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作者：巫永平

出版社：清华大学出版社

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公共管理评论(第十六卷)试读：

内容简介

论文

本书封面贴有清华大学出版社激光防伪标签，无标签者不得销售。论文

基于成本收益分析的“天然气替代燃煤政策”评估

改革开放30多年来，我国经济持续快速发展，经济总量跃居全球第二，人民生活水平大幅提高。然而，粗放型的经济发展方式造成了严重的生态环境破坏，青山绿水变成了“黑山黑水”，清洁的水和清新的空气成为奢侈品。尤其是近年来，我国空气质量普遍恶化，大面积雾霾席卷全国。根据社科院和中国气象局发布的《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》，2013年雾霾波及全国25个省份、100多个大中型城市，全国平均雾霾天数为29.9天，较常年同期增多10.3天。严重的雾霾不仅影响人民群众的工作、健康和生活，而且影响我国经济社会发展方式的选择，甚至已经被政治化，成为国内外舆论热议的焦点，拷问中国各级政府的执政理念和能力。

严重雾霾的直接原因之一是化石能源的粗放和过度利用。解决空气质量问题的主流观点是“标本兼治”：治本就是转变经济发展方式，提高能源利用效率，这是一个长期的过程；而治标的当务之急则在于调整能源消费结构，加大清洁能源的比重，也就是当前主推的“压减燃煤、推广使用天然气”政策。据新闻资料，目前全国有6个省市自治区（北京、天津、河北、山东、山西、内蒙古）实行压减燃煤措施，其中北京、天津和河北三省市存在确切的计划压减燃煤量。北京市人民政府（京政发［2012］16号）发布《关于加快压减燃煤促进空气质量改善的工作方案》，将压减燃煤作为“十二五”时期改善首都空气质量的一项关键性举措，并提出争取天然气气源保障，落实2015年本市20亿立方米的天然气资源和分年度用气计划，以保障压减燃煤工作的顺利完成。可以说，压减燃煤、推广使用天然气已成为北京“十二五”时期减少污染物排放、改善首都空气质量的一项关键性举措。

然而，以天然气替代燃煤并非没有争议。2014年1月17日，在政协组织的“创新驱动发展”联组讨论会上，两名委员争相挺“煤”。政协委员吴道洪认为，很多雾霾是由钢铁、火力发电、燃煤锅炉等工业领域的燃烧造成的，解决燃烧技术，需要对传统工业装备升级。要根本解决大气雾霾，技术创新才是真正动力。政协委员杨彬则认为，“煤改气”也要结合国情循序渐进，几个大型火电厂在环保治理、控制污染方面投入很多，目前是能够保证排放达标的，因此对火电厂应该有甄别地考虑。从电网安全看，煤电相对更可靠，存煤基本能达到10天以上可供正常发电，火电厂有存在的必要性。

针对这些争论，有三个问题必须明确：①天然气替代燃煤能带来多少环境效益，这个环境效益是不是可以由燃煤燃烧排污量减去天然气燃烧排污量计算？②天然气替代燃煤会产生多少经济成本，这部分经济成本会对经济社会造成什么影响？③在前两个问题的基础上，我们提出第三个问题，高价天然气究竟能不能解决中国的空气质量问题，或者说起码从“治标”上解决空气质量问题？为回答这三个问题，本文首先对天然气替代燃煤的经济效益和环境效益分别进行评估，进而以成本收益分析为框架，综合评估天然气替代燃煤的政策成本和政策收益，试图为“高价天然气能不能解决中国空气质量问题”的争论提供一个可供思考的视角。一、经济效益与环境效益的分别评估

1. 经济效益

在对天然气替代燃煤的经济效益与环境效益分别进行评估时，经济效益的关注点在于使用天然气比使用燃煤贵多少，而环境效益的关注点则在于使用天然气比使用燃煤少排放多少污染物。因此，评估经济效益的第一步，就是按照等热值原理，比较同等热值条件下的天然气价格和燃煤价格。首先计算天然气和燃煤的热值比，1立方米天然气=9312大卡（1Cal=1kcal），1千克标准煤=7000大卡，按热当量换算，1立方米天然气=1.33千克标准煤，进而计算天然气和燃煤的原始价格比。为避免市场供需因素的影响，这里以天然气和燃煤的平均出厂价格作为价格换算依据。2013年中国天然气的平均出厂价格为1.41元/立方米，标准燃煤的平均出厂价格为579.3元/吨，1立方米天然气价格是1千克标准煤价格的2.43倍。最后计算等热值条件下天然气与燃煤的实际价格比，按照能源等热值原理进行换算，天然气实际价格为燃煤实际价格的1.83倍。换算结果表明，在任意的热值条件下，以天然气替代燃煤均需要付出1.83倍于燃煤价格的成本。

2. 环境效益

单从经济效益看，以天然气替代燃煤无疑是昂贵的。北京市政府大力推广使用天然气、压减燃煤的初衷显然不是经济效益，而是促进首都空气质量的改善。毫无疑问，天然气是比燃煤更为清洁的能源，表1展示了同等热值条件下天然气、燃煤和石油燃烧时主要污染物的排污量。如表1所示，天然气在主要污染物的排放上均远低于燃煤。那么，是否可以得出结论，使用天然气替代燃煤虽然缺乏经济效益，但在改善空气质量上是有效的。换句话说，在当前全国空气质量急剧恶化的背景下，牺牲一定经济利益，压减燃煤、推广使用天然气能否解决当前空气质量问题？要准确回答这两个问题，就不能将经济效益和环境效益割裂开来，必须综合评估天然气替代燃煤的经济效益和环境效益。表1　天然气/燃煤/石油燃烧时主要污染物的排污量*（按同等热值计算）注：*此处的排污量是相对概念，其中天然气排污量为标准量，燃煤和石油排污量为比较量，表3同理。二、经济效益与环境效益的综合评——成本收益分析

1. “成本收益”的内涵

任何一项政策的推行都有其成效和弊端，也就是政策成本和政策收益，本部分即以成本收益分析为框架，分析天然气替代燃煤的政策效果。当推广使用天然气、压减燃煤时，天然气替代燃煤的环境收益即为政策收益，天然气替代燃煤的经济成本即为政策成本。然而，在进行成本收益分析时，仍然存在两个问题：①政策收益是环境属性，而政策成本是经济属性，两者难以直接进行比较；②在当前全国空气质量急剧恶化的背景下，政策制定者更加重视环境收益而非经济成本。因此，当前政策倾向于将环境收益和经济成本割裂开来，默认环境收益和经济成本相互独立，施行以环境收益为中心的“一边倒”政策。下文即通过比较环境属性的政策收益和经济属性的政策成本论证“一边倒”政策并不科学。

首先，从局部看，经济成本中包含环境成本成分，即环境收益和经济成本中的某些属性是重叠的、可以比较的；进而，从整体看，环境收益和经济成本也是不可割裂的，只有当替代政策切实有利于提高环境质量，且政策收益高于政策成本时，以天然气替代燃煤才是必要的。

图1展示了天然气替代燃煤的经济成本和环境收益。经济成本可分为两部分：第一部分是嵌入在经济成本之中的环境成本。为什么说环境成本嵌入在经济成本之中呢？简单来说，既然天然气实际价格是燃煤的1.83倍，那么天然气替代燃煤就要多花钱，多花的钱是一笔超额支出，它需要由生产利润补足，创造这部分利润带来的污染就是经济成本中的环境成本。由于这部分环境成本是由天然气替代燃煤的超额支出间接导致的，故将其归入经济成本。仅从“治标”之策——“一次能源消费结构调整”看，天然气替代燃煤会使环境质量得到改善，但从社会总的排放看，污染物减排量要远低于“一次能源消费结构调整”带来的减排量，原因就在于环境成本，虽然天然气相对燃煤更为环保。但这是以不考虑新的生产排污为前提的，在天然气价格较高的情况下，使用天然气替代燃煤需要大量的资金，而创造这些财富过程中产生的污染同样不容忽视。因此，经济成本同样包含环境成本，如果考虑“环境净收益”，就必须把环境成本从环境收益中剔除。图1　天然气替代燃煤的成本收益示意图

显然，环境成本并不是经济成本的全部，经济成本更重要的组成部分是机会成本。生产创造了利润，这部分利润被用来支付天然气替代燃煤的超额支出，便不能用于改善民生、专项治污等其他用途，这就产生了机会成本。虽然机会成本的测算不是本文研究的重点，但毫无疑问，它是经济成本的主要构成部分，环境成本加上机会成本才是完整的经济成本。正如图1所示，整个政策评估包含两个评判环节：①判断环境收益是否大于环境成本；②是判断环境收益是否大于完整的经济成本。环境收益大于环境成本，即“环境净收益”显著大于零是政策施行的基本前提，环境收益大于经济成本才是政策施行的必要条件。

2. “环境净收益”的测算

本部分首先考察政策施行的基本前提，也就是测算“环境净收益”是否显著大于零。表1已经列出同等热值条件下天然气、燃煤和石油燃烧时主要污染物的排污量，故只需统一热值单位，即可测算一个热值单位能源替代的环境收益和环境成本，从而得出天然气替代燃煤的“环境净收益”。为简便起见，我们以百兆卡热值为基本单位进行计算，百兆卡热值能源替代带来的环境收益可由“燃煤燃烧时主要污染物的排污量减去天然气燃烧时主要污染物的排污量”表示（见表3）。

环境收益测算的问题已解决，现在说明环境成本测算的基本流程。如图2所示，为计算百兆卡热值能源替代的环境成本，首先要了解百兆卡热值能源替代所需的超额支出。由天然气和标准煤的单价可知，产生百兆卡热值的天然气支出约为15142元，燃煤支出约为8276元，故超额支出为6866元。这部分超额支出需要由营业利润支付。由于缺乏三大产业总营业利润的准确数据，这里以工业企业为代表做一个近似推断。2012年，中国工业企业利润总额为61910.06亿元，工业增加值为199860亿元，由此推断营业利润约占GDP总额的30.98％。也就是说，6866元的超额支出需要22163元的总产出补足。获得总产出数据后，接下来需要测算创造22163元总产出所消耗的热值。中国单位GDP能耗为0.752吨标准煤/万元，故创造22163元的总产出需消耗1.667吨标准燃煤，即11.667兆卡热值。图2　环境成本测算流程图

支付超额支出必须开动生产，生产产生能耗，我们已经算出进行百兆卡的替代会产生约11.667兆卡的能耗，接下来的任务是明确11.667兆卡的能耗会产生多少污染。表2列出了中国的一次能源消费结构，其中燃煤占比为68.5％，原油占比为17.7％，天然气占比为4.7％，故11.667兆卡的能耗中燃煤消耗的热值约为7.992兆卡，原油消耗的热值约为2.07兆卡，天然气消耗的热值约为0.548兆卡。表2　中国各种一次能源消费的百分率

如上文所述，以百兆卡热值为基本单位，“环境收益”为主要污染物的燃煤排污量减去天然气排污量，“环境成本”则为生产过程中主要污染物的排污量，现以兆卡热量天然气、燃煤和石油的排污量为权数，以天然气、燃煤和石油消耗的热值为权重，即可计算出“环境成本”——生产过程中每项污染物的排污量。得出“环境收益”和“环境成本”后，两项相减即可得到“环境净收益”，如表3所示。表3　能源替代的环境收益与环境成本对比

直观上看，环境成本只占环境收益较少一部分，就相对量而言，这并不会对“环境净收益”大于零造成显著威胁，毕竟经济成本中的环境成本只是“溢价”带来的补偿性排放，不可能成为经济成本的主体。然而，但从绝对量看，这接近环境收益10％的环境成本足以对空气治理的效果产生深远影响。我们必须清醒地认识到，因为天然气的高昂价格，天然气替代燃煤已经在政策效果上大打折扣，因此，降低环境成本，提高“环境净收益”意义重大。至于是什么导致过高的环境成本，以及如何应对过高的环境成本，我们留待下一部分讨论。无论如何，目前的测算已然回答了环境收益是否大于环境成本，即环境净收益是否显著大于零这一基本问题，这是政策评估的第一步，也是政策施行的基本前提。三、提高“环境净收益”的主要途径

如果抛开能源替代的机会成本不谈，那么改善空气治理的效果就是要提高能源替代的“环境净收益”。环境收益，也就是能源替代所减少的排污量，在一定程度上是由能源的化学属性客观决定的，如果想提高能源替代的“环境净收益”，就必须设法降低环境成本。

从环境成本的测算上看，大致经历以下几个环节：①由天然气和燃煤的实际价格比计算超额支出，进而可知支付超额支出所需的总产出；②根据我国的单位GDP能耗测算生产这部分产出所消耗的能源；③结合一次能源消费结构求得各污染物的排放量。通过过程分析，我们能够很清晰地了解哪些因素使得我国的环境成本较高：①天然气价格相对燃煤价格较高，使得推广使用天然气需要高额的“超额支出”；②我国生产方式相对粗放，单位GDP能耗较高，使得创造高额“超额支出”导致的排污量居高不下。

1. 天然气相对价格过高

首先来看天然气价格，目前我国天然气供应30％以上依靠进口，因此进口价格在很大程度上决定了我国天然气的平均成本价格。如表4所示，就绝对价格（平均出厂价格）而言，我国的天然气价格处于世界中游水平。但若将人均收入水平纳入考虑，计算价格收入比即可发现，我国的天然气相对价格居于世界较高水平。高价格带来的是高额的超额开支，这直接构成天然气替代燃煤的机会成本并间接导致了环境成本。可以说，天然气价格是环境成本测算链条的第一环，也是最重要的一环。表4　2012年天然气价格国际比较

2. 产业素质较低，单位GDP能耗高

再来看单位GDP能耗，如表5所示，我国的单位GDP能耗为0.752吨标准燃煤/万元人民币，处于世界较高水平（单位GDP能耗较低的如瑞士，为0.104吨标准燃煤/万元人民币；单位GDP能耗较高的如乌克兰，为1.608吨标准燃煤/万元人民币）。单位GDP能耗是产业素质的重要测量指标，由此可以看出，我国整体产业素质较低，仍处于高增长、高消耗的经济发展阶段。高价格带来了高开支，高消耗则放大了高开支的影响。环境成本的测算是一系列指标的乘积，“天然气价格”和“单位GDP能耗”是这一系列乘数中的主要“领跑者”。表5　2012年度世界及主要国家单位GDP能耗测算

3. 经济社会对天然气价格的承受能力

综合以上两点分析，如果将天然气价格过高和产业素质较低归结一处，环境成本过高的核心问题即在于当前的天然气价格超出了我国的经济社会承受能力。某国经济社会对能源价格的承受能力与其产业素质成正比，如果以单位GDP能耗指标对产业素质进行测量，则放入产业素质调整系数后A国相对B国的天然气价格可表示如下：Pa=Pb·（gb/ga）

式中：Pa——A国的天然气相对价格；Pb——B国的天然气价格；ga——A国的单位GDP能耗；gb——B国的单位GDP能耗。

如表6所示，如果不考虑各国的产业素质差异，仅从天然气绝对价格看，我国的天然气价格在国际上处于中游水平。除美国页岩气革命大大提高了天然气供应量，基本实现了天然气的自给自足，不具备可比性外，日本、德国等同样严重依赖天然气进口的可比国家的天然气绝对价格远高于我国。但是，考虑各国的产业素质差异，我国的天然气相对价格则反过来高于日本、德国等可比国家。将日本、德国的天然气价格按照产业素质关系折算为我国的天然气价格后，分别仅相当于4.05美元/百万英热单位和3.02美元/百万英热单位，远低于我国5.38美元/百万英热单位的实际价格。也就是说，在综合考虑世界各国的产业素质后，我国的天然气价格实际上是日本的1.33倍，德国的1.78倍。日本、德国的天然气对外依存度较高，接近于完全竞争的市场。换句话说，日本、德国的天然气市场价格接近于本国的经济社会可承受价格。因此，从产业素质的角度看，我国实际的天然气价格已远高于我国经济社会所能够承受的价格。表6　中国与世界主要国家天然气价格比较注：*日本、德国的天然气供应高度依赖进口，价格为进口气平均价格。四、结论与构想

1. 结论

文章引言部分提出了三个问题：①天然气替代燃煤能带来多少环境效益，这个环境效益是不是简单地由燃煤燃烧排污量减去天然气燃烧排污量？②天然气替代燃煤会产生多少经济成本，这部分经济成本会对经济社会造成什么影响？③高价天然气究竟能不能解决中国的空气质量问题，或者说起码从“治标”上解决空气质量问题？综合全文的测算和分析，现对引文提出的三个问题作出回答，作为本文的基本结论。（1）天然气替代燃煤的环境效益可以量化测算。燃煤燃烧排污量减去天然气燃烧排污量是天然气替代燃煤的环境收益，但非天然气替代燃煤的环境效益，环境收益减去环境成本得出的“环境净收益”才是对环境效益的准确测量，这就需要考虑能源替代“溢价”带来的补偿性排放——环境成本。通过“工业企业利润占增加值比重”和“单位GDP能耗”两个指标可以看出，我国的产业附加值不高，但生产能耗较高，这使得天然气替代燃煤的环境成本居高不下。若要实现经济增长并保持环境友好的双重目标，就必须依靠较低的能源价格、较高的产业附加值和较低的生产能耗。然而，就目前的天然气相对价格和产业素质而言，简单地由天然气替代燃煤仍存在较高的环境成本，毫无疑问，这会使空气治理的效果大打折扣。（2）天然气替代燃煤的经济成本分为两个部分，一部分是嵌入经济成本的环境成本；另一部分则是经济成本的直接体现——机会成本。把创造的财富大量用于换取能源资源，就没有更多的财富用于解决民生问题，用于整个国家社会的创新，用于增强国家的竞争力，用于改善国家实质性的安全环境，这就是机会成本。如果天然气价格超过经济社会承受能力，获得能源资源就增加了所有行业的发展成本，不仅影响经济的发展，还会制约社会的稳定。（3）“高价天然气能不能解决中国的空气质量问题”的根本在于能源替代政策是否与当前的经济社会发展阶段相适应。具体来说，就是当前阶段能源替代政策的政策收益是否大于政策成本。回答这个问题需要考虑政策施行的前提条件和必要条件：①尽管能源替代的环境成本较高，但由于环境成本仅占经济成本的一部分，通常情况下，环境收益仍大于环境成本，施行能源替代政策的基本前提能够得到满足；②生产创造的利润用来支付能源替代的超额支出，而无法用于其他用途，这就产生了机会成本，机会成本的存在使得环境收益大于经济成本的必要条件未必能够得到满足。即便京、津、冀等地区坚持以环境效益为中心，愿意在一定时期、一定范围内牺牲经济利益，这种做法也很难在全国范围进行推广。因此，稳定燃煤使用量，以技术手段严格控制燃煤排污，是当前阶段无奈却理性的选择。如果想要通过推广使用天然气改善环境质量，就需要从源头上转变经济发展方式，降低单位GDP能耗，同时提高进口天然气的议价权，使天然气相对价格与我国经济社会发展水平协调。

2. 拓展的构想

成本收益分析框架中，政策成本包括环境成本和机会成本。环境成本和机会成本过高的根源在于过高的天然气价格，高的价格带来了高的超额支出，这直接构成机会成本并间接产生环境成本。如果以一句话来总结政策成本过高、能源替代时机尚不成熟的原因，就是当前的天然气价格与目前经济社会发展水平不协调。事实上，不仅天然气价格需要与经济社会发展协调，任何能源的选择都需要考虑经济社会对其价格的承受能力。当前可用的能源种类繁多，在特定发展阶段以什么能源为主导，取决于诸多因素。总地来说，需要考虑协调三个方面：①能源安全；②经济社会发展；③环境效益。图3　特定发展阶段能源政策的构想

就能源安全来说，狭义的能源安全很好理解，就是在任何情况下能源不能中断。但是从广义安全的角度看，就要以经济社会可以承受的价格获得能源资源，以这样的价格服务于经济社会，对经济社会的发展才能起促进作用。如果超过经济社会承受能力，获得能源资源就增加了所有行业的发展成本，制约了社会的稳定。环境效益与能源安全类似，分为狭义的环境效益和广义的环境效益。狭义的环境效益只需要考虑能源消费结构调整带来的环境收益，广义的环境效益就需要把环境收益和经济成本统筹考虑。因此，从广义上来说，能源安全问题、环境效益问题，追根溯源是经济问题，是能源战略要与经济社会发展协调的问题。要研究特定发展阶段以什么能源为主导，就必须研究在当前国情条件下，什么样的能源价格与经济社会发展协调，而这正是当前热议能源安全、环境效益时最容易被忽略的领域。

Assessing the Natural Gas Replacing Coal Policy（NGRCP）Based on a Cost-Benefit Analysis and the Economic and Environmental Benefits of the NGRCP

Abstract: The severe haze problem in China has been under the spotlight for many years in both domestic and international public opinion. In order to tackle the related air pollution problems, the Chinese government is now focusing on an adjustment of the energy-consumption structure, expecting to improve air quality by encouraging the use of natural gas instead of coal. This article attempts to answer three questions by comprehensively assessing the economic and environmental benefits of the natural gas replacing coal policy（NGRCP）. First, how much will the country benefit from the NGRCP in terms of the environment? Second, how much will this policy cost the country? Third, will the expensive natural gas successfully alleviate the environmental problems in China? Our assessment includes: first, considering the price of natural gas and the industrial quality, although the environmental costs are about 10 percent of the environmental benefits, the costs are still too high, resulting in discounted effects on air control; second, the expensive natural gas causes indirect environmental costs, while it involves direct opportunity costs（exchanging funds for resources will result in less money spent for improving the people's living standards, for encouraging INnovation in the country and society, and for enhancing national power and strengthening national security power）；third, the timing of the NGRCP is not right because the price of natural gas fails to match our stage of economic and social development. Thus, it is a frustrating but rational choice to stabilize coal consumption and control related pollution problems by technical methods. To step back, if we want to solve the pollution problem by using natural gas, the mode of economic development must be transformed, while energy consumption per unit of GDP must be reduced and our bargaining power for importing natural gas must be enhanced to match the price of natural gas to our stage of economic and social development.

Key Words: natural gas replacing coal; economic benefits; environmental benefits; environmental costs

政治商业周期中的制度激励、外部冲击与官员晋升逻辑：

政治商业周期理论（Political Business Cycles）认为，政治换届与经济波动之间存在周期性规律，即政治家在选前通过采取有效的经济刺激计划营造繁荣的经济环境影响选民的投票抉择以谋求连选连任。经验研究发现，政治商业周期既存在于发达民主国家，也存在于新兴民主国家。此外，还存在于苏联等威权主义和极权主义国家。政治商业周期产生的根源在于选民选举经验的不成熟以及选民和政治家之间的信息不对称：选民对政治家的才能缺乏充分完整的认识，选民通过观察政治家的经济政策成效，以决定是否用选票支持其连任。经验研究进一步证实，政治商业周期现象尤其在中等民主国家和新兴民主国家表现最为典型。

中国同样存在政治商业周期现象。理论上，政治商业周期强调现任政治家通过有效的财政和货币政策干扰选民的投票决策以谋求连任，据此可推测，政治商业周期同政治家的民众支持度呈负相关关系，即拥有高度民意支持的政治家无须通过政策扭曲刻意营造有利于己的经济环境，只有当民意支持较低或者缺乏民意支持的政治家才需要通过政策干扰选民的投票决策。KeNeth（1995）通过对1961—1992年n英国转移支付的经验分析证实了这个假设。对中国而言，相对于一般选民的投票，上级党委的提名直接决定了各级政府官员的政治生命，依靠突出的经济发展政绩得到高层领导的青睐和赏识对政治家的晋升至关重要。在中国，高层领导通过观察官员任期内的“政绩”，特别是直观、可量化评比的“大型发展项目”和GDP产值以确定提拔对象。由此，中国的政治商业周期本质上是各级政府官员谋求政治晋升的结果。

目前有四篇文章集中探讨了中国的政治商业周期现象。胡鞍钢（1994）观察到，从1977—1992年每次全国党代会或重要人代会召开当年或下一年，经济增长率都呈上升趋势，至少要高于上年经济增长率。据此，胡鞍钢认为中国存在“政策周期”（胡鞍钢称之为“政策舞蹈”），并以“政治动员冲击”加以解释。郭刚（2009）对1997—2002年中国县级面板数据进行分析发现，地方官员倾向在任期的第三年和第四年大幅增加财政支出规模以创造令高层领导“印象深刻”的政绩，进而谋求政治晋升。李义男（2011）观察到，1978年以后中国资本形成总额、投资、信贷、M2、通胀率等宏观经济变量同官员的政治换届之间存在显著的周期性波动，在此基础上提出“三期解释模型”。通过1983—2007年中国分省面板数据加以检验，他坚信以“政府主导经济增长、政治集权和经济分权以及政府必要的宏观调控”为标志的“中国模式”是中国政治商业周期的根源。聂辉华等（2013）通过2000—2010年分省面板数据检验了政治周期对煤矿安全事故的影响，研究结果显示在两会期间，矿难次数及伤亡人数显著下降，但这是政府为维持两会期间的社会稳定而刻意控制生产的结果，而非矿区生产条件的改善。

尽管政治商业周期是探究中国经济增长“奇迹”的重要视角，然而既有的研究既未清晰概括中国政治商业周期的特征，也未解释中国政治商业周期的历史过程。新制度主义认为，制度是一切政治经济行为的解释基础。对中国政治商业周期的历史过程的解释要建立在1978年以后的政治经济制度变革的基础之上，特别是对“政治集权和经济分权下的央地关系”的思考。此外，转型过程中的外部政治经济冲击，特别是“六四风波”、东南亚金融危机和2008年全球经济危机对中国政治商业周期的形成也产生了重要影响。因而，对中国政治商业周期的分析应该建立在制度激励和外部冲击的双重视角下进行。众所周知，投资是中国政府主导经济增长的重要手段。图1报告的是1995—2012年中国历年全社会固定资产投资。特别值得注意的是，在其资金构成中，国家预算所占比例基本上不超过7％，而自筹金额及其他则均高达55％以上，最高者甚至超过80％，这表明中国政府对全社会固定资产投资具有强大的影响力。此外，全社会固定资产投资中，中央项目占20％，且该比例逐年下降，最低至5.78％；而地方项目则占80％，且比例逐年递增，最高至94.22％。全社会固定资产投资是观察改革开放以来的央地关系和官员行为的重要研究视角。由此，本文将基于1978—2012年全社会固定资产投资的分省面板数据，从制度激励和外部冲击两个维度探究中国政治商业周期的历史过程。图1　1981—2012年全社会固定资产投资资金来源和中央地方项目分类资料来源：《中国统计年鉴2012》和《中国统计摘要2013》，国家统计局编二、文献分析和研究假设

在过去的30年中，中国在缺乏完全自由化、私有化和民主化的“渐进主义改革”中，逐渐由落后的计划经济转型为富有活力的市场经济，并取得了惊人的经济成就。学者们惊讶于“中国奇迹”，他们普遍相信，以财政分权为核心的政治分权是缔造中国经济增长“奇迹”的关键。然而对俄罗斯、印度和中国的经验研究却并不支持这种观点。进一步的研究结论令人震惊，Blanch和Shleifer（2001）通过对俄罗斯和中国的比较研究发现，经济分权的前提是政治集权，俄罗斯的中央政府对地方政府控制力较弱，地方政府不存在主动推动经济发展的动力；而中国政治集权下采取恰当的地方经济分权，地方政府间的相互竞争有效促进了地方经济快速发展。诚如钱颖一（2002）所言，中国改革成就的关键在于有效的制度安排，一方面，通过竞争和激励提高经济效率；另一方面，改革对当权者而言是正和博弈，当权者的利益并未受到极大的损害，而且各利益主体之间整体上实现了“互利共赢”。改革开放以来所形成的重要制度安排就是“政治集权和经济分权”，这是“中国式分权”的核心，更是“中国奇迹”的制度根源。（一）政治集权和经济分权视角下的官员晋升激励和竞争

毛泽东时代后期，以财政分权为主导的地方经济分权拉开帷幕。在20世纪80年代，中央和地方财政实行“分灶吃饭”，财政包干制度赋予了地方在财政资源分配上的巨大优势。经济分权打破了中央经济的垄断，“分权让利”有效地激励地方政府进行制度创新（乡镇企业便是典型代表），扩大投资，推动经济高速发展。与此同时，也产生了严重的消极作用，一是投资的高速扩张带来严峻的通胀压力；二是“财政收入占GDP比重下降，中央财政收入占财政总收入比重下降”。两个比例的下降严重削弱了国家能力。经济分权带来了严峻的政治危机，影响社会稳定和政权稳固。由此，1994年，中央政府推行了“分税制改革”。分税制改革本质上是经济集权，尽管分税制改革带来了一些政策扭曲，但在当时无疑强化了国家的财政汲取能力和宏观调控能力，深刻影响了中央和地方的关系。然而，特别要指出，分税制改革并未从根本上改变“政治集权和经济分权”的制度安排，而仅仅是中央政府加强了政治集权和经济宏观调控能力，地方政府仍然享有极大的经济发展自主权。

尽管经济分权使中央政府面临严峻的宏观调控压力，但这并不意味着中央政府丧失了对地方政府的政治和经济控制，相反，中央政府通过控制地方官员的人事制度，强化了对地方政府政治和经济控制。改革开放以来，各级地方官员每隔5年定期更迭逐渐制度化，而且往往集中在党代会和两会期间举行。相对于毛泽东时期的政治忠诚，1978年之后的官员晋升更强调经济绩效和政绩。经研究证实，地方官员的晋升和经济绩效显著关联。中国政治集权和经济分权下的官员晋升激励，是刺激地方政府之间展开有益于经济增长的标尺竞争，进而实现巨大经济增长的关键所在。由此，“政治集权和经济分权”是探究中国政治商业周期的制度基础。

然而在“政治集权和经济分权”的制度安排下，中央政府和地方政府之间存在不同的利益偏好和政策选择，而且二者往往充满冲突：地方官员强烈的政治晋升意愿表现为规模庞大的投资建设项目，而这往往超出经济供给能力，造成“投资饥渴”，进而导致经济发展的“高增长，高通胀”。在经济分权的制度安排下，地方官员往往易于享受投资拉动经济高速增长的积极效果，而无须承担“通胀压力”，经济高速增长带来的通胀成本统统成为中央政府的负担。中央政府需要借助强有力的宏观调控，通过审批大型投资项目、稳定货币流通以及调节物价化解地方政府过度投资所造成的通胀压力。由此，地方政府热衷扩大投资，刺激地方经济增长以谋求政治晋升，而中央政府则需控制和化解经济过热造成的通胀。中央政府和地方政府在投资和通胀上的不同政策偏好，乃至冲突，是理解中国政治商业周期的关键。由于中央政府依靠政治集权牢牢控制了地方官员的人事任免制度，所以中央政府应对通胀的政策又得以压过地方官员的“投资热情”，使得宏观调控的目标得以顺利实现。而地方政府在连续的扩张型投资之后，也会主动服从中央政府的降通胀政策，减少过度投资，给地方经济增长降温。据此提出研究假设1如下。

假设1：中国政治商业周期是中央政府和地方政府行为默契的结果。中央政府通过控制人事制度，激励地方政府官员在任内推动扩张型投资以拉动经济增长，并在任期末服从政府的降通胀政策，减少投资规模。因此，官员的政治任期与全社会固定资产投资基本上服从“倒U形”分布。（二）社会转型进程中的外部冲击

除了“政治集权和经济分权”的制度安排外，中国政治商业周期同样不可避免地受社会转型期的外部冲击，其中表现最为显著的是“六四风波”、东南亚金融危机和2008年全球经济危机。然而，政治经济冲击的爆发并非偶然，外部冲击同国内外的经济活动密切关联。“六四风波”尽管发生在国内，但超出了改革的制度安排和政治发展预期，因而对中国的政治商业周期而言，完全是一场外部政治冲击。胡鞍钢（1994）认为：“中国存在明显的政治周期，且与经济周期变化互成因果关系。经济波动直接诱发政治斗争和政治周期，政治斗争和政治冲突又加剧经济波动。”20世纪80年代“经济分权”的制度安排，激励地方政府热衷于推动“扩张型投资”刺激经济增长，导致通胀水平居高不下、失业率上升、社会贫富差距扩大以及地方政府“恶性竞争”等严峻经济形势，并诱发了1989年的政治风波。“六四风波”后，中国遭受了严重的国际制裁，进出口贸易遭受严重冲击，伴随中央政府的经济紧缩政策，国内经济持续低迷，关于改革的质疑和争论不断。1992年邓小平南方谈话坚定了中国经济改革的信心，中国经济逐渐走出“六四风波”的阴影，实现复苏和发展。

除了政治风波外，1998年东南亚金融危机和2008年美国次贷危机诱发的全球经济危机对中国政治商业周期也产生了强烈冲击。然而中央政府却采取了差异性的扩张性政策以应对这两场外部经济冲击：针对前者中央政府通过深化市场改革刺激消费，扩大国内需求；针对后者中央政府则推行大规模政府投资计划，以拉动经济增长。1993—1997年中央政府推行紧缩性货币政策和财政政策，以确保经济增长维持低通胀水平，实现经济增长“软着陆”；然而东南亚金融危机爆发后，中国的外来投资和进出口贸易遭受严重冲击，中央政府不得不转而推行扩张性财政和货币政策提高经济增长水平，2002年经济开始复苏。为应对东南亚经济危机，朱镕基总理通过推行市场化改革扩大内需，在进出口贸易萧条的情况下，减少经济增长对固定资产投资和外来投资的依赖，推动中国经济结构由“外向型”向“内向型”转变。2003—2008年中央的财政和货币政策整体保持中性，然而受2008年全球经济危机的冲击，中央政府推行扩张性财政和货币政策刺激经济增长，其中尤其以中央政府4万亿元投资刺激计划和人民币国际化表现最为典型；但经济增长的恢复却是以恶化中国经济的结构性问题为代价，并且使中国经济增长面临高通胀的压力。据此提出研究假设2如下。

假设2：中国的政治商业周期受外来政治经济冲击的影响。“六四风波”、东南亚金融危机和2008年全球经济危机对官员任期和全社会固定资产投资的“倒U形分布”产生差异性的扭曲作用。三、研究设计（一）研究样本与数据来源

本研究运用的数据集涵盖了中国31个省级地区1978—2012年的相关社会经济数据，经检验该面板数据高度平衡。这些数据皆来自官方公布的统计年鉴，由此可确保数据来源的可靠性和研究结论的可重复性。本文所用全部数据均来自《新中国六十年统计资料汇》、《新中国五十五年统计资料汇编》、《中国统计年鉴》和《中国人口统计年鉴》。其中，个别年份或个别地区固定资产投资价格指数缺失，以居民消费者价格指数予以代替；个别年份或个别地区居民消费者价格指数缺失，以当年全国居民消费者价格指数予以代替。个别变量数据由于缺失不进入模型。综上，本项研究样本总量为1085，个别变量存在个别年份或地区的数据缺失。（二）变量测量

1. 因变量

人均不变价格全社会固定资产投资，扣除省际间人口差异以及年际间投资通胀差异，能够有效衡量1978—2012年中国31个省级地区社会固定资产投资的真实水平。

2. 自变量

如表1所示，改革开放以来，中国各级官员的换届逐渐制度化：全国党代会和全国人民代表大会每隔5年召开一届，党代会在年末召开，而全国人大则紧接着在下一年的年初召开；各级官员在各级党代会和人大召开期间实现大规模换届，且每届名义任期为5年。以全国人民代表大会召开年为换届第一年，改革开放以来，中国各级政府官员共完成七次换届，其中1978、1983、1988、1993、1998、2003、2008年为换届第一年，1979、1984、1989、1994、1999、2004、2009年为换届第二年，1980、1985、1990、1995、2000、2005、2010年为换届第三年，1981、1986、1991、1996、2001、2006、2011年为换届第四年，1982、1987、1992、1997、2002、2007、2012年为换届第五年。表1　官员换届时间

3. 控制变量（1）基础性社会需求变量。大量研究表明，人口同许多经济变量普遍存在规模经济效应，而且当人口规模达到一定程度会出现“拐点”。人口和人均实际GDP是经济分析中最基础的社会需求变量，具有高度的刚性需求。（2）发展性社会需求变量。经济增长水平、城镇化水平和贸易依存度是衡量地区社会经济发展状况的重要指标，不同于人口和人均实际GDP，这三个变量可以有效反映地区的经济结构和经济环境。（3）供给变量。固定资产投资十分依赖财政资金支持，财政支出成为社会固定资产投资极为重要的制约要素。表2　变量一览表（三）描述性统计

如表3所示，在本项研究涉及的中国31个分省1978—2012年的高度平衡面板数据中，人均不变价格全社会固定资产投资、人口、人口平方、人均实际GDP和人均不变价格财政支出存在较大的差异和波动，而经济增长率、城镇化水平、外贸依存度和自变量则存在较小差异且基本保持稳定。表3　变量描述性统计四、回归分析（一）模型设定

对面板数据构建双向固定效应模型，设定模型如下：Y=α∑D+βX+ε　　（1）ititit

式中：i=1，2，3，…，31，单位为省；t=1978，1979，…，2012，单位为年；Y表示人均不变价格全社会固定资产投资；∑D表it示名义变量；X表示其他控制变量；α和β分别对应其系数；ε为不可itit观测的误差项，表示其他对人均不变价格全社会固定资产投资产生影响而没有被纳入模型的因素。（二）固定效应模型报告

表4报告了中国31个分省1978—2012年全社会固定资产投资的面板模型，并分别报告了1978—1992、1993—2002、2003—2012年的面板模型。对于面板数据，首先要通过Hausman检验判断采用固定效应模型还是随机效应模型进行估计。Hausman检验的原假设认为固定效应和随机效应的估计结果是系统一致的，如果检验结果接受原假设，那么就应该采用随机效应估计；反之，原假设被拒绝，则需要选择固定效应进行估计。在对估计模型进行Hausman检验，结果显示所有模型的检验值均通过1％的显著性水平检验，且远大于5％的显著性水平，这表明随机效应与固定效应的估计结果显著不一致，应采用固定效应模型。另外，由于本项研究涵盖了改革开放35年以来中国31个省，为控制时间和地域变量的影响，采用双向固定效应进行模型估计。

表4模型显示：①对控制变量而言，人口规模对全社会固定资产投资同样具有规模经济效应，而人均实际GDP、经济增长率、城镇化和人均不变价格财政支出同人均不变价格全社会固定资产投资基本上呈显著性正相关关系；②对自变量而言，1978—2012年的模型显示官员的任期同全社会固定资产投资呈现显著的“S形分布”，即官员换届第二年、第三年和第四年人均不变价格全社会固定资产投资显著增加，官员换届第一年和第五年人均不变价格全社会固定资产投资显著减少；③1978—1992的模型显示，官员的政治任期同全社会固定资产投资呈现较显著的“M形分布”，官员任期的第一年和第五年人均不变价格全社会固定资产投资显著增加，任期的第二年、第三年和第四年则出现波动；④1993—2002年的模型整体显示，官员的任期同全社会固定资产投资呈“S形分布”；⑤2003—2012年的模型显示官员的任期同全社会固定资产投资呈“N形分布”，官员换届第一年、第二年、第三年和第五年人均不变价格全社会固定资产投资显著增加，官员换届第四年人均不变价格全社会固定资产投资显著减少。整体看来，“M形分布”“S形分布”和“N形分布”均刻画了官员政治任期同固定资产投资之间所存在的“三上二下式倒U形分布”，即在官员的5年名义任期内，基本上存在3年固定资产投资扩张，2年固定资产投资衰减的趋势。表4　1978-2012年整体及分段固定效应面板模型注：括号内为t值。基于篇幅考虑，没有报告地域虚拟变量和年份虚拟变量的数据结果，仅以Control表明已控制。*为p＜10％；**为p＜5％；***为p＜1％。

改革开放以来，官员任期和固定资产投资之间形成的“三上二下式倒U形分布”深刻描述了“中国式分权”的制度安排下的中国政治商业周期。由于外部冲击的存在，“倒U形分布”在1978年之后的三个历史阶段具体演变为“M形分布”、“S形分布”和“N形分布”，其中1978—1992年的是“M形分布”受“六四风波”影响所致，1993—2002年的“S形分布”受东南亚金融危机冲击所致，而2003—2012年的“N形分布”则是2008年全球经济危机扭曲的结果。当然，从“M形分布”到“S形分布”再到“N形分布”，反映了中国政治商业周期的不断发展和完善，官员任期和固定资产投资之间形成的“三上二下式”倒U形分布，是中国政治商业周期在中国经济发展中逐渐成熟的表现，是理解“中国奇迹”和“中国模式”的重要观察视角。五、稳健性检验

中国政治商业周期中的“三上二下式倒U形分布”真实存在于1978以来的七次完整任期吗？考虑模型的稳定性，本研究将具体报告1978—2012年七次完整政治任期中官员任期和固定资产投资之间的关系分布。仍采用固定效应模型进行估计。

表5报告了1978—2012年七次政治任期的固定效应面板模型，模型整体上证实了中国政治商业周期中“三上二下式倒U形分布”的存在。同时也可以发现外部政治经济冲击对中国政治商业周期的影响，其中尤其以1988—1992年和1998—2002年最为明显。相较而言，东南亚经济危机的经济冲击对中国政治商业周期的扭曲强于“八九政治风波”“三上二下式倒U形分布”使1998—2002年情况受到更强的扭曲。此外，观察1998—2002年和2008—2012年的模型，可以发现中央政府面对经济危机冲击时的经济刺激政策差异，致使经济危机对中国政治商业周期的影响呈现完全相反的作用：扩大内需的政策思路促使中国政治商业周期由“倒U形分布”转变为“正U形分布”；而增加固定资产投资的政策思路则进一步强化了“倒U形分布”，乃至形成了“N形分布”，中国政治商业周期表现更加显著。由此，剔除外部政治经济冲击的影响，中国政治商业周期在“政治集权和经济分权”的制度安排下基本上表现为“三上二下式倒U形分布”。

然而，中国政治商业周期的“倒U形分布”为何会表现为“三上二下式”呢？这涉及中国官员的晋升逻辑，其中特别与中国官员的真实任期和官员的异地任职制度密切相关。虽然当前中国各级政府每隔5年实现一次官员全面换届调整，但是由于现行的官员晋升制度和异地任职制度，官员的流动性特别强，各级官员的真实平均任期实际上远低于5年。既有研究显示：①对于省级官员（省长、省委书记，自治区和直辖市的区/市长，区/市委书记），1979—2002年28个省级地区，187位省/市/区委书记和157位省/市/区长平均任期是3.12年；1978—2004年中国30个省级地区（西藏除外）302名省级干部平均任期为3.53年。1978—2006年对中国29个省级地区（海南和重庆除外）的239位省/市/区长和197位省/市/区委书记的任期研究发现，省/市/区长的平均任期为3年，而省/市/区委书记的平均任期为4年。②对于市级官员，2003—2008年全国3035个地级城市（地区、州、县、盟）的市长和市委书记的平均任期为2.58年，2006—2009年全国236名市级干部（新疆、西藏和海南除外）的平均任期为2.62年。③对于县级官员，1994—2002年全国所有的县级地区（除四川、重庆和西藏）县长和县委书记的平均任期为2.38年。据此推测，中国各级官员真实的平均任期为3年。在名义任期的第四、第五年，官员面临外调任职，以克服“小团体主义”或“地方主义”。表5　1978-2012年各政治周期固定效应面板模型注：固定效应模型设定中控制住人口、人口平方、经济增长、城镇化、贸易依存和人均不变价格财政支出等自变量对因变量的影响，而本表仅报告官员的任期换届的回归结果。括号内为t值。*为p＜10％；**为p＜5％；***为p＜1％。“政治集权和经济分权”制度安排下的官员晋升机制，激励各级官员依赖突出的经济绩效获得上层领导的赏识和器重以谋取政治晋升。而每次换届结束后，官员为谋求下一届的连任或晋升，过度倚重土地开发和城市建设等固定资产投资，以在短期内累积“政绩”。由此，在官员换届新任期的前3年，固定投资均保持高速扩张状态；在第四年，由于官员面临外调任职，缺乏进一步推动固定资产投资动机，固定资产投资增长出现下跌；在第五年，由于新调任官员到任初期不太熟悉当地环境或者亟须巩固自身政治地位，难以提高工作效率，造成固定资产投资增长大幅跌落。由此，中国的政治商业周期呈现显著的“三上二下式倒U形分布”，这与中国官员的晋升逻辑密不可分。六、结论与讨论

中国政治商业周期是解释改革开放以来“中国经济增长奇迹”的重要理论视角，也是“中国模式”的重要观察视角。本文通过对1978—2012年中国分省面板数据的经验研究发现：①中国的政治商业周期是在“政治集权和经济分权”的制度安排和外部政治经济冲击共同作用下，中央政府和地方政府行为默契的结果；②剔除外部政治经济冲击的影响，中国政治商业周期整体表现显著的“三上二下式倒U形分布”；③中国政治商业周期中的“倒U形分布”之所以会表现显著的“三上二下式”特征，可能和中国官员的真实任期和异地任职制度密切相关；④对于外部政治经济冲击，政治冲击的扭曲作用弱于经济冲击，而面对经济冲击时的政策差异会对政治商业周期产生差异性影响。

基于以上统计分析，本文认为存在两点隐忧：①中国官员内部流动性的加剧可能诱发官员的短视行为；②官员外地任职制度对经济发展存在一定的冲击和波动。在当前官员的政治晋升制度安排下，对经济绩效的强调可能过度诱导官员的“唯GDP主义”，由此为了提高地区产值，“大改大建大招商”而轻视地区经济产业结构、经济的可持续性发展以及资源环境问题，许多地方由于“发展思路欠妥、发展举措过火”，非但没有实现理想的发展目标，反而诱发和积累了许多尖锐的社会问题，影响地区稳定。值得欣喜的是，新一届政府特别强调干部考核“不能唯GDP论英雄”。但目前的经济发展模式和政治晋升体制均已相当成熟和稳定，在此情况下，新一届政府如何深化改革，更好地推动社会转型仍充满了期待。另外，官员外地任职制度虽然可以有效克服“地方小团体主义”和“委托代理问题”，但也可能造成“政策短视”，影响地方经济发展政策的稳定，造成重复建设或资源配置不均衡等问题。由此，中央政府应以官员任期更迭和外地任职制度为突破口，进一步优化中国官员的晋升任职制度。

此外，对于中国官员的晋升逻辑，目前讨论的焦点在于能力和关系究竟哪个变量有更加显著影响？目前盛行的标尺竞争和晋升锦标赛，强调官员的经济绩效对于政治升迁的显著性影响，但是最新的一些研究却对此提出了一定的挑战。陶然等认为，完全契约性质的晋升机制与中国政治体制的内核不相容。一些实证研究挑战了经济绩效决定官员政治升迁的观点，强调关系网络对于政治晋升的显著性影响的一些工作也令人印象深刻。贾瑞雪等通过对1993—2009年省委书记和省长的实证研究发现，与政治局常委共事越长，任内经济增长率越高，这意味着经济增长绩效内生于政治关系。作为一种折中的观点，杨其静和郑楠认为，中国的晋升机制对参与晋升竞争的地方领导人有一个最低的经济增长绩效门槛要求，这意味着经济绩效竞争对于政治升迁是一场资格赛。本文仍强调经济绩效对于政治晋升的重要作用。对于中国政治商业周期中的官员晋升逻辑的新特点，将另辟文加以阐释。

The Institution Incentive, External Impacts and Political Promotion of China's Political Business Cycles: An Empirical Analysis Based on China Provincial Panel Data From 1978 To 2012

Abstract:

The whole world has focused on China economic miracles since 1978，and Theory of Political Business Cycles（PBC）may help a lot to explain China Model. Considering government's fundamental role in stimulating economic increase by its direct or indirect investment, this paper studies Total Investment in Fixed Assets from 1978 to 2012 with two views, one for institution incentive of China's decentralization, the other for external political or economic impacts. The empirical analysis concludes that China's political business cycles show the obvious characteristic of“inverted-U style of three-up and two-down” as a whole, which has been closely connected with officials'promotion, especially their political mobility. Besides, to the external impacts, the economic impacts to China's political business cycles matter much, meanwhile, different policies to external economic crisis play different roles. This paper helps to understand China Model and improve officials'assessment measures. The further study may focus on a new political promotion model of China's political business cycles.

Key Words: China's decentralization; External impacts; Inverted-U style of three-up and tow-down; Political Promotion; Officials` Mobility

风险社会视域下政府公信力的影响因素及建构策略研究

在全球化发展的背景下，人类实践导致了社会风险性加剧并伴随多元矛盾的产生。在这样的社会里，各种风险对于人类的生存与发展构成了严重的威胁，各种矛盾对于政府治理提出了适应性调整的要求。可以说，人类正在逐渐迈向风险社会，步入全球性风险占据主导地位的社会发展阶段。风险社会的到来迫使政府与民众共同面对各种风险事件，政府与民众之间的依附、信任关系也不得不经受频发风险的重重考验，政府公信力面临严峻挑战。

近些年来，我国的环境问题日益凸显，环境群体性事件成多发态势，带有“邻避”特点的环境群体性事件尤为突出。例如，2012年备受关注的四川什邡钼铜项目事件、宁波镇海区PX项目事件、江苏启东王子纸业排海工程事件。政府对于这些事件的应对处理并没能获得民众支持，甚至有些事件还引发了激烈冲突，严重破坏了政民关系，损害了政府形象。因此，在风险社会时期，维持社会和谐稳定、寻求可持续发展的治理路径，成为建立责任政府、树立政府公信力的重要保证。

从频发的“邻避”事件中可以看出，政府正在遭遇信任危机，政府公信力已成为风险社会中影响行政效力的棘手问题。同时，提升政府公信力，建立政府与公民良性互动的机制，也是实现社会治理创新的基本前提。本文引入风险社会的研究视角与分析框架，以典型的“邻避”事件为研究样本，尝试解读风险社会视域下政府与民众的互动关系，剖析政府公信力的影响因素及建构策略。一、政府公信力的相关研究“政府公信力”是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任程度。国外对政府公信力的研究起源于第二次世界大战后西方民主国家的政治信任危机。国外学者常用Credibility、Public Trust和Accountability几种表述表示“政府公信力”一词。Credibility强调政府公信力是政府信用的体现，Public Trust强调公信力是民众对政府的信任，Accountability则更为强调政府的责任与制度合法性。可以看出，国外学者们大多从信用、信任、合法性三种不同的视角解读和研究政府公信力。Chanley等从政府信用的角度出发，对政府公信力的影响因素进行了分析，发现对经济的负面看法、与政府有关的丑闻以及犯罪问题等因素会影响政府信用，导致公众对政府信任下降。Kelleher和Wolak采用建模的方法从多个层面揭示了政治过程及经济和政策绩效如何影响公众对政府的信任度

。Klingemann从制度合法性的角度对美国政府信任危机进行了研究，将对政府信任和对体制的信任加以区分，认为美国公众只是对美国政府不信任，而不是他们对民主制度合理性与合法性产生怀疑。在公信力的影响因素方面，Keele从政府主观性的视角出发，通过考察与分析社会资本和政府绩效对政府公信力的作用，分析社会资本和政府绩效对政府公信力的影响，认为政府绩效的影响较小而且持续性较差，社会资本具有更加持久的影响。Norris则从客观性的角度出发，认为政府公信力降低是因为后工业时代的年轻人受过更多的教育，具有较强的批判精神和反抗意识，他们希望维护自身的利益，更愿意表达自己对政府的不满。

国内学术界对政府公信力的研究始于2003年的“非典”事件。2006年3月，“政府公信力”的概念首次被写入《政府工作报告》，标志中央高层对政府公信力建设的高度重视，也激起了国内学者对于政府公信力的研究热情。目前，国内关于政府公信力的研究主要集中在政府公信力的内涵、现状，以及原因分析、影响因素等方面。李贵成提出：“政府公信力包括两部分，一部分是先赋的；另一部分是自致的。先赋的公信力是一个政府的初始公信力，自致的公信力是政府通过后天作为取得的，是政府公信力的最重要的来源。”何显明认为，地方政府公信力弱化主要表现在三个方面：一是行为信用弱化；二是政策信用弱化；三是绩效信用弱化。范柏乃、张鸣在对我国116个县级行政区域进行调研的基础上，对地方政府信用影响因素进行了研究，得出“信用文化、政府能力、公务员素质对政府信用的影响依次减弱，且公务员素质只能通过政府能力间接影响政府信用”。陶振从利益认同（政府公信力生成的绩效基础）、制度认同（政府公信力生成的制度合法性基础）、价值认同（政府公信力生成的意识形态基础）三个方面论述了政府公信力的生成基础。

然而，政府公信力的研究仍存在一些不足。首先，国外对于政府公信力的研究虽然较为全面，但缺乏与时代背景的结合，对于工业社会、风险社会等不同时代背景下的政府公信力问题缺少比较性研究。其次，国内学者对于政府公信力的研究大多为公信力的内涵、现状、原因等方面的剖析，缺少多实践案例支撑的研究结论。最后，国内学者对政府公信力问题研究大多基于政府视角，认为政府行为是影响公信力最主要的因素，缺少结合社会因素及时代背景探讨政府公信力的影响因素及建构策略。

结合文献的研究，本文认为，政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任程度，体现了政府制度的合法性与社会的广泛认同。在相关研究中，政府公信力的研究主体包括执政党公信力、中央政府公信力、各级地方政府公信力以及公务人员形象等。执政党与中央政府的公信力处于一个缓慢积累的过程，一般较为稳定，且难以影响。公务人员形象受个人因素影响较多，规律性难以总结且理论分析价值不大。为此，本文选取地方政府为研究对象，结合乌尔里希·贝克的风险社会理论，从理论的角度分析风险社会对政府公信力带来的影响，并由此提出政府公信力影响因素的研究假设，通过对“邻避”事件的实证研究，探讨政府公信力的影响因素。二、理论分析框架

德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）在《风险社会》一书中首次提出“风险社会（Risk Society）”的概念。他指出：“人类社会已经开始由以财富分配的社会向以风险分配的社会转化，并由此带来了一系列的社会变迁。”贝克从科技维度——“科学主义的消解，反思科学化”、结构维度——“个性化社会呈现”，以及政治维度——“反思性现代化”三个层面为我们阐述了风险社会的内涵与特征。

在科技维度方面，他指出：“科学技术是推动社会发展的重要力量，但它在给人类带来福祉的同时，也给社会带来大量潜在的风险。现代风险的许多新特点正是由于科学技术的发展所导致的。科学家面临风险所采取的措施只能是设立一些最低标准和可接受水平，但现代风险的复杂性常使得这种可接受水平成为一种自欺欺人的‘象征性的定心丸’。”

在结构维度方面，他指出：“风险社会的最根本结构性特征，就是‘个体化’概念。人们不再以阶级、家庭等其他制度性的东西作为自己行动的参照物，而完全以自己作为决策的主体。”

在政治维度方面，他指出：“现代风险的最基本特征之一是‘反身性’，这一点在社会结构和社会制度上的反映就是‘反思性’。贝克据此认为风险社会就是一个工业社会的反思性现代化过程。‘技术进步与社会进步统一的和谐公式’已经在多个方面受到人们的质疑，技术—经济发展的合理性正在失去其文化共识。这为新社会政治制度的建立提供了基础。”

本文借鉴贝克“风险社会”理论，从“反思科学技术”、“社会结构个体化变迁”、“反思现代制度”三个层面分析风险社会对于政府公信力的作用影响。从“科技维度”分析技术风险性对建立公众信任机制的影响，从“结构维度”分析社会风险感知对于建立政府信用体系的影响，从“政治维度”分析如何保障制度合法性与强调制度认同，以建构和提升政府公信力。

本文的分析框架如图1所示。图1　分析框架三、风险社会视域下的政府公信力的解构分析

1. 科学技术风险性的作用影响“在工业社会中，人们普遍相信风险可以由科学家通过理性来确定和消除，但在现代风险社会中，人们已经逐渐失去了这种信任”。在贝克的风险社会理论中，科学技术是推动社会发展的重要力量，但是科学技术给社会带来繁荣与发展的同时，也给社会带来了许多不确定性的风险。在贝克看来，“现代化风险意识已经针对科学理性的抵制而确立了自身”，可以说，人们在一定程度上渐渐丧失了对于科学技术的信任。

在我国，科学技术的风险性同样对民众认知及行为会产生一定的影响，主要体现在两个方面：（1）科学技术潜在的风险性会导致民众担忧科学技术的深入应用及过度依赖。科学技术作为第一生产力，是改造自然、促进社会发展的重要力量。然而，其发展在为人们带来福祉的同时，也带来了越来越多的风险问题。人们对于科技的认知程度要落后于技术进步革新的速度，因此带来的风险往往难以预判、估量。伴随出现的食品与药品安全，环境破坏与污染等社会问题正在影响我们的生活，对于科学技术风险的担忧使得我们由原来盲目的技术崇尚转变为有所保留，有所疑虑。（2）民众对于科技风险评判的客观性、合理性存在疑虑。一方面，专家和相关机构作为科学技术风险评判的参与者，由于技术条件所限、知识掌握不足等原因，要对于技术风险做到客观、准确判定难度较大；另一方面，由于专业知识的相对缺乏，民众对于专家或机构评判标准、评判方式以及数据的合理性往往存在疑虑。

科学技术的风险性为政府决策以及政府治理带来了新的问题。民众对于科学技术危害性的担忧加剧了民众对于政府科技采纳决策的担忧。因此，政府相关决策的客观、准确决定了民众对于政府的信任程度。如何验证、解读、规避科学技术不确定的风险性，成为政府需要更多思考的问题。

风险社会中，政府不再是社会秩序的唯一决策主体，面对风险防范要求更多的治理主体出现并达成合作关系，建立起全新的治理模式。目前，对于社会经济发展中的技术采纳以及技术风险评判，政府采取的项目决策（包括项目的选址、环境影响评估、建造等环节）方式主要有三种：①政府单一主体决策；②政府引入专家或机构评判机制；③多元主体（民众、社会组织等）共同参与决策。

政府对于社会发展中科技应用（尤其与民生相关的科技应用）的相关信息公开有所缺失，对于技术风险的判定又缺少民众的反馈与监督。而专家和相关机构作为科学技术风险评判的参与者，由于技术条件所限、知识掌握不足等原因，要对于技术风险做到客观、准确的判定难度较大。因此，一旦出现判断上的偏颇，民众就会降低对于政府、专家及机构的信任程度。多元主体参与的决策行为能确保对于技术风险评判准确性、合理性，不但增添了多方的评价与监督机制，同时也体现了政府较强的责任意识。

政治沟通和公民参与程度及效果将直接影响政府公信力的水平与结果。民众广泛的政治参与，会增强民众对于科学技术风险、风险评估过程以及政府执政行为的认知，有助于建立民众对于政府的信任感。为此，本研究认为，在科技项目决策中，公民政治参与程度的高低事关社会信任机制的建立，会影响政府公信力的建构。

2. 社会结构的个体化变迁的作用影响

贝克认为风险社会最根本的社会结构特征就是“个体化”。“个体化”是指“人们从工业的社会模式——阶级、阶层、家庭、男女的性别身份——中解放出来，就像在宗教改革中，人们从教会的世俗统治中解放出来走向社会一样”。风险社会中社会结构的个体化变迁对于民众的影响主要体现在：（1）风险的个体化增强了民众的风险意识。社会结构的个体化变迁使个体成为风险的主要承担者，而对于现代社会的个体而言，不仅需要面对社会多样性的风险，同时还要认真思考自身决策可能带来的风险。因此，虽然个体应对风险的能力及行为存在差异性，但人们的风险认识水平、风险防范意识以及自我决策意识在不断提升。（2）社会结构的个体化带来了个体利益与公共利益的分化。风险社会的结构不再是由阶级、阶层、集体等要素组成，而是由众多个体组成。也就是说，“人们不再以阶级、家庭等其他制度性的东西作为自己行动的参照物，而完全以自己作为决策的主体”。人们更加注重个性化的价值理念与思维模式。面对风险时，个体脱离了基于阶级、集体等制度化公共利益的束缚，个体的利益诉求会被提升到首要位置，因而个体利益与公共利益出现了分化。

现代社会中，民众对于风险以及风险信息的敏感度较高，但鉴别能力不足，需要政府及时地引导、回应与公开相关信息。随着自媒体

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