如何维持就是一个重要问题。在目前的运行过程中，由于村庄的党组织实际上横跨了自治组织与集体经济组织，在以往制度惯性的作用下，村庄集体经济还可以为公共服务提供一定的经费支持，但从目前制度设计的长效运行来看，将村庄必需的公共服务纳入公共财政预算是必然的趋势。因此，在目前集体经济还能够为村庄公共服务提供经济支持的情况下，逐步降低集体经济支持的比例并相应提高公共财政的比例，实现从完全的集体经济支持模式向完全的公共财政支持模式的平稳过渡，既有利于缓解陡增的财政支出压力，也有利于集体经济从公共服务领域平稳退出。

第四章　“走向一线”的新型社会管理：责任主体与管理格局

我们知道，社会管理从根本上说是对人的管理和服务。这就决定了社会管理并不总是高高在上的，而是与基层百姓的生活紧密联系在一起的。所以，基层社会管理可以说是整个社会管理的基础，也是社会管理的“第一线”。基层社会管理的好坏，直接关系整个社会管理的成败。因此，加强和创新社会管理除了需要进行“顶层设计”之外，还需要着重加强基层社会管理创新。

为此，佛山市南海区作为佛山创新社会管理试点工作先行先试单位，率先进行社会管理尤其是基层社会管理创新。2008年开始，南海在党和国家社会管理顶层设计的总体思路的指导下，立足现实、结合实际，紧紧围绕统筹城乡发展、加快转型升级、建设幸福南海的核心任务，依靠人民、服务人民，以保障和改善民生为重点，以完善社会服务为基础，以促进公平正义为导向，以社会管理创新为特色，以体制机制改革为动力，以制度规范建设为保障，全面推进基层社会管理创新。经过几年的探索，目前南海的社会管理服务体系已得到了根本性的改变，基本形成在各级党组织领导下，各职能部门履行职责通力合作，社会资源充分利用，社会民众积极参与，社会各界协调一致，充分体现公开、公平、公正的社会管理新格局，从而也使“幸福南海”的理念真正落到实处，深入人心。

一、社会管理创新：顶层设计与基层探索

加强和创新社会管理已经成为当前我国和谐社会建设的一项亟待解决的迫切任务，也是全面建设小康社会的一个基本条件。社会管理创新应该说是一个系统性的过程，既离不开顶层设计的创新，也离不开基层管理的创新。（一）顶层设计与社会管理的基本蓝图

顶层设计，可以说是加强和创新社会管理的前提。顶层设计这一概念来源于系统工程学，后来被广泛运用于管理学、社会学领域，意在强调规划设计应当突出整体战略和理性思维，进行全方位的、总体性的构想。

加强社会管理需要进行顶层设计的创新，即要结合政府改革，从机构设置和职能配置上统筹考虑社会管理的体制、机制，不仅要研究不同层级政府之间、政府部门之间、“条块”之间社会管理的职能划分和统筹协调问题，而且要研究党委系统与政府系统各个部门之间的职能衔接和统筹协调问题，更为重要的是要研究党委政府如何从体制机制上领导和统筹协调好社会管理，形成党政部门齐抓共管、有序协[1]调、高效运转的格局。

经过30多年来的改革开放，我国的各项事业都取得了显著成绩，这是一个不争的事实。与之相应，中国的社会结构和组织模式也发生了根本性的变化。随着社会主义市场经济制度基本确立，社会利益主体开始变得日益多元，国家已不再是社会资源配置中唯一的主体，这也使得过去的国家包揽一切的社会管理模式越发难以适应现代

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