作者：唐灿,张建
出版社：社会科学文献出版社
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家庭问题与政府责任试读：
前言
我问一些青年干部，“计划生育”英语怎么说，十有八九回答“family planning”，我再问“family planning”汉语怎么说，十有八九回答“家庭计划”。同一个词，经过“出口转内销”，怎么就成了两个词了呢？“计划生育”和“家庭计划”区别何在？
在一次交谈中，我请教中国社会科学院的唐灿研究员，谈论之后，就达成了合作开展家庭发展课题研究的共识，就有了大家看到的这本专著。
自古以来，中国社会以家庭为细胞，但政府不多干预家庭事务。过去的千百年来，中国的人类再生产类型主要是“高出生-高死亡-低增长”模式；新中国成立后，经济社会的快速发展，特别是医疗卫生妇幼保健水平的提高，人口增长出现了“高出生-低死亡-高增长”的状况，以至于到20世纪六七十年代，总和生育率达到6以上，人口数量由十年增长一个亿，缩短到五年增长一个亿，人口规模成为制约中国发展的主要因素。在这种情形下，中国政府提出了计划生育的国策，从70年代初的“晚、稀、少、好”，到70年代末的严格控制人口，政府干预家庭的主要内容就是生育控制，所以相对应的家庭计划就是计划生育。
到20世纪末，我国的总和生育率已经降低到2.1的更替水平，人口再生育类型由“高出生-低死亡-高增长”转变成“低出生-低死亡-低增长”，人口工作进入稳定低生育水平阶段。家庭发展也随之呈现多元复杂的情况，主要有规模小型化、类型多样化、居住离散化和功能弱化等，围绕家庭保障为主的基本公共服务也提到了政府的议事日程上来。国际上特别是发达国家的家庭发展趋势和相关家庭政策的提出与实施，为我国的家庭发展和家庭政策提供了有益的借鉴。这时家庭的计划生育也就难以概括家庭发展的内涵，逐渐地从“计划生育”向“家庭计划”发展，也就逐渐回归到family planning的本意。实践中用家庭计划来取代计划生育，应该说是合情合理的。参与并记录这个转变的过程，应该是很有意义的。
感谢中国社会科学院课题组以及有关专家的贡献。张建2013年9月20日导论家庭问题与政府责任唐灿
中国正在经历深刻的人口与社会转型，家庭变迁既是这一转型过程的结果，也是推动这一转型过程的重要因素。处在变迁中的家庭，在今天面临着全新的矛盾、焦虑和问题：家庭结构被各种各样的生活方式所改变；家庭的传统规范受到外来文化和市场文化的剧烈冲击；温情脉脉的家庭关系被财产纠纷、赡养纠纷、婚外情，以及青少年的个体化趋向等，啮噬得伤痕累累；单亲家庭和农村老龄家庭的贫困化问题愈发尖锐；居家养老、老人照料和儿童照顾等需求，成为城乡家庭的普遍压力；城市“剩女”、农村“剩男”问题，早已令人口学家、社会学家们忧心忡忡……纷繁复杂的婚姻家庭问题已经溢出家庭的范畴，成为严峻的社会问题，亟待社会重视，也在呼唤政府的关注与关怀。
家庭向来被认为是私人领域，很少得到政府的重视和干预。但是在欧美国家，在经历了激进的20世纪60年代之后，家庭的衰落引发了极大的社会问题，也引起了普遍的关注。家庭作为社会稳定的基石，其重要性在20世纪六七十年代后被重新认识。自那时起，欧美国家普遍开始研究、制定支持和扶植家庭的公共政策；至20世纪90年代，许多欧美国家更是先后成立了专司家庭事务的政府职能部门。在中国，近年来，家庭问题也开始引起社会各界的关注。一些地方政府部门开始进行利用社区资源支持家庭的试验。在中央政府，2011年胡锦涛总书记在一次讲话中专门提到，建立家庭发展的政策体系，提高家庭发展能力。中国人口发展的“十二五”规划中也明确提到，建立和完善家庭发展的政策体系。第一节当前中国家庭面临的问题
在人口与社会转型的背景下，中国家庭面临着诸多严峻和紧迫的问题，家庭发展能力受到极大的削弱和挑战。一 人口转型与家庭功能削弱
自20世纪80年代改革开放以来，中国人口结构和人们的生活方式发生了结构性的变化，与此同时，家庭承担传统责任的能力受到不同程度的挑战。总体趋势表现在以下几方面。1.人口出生率持续下降，户均规模日益缩小
据“六普”数据，中国的总和生育率已经达到1.18，较之1982年的2.86，下降了1.68。30年计划生育的结果是，中国妇女的生育率已经远远低于世代更替水平（2.1）。与生育率下降相关的是，中国户均人口日益降低。“六普”数据显示，中国户均人口为3.09人，比“五普”时的3.46减少0.37人，低于许多发达国家的户均水平。大城市更是出现超低生育率。据“六普”报告，上海市户均人口为2.49人，杭州为2.59人，天津为2.80人，兰州为2.82人。而人口老龄化最严重的日本，据2011年的统计，户均人口为2.46人。中国大城市的户均人口已经接近日本水平。2.初婚和生育年龄推迟，不育家庭增加
过去20年，中国未婚人口增加了一倍，其中主要是晚婚的贡献。根据历年的人口普查数据，1990年，中国人口平均初婚年龄为22.79岁，其中男性为23.57岁，女性为22.02岁；2000年，平均初婚年龄为24.14岁，其中男性为25.11岁，女性为23.17岁；2010年，平均初婚年龄上升为24.85岁，其中男性为25.86岁，女性为23.89岁。20年间，中国人口初婚年龄提高了2岁之多。大城市的初婚年龄更高，2011年，上海市的初婚年龄，男性为29.26岁，女性为27.15岁；北京市在2011年的统计结果是，男性初婚年龄为27.8岁，女性为26.2岁。
与初婚年龄相关的生育年龄也在推迟。据人口普查数据，2000年，中国人口平均初育年龄为24.50岁，城市、镇和乡村的平均初育年龄分别为25.94岁、24.79岁和23.88岁；2010年，中国人口平均初育年龄为26.15岁，城市、镇和乡村的平均初育年龄分别为28.83岁、26.30岁和25.33岁。十年间推迟了1.65岁。2006年，北京市生育率最高的两个年龄组分别是25～29岁和30～34岁，旺育年龄不断推后。北京市35岁以上的未生育（包括暂未生育和自愿不育）女性，1990年占比4.08%，到2006年上升到11.79%，此后还在继续增加。上海市2008年的一项统计显示，未婚者的生育意愿只有0.85个。户籍人口表示不愿生育的比重占7.93%，而2003年占比为3.37%。有83.4%的被调查者感到抚养孩子的经济压力很大。在大城市，由政策导致的强制性节育已经转变为由观念导致的自愿节育，这一转变也正在中小城市甚至许多农村地区发生。3.离婚率上升，未婚同居正在成为普遍的生活方式
粗离婚率从1985年到2010年持续上升，1985年为0.45‰，1990[1]年为0.70‰，2000年为0.95‰，2010年为2.0‰。与此同时，未婚同居已经成为年轻人，甚至是中老年人的较为普遍的生活方式。4.小家庭形式多样化“丁克”、“空巢”、同居、单身、单亲，甚至同性恋等非标准的小家庭模式上升，社会对多样化家庭模式的宽容和接纳程度大大增加。根据人口普查数据，1982～2000年，中国标准的核心家庭（一对夫妇和他们的未婚子女）比重从52.89%下降为48.87%；而只有一对夫妇的夫妻家庭比重则从4.78%上升为12.93%；同期，独居家庭从7.97%上升为8.57%，到2010年第六次人口普查时，更迅速增长到14.53%（张翼，2013）。而且据预测，独居家庭占比还有继续增加的趋势。
城市的数据更加鲜明地报告了小家庭形式多样化的趋势：据抽样调查数据，1982～2008年，城市主干家庭从24.29%骤降到13.9%；其他大家庭模式也在继续降低中。在小家庭模式中，标准核心家庭比重从66.41%降至50.2%；独居家庭从2.44%大幅上升为10.4%，到2010年“六普”时，更增至17.95%；夫妻家庭从1993年的占比12.07%到2008年上升为20.0%（张翼，2013）。这些数据清晰地表明，小家庭模式已经成为趋势，在小家庭模式中，标准核心家庭的绝对主导地位正在退化，多样化的小家庭模式因其富有个性和独立性，正在越来越多地被人们选择为个人生活的样式。5.大规模的人口流动
迄今，全中国流动人口规模超过2亿人，全国农村留守妇女有4700万人，留守儿童有5800万人。家庭的离散化成为普遍现象。6.人口老龄化
据“六普”统计，全国60岁以上的老人占比13.26%，较之“五普”上升了2.93%；65岁以上的老人约为1.2亿人，约占总人口的8.87%。2011年，全国80岁以上的高龄老人超过2000万人，失能半失能老人约有3300万人，他们对社会照料的需求日益增大。
伴随上述人口转型过程，传统的家庭结构和家庭稳定性发生了很大改变，家庭的传统功能被削弱。集中表现为：第一，家庭形式小型化、多样化导致家庭的赡养能力下降。对于小家庭来说，赡养压力不堪重负，赡养老人的伦理面临挑战。与此同在的是老年贫困问题、空巢老人的情感问题和失能老人的照料问题等。第二，年轻一代对于个性、个体化的追求，导致不愿生育或晚生的比例不断增高，生儿育女很大程度上已不再是小家庭的主要追逐目标。第三，离婚、同居增多，以及人口流动性的增大，导致家庭的稳定性下降。第四，留守儿童面临严峻的社会化问题。第五，随着家庭的流动性和离散化趋向，以往大家庭中亲属间密切交往相互帮助的传统日渐衰落……上述这些问题表明，中国家庭所具有的传统功能，如生儿育女、赡养老人、抚育后代、情感满足，以及亲属间相互帮助、自创保障和福利的功能都在衰退，维护传统家庭内部平衡稳定、互助共济的家庭责任和义务观念日[2]渐削弱，“家庭失灵”（盛洪，2008）的情况普遍存在。家庭是社会稳定的基石，但是在中国，家庭问题似乎从来都没有像今天这样多。二 社会转型与家庭面临的风险
回顾改革开放以来的城乡经济体制改革，可以看到，农村集体化和城市单位制的解体，其实也是一个国家从社会保障、社会福利中逐步退出，家庭越来越多地替代国家或集体独自担负社会保障和社会福利责任的过程。国家和集体通过改革，通过转制、放权，从关系城乡居民生老病死的保障体系中退出或者说减负，将原来由国家或集体承担的全部或者大部分责任，逐步放权给社会组织和市场组织。
在社会政策领域，我们知道，在涉及家庭福祉和公共利益的方面，政府退出需要有两个必要的前提，一是社会上有相应的载体，足以承载政府所退出的功能；二是政府对这些载体的表现，包括其运行的过程和结果，具有有效的监控、评估能力和手段（徐月宾、张秀兰，2005）。特别是从政府是维护公众利益主要的甚至是唯一的主体这一现实来说，在大多数人的基本社会保障尚未得到满足的情况下，任何形式的放权或授权行为都会对弱势群体更加不利。
事实如斯。由于政府在退出社会保障和社会福利时，对社会组织缺乏必要的培育和支持，对市场组织缺乏有效的监管和规范，最终大部分国家退出的责任，例如育儿、教育、医疗、养老，甚至丧葬等，基本都通过市场，通过服务收费制度，转由家庭承担。在减少或失去了国家和集体保障之后，家庭成为独自面对各种社会风险的基本单位，家庭成员间的传统互助模式成为应对外部风险的最重要的非正式的制度保障。
与家庭承担如此重负不相适应的是家庭的脆弱性凸显。一方面如前所述，由于人口结构的变化，家庭传统的互助共济、自创保障和福利的功能出现衰退；另一方面，在生存和发展机会缺乏正式制度保障并被高度商业化的情况下，一个家庭如果遇到失业、下岗、年老、疾病、上学或者其他天灾人祸等风险，就可能出现独力难撑的情况，从而陷入极端的困境。例如，在农村、在城市低收入阶层中，因病致贫、因学致贫等现象屡见不鲜；再如，城乡居民以抑制消费、高额储蓄来应对风险的做法，这些都表明，家庭是何等的脆弱！那些需要承担养老和对未成年人提供抚育与教育责任的家庭，所必须应对的保障和发展压力有多么沉重！在今天，家庭已经越来越难以独自承担社会转型带来的沉重压力和负担，急需国家重新介入，需要政府给予支持和扶植。
但是在中国，家庭面临的这些问题很长时间以来未能引起足够的关注，这是因为相比于其他问题，比如经济发展、社会分化等，家庭问题在人们心目中是相对次要的问题。家庭一直以来被当作私人领域，对于诸如农村养老，留守儿童、城市儿童的抚育等这些重要的家庭问题，政府采取的大多是自然主义，或者说是不干预的做法，基本留给家庭自我消化、自行解决。第二节国外的家庭政策与政府的家庭责任
政府该不该，能不能介入私人领域？在世界多数国家，特别是西方国家普遍实行“小政府大社会”的背景下，政府把行政触角伸入家庭这样的私领域，是出于怎样的考虑？
据哈贝马斯考察，在中世纪并不存在公领域与私领域的分离，也就是说，在近现代以前，公私领域并非二元对立，而是没有严格界限的。公私领域的分裂，起始于封建王权的分化。但是这种公私领域界限分明的时期只维持了一段短暂的时间，在商业逻辑和市场化兴起后，私人领域不能解决的问题又重新求助于国家，开始出现了国家权力介入私人领域的过程（哈贝马斯，2004）。
从法理的角度来看，公领域与私领域之间的界限变得模糊，是现实主义法学发展的结果。国家可以为了特定目的介入私领域，盖因“任何自由都容易为肆无忌惮的个人和群体所滥用”（博登海默语）。在民主社会制度中，婚姻家庭法一般都带有某种公法特点，重视国家和社会公权力的干预。“保护第三人利益和社会公共利益是国家介入私领域的正当理据。”（马忆南，2011）
在公共政策和社会福利社会保障领域，公私二元分立的观念，在福利国家兴起后越来越受到理论和实践的摒弃。以国家介入济贫事业为发端的系统的公共福利，迄今已在西方发展延续了几百年。“二战”以后，以国家干预为主导的福利国家在西方出现，福利实践不仅成为一种解决社会问题的方式，更成为影响国家政局的一个主要因素。传统上作为私人领域的一些活动，如人口再生产和弱能人士的家庭照顾事务等，由于国家行动的干预（如以福利形式的正面介入）开始进入公共领域。由于国家的介入，“传统上穷人对私人慈善的需要转化成对社会救助体系的依赖”（熊跃根，2002）。
美国宪法与家庭法曾经界限分明，家庭被看作私领域不容国家权力染指。但是到了20世纪后，宪法开始介入家庭领域，这主要是因为家庭这一基本的社会构成单位在美国发生了重大变化。进入20世纪后，离婚率大幅度上升、妇女大量进入劳动力市场、避孕和堕胎成为普通公民限制家庭人口的方式……这些变化使得家庭领域中的争议与问题不断涌现。在司法实践中，美国最高法院开始强调宪法要保护家庭的神圣性，“因为家庭这一机制深深植根于这个国家的历史和传统”（转引自姚国建，2011）。从20世纪60年代后期开始，联邦最高法院把父母在抚养、监护、为孩子做相关决定方面的权利，上升到基本人权的高度，受到司法最严格的保护。这也反映了国家对传统家庭价值观念的重视。
虽然公私界限有愈加模糊的趋向，但这仍然不意味着公权力可以随意介入私领域，如果随意介入，肯定是不正当的。介入与否、正当与否的标准在于，是否存在公民的需求，是否有通过公民自身或通过市场无法解决的问题需要向国家寻求救济。倘若不存在这种需求或不存在普遍的社会呼唤，就说明这些问题可以由公民自行消化、自行解决，公权力此时对私领域的干预就是不必要，也是不妥当的。
通常来说，前工业化时期的福利形式，主要是以个人、家庭和慈善组织为主体的社会保护机制。在西方，宗教组织、自愿互助的社会团体和慈善组织，还有家庭是福利的主要提供者；在中国和亚洲许多国家及地区，则主要是家庭扮演着前工业化时期最重要的福利提供者角色。工业化和市场经济下的福利制度，其核心特征是政府通过再分配成为社会福利的主体，因而西方发达国家在工业化、现代化的过程中，极为重视社会保障和社会福利制度的同步构建。虽然在福利生产过程中，不同国家因为文化背景等方面的差异，在国家、市场、社会和家庭之间的制度性分工有所不同，但总体而言，从前工业化到工业化，在家庭的社会保障和福利方面，应该是一个政府、国家越来越多地替代家庭、慈善组织的过程，而不是相反。也就是梅因所说的，是个“从身份到契约”（梅因，2006）的过程。公民通过宪法（契约），授予政府一定的公权力，同时让渡出部分个人权利，其目的就是在有无法自行解决之事时，可以向国家寻求救济，以此更好地保障个人权利和自由，并获得个人生活的安宁和幸福。美国、法国、瑞典等一些国家的历史经验印证了这个趋势性的替代过程。在美国，20世纪30年代的大萧条时代，广大民众经历了长时间的困苦生活，此时民间慈善救济已经无济于事。时任纽约州州长的富兰克林·罗斯福促进纽约州立法机构通过了向该州失去工作的民众提供救济的法案，美国的救济工作自此开始从民间自愿行为转向由政府负责。1935年罗斯福总统颁布了《社会保障法案》，其中重点保障的目标就是贫困儿童和贫困家庭。在法国，虽然早期的社会保障基金是由宗教和雇主组织建立的，但是政府并未就此坐视不管。在向国民提供公共福利是政府的责任成为普遍共识之后，政府越来越多地接替了教会和雇主的慈善行为。而在瑞典，国家早在近100年前就开始接替教会和私人慈善组织承担救济贫困、失业家庭，为家庭提供福祉的责任。
国外政府以制定社会政策的方式介入家庭领域可以追溯到更早的历史时期，但是家庭政策的普遍出现应该是在“二战”结束，特别是20世纪60年代之后。许多国家先后设立政府专职机构，专门协调和管理家庭事务，也发生在这一时期。国外政府的家庭事务部门，其设立的具体背景各有不同。有的是因战争或其他社会危机造成了家庭失散、人民生活困窘和孤儿问题；有的是出于性别平等、扶弱助贫等社会公平的考虑；还有的是出于福利国家“为了人、为了生命、为了未来”的基本价值理念；但是最普遍的背景应该是在“二战”结束以后直到六七十年代，工业化和城市化逐渐使家庭失去传统的社会功能，西方发达国家普遍经历了急剧的人口和家庭变迁，曾经稳定的人口出生率遭到破坏，人口老龄化严重，与家庭有关的一系列价值观念和行为方式发生改变。无论是为了人口和经济的目标，还是考虑到家庭稳定与社会稳定的息息相关，还是出于对社会公平的关怀，抑或是多种考虑兼而有之，越来越多的国家意识到政府自身在家庭方面的责任，开始把支持家庭、维护家庭和促进家庭发展本身当作政府和全社会的目标。迄今为止，不仅许多欧美发达国家设立了专司家庭事务的政府机构，甚至包括巴基斯坦、马来西亚、印度、孟加拉、突尼斯、卢旺达、乍得、扎伊尔、贝宁等这些发展中国家也先后设立了管理家庭事务的政府部门（唐灿、肖今，2013）。
2002年，澳大利亚联邦政府的家庭与社区服务部大约支配了550亿澳元用于与家庭和社区相关的社会福利项目及服务领域，其支出总额约占澳大利亚联邦预算的1/3。美国政府的儿童与家庭局，在2001财政年度，所有服务项目的预算相加为434亿美元；2012年，其针对60多个服务项目有超过510亿美元的年度预算。另据2009年的统计，经合组织成员国用于家庭福利的平均水平占其GDP的2.6%，其中爱尔兰、英国、法国和卢森堡都超过4%；法国在2011年各级政府用于与家庭政策相关的支出，占到其GDP的5%左右，约合250亿欧元。在亚洲，韩国在1990年后，政府用于家庭福利的支出开始逐年增加，1990年占GDP的0.16%，2000年增加到0.33%，2009年再增加到1.0%（唐灿、肖今，2013；马春华，2013）。可见这些国家的政府在家庭扶植方面的政策力度。
从西方国家的制度史来看，其家庭政策的起始原因，一是伴随着工业化和城市化，家庭失去了传统的社会保障功能；二是人口转型和社会思潮引发的家庭问题已经溢出家庭的范畴，成为影响社会发展和社会公平的严重问题。西方政府的价值理念是，针对社会制度存在的缺陷，政府有责任为社会成员提供广泛的、抵御风险的社会福利。虽然欧美国家的家庭政策在20世纪八九十年代，遭遇了经济滞涨、中右翼政党执政等发展困境，家庭变迁带来的问题一度被忽视，家庭政策也曾处于收缩态势，但是在进入21世纪后，由于欧美各国对于低生育率和福利国家体制的持续性关注，家庭政策又重新成为欧盟、经合组织和非欧盟国家政治的中心议题之一。因为各国都认为，家庭政策的实施有助于遏制生育率不断下滑的趋势，有助于实现福利国家体制的可持续性。
每个国家的家庭政策都建立在本国的社会政治历史背景及家庭需要的基础之上，都有符合执政党的执政理念、宣扬自身文化传统等特殊性。但至少在以下几个方面，国外的家庭政策有着相对的一致性，给我们留下了深刻印象：（1）无论是欧美各国，还是与我们的家庭文化传统高度相似的东亚各国和地区，其家庭政策都在偏离“不干预”模式，国家都在家庭福利供给中扮演了更为积极的角色。（2）家庭政策体系的完整性。无论采用何种家庭政策模式，包括积极的和相对“不干预”的，国外绝大多数政府的家庭政策背后都有一套支持性理念，都更倾向于制定和实施完整的家庭政策体系，并确定有家庭政策的目标及先后实施顺序。（3）多数国家，特别是那些有着深厚家庭主义传统的国家，在强调政府责任的同时，也会注重强调个人和家庭的责任。例如在美国、英国，政府倡导的是以积极的“工作福利”取代消极的“福利救济”（马春华，2013）。在亚洲，特别是东亚地区，家庭在福利供给中的角色始终是政府在制定家庭政策时特别予以强调的文化传统。再如，无论在南欧家庭政策体系还是在自由主义家庭政策体系中，或者是出于文化传统的考虑，或者是出于其他价值理念的考虑，家庭在整个家庭政策体系中，都被赋予了行动者的责任，家庭政策的重点之一是帮助家庭有能力行使自己的责任。从这个意义上说，家庭政策并不仅仅意味着国家的福利供给，同时也是协调国家、社会、市场、家庭和个人多方合力、积极行动的过程。无论是过去还是现在，作为人类社会最基本的社会单位，家庭是社会成员的重要福利资源这一点不应改变。任何在家庭以外建立起来的正规的社会保护制度，都不能完全取代家庭的功能和责任，而只是政府在不同程度上，用不同的方式对家庭责任的分担。第三节扶植家庭发展是中国政府的责任一 中国现有家庭政策评价
一些学者在对现有的中国国家层面的家庭政策进行梳理后，评价其特点和缺陷如下。
在中国已有的57项国家层面的家庭政策中，针对儿童保护和发展的政策居多，超过四成，对计划生育家庭的奖励扶助政策和对贫困家庭的财政支持政策比例相等，均为17.5%，然后依次为就业 （14%）和其他 （7%）。中国家庭政策的主要特征是：以法律、法规、条例为主要形式，以补充性政策为主要导向，以对儿童和贫困家庭及计划生育家庭的扶助为主体。其中，针对计划生育家庭的奖励扶助制度是中国家庭政策体系中的独特之处（吴帆，2012）。
总体而言，中国的家庭政策还缺乏系统性、全面性，存在的主要问题有以下几点。（1）家庭政策呈现碎片化特征。表现在两个方面：一是缺乏国家层面上统一的政策机制，制定家庭政策的政府部门分散，涉及民政部、卫计委、妇联等不同部门，部门之间缺乏有效的整合与协商机制；二是部门之间的分散性导致政策内容趋于碎片化，政策对象分散，资源难以实现整合并进行最有效的配置。（2）缺乏普遍的以家庭为基本单位的家庭政策。现有政策主要以独立的个体作为政策客体，而非家庭或家庭中的人，只有“低保”政策和计划生育奖励扶助制度是专门以家庭为对象的政策。致使许多本应归入家庭范畴的政策难以为家庭成员提供更有针对性的支持。例如，对于职业女性的保护，便没有专门针对家庭中的个人——母亲（尤其是0～6岁儿童的母亲）这个女性群体的政策设计。（3）缺乏具体的、操作性强的政策安排。法律层面的制度安排居多，但缺乏操作性较强的政策内容和社会行动项目，这在很大程度上削弱了家庭政策的效率，广大家庭的社会需求也不能得到及时和有效的满足。（4）家庭福利政策主要表现为补缺型。相关政策将重点更多地放在问题家庭与那些失去家庭依托的边缘弱势群体上，如城市的“三无”对象和农村的“五保户”等，社会福利项目或行动也较多集中于特殊儿童家庭。而那些结构较为完整，却有着失能老人、婴幼儿或生活不能自理者的家庭，无缘受惠于家庭政策，只能更多依靠家庭的自我保障。这样的政策安排不仅缺少对非问题家庭普遍而形式多样的支持，且在一定程度上忽略了家庭变迁导致家庭脆弱性增强的事实，忽视了家庭在养老、抚幼等方面的经济与社会成本。（5）缺乏通过税收制度的激励性家庭政策。现有的家庭政策没有发挥社会政策在社会利益再分配方面的功能。许多国家和地区都制定了面向家庭的税收优惠政策，鼓励家庭成员承担供养父母、抚育子女等责任，而中国的个人所得税政策并不考虑家庭人口负担的状况，这种政策安排显然缺乏社会公平（张秀兰、徐月宾，2003；胡湛、彭希哲，2012；吴帆，2012；冯凌、唐钧，2013）。二 中国政府在提高家庭发展能力方面应承担的责任
中国正在面临西方国家曾经历过的家庭问题丛生的转型和发展困境，我以为，在中国更要特别提到政府对于家庭发展的责任。（1）当前中国家庭呈现的种种问题，在很大程度上与中国特殊的经济社会转型过程，与计划生育政策有关。在转型过程中，包括学界、舆论界和政府，都看到了一些群体、一些社会阶层为之付出的代价和成本，如农民工、下岗工人等，并制定各种补偿性政策以力争社会公平。但是很少有人关注到家庭这一古老的社会组织在转型过程中付出的代价。家庭正面临功能被削弱、问题丛生的局面，亟待政府的政策性扶植和帮助。
还应特别提到“后计生时代”的政府责任。计生工作是坚持了30年的国策，其功绩不言自明。但是它对于传统家庭能力的损坏，其所遗留的种种家庭问题，在中国多数地区人口已经得到充分控制，甚至出现超低生育率的情况下，应该到了被我们充分认识的时候。一个负责任的政府应该有明确的意识，考虑对于家庭的政策性补救和扶植工作，考虑通过适当的家庭政策对受损于这一人口政策的社会群体做出弥补，对他们的风险和负担提供必要的制度性保障。中国的家庭政策应该优先在计划生育家庭实施，优先考虑他们的利益，这应该成为人性化政府的战略目标和战略安排。（2）在中国，家庭问题已经不再是私人领域的问题，而是具有明确的公共意义。它越来越多地溢出家庭范畴，开始对公共领域，对社会发展产生影响。例如，留守儿童问题，已经影响到农村的社会秩序，影响到农村社会的希望；农村养老问题，在许多地方也正在演化成老年人的相对贫困和绝对贫困问题，是个人道主义问题。许多研究乡村治理和农村问题的专家学者都在呼吁，国家应该在农村养老问题上充当一个积极的角色，甚至应该介入到农民的私人生活中来。再如城市家庭的育儿问题，幼儿抚育目前呈现公共资源严重短缺，过度市场化的局面。政府如果不能尽快转变这一局面，尽快制定适度普惠的儿童福利政策，显然对广大响应政府号召的计生家庭有失基本公平！（3）家庭政策的制定，正在变得越来越具有战略性的意义。发达国家福利制度改革的经验教训表明，应该重视发挥家庭和社区在整个社会福利体系中的重要作用。从20世纪90年代开始，西方国家越来越多地制定扶植家庭发展的政策，帮助家庭有能力行使自己的责任。家庭在中国正在建立和完善中的社会福利与社会保障体系中的作用，正有待政府的统筹考虑和科学论证。在前述家庭问题丛生的背景下，从单纯强调家庭责任，简单地将政府原来承担的责任转移给家庭，转向积极扶植、帮助和支持家庭行使自己的传统责任，这是政府在涉及家庭的政策方面应当完成的理念转型。如此才能使家庭有能力在中国未来的社会保障和社会福利体系中发挥重要作用。
李克强总理曾经对新一届政府的职责做过这样的阐释：市场能办的，多放给市场；社会可以做好的，就交给社会；政府管住、管好它应该管的事。国内外的经验教训都表明，家庭保障和家庭问题很难通过任何单一机制和单一系统加以解决，更无法通过简单地推向市场和社会自发获得解决。与解决社会公平、弱势群体问题一样，家庭保障和家庭问题是政府应该管住、管好的事务。西方福利国家的家庭政策在近20年的时间里，经历了政府角色的转变，政府从家庭福利的直接提供者转变为支持者。在这种新的角色定位中，政府的作用从过去大包大揽式的向公民提供福利，转变为组织市场组织、公民社会组织等与政府形成各种形式的伙伴关系，成为政府为社会成员提供福利和保障的工具。但是在这种转变中，政府是社会福利制度中最重要的部分这一点并没有改变。政府仍然是社会福利支出中最大的资金渠道，是家庭政策的战略、框架和标准的制定者，是家庭服务机构的服务质量的监控者和评估者。
中国地方政府正在基层进行着各种扶植和支持家庭发展的微观创新实验，概括起来有四种模式：单一定义式、社区主导式、家庭综合服务中心式、家庭计划式（冯凌、唐钧，2013）。虽然各地在具体的政策设计和实施方法方面思路各有不同，但是在政府重视、政府主导和尝试打造与市场及社会组织的伙伴关系方面，各种模式之间有着高度相似性。接下来，有必要对基层政府或社区、乡村扶植和增进家庭发展能力的这些创新活动进行更细致的调研，以了解在中国，政府和公共政策卷入家庭事务的意义、途径、方法、主要领域和存在的问题。还需要进一步铺开试点工作，以期为全面制定中国的家庭政策体系打好基础。
参考文献
冯凌、唐钧，2013，《社区层面的家庭服务：现状与发展》，“促进家庭发展研究”课题之分报告。
胡湛、彭希哲，2012，《家庭变迁背景下的中国家庭政策》，《人口研究》第2期。
黄宗智，2011，《中国的现代家庭——来自经济史和法律史的视角》，《开放时代》第5期。
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张翼，2013，《我国家庭变迁的特征、问题和对策——家庭发展战略研究报告》，“促进家庭发展研究”课题之分报告。注解：[1] 据历年《中国民政统计年鉴》。[2] 盛洪的“家庭失灵”观点大意是，备受推崇的传统的家庭主义，是建立在家庭成员的责任和义务基础之上的，其主要特点是能够满足家庭利益的最大化。如果有成员“退出”这种责任和义务关系，就会出现“家庭失灵”的情况，也就是有可能导致家庭向心力被动摇，导致不利于家庭利益最大化的决策产生。第一章欧美和东亚家庭政策：回顾与评述马春华
近些年来，随着中国社会经济的发展以及工业化和城市化步伐的加快，出现了诸如人口老龄化加速、家庭规模缩小、单亲和空巢家庭增多、离婚率上升、生育率下降等人口家庭变迁，带来了诸如老人缺乏照顾、年轻夫妇因为工作和儿童抚育成本过高推迟结婚甚至放弃生育，以及单亲家庭的贫困等社会问题，影响了家庭的稳定甚至整个社会的稳定。这些问题仅仅靠家庭本身已经无力解决。这些人口家庭变迁所带来的问题，并不是只有中国遇到了，许多发达国家都曾经面对过，它们的经验表明，政府的积极介入对于解决这些问题是最为有效的。而一套完整且全面的家庭政策，是政府和国家支持家庭的最有效的工具。
为了探讨适合中国的家庭政策模式，本研究比较了欧美各国和东亚国家及地区家庭政策的现状、历史以及成因，主要关注的是为什么不同的国家和地区为了应对相同或类似的社会人口变迁，采取了不同的家庭政策；这些家庭政策在实施中遇到了什么样的障碍和问题，最后带来什么样的结果，是否达到了最初预想的目标。诸如文化价值体系和社会政治历史状况等因素对于各个国家及地区的政府在选择家庭政策时候的影响，是我们重点关注的内容。通过跨地区比较研究，本文尝试探讨这些国家和地区的家庭政策对于寻找适合中国的家庭政策模式有着什么样的启发。
本研究选择用以跨地区比较研究的对象，既包括美国、英国、法国、瑞典、西班牙和波兰等西方工业化国家，也包括和中国大陆同处于东亚社会的日本、韩国、中国台湾和新加坡。欧美等国家代表了不同类型的福利体制国家：美英是自由主义福利体制国家，瑞典是社会民主主义福利体制国家，法国是保守主义福利体制国家，西班牙是南欧家族主义福利体制国家，波兰代表了东欧福利体制。各国的福利体制决定了它们会采取什么样的家庭政策来应对类似的家庭变迁。而同属于东亚社会的几个国家和地区，在历史上都曾深受儒家思想的影响，因此老人和儿童长期以来都是依靠家庭福利满足自身的需要。而中国的经济发展模式和路径虽然与其他东亚国家和地区有许多相似之处，但就发展阶段而言，则属于发展中国家的发展阶段。因此，这些国家和地区的家庭政策制定和改革对于寻找适合中国的家庭政策会提供更有意义的启发。
本文在讨论了各个国家和地区的家庭政策特点和家庭政策改革内容之后，分析了各个国家和地区家庭政策改革的相似性和差异性。在分析了中国面临的人口和家庭变迁，以及中国家庭政策现状之后，提出了中国家庭政策改革和构建的政策建议：（1）确认家庭的重要性；（2）确定政府、家庭和市场在家庭福利供给中的责任边界；（3）设计和制定一套完整的家庭政策体系，为家庭政策的目标提出优先秩序；（4）正视家庭多元化趋势，包容和认同多元模式的家庭；（5）将以家庭整体为福利对象和以具体家庭成员为福利对象的家庭政策相结合；（6）将普惠制、资产审查式和保护式的家庭政策相结合；（7）加强学龄前儿童保育体系的建立；（8）通过政府和市场的合作，推动公私合作的家庭政策方案；（9）整合政府、市场、社区和家庭的资源，建立全面且具有弹性的家庭服务体系。第一节家庭政策的概念和体制
家庭政策源于欧洲。最初和家庭相关的政策更多地被包含在劳动保护政策或人口政策之中。“家庭政策”这个词第一次出现是在19世纪末20世纪初的法国和瑞典，是为了回应人口变动和经济发展给家庭带来的负面影响，特别是生育率和家庭收入过低的问题而产生的（Kamerman & Kahn，1997：8）。为了回应这些问题，许多国家都以家庭津贴或者儿童津贴作为基本的政策工具。这些津贴最初都是由雇主提供给雇员的，作为雇员收入的补贴。1932年，法国立法规定所有工商业雇主都应该给工人提供家庭津贴，1939年出台了《家庭法》，明确指出要以支持家庭的经济生存能力来强化家庭的功能（Rodger，J.，1995）。到了20世纪30年代，家庭津贴成为早期家庭政策的主要内容。第二次世界大战以后，几乎欧洲大部分国家都出台了津贴政策，20世纪50年代被称为家庭津贴发展的“黄金时代”（Kamerman & Kahn，1997：8）。
家庭政策发展的第二个主要阶段，是20世纪60年代和70年代初期，这也是欧美各国历史上经济发展速度最快的时期，但也是有些国家发现了普遍贫困的时期。这些国家当时多是“左派”或者“中左派”政党执政，经济快速发展，各种资源极大丰富，公众要求政府加强社会保护的愿望也很强烈。政府的社会开支不断扩大，在所有领域中都扩大了社会保护体系的覆盖面，出台了诸如收入转移支付、医疗保健、教育、住房、就业，以及个人的社会服务和针对老年人的社会政策（Kamerman & Kahn，1997：9）。但是到了20世纪80年代和90年代初期，各国经济发展速度放慢甚至出现停滞，失业率增高。很多国家也改为右翼或者中右翼政党执政，由于财政紧缩，儿童和贫困问题被搁置，各种社会方案的资金被削减，政策覆盖面被缩小，家庭变迁所带来的挑战被忽视，家庭政策处于收缩态势（Kamerman & Kahn，1997：24）。
进入21世纪后，由于欧美各国对于低生育率和福利国家体制可持续性的关注，家庭政策又重新成为欧盟、经合组织和非欧盟国家政治的中心议题之一。因为各国认为家庭政策的实施有助于遏制生育率不断下滑的趋势，有助于实现福利国家体制的可持续性（Neyer，G.，2006）。欧盟把家庭看作经济繁荣的源泉，鼓励欧盟的成员国把家庭政策和涉及范围更广的经济与社会政策融合在一起，推动各国根据本国情况出台相应的家庭政策，并对各国的家庭政策进行评估，鼓励各国向在家庭政策实施方面最有效的国家学习（Lohmann，H.，et al.，2009）。虽然如此，但话语和现实之间还是存在明显的差距。在公共政策话语中，总是强调家庭是社会的基础，应该得到保护和支持；但是在研究、政策和实践中，很少系统地把家庭置于中心位置之上。由于个人主义的普遍化，“家庭影响”和“家庭支持”之类的概念又极为抽象，因此实际上在正常情况下，制定、实施和评估政策与方案很少充分地把家庭纳入考虑（Bogenscheneider，K.，2011）。美国20世纪70年代出现了家庭政策，但是到了21世纪，在政策制定的过程中，家庭仍然无法获得和经济、环境等领域同样的地位（Bogenscheneider & Corbett，2010）。一 何为家庭政策
家庭政策在理论上是一个充满价值争议的概念，其内涵和定义都很模糊与广泛，各种观点存在很大分歧（Dumon，W.，1994）。在实践中，家庭政策又经常面临两难的困窘之境。一方面，家庭政策常常受到人口结构、态度与文化变迁、政治势力消长与社会运动等因素影响，家庭政策在不同的国家、文化背景之下呈现不同的面貌；另一方面，透过各种不同的政策过程，政府不仅影响了人们的私人生活和选择，更进一步渗透、介入和改变了家庭生活方式与资源配置（许雅惠，2000）。尽管家庭政策在欧洲出现已经超过半个世纪，但是至今为止也没有形成统一的家庭政策定义。对家庭政策的定义一般有广义和狭义之分，最广义的认为“家庭政策几乎可以等同于社会政策”（Myrdal，A.，1968），因为所有社会政策都会直接或者间接地对家庭造成影响；最狭义的则集中在直接有意针对或影响家庭的社会政策，“直接清楚地表明是为家庭所制定的政策”（Chester，R.，1994）。
卡曼和卡恩（Kamerman & Kahn）在其早期研究中，对家庭政策的定义也属于广义的，他们认为政府对家庭所做的一切事情都属于家庭政策。并在此基础上区分了两类家庭政策：显性的和隐性的。前者是指政府的行动直接或者有意地指向家庭，如日间托育、儿童福利、家庭咨询、所得维持、家庭计划、住宅政策等；后者是政府的行动并不是直接针对家庭，但是却会对家庭产生影响，比如所得税（Kamerman & Kahn，1978）。这种分类引起了很多争议，许多被归为没有显性家庭政策的国家抗议说，他们没有明确的家庭政策并不表示他们不重视家庭政策，而只是他们不愿意把家庭政策放在一个特定的意识形态框架之中（Moussourou，L.M.，1994）。女性主义研究者则认为，无论家庭政策是隐性的或者显性的，只要政策通过财税系统、所得维持系统参与到与家庭有关的福利再分配过程，政府对于家庭生活就扮演着极其重要的角色（Dominelli，L.，1991）。在后来的研究中，卡曼和卡恩缩小了家庭政策的范围，把家庭政策作为一种政策领域（field or domain），也就是明显有意地要影响家庭的具体法律、规定和行动等（Kamerman & Kahn，1997：6-8）。
英国学者米勒（Millar）则认为，如果国家的政策影响了家庭，而家庭变迁也创造了新的需求，并且要求政策与之回应的话，那么家庭就自然会成为政策思考的重点，福利国家就必须重新反省其许多有关家庭构成、关系和功能的基本假设。她主张用“直接”和“间接”的影响来考察社会政策对于家庭的影响。她认为有三个政策领域对于家庭会产生“直接”的影响：对家庭行为进行规范的法规、家庭所得维持以及对家庭的服务供给（Millar，J.，1998），这三个领域的政策都被归于家庭政策。莫斯和夏普（Moss & Sharpe）则认为可以从政策关注的目标是否为家庭福祉，把家庭政策从针对一般化个人的众多社会政策中遴选出来。他们认为政策、家庭和个人三者之间存在着复杂的互动关系，家庭政策的发展应该以理解三者之间的复杂互动关系为前提。从家庭政策的角度来考量其他的社会政策，应该考虑到四个前提：家庭与政策的关系是双向的，家庭应被整个公共政策纳入考量范围，家庭多样性应该被承认和尊重，所有形式的家庭都应被考量（Moss & Sharpe，1980）。
从这些分析可以看出，不同研究者对于家庭政策究竟是什么，其内涵和外延如何定义仍旧莫衷一是。而且，这还是在理论层面对于家庭政策的讨论。在实际层面，即使按照最狭义的定义去界定家庭政策，也很难理清哪些指标可以用来界定和测量家庭政策。因此，欧盟“应对人口问题的政府专家小组”（EU Government Expert Group on Demographic Issues）在建构和评估欧盟各国家庭政策的框架时，没有给出家庭政策的定义，而是根据历年欧盟理事会提出的和家庭有关的目标，构建了对于家庭政策来说最为重要的领域：首先是改善家庭的社会基础，其次是给家庭提供支持，最后是应该有助于工作和家庭之间的平衡。在此基础上，专家小组提出了欧盟家庭政策的三个重要目标：儿童福利、性别平等以及工作和家庭的平衡。并且，专家小组建构了政策结果的指标：儿童福利、性别平等和工作家庭平衡；以及家庭政策四个领域的指标：假期政策、儿童早期教育和保育、家庭现金福利以及有关雇主公司的相关政策（Lohmann，H.et al.，2009）。
研究者对于家庭政策的定义，还和他们对家庭的定义密切相关。卡曼和卡恩在研究家庭政策中，把家庭定义为至少有一个成人和一个儿童（Kamerman & Kahn，1997：7-8）；欧盟的专家在构建评价家庭政策的框架时，把关注的家庭定义为有幼子的家庭（Lohmann，H.，et al.，2009）。也就是说，欧美的研究者关注的都是标准的核心家庭，即父母和未成年孩子组成的家庭。但是，赡养老人是中国传统家庭所必须承担的重要责任之一，老人长期以来都是依靠家庭满足自身的需求，这种状况在当代中国由于福利制度发育不全还没有出现根本的改变。因此，本研究关注的家庭不仅包括父母和未成年子女构成的家庭，也关注一直在中国有相当比重的主干家庭；不仅关注家庭中的儿童，也关注家庭中的老人，因为他们都属于家庭中要依赖其他家庭成员的人，老人在经济上有保障，也会减少其他家庭成员的经济压力。本研究讨论的家庭政策，指的是国家和政府提供给家庭、儿童和老人的福利与服务。二 比较理论框架：福利体制
欧美等国家面临相似的社会人口变迁和挑战，为什么选择了不同的家庭政策模式和应对策略？埃斯平·安德森在跨国比较研究的基础上，建构了福利体制（welfare regime）这个理论框架来尝试回答这个问题。所谓的福利体制，指的是福利产品在国家、市场和家庭之间的分配模式（Esping-Anderson，G.，1999），也就是说国家、市场和家庭在福利生产/提供上的制度性分工。这里的福利产品不仅包括政府的公共福利，也不仅包括单一、特定的福利政策与方案，而且包括政府、市场和家庭的总体福利生产。这个理论框架分析了发达的工业化国家和政府在管理与组织经济、就业、收入及提供社会保护方面的角色。每个国家对于国家、市场和家庭在福利提供上的角色都有相对明确的定义，并在此基础上形成了其特定的家庭政策（Public Policy Research Center，2009）。埃斯平根据福利的去市场化（de-commodification）、福利的阶层化（stratification）和市场与政府的关系，归纳出以下三种福利体制。（一）自由主义福利体制（Liberal Regime）
自由主义社会政策的根源，可以追溯到19世纪英语国家的国民更少依赖资格（less eligibility）去获得福利，而是更多依赖自助（self-help）方式获得保障的理念，这也是建立在对市场无限信心的基础上的。采用自由主义福利体制的国家主要依赖市场去分配资源和提供福利，国家和家庭都要适应市场的机制。国家鼓励公民进入劳动力市场，通过努力工作来满足自己的需要，满足家庭对福利的需求。国家不尝试通过立法来强迫雇主给雇员提供对家庭友好的政策，而是鼓励劳资双方通过集体协商的方法达成协议，鼓励雇主自愿提供相关的政策和服务（Esping-Anderson，G.，1999：76）。
在自由主义福利体制国家中，国家提供的福利只是作为陷入危机或风险的家庭最后能依赖的安全网，都是针对低收入家庭、贫困家庭等需要帮助的家庭的，更多的是一种社会救助。这些国家很少提供普惠制的福利，而更多的是资产调查式福利，获取福利的公民需要具备一定的资格，有的国家提供的有些福利对资格的要求还相当严格。自由主义福利体制国家提供的福利被称为“残补式的”（residual）：当市场无力成为福利提供者时，国家承担拾遗补缺的角色。埃斯平把美国、加拿大、澳大利亚、爱尔兰、新西兰和英国都划归为自由主义福利体制国家。但是，他也强调，英国从20世纪50年代以后福利体制的发展似乎越来越趋向于北欧国家（Esping-Anderson，G.，1999：77）。（二）保守主义福利体制（Conservative Regime）
保守主义是欧洲大陆国家政治架构后面的主要推动力量，这些国家早期的社会政策通常都来源于君主制的国家社会主义（monarchical etatism）、传统的法团主义（corporatism）或者天主教的社会训导（Catholic social teachings），在向“二战”后福利资本主义转型的过程中，都受到基督教民主联盟或者保守联盟的引导（Esping-Anderson，G.，1999：81-82）。保守主义福利体制的本质在于地位分化（status segementation）和家庭主义（familism）的混合。地位分化，意味着不同职业地位的人能够享受到和其地位相应的福利，社会福利根据劳动力市场现有的社会地位和社会群体来分配；家庭主义，意味着社会政策对传统男主外女主内家庭模式的支持，对于男性养家糊口者（male care-giver）提供更多的社会保护，家庭作为照料者具有中心地位并最终负责其成员的福利需求（Esping-Anderson，G.，1999：82-83）。
在这些国家中，家庭成为福利产品的主要提供者，国家主要作为家庭的“辅助者”（the subsidiarity），支持家庭成为一个具有凝聚力和运行状况良好的单位。社会政策的设计是为了保持甚至强化传统的男性统治地位和以职业为基础的社会秩序。因此，私人保险和职业福利扮演着边缘性的角色，市场的作用也被边缘化。这些国家的社会保险都以家庭为单位，包括没有工作的妻子，而家庭服务明显都没有得到发展，既没有鼓励和支持女性外出工作的政策，也没有给儿童和老人提供更多的照料和经济上的资助（Public Policy Research Center，2009）。保守主义福利体制国家所提供的福利也是“残补式”的：在家庭无力成为福利主要提供者的情况下，国家承担拾遗补缺的角色。
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