转型期基层公务员素质建设研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：李晓霞

出版社：华东理工大学出版社

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转型期基层公务员素质建设研究试读：

李晓霞，女，1980年出生，华东理工大学社会与公共管理学院讲师，管理学博士，主要研究方向为公共部门人力资源管理。前　言

基层公务员作为公务员队伍的主体，是党的路线方针政策的具体贯彻者和实施者，是联系民众与政府的桥梁和纽带。其能力素质的高低直接反映了党的执政能力及政府管理效率的高低，并直接影响着党和政府同民众之间的关系。加强基层公务员素质建设，培养和造就一支高素质、专业化的基层公务员队伍是加强党的执政能力建设的重要组成部分，是切实把党和国家的路线、方针及政策转化成为人民服务实际行动的客观需要，也是全面落实和实践科学发展观，提高政府工作效率的前提条件。当前，随着我国政府由经济建设型向公共服务型政府的转变，政府运行机制的健全、政府行为的规范、行政权力的约束等方面的转型都对基层公务员素质建设提出了新的更高的要求。加强基层公务员素质建设，提高基层公务员队伍的整体素质，已经成为当前十分紧迫的现实问题。

基层公务员素质建设是一个系统的、全面的、动态的过程。本书在科学界定素质及素质模型概念的基础上，运用素质模型、职位分类、目标管理理论等与公务员素质建设直接相关的基础理论，前瞻性地把握当今世情国情之于基层公务员素质的时代要求，在调研基础上，分析我国基层公务员素质的现状，提出存在的问题，进而对比分析、合理借鉴国外公务员素质建设的成功经验，就如何培养造就一支高素质的基层公务员队伍进行了深入研究。具体而言，本书主要包括五个方面内容。

一是对我国基层公务员素质“应然”与“实然”状态的对比与分析。不可否认，自从推行公务员制度以来，我国公务员管理体制得以不断完善，公务员的整体素质也在逐步提高。但是，随着当今时代变迁速度的大大加快，基层公务员素质逐渐暴露出种种缺失与不足，基层公务员素质建设显得任重而道远。本书分别从我国公务员素质建设的历史发展、当今世情和国情对公务员素质的要求出发，运用历史研究法、比较分析法、文献研究法等基本方法，探讨了我国基层公务员素质“应然”与“实然”状态的不同，并结合典型案例从思想理念、标准设定、制度建设等方面剖析了当前我国基层公务员素质建设存在的问题及其成因，从而为有针对性地开展基层公务员素质建设研究提供了理论依据。

二是对当今发达国家公务员素质建设的理性分析与合理借鉴。我国的国情和社会制度不同于发达国家，这决定了我国基层公务员素质建设不能简单地照搬国外的做法。但另一方面，公务员素质建设本身存在一些“类”的特征，合理分析、提炼当今国外公务员素质建设的某些方法论因素，能够为我国基层公务员素质建设研究提供一定的实践指导。本书在探讨如何加强基层公务员素质建设时，首先对比分析了美国、英国、加拿大、澳大利亚等国家公务员素质建设的实践，结合当今国外公务员制度的特点和时代环境的变化，深入分析并概括国外公务员素质建设的某些共性特征和基本趋势，从中提取可资参考或借鉴的合理因素，例如价值理念的转变、公务员素质模型的构建以及基于素质模型的公务员制度建设等，为加强我国基层公务员素质建设提供参考。

三是对基层公务员价值理念的阐释。价值理念是公务员实际行动的指针，它直接影响并决定着公务员具体行为的选择。本书从剖析“官本位”的危害出发，着重阐述公务员主体观念、服务理念以及管理理念转变的重要性和必要性，总结归纳当今时代基层公务员所应具备的民本管理、能本管理以及公共服务理念等核心价值观念，旨在为我国基层公务员素质建设提供一定的价值导向。

四是基层公务员素质建设标准的设定。在基层公务员素质标准设定方面，本书运用实证研究的方法构建了我国基层公务员通用素质模型。通过对基层公务员素质建设的历史脉络分析、世情国情等时代特征分析以及发达国家公务员素质建设经验的合理借鉴，从理论上探讨了我国基层公务员的“应然”素质，并以此为基础开发设计了我国基层公务员素质要素问卷调查表，并对该问卷调查表进行了信度和效度检验，进而运用一元统计法、因子分析法、方差分析法等统计分析方法对收集的样本数据进行分析，构建了我国基层公务员通用素质模型，然后分别针对年龄、工龄、学历、行政级别、工作类别等相关变量进行了多视角的分析。

五是对基于素质模型的基层公务员制度完善的探讨。制度是人们共同遵守的办事规则和行动准则，公务员素质建设一系列措施的实施最终还需要依靠制度和法律来保障。通过对比分析国外公务员素质建设经验、回顾和总结我国公务员素质建设的历史与现状，可以看出，解决我国基层公务员素质建设存在问题的关键在于加强公务员制度的建设。因此，本书在构建基层公务员通用素质模型的基础上，探讨了基于素质模型的公务员分类、考试录用、培训、绩效考核等制度建设问题，用以指导基层公务员素质建设实践。基于素质模型的公务员制度建设对于促进我国年轻的公务员制度不断完善与发展，提高转型期公务员队伍整体素质都有着十分重要的意义。  第一章 导　论第一节研究目的和意义一、研究的背景

党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，在把握党的十七大关于党的建设总体部署的基础上，认真总结了改革开放以来干部人事制度改革和干部队伍建设的实践经验，把深化干部人事制度改革，建设善于推动科学发展、促进社会和谐的高素质干部队伍作为当前党的建设中带有战略性、根本性、紧迫性的重大任务。公务员作为国家行政管理的主体，是党的干部队伍的重要组成部分，是推动科学发展、促进社会和谐的骨干力量，而基层公务员作为公务员队伍的主体，是联系民众与政府的桥梁和纽带。一方面，基层公务员是党的路线方针政策和国家各项法律法规的具体实施者和执行者，承担着国家行政权力最终实现和公共服务直接提供的职责；另一方面，基层公务员直接面对群众、服务群众，担负着团结群众、引导群众、建设基层和稳定基层的历史重任。在我国公务员队伍中，基层公务员与民众的关系最直接、最密切，其素质能力直接反映出政府管理的效率和政府改革的成败，直接关系到党和政府在民众中的形象，也直接影响着党和政府与民众的关系。

我们党和政府历来重视公务员素质建设。2003年12月，原国家人事部在党中央关于加强党的执政能力建设理论的指导下，颁布了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》。该框架从政治思想、行政管理以及公务员自身发展、心理调适等方面提出了我国公务员应具备的九项通用能力，为公务员素质建设提供了最基本的标准。该框架颁布之后，上海市、重庆市、深圳市、苏州市等各级地方政府结合本地实际，以人事部通用能力标准框架为参考依据，制定出更加细化的能力标准，为公务员素质建设的进一步开展提供了宝贵的经验。然而，近年来，随着经济全球化、信息化的迅猛推进，政府职能转变以及行政管理理念的更新，政府面临的形势发生了重大变化：一方面，经济快速增长，综合国力节节提升，政府公共服务水平不断提高；另一方面，经济发展的波动频繁，国内外突发事件层出不穷，公众的需求日益多样化。政府面临的复杂环境促使其对公务员，特别是作为其主体的基层公务员的素质要求愈益严格，基层公务员素质建设已然成为当前我国行政体制改革的重要内容之一。

自从《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）颁布以来，我国的公务员素质建设有了很大程度的提高，尤其是我国原人事部于2003年颁布实施的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》为进一步加强公务员素质建设提供了一定的理论依据。然而，随着政府职能转变、政府行政管理理念的更新，公务员素质建设方面也遇到了一些新的问题。例如，在公务员素质建设过程中缺乏一定的价值理念作为指导，以至于“官本位”思想仍然存在，并在一定程度上有所强化；公务员素质建设缺乏一个客观的能力素质标准作为依据等。多年来，虽然党和国家的重要文件或领导人重要讲话中多次对上述框架进行补充和完善，但完整的、适应时代要求的、针对不同级别、不同类型的公务员素质框架至今仍未出台。在学术研究方面，当前学术界对公务员素质建设也进行了部分探索性研究，但至今尚未形成统一认识。从一定意义上而言，当前我国公务员素质建设的理论和实践研究仍然远远落后于时代的发展。因此，探讨如何培养和造就一支高素质、专业化的基层公务员队伍成为当前党和政府以及学术界所关心的热门话题。二、研究的目的

研究目的表明了本书写作的学术动机和价值取向，反映了研究者理论联系实际、学以致用的思维向度。[1]本书关注基层公务员素质建设，这决定了本书的相关研究具有很强的现实性。本书写作的目的在于以我国基层公务员素质为研究对象，探讨如何借鉴当今国外公务员素质建设的成功经验，理性分析我国基层公务员素质现状，在此基础上提出适合我国国情的基层公务员素质建设路径与对策。具体而言，笔者撰写本书的目的主要包括三个方面。

其一，梳理并分析我国基层公务员素质建设的时代背景、逻辑路径及其方式选择，提出我国基层公务员素质建设应从价值导向、模型构建以及制度建设等层面展开，并进一步阐明我国基层公务员素质建设首先应克服传统的“官本位”思想，树立与时代相适应的民本管理、能本管理以及公共服务理念等核心价值观念。

其二，笔者初步设计开发了我国基层公务员通用素质模型。本书通过对历史和现实经验的总结、时代特征的分析以及国外公务员素质建设有益经验的借鉴，初步设计了我国基层公务员素质问卷调查表，并进行了信度和效度分析，进而运用一元统计法、因子分析法、方差分析法等对问卷收集的样本数据进行分析，构建了我国基层公务员通用素质模型，并深入探讨了年龄、工龄、学历、行政级别、工作类别等相关变量对素质模型各维度的差异性分析，为有针对性地开展基层公务员素质建设奠定了基础。

其三，在对基层公务员素质模型理性分析的基础上，探讨基于素质模型的公务员制度建设。健全的公务员制度是加强公务员素质建设的关键，公务员素质建设一系列措施的实施最终还需要依靠制度和法律来保障。中国的公务员制度虽然是仅有近20年历史的新制度，在社会主义初级阶段我国改革和建设实践中也发挥了重大作用。但是由于中国公务员制度建立之初参考的是国外20世纪80年代以前的经验，其历史渊源是与计划经济体制相适应的大一统的干部人事制度。随着时代变迁，这一制度的弊端也不断显现。由此，本书在基于素质模型的公务员制度建设研究部分，将与绩效直接相关的公务员素质模型应用到公务员分类、考录、培训、绩效管理等各个领域，并主张将其上升到法律高度，以便在完善公务员制度的同时，也能够为基层公务员素质建设提供一定的法律保障。三、研究的意义

公务员素质建设问题，既是一个理论问题又是一个实践问题。根据党中央关于加强和改进新形势下党的建设的总体要求，针对当前公务员素质建设中存在的问题，从当今的世情国情角度出发，通过借鉴和吸收一些发达国家的素质模型、职位分类、目标管理等相关理论基础，深入探讨加强我国基层公务员素质建设的方式与方法，必将具有重要的理论与实践意义。（一）理论意义

我国基层公务员素质建设研究的理论意义主要体现在三个方面。

一是基层公务员素质建设研究作为公务员制度研究的重要组成部分，对于完善公务员制度建设有着重要意义。正如前文所述，当前我国公务员制度的弊端正在不断显现，学术界对于公务员制度改革的呼声也不曾间断，在此背景下，本书从公务员素质建设的角度出发，审视世情国情对我国基层公务员素质建设所提出的新要求，实事求是地诊断出当前我国公务员素质建设中存在的热点、难点问题，并借用相关理论较为深入地分析产生这些问题的原因。根据世情国情所提出的新目标和新要求，针对当前“不适应新形势新任务要求、不符合党的性质和宗旨的问题”，[2]围绕建设高素质基层公务员队伍这一主题，总结归纳出加强基层公务员素质建设的方式与方法，从而为推进我国公务员制度改革，加强公务员制度建设提供一定的理论指导。

二是基层公务员素质建设研究是对我国公共部门人力资源管理理论的丰富和发展。公务员素质建设是公共部门人力资源管理中的一个基本问题。曾有学者将当今时代公共部门的人力资源管理理论概括为新公共管理理论、人本主义思想和人力资本理论的有机组合，并认为人力资本理论的基本出发点是提高人口素质。由此可见，公务员的素质建设在公共部门人力资源管理中占有举足轻重的地位。而素质模型的构建作为现代人力资源管理系统的基础环节，是人才评价的前提，对任职资格体系的设计、培训与开发以及绩效考核体系的完善和发展等都有着非常重要的指导意义。

三是基层公务员素质建设相关研究是对素质模型理论的丰富和发展。自从1973年哈佛大学戴维·麦克利兰教授（David C.McClelland）提出“素质”概念之后，素质及素质模型（Competency Model）的相关研究逐渐成为人力资源管理领域的热门话题，相继涌现了诸如《才能评鉴法——建立卓越的绩效模式》[3][4]、《胜任——员工胜任能力模型应用手册》[5][6]、《素质手册》[7]等著作。由于素质及素质模型理论有较强的实践性，该理论提出后便在企业界得到了相当广泛的研究和应用，但在公共部门，尤其是公务员队伍建设领域的相关研究，可以说刚刚开始。本书对于素质模型理论而言，无疑是个很好的补充。（二）实践意义

在科学技术日新月异的今天，由于经济全球化、信息化的加速推进，现代公共管理对公务员素质的要求越来越高。我国基层公务员作为政府职能的具体承担者，其素质不仅直接关系到各级政府工作的成效，也关系到一方百姓的利益和各项社会事业的发展。培养和造就一支高素质、专业化的基层公务员队伍是实现中国特色社会主义宏伟目标的客观需要，是加强党的执政能力建设的重要内容，是提高政府工作效率的前提条件，也是加强我国公务员队伍建设的内在要求。

其一，加强基层公务员素质建设是坚持走中国特色社会主义政治发展道路，推进政治体制改革的客观需要。完善基层民主制度，深化行政体制改革，是党的十八大所提出的现阶段的重要任务。公务员队伍特别是基层公务员队伍的素质能力和工作作风，直接关系到国家的兴衰，关系到全面建设小康社会及和谐社会的成败，关系到党和政府在民众中的形象，直接影响着党和政府与民众的关系。当前，创新行政管理方式、推进政府绩效管理的崭新任务，无疑对政府公务员尤其是处于政府基层的公务员素质提出了新的挑战。因此，加强公务员素质建设，全面提升基层公务员的素质和能力，已成为当前一项十分必要和紧迫的任务。

其二，加强基层公务员素质建设是加强党的执政能力建设的重要保障。党的执政能力建设和先进性建设是执政党建设的根本任务。各级政府行政能力和管理水平是党的执政能力的重要组成部分。基层公务员作为中国共产党执政的重要力量，是党的路线方针政策的具体实施者和执行者，承担着国家行政权力最终实现和公共服务直接提供的重要职责，其素质状况直接关系到党的执政能力的强弱，反映出党的先进性程度的高低，并直接影响着一个地方的经济发展和社会稳定，影响着党和政府在民众中的形象。按照加强党的执政能力建设的要求，设计科学、合理的基层公务员素质模型，切实加强公务员素质建设，能为促进社会的持续、协调、快速发展，加强党的执政能力建设提供强有力的保障。

其三，加强基层公务员素质建设是提高政府工作效率的前提条件。政府工作效率的提高有赖于一支高效、精干、素质优良的公务员队伍作为保证。基层公务员作为基层政府的重要组成部分，是政府职能的具体承担者，也是社会公共管理和公共服务的直接提供者，其能力素质的高低直接决定着政府的管理水平和行政效率。随着人民群众物质文化生活水平的稳步提高，公众对政府及其公务员所提供公共服务的要求也逐渐增高，这无疑对公务员素质提出了更高要求。加强基层公务员素质建设，培养和造就一支适应时代发展的，技术精湛、素质优良的基层公务员队伍，能够为提高政府工作效率保驾护航。

此外，基层公务员素质建设研究作为公务员制度研究的重要组成部分，其本身也具有很重要的实践意义。

第一，基层公务员素质建设研究是加强公务员队伍建设的重要手段。我国基层公务员素质建设研究是在公务员管理中引进现代人力资源管理理论、技术及方法的一种尝试。将素质模型理论应用到我国基层公务员素质建设中，并借此为基层公务员的培训等提供参考，有助于激发基层公务员的潜能并提高他们的素质水平，对他们担负起团结群众、服务群众、引导群众、建设基层的重任，具有十分重要的意义。

第二，基层公务员素质建设研究是提升基层公务员自身素质的内在要求。随着以政府转型为重点的行政体制改革的进一步深化，社会各界对公务员的素质要求越来越高，然而，当前公务员素质建设中一个较突出的问题就是缺乏一套较为科学统一的标准。就我国基层公务员队伍的现状而言，基层公务员不仅人员众多，而且特征明显，集中在处级、科级以及科级以下等多个级别。不同职级的公务员尽管具有一些相同的能力素质要求，但由于不同级别、不同类别公务员的职责权限、职能特征等不同，对其素质要求也应当有所差异，因此，本书在构建基层公务员通用素质模型的基础上，对职务、级别、类别等相关变量与通用素质要素进行差异性比较，旨在为各级各类公务员自身素质的提高提供一定的参考依据，并为今后构建不同级别、不同类别的公务员素质模型奠定良好基础。第二节国内外相关研究述评一、国外相关研究述评

自从1973年哈佛大学戴维·麦克利兰教授（David C.McClelland）提出“素质”这一概念之后，素质及素质模型（Competency Models）的理论研究和实践探索逐步成为人力资源管理领域的热门话题。

由于公务员素质建设研究本身具有很强的实践性，学术界以及政府部门开展的很多研究都直接运用于实践，因而本书将各国政府会同专家学者在公务员素质建设方面的研究统一归入相关文献研究之列，不再做严格意义上的区分。

在公务员素质建设这一研究领域，各国政府会同专家学者做出了许多有益的探索，其中最具代表性的有，1995年，明尼苏达大学哈姆弗瑞公共事务学院通过一系列调查研究设计出公务员应具备的素质框架，该框架由通用能力和特别能力两部分组成。通用能力包括组织领导、管理、合作、变革、人际关系能力；特别能力包括沟通、调查分析、规划、计算机能力等。[8]瑞典学者路易斯·莫克维斯特（Louise Moqvist，2002）通过对来自8个公共部门的31位高级公务员的访谈构建出一个比较清晰的公务员领导素质模型，包括沟通能力、示范能力、领导他人能力、服务顾客能力等。[9]学者诺德格拉夫（Noordegraaf，2000）通过对12位公务员每天工作时间和工作任务的观察提出，公务员应该具备解释能力（Interpretive Competency）、文件处理能力（Textual Competency）、制度意识（Institutional Competency）。[10]英国学者戴维·法纳姆（David Farnham，2002）和西尔维娅·霍顿（Sylvia Horton，2002）在实证调查的基础上对英国行政事务部门素质模型的组成、适用公务员的层级和模型建立的方法等进行了分析，发现素质管理在公务员的培训发展和测评中用得最多，而在薪酬方面用得最少。[11]意大利学者弗朗西斯科·塞拉斯（Francesco Cerase，2002）对意大利财政部地方局的7个领导级别公务员和208个普通公务员进行了实证研究，得出以下结论：一是就所有公务员素质指标的重要性而言，领导职务公务员的指标值总是高于普通公务员的指标值，这说明领导职务的公务员对其下属的期望值高于其下属自身的感知。二是领导职务的公务员一致认为，不论是自己的工作还是其下属的工作，与新知识、新技能、新工作风格等相关的新的素质要素总是比传统的素质要素更重要，但是大部分普通公务员则没有认识到这一点。三是新的素质要素即使被公认为非常重要也不能完全代替传统的素质要素，事实上，即便时代在不断地发展，某些传统的素质要素还是会大量存在。[12]公务员素质建设在荷兰也受到重视，荷兰中央政府的每个部都对其公务员素质做出了相应的规定。2000年，荷兰学者安妮·杭德格姆（Annie Hondeghem，2000）和菲利普·万德米伦（Filip Vandermeulen，2000）在原有素质模型的基础上运用访谈法开发了一套高级公务员素质模型，这个模型由协调管理能力（Coherent Management）、解决问题能力（Solving Problems）、人际关系能力（Interpersonal Skills）、高效运营能力（Operational Effectiveness）、影响力（Impact）、弹性管理（Resilience）、亲和力（Affinity with public sector management）等7个维度组成，每个维度又分别包括4个素质要素。目前，这套模型被运用到公务员的考核、招聘和职业发展中。[13]芬兰学者也在公务员素质建设领域做出了积极的探索，例如，学者图罗·维塔嫩（Turo Virtanen，2000）将公务员素质划分为任务、职业、政治和道德素质。维塔嫩认为，在公务员素质建设中，只要明确了某个公务员的价值观，就能很好地预见他的行为。因此，他强调不仅要从执行角度，更要从价值观角度来分析公务员素质。[14]2002维塔嫩将素质理论的发展与公共部门日益重视的绩效管理结合起来，分析了赫尔辛基大学教师的素质建设情况。[15]芬兰学者维托尔德·米克洛夫斯基（Witold Mikulowski，2002）的研究则将素质与政府转型结合起来，他把素质看做教育培训的产物，从而探讨了公共部门人力资源管理与教育培训的关系。[16]这一类成果多从公务员素质模型的设计及模型在公务员管理中的应用方面做出探讨，为我国基层公务员素质建设研究提供了一些有益的启示。

在实践研究方面，对国外公务员素质建设的梳理离不开对各国政府公务员素质框架和素质标准的梳理。之所以将国外政府公务员素质框架或素质标准列入公务员素质建设的主要研究，其理由在于各国政府公务员素质框架是各国公务员素质建设研究最为集中的体现，也是公务员素质建设研究的标志性成果。从20世纪90年代开始，部分发达国家先后建立了公务员素质模型或称素质框架。例如，美国政府分别于1993年和2003年制定的联邦政府公务员两层次素质框架和高级公务员素质框架，规定了公务员应具备的能力素质，并把它融入公务员的选拔和考核的过程之中；加拿大政府开发了多种类型的公务员素质模型，并详细规定了各素质要素的通用有效行为和通用无效行为，并以此为标准应用到公务员培训和考核过程中；澳大利亚联邦政府公务员素质框架由一般公务员素质框架和高级公务员素质框架两部分组成，并根据素质框架开发了一套卓有成效的人力资源素质360°反馈系统（以上国家公务员素质框架内容详见第四章）；爱尔兰公务员素质框架由个人效率、结果导向、思维方式和解决问题的能力、团队协作能力等四部分组成；[17]日本素来以公务员制度相对稳定著称，也越来越重视公务员素质建设，加强与国外公务员的学习和交流，并将公务员文化环境建设作为公务员能力素质开发的配套措施。

综上所述，国外学者及地方政府在公务员素质建设相关研究方面做出了积极的探索，并取得了丰硕的成果。由于公务员素质建设是一个立体化、全方位的体系，它涉及公务员制度的许多环节，国外学者对公务员素质建设的研究一般是把它作为一个系统工程来探讨的，这些国家公务员的录用、培训、考核、职务升降、职业生涯管理等也都在有针对性地促进公务员的素质建设。总结国外公务员素质建设的特点主要有两个方面：一是构建了适应时代发展的、适合本国国情的公务员素质框架或素质模型。当今发达国家公务员素质建设主要从职位需要和个人角色两个方面来探讨素质模型，主张从纷繁复杂的素质要素中提炼出通用素质，同时分别针对各种角色的特点设计了专业素质，并进一步划分出素质水平的层次，从而使各个级别、各种类型的公务员都能在素质框架中找到相对应的素质标准。另外，发达国家对公务员素质指标的设计大都科学规范、细致到位，没有模糊或概念含混不清的现象，易于掌握、对照和划分。二是各国都积极促进素质模型在公务员各项管理中的应用，积极构建基于素质模型的公务员招聘、培训、考核等管理体系，并在制度上对公务员素质建设予以保障。这些特点为我国基层公务员素质建设提供了有益的启示并起到了借鉴作用。二、国内相关研究述评

国内学界对公务员素质建设的研究最近几年才兴起。目前国内研究公务员素质或能力的著作约20种，[18]如《公务员素质概论》《国家公务员素质工程概论》《中国公务员素质建设研究》《公务员能力建设读本》《国家公务员通用能力教程》《科长能力与素质读本》等。[19]在中国知网以“公务员”并且“素质”为篇名，至2013年进行跨库“精确”检索，可得有关文章687篇；以“公务员”并且“能力”为篇名进行同时段检索，可得有关文章793篇；以“公务员”并且“胜任力”为篇名关键词进行同时段搜索，可得有关文章92篇。当然，如果将与公务员相关的，比如“干部素质”等为篇名关键词的文章也考虑在内的话，其数量将更多。从目前已有的学术成果来看，国内对公务员素质建设的相关研究主要集中于以下几个方面：

第一，从研究的内容看，当前的研究主要包括对公务员素质内涵和外延的相关研究，针对公务员通用能力培养的相关研究，探讨基于素质模型的公务员管理理论、方法及应用的相关研究，针对公务员素质建设实践的理论分析等几个方面。（1）对公务员素质内涵和外延的相关研究。例如，任健雄等人（1987）认为，公务员素质是公务员在执行公务和行政管理的实践中所形成的公务员应具备的生理特点、心理特征、思想行为和潜在机能的总称，它包括政治素质和思想素质、民主意识与法制观念、权利观念、理论素质、科学文化素质、协调人际关系能力、心理素质、身体素质等。[20]国家公务员素质工程全书编委会认为，公务员素质是在公务员的心理、生理基础上，通过学习、培训教育、实践锻炼而形成的，在其工作中经常起作用的因素，包括政治理论素质、心理素质及依法行政、公文处理、文字表达等能力，遵守职业道德和行为规范等。[21]此外，武汉大学李和中教授（2008）[22]、国家行政学院邱霈恩教授（2004）[23]等学者也分别就公务员素质的内涵进行了阐述，对丰富和完善我国公务员素质的内涵产生了积极的影响。（2）针对公务员通用能力培养的相关研究。自原人事部于2003年颁发了《国家公务员通用能力标准框架（试行）》之后，理论界便掀起了有关公务员通用能力培养研究的热潮，涌现出一批以注解现行《国家公务员通用能力标准框架（试行）》为主要内容的教材、辅导材料及类似形式的文献资料。例如，2005年，人民出版社组织北京大学、中国人民大学、中央党校、国家行政学院的部分教授和研究人员，编写了《国家公务员九项能力培训系列教程》，分别探讨了九项通用能力的基本知识及能力培养的有效途径和方法。[24]同类书目还可见程连昌主编的《公务员能力建设读本》、吴建刚主编的《国家公务员通用能力教程》、吴江主编的《公务员通用能力教程》[25]等。这类文献对于进一步理解和运用国家公务员通用能力框架具有十分重要的指导意义。（3）探讨基于素质模型的公务员管理理论、方法及应用的相关研究。20世纪80年代以后，素质模型作为人力资源管理的新理念、新方法逐步被公共部门人力资源管理领域广泛应用。伴随着国外公务员素质框架的开发与应用，我国学界也就该课题进行了深入研究。例如，华东师范大学吴志华教授（2009）在《我国公共部门人力资源管理改革》一书中介绍了当今国内外公务员的素质框架，并探讨了适合我国国情的公务员素质框架设计的方法。[26]宋斌、鲍静、谢昕（2005）在《政府部门人力资源开发》一书中阐述了公务员素质建设的相关问题，主张制定各级公务员能力标准框架，为公务员培训与开发、评价和使用提供依据。[27]李魁（2008）分析了基于胜任力的公务员录用测评体系；[28]才华（2007）、刘莉（2008）等分别就基于胜任力模型的公务员培训进行了研究；[29]吕文静（2008）就基于胜任力模型的我国公务员绩效考评[30]进行了分析，等等。（4）针对公务员素质建设实践的理论分析。这一类成果多是在国外相关研究的影响和推动下，基于对我国公务员素质现状分析的基础上，对加强党的执政能力建设和提高政府工作效率所做出的理论上和政策上的回应。例如，武汉大学李和中教授主编的《中国公务员素质建设研究》，[31]高学栋的《建设服务型政府与公务员素质的要求》[32]、毛羽的《新形势下我国公务员能力建设研究》、[33]吴子学的《服务型政府公务员能力建设体系及机制研究》[34]、陈辉的《能力本位视阈下的中国公务员能力建设》[35]等。这一类文献大多从时代特征的某一方面出发，研究了公务员在该时代背景下应具备的素质及其培养路径，在很大程度上丰富了我国公务员素质建设研究的内容。然而，总的说来，当前的相关研究主要是从上述的某个方面着手，综合上述几个方面对公务员素质建设进行的研究还比较少见。

第二，从研究的对象看，当前研究涵盖了厅局级、处级、科级等多个层面。例如，李森、程好（2008）以科学发展观、未来党的执政能力以及政府职能转型等三重需要出发，初步构建了厅局级领导干部素质与能力的框架体系，为领导干部的选拔、培养、测评提供了依据；[36]朱俊杰（2007）以中央国家机关处长为研究对象进行了公务员素质模型的实证研究；[37]财政部干部教育中心分别针对司局级、处级、科级以及新录用人员出版了一套岗位培训教程，规定了司局级、处级、科级以及新录用人员应着重培养的能力素质；[38]李守林等分别论述了局处级、科级领导者应具备的素质及培养路径；[39]陈小平（2008）探讨了基于胜任素质模型的县处级公务员培训，[40]王玉玫（2009）就处级公务员能力建设的有效性问题进行了分析；[41]郑学宝等（2004）构建了县处级领导人才胜任力模型；[42]康博钧、荣华等（2001）从政府机关科级公务员职务需要的实际出发，对科长应具备的关键素质要素进行了分析和探讨；[43]招宇明（2009）在其硕士论文中对基于胜任力模型的副科级公务员任职培训进行了研究；[44]徐俊峰（2007）构建了主任科员以下的非领导职务公务员素质模型[45]，等等。总的说来，当前的研究已经基本涵盖了公务员的各个层面，但是，就基层公务员素质模型开展的研究还比较少。

第三，从研究的方法看，现有研究多采用理论或实证的方法。理论研究层面，李和中教授（2008）在借鉴中国古代官吏素质标准和发达国家公务员素质要求的基础上，从个体素质和群体素质两个层面对公务员素质的构成、评价模型及评价体系进行了分析。[46]苏保忠（2009）在《基层公务员素质与能力建设》一书中就基层公务员所需了解和掌握的当代中国政治制度、政府公共服务、政策执行、依法行政、应急管理、行政伦理、政府管理和服务方式创新、沟通与协调、调查研究方法、公文写作、电子政务、公务礼仪、心理健康及其调适、和谐社会与学习型组织等进行深入分析，并提出建设路径；[47]财政部干部教育中心针对司局级、处级、科级以及新录用人员开发的岗位培训教程系列，等等。实证研究层面，赵国祥（2002）采用自编问卷对185名处级领导干部的个性特质进行了研究，提出处级党政领导干部个性特质的六个组成因素：责任心、情绪稳定性、自律性、决断性、社交性、创新性；[48]李和中、裘铮（2003）运用问卷调查的方法对武汉市公务员素质进行了调研，列出了59项公务员的基本素质并纳入9个指标体系中，依次为：决策素质、道德素质、心理素质、依法行政素质、创新素质、执行素质、沟通素质、知识素质和服务素质；[49]胡月星（2007）运用访谈及问卷调查法对基层领导干部核心胜任特征进行了实证探索；[50]此类文献还可见诸滕艳的《论我国公务员的能力建设》[51]、李明斐的《公务员胜任力模型的构建与检验研究》[52]、候奕斌的《科级公务员胜任特征及相关因素研究》[53]等学术成果。上述成果分别从理论或实证的角度对公务员素质模型或素质建设进行了分析，丰富了公务员素质建设的相关研究。但是就研究成果而言，除王玉玫的《处级公务员能力建设的有效性问题研究》[54]等几篇学术成果外，采用理论和实证相结合的研究方法进行分析的尚不多见。

我国学界对公务员素质建设理论与实践的相关研究为本书深入研究提供了理论基础和支持。毫无疑问，当前研究也还存在亟待提高和改进之处。（1）理论基础薄弱。现有研究存在的一个比较突出的问题便是缺乏一定的理论支持，主要体现在，要么是就公务员素质泛泛而论，要么是从古代或国外相关研究中直接借鉴，要么运用其他学科理论进行分析，没有形成或运用一个清晰的核心理论做指导。为解决这一问题，本书以素质模型理论、职位分类理论、目标管理理论等与公务员素质建设直接相关的理论为依据，并将其贯穿于整个行文过程中，以求能在理论研究层面有所突破。（2）内容创新性不强。通过文献梳理可以发现，很多学者在公务员素质要素的来源上，未能前瞻性地把握当今世情国情对公务员素质提出的新要求；在构建公务员素质模型时，未能区分不同类型、不同层次的公务员应该具备的素质等。由于素质模型具有动态性的特点，不同历史时期对公务员素质具有不同的要求，而素质差异性的特点则决定了对不同类型、不同层次公务员的素质也应当有所不同。因此，本书在科学构建基层公务员通用素质模型的基础上，分别就年龄、工龄、工作类别、职务级别等相关变量进行了分析。（3）研究方法比较单一。通过对文献的梳理，笔者发现，在素质模型构建过程中，现有研究对素质要素的提炼、模型生成的方法的研究还不够充分，尚缺少一定的数理统计分析，而数理统计的方法对于公务员素质模型的构建十分重要，这是因为，有些规律性、结论性的东西需要一定的数据或数学公式来说明和演绎。基于上述原因，本书在界定素质概念的基础上，运用素质模型理论、职位分类理论、目标管理理论等相关理论，深入分析我国基层公务员素质的现状，剖析产生问题的根源，前瞻性地把握当今世情国情对公务员素质提出的新要求，合理借鉴当今发达国家公务员素质建设的成功经验，根据我国基层公务员自身的特点，采用理论和实证相结合的方法深入探讨我国基层公务员素质模型构建并设计了基于素质模型的公务员制度建设方案，以期能够在研究内容、研究方法和研究思路上有所突破。第三节本书架构和研究方法一、本书架构

概括而言，本书主要由引言、提出问题、分析问题、解决问题以及结论与建议五部分组成。

引言部分，主要包括第一章“导论”和第二章“基本概念和相关理论”。导论部分主要是对全书的引导和总体概括，具体阐述我国基层公务员素质建设研究的背景和意义，并对国内外相关研究成果进行综述，同时阐述了本书框架和研究方法，并对本书的创新与不足之处做了简要分析。本书第二章从“公务员”、“基层公务员”、“素质”及“公务员素质”等基本概念出发，着重分析了素质模型理论、职位分类理论、目标管理理论等与公务员素质建设直接相关的理论的内涵及其与公务员素质建设研究的内在逻辑联系，为我国基层公务员素质建设研究奠定较为扎实的理论基础。

提出问题部分，是本书第三章“基层公务员素质建设的现状研究”。这一部分是对我国基层公务员素质建设的背景、现状、问题及其原因序列进行的评估和分析。本书综述我国公务员素质建设的历史发展及当今世情国情对公务员素质的要求，运用相应的研究方法，审视我国基层公务员素质建设的现实状况，并结合典型案例深入剖析当前公务员素质建设存在的问题及其成因，为加强公务员素质建设提供借鉴。

分析问题部分，主要包括第四章“国外公务员素质建设及其启示”、第五章“基层公务员素质建设的价值导向”和第六章“基层公务员素质建设的标准设定”。本书第四章对比分析了当今一些发达国家的公务员素质框架或素质标准乃至整个国家公务员素质建设的实践过程，结合其公务员制度的特点和时代环境的变化，深入分析并整合性地概括出当今国外公务员素质建设的某些基本趋势和共性特征，从中提取可以为我国基层公务员素质建设所参考或借鉴的合理因素。价值理念是实际行动的指针，它直接影响并决定着人们行为的选择，要加强公务员素质建设，必然需要确定一定的价值理念作为指导。因此，本书第五章主要从分析“官本位”的危害出发，对公务员素质建设的指导理念进行了探讨。着重分析了公务员主体观念、服务理念以及管理理念转变的重要性和必要性，归纳总结了公务员素质建设所应具备的民本管理理念、能本管理理念以及公共服务理念等核心价值观念，旨在为我国基层公务员素质建设提供一定的价值导向。本书第六章在前文对公务员素质及素质建设相关研究的基础上，开发设计了我国基层公务员素质要素问卷调查表，并对其进行了信度、效度检验，进而运用统计分析方法对样本数据进行分析，构建我国基层公务员通用素质模型，然后针对相关变量进行多维分析，为下一章探讨基于素质模型的公务员制度建设奠定了基础。

解决问题部分，主要在第七章“基于素质模型的公务员制度建设”。公务员素质建设必须有制度和法律做保障。健全的公务员制度是加强公务员素质建设的关键。本书第七章探讨了基于素质模型的公务员分类制度、考试录用制度、培训制度、考核制度等相关制度建设，以求为公务员素质建设提供制度保障。

总结部分，是第八章“结论与建议”。本章对全文的主要研究结论进行了总结，并提出了进一步研究的建议以及相关政策建议。二、本书的研究方法

公务员素质建设是一个涉及政治学、公共管理学、心理学、人力资源管理学等多学科的研究客体，其研究内容包括价值理念的变革、素质要素的获取、模型的建立与验证以及模型的运用等多个方面。为了保证本书所构建的基层公务员素质模型的科学性和合理性，本书从政治学、公共管理学、心理学等多学科研究视角，综合运用历史研究法、比较分析法、文献研究法、问卷调查法等方法开展研究。（1）历史研究法。历史研究法是以过去为中心的研究方法，是指运用历史资料，按照历史发展顺序对过去事件进行的研究。历史研究法曾是政治学最主要的研究方法。在政治学领域中，历史研究法主要应用于对以往政治制度、政治文化、政治思想等方面的研究。历史研究也是一种很有价值的研究方法。它最大的价值在于既能服务于现在，又能有利于预测未来。具体而言，通过对历史资料的分析，可以为现实决策提供信息，有助于解决现实问题，即所谓的“以史为鉴”；通过对历史资料及历史经验的分析和总结，可以预测未来一段时间将会发生什么情况，或者将不可能发生什么情况等。“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的反映”。[55]对于本书的相关研究而言，只有熟悉我国基层公务员素质建设的历史及其发展轨迹，才能更加深刻地把握现阶段和今后一段时期公务员素质建设的发展趋势。因此，本书最为重要的研究基础之一就是运用历史的研究方法，通过对各种历史文件、相关法律法规、国家领导人重要讲话等进行回顾，梳理我国传统干部人事制度下干部队伍建设的形成历程，并以发展的眼光展望当今时代发展对公务员素质提出的新要求，以期为构建科学、合理、适用的基层公务员素质模型，加强公务员素质建设提供有益借鉴和帮助。（2）比较研究法。比较研究方法是社会科学研究中普遍采用的一种方法。它是认知同类对象或异类对象或同一对象的不同方面的相同点和相异点的逻辑方法。由于共性寓于个性之中，比较研究法的运用不仅有利于了解不同事物的规定性，而且有助于从更广阔的视角探索事物发展的规律。本书通过对公务员素质建设历史与现实的纵向比较以及国内外公务员素质建设实践的横向比较，梳理了我国基层公务员素质要素形成和发展的历史脉络以及区别于其他国家公务员素质建设的某些独特性，并在比较中借鉴并吸取历史经验教训，从而为构建顺应时代要求的，较为科学、合理的我国基层公务员素质模型提供深厚的底蕴和广阔的视野。（3）文献研究法。文献研究法是指在全面收集相关文献资料的基础上，经过归纳整理、分析鉴别，对一定时期某一学科或专题的研究成果和研究进展进行的系统、全面的叙述和评论。[56]从某种意义上讲，它起着总结过去、指导并提出新课题、推动理论与实践新发展的作用。获取文献的渠道有多种，如图书馆、档案馆、学术会议、个人交往、互联网等。本书的文献来源主要包括国内外相关论著、学术论文；我国政府公文、法律文件、地方政策法规；有关会议精神、国家领导人重要讲话等。此外，笔者利用在美国哥伦比亚大学访学的机会，利用哥伦比亚大学图书馆数据平台，搜集并整理了大量与素质及素质模型理论相关的原版期刊专著，为本书的理论研究提供了翔实的资料。通过对以上各种文献的梳理和分析，本书对已有的研究成果进行了系统的归纳总结，借鉴其成功经验并找出其薄弱之处，力求有所创新和超越。（4）问卷调查法。问卷调查法是研究者运用统一设计的问卷，以书面提出问题的方式向被选取的调查对象了解情况、征询意见的一种研究方法。问卷调查法的优势在于覆盖范围较广，可以实现利用较低的成本获得大范围的数据资料的目标；问卷调查的方式可以在一定程度上降低被调查者的戒备心理，从而获得更为客观的研究信息。此外，由于问卷调查对所有的被调查者都是以同一种问卷的提问、回答的形式进行询问，有利于保证获取资料的统一性，便于做出进一步的比较分析。本书通过前文所述的历史研究法、对比分析法、文献研究等方法设计出《我国基层公务员素质要素问卷调查表》，该问卷调查表的主体分为知识、能力、个性特质三大素质模块，其中知识模块包括8项备选素质要素，能力模块包括24项备选素质要素；个性特质模块包括10项备选素质要素。本调查研究共发放问卷867份，回收问卷742份，其中有效问卷692份，问卷有效率为91.8％。（5）案例分析法。案例分析法是研究者如实、准确地记录某一事件发生、发展和变化的过程并进行深入分析、研究的一种方法。它是剖析实践，用事实验证理论，指导实践活动的重要方法。一般而言，案例分析的方法具有生动、鲜明、富有说服力的特点。由于公务员素质建设具有很强的实践性，本书在理论分析的基础上，对现实生活中与公务员素质有关的一些典型案例进行了剖析，分析了当前公务员素质现状，诊断出公务员素质存在的问题，并进一步归纳总结产生这些问题的原因，使其与规范的理论说明相互补充，以更好地从实践的角度论证了本书的观点。三、本书的创新之处

公务员素质建设研究是当前学术界研究的热点。本书在现有研究的基础上，力求在以下几个方面能有所创新与突破。

一是本书针对基层公务员素质建设这一主题进行了较为系统的研究，在研究对象的选取方面体现了一定的新意。基层公务员作为公务员队伍的主体，其角色、地位的特殊性决定了其在承担最终实现国家行政权力和直接提供公共服务方面所具有的不可替代的作用。然而，当前学术界对基层公务员素质建设的关注和研究还相对较少，尤其是综合运用历史研究法、比较分析法以及实证研究的方法对基层公务员素质建设进行的深入研究显得更加不足，所以本书是对该领域的很好补充。

二是本书注重理论研究与实证研究的有机结合，在方法上有所创新。本书以素质模型理论、职位分类理论、目标管理理论等与基层公务员素质建设直接相关的理论为基础，分析了我国基层公务员素质建设所应开展的理念变革、模型构建、制度建设等问题。在理念变革方面，明确提出了由“官本位”向民本位、由要我服务向我要服务、由人本管理向能本管理转变的三大思想变革，进而探讨了基层公务员素质建设的理论策略与现实路径，这在相关研究领域尚不多见。在模型构建方面，本书综合运用历史研究法、比较分析法以及实证研究的方法对基层公务员素质建设进行深入分析，综合运用素质模型理论、职位分类理论、目标管理理论等与公务员素质建设直接相关的理论，通过问卷调查等实证研究，构建出我国基层公务员通用素质模型，在方法上注重理论与实证的结合，突出了一定的新意。

三是本书创新性地将辩证法应用于基层公务员素质模型的构建过程。在素质要素分项推导过程中，本书既注重了历史经验的传承，又考虑了当今时代的新要求；既分析了经济全球化、信息化等宏观因素，又充分结合我国政府转型、服务型政府建设的具体要求，实现了静态与动态、宏观与微观、共性与个性、对立与交融的统一。（1）静态与动态的统一。公务员素质建设作为公务员制度建设的重要组成部分，同公务员制度一样受到传统干部人事制度的影响。公务员素质建设不能割裂与传统干部人事制度下用人思想的联系，不能抛弃恒久适用的政治鉴别能力、群众工作能力等核心要素。同时，素质模型动态性的特点决定了素质模型各构成要素会随着社会的发展、时代的变迁而不断变化，不能将传统的素质要素简单地套用到现代，也不能将现代的素质要素一刀切，而否定其发展的持续性。因此，静态与动态的辩证统一很好地保证了素质模型构建的科学性和合理性。（2）宏观与微观的统一。公务员素质建设既要注重宏观上经济全球化、信息化等世情以及政府转型、服务型政府建设等国情对公务员素质要求的相关研究，更要注意微观上、具体问题和操作层面上的探讨，只有将两者有机地结合起来，才能保证最终形成合理、可行的公务员素质模型，从而为公务员素质建设提供科学的依据。（3）共性与个性的统一。不同时代、不同文化背景下公务员素质要素的构成有所不同，正如德国著名思想家恩斯特·卡西尔所说：“人类文化分为各种不同的活动，它们沿着不同的路线进展，追求着不同的目的。”[57]因此，存异对于深入地了解不同背景下公务员素质建设的特点具有十分重要的意义。然而，对不同背景下公务员素质建设的个性说明不能代替对其共性的揭示。因为，只有审时度势地深入调研国内外公务员素质建设的成就与不足，追溯各种背景下公务员素质要素的共性特征，才能寻找到科学、合理的公务员素质建设的方式和方法。（4）对立与交融的统一。素质要素的选取是构建科学、合理的素质模型、加强公务员素质建设的前提。在进行公务员素质要素选取时，既要正视不同制度、不同文化下公务员素质要素的差异，又要认识到国内外公务员的职能具有很多的共通性，尤其是转型期我国服务型政府构建背景下公务员所具备的社会管理、公共服务等职能特征正逐步与国际接轨。因此，研究中坚持对立与交融的统计就显得十分必要。

需要提及的是，公务员素质建设是一个全面的、动态的过程，它涉及心理学、政治学、社会学、公共管理学、人力资源管理学等多个学科，包含的内容也涉及方方面面，因而本书的研究工作不可能面面俱到，仅选取理念变革、模型构建以及基于素质模型的公务员制度建设三个方面进行了研究与探讨，对于书中的某些观点和构建的模型有待于在后续的研究或实践中进一步地检验和完善。[1]刘厚金：《我国政府转型中的公共服务研究》，华东师范大学，2007年，第1页。[2]中共中央：《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，见中央政府门户网站http://www.gov.cn/jrzg/2009-09/27/content_1428158.htm。[3]Spencer Lyle M.＆Spencer Signe M.（1993），Competence at Work：Models for Superior Performance，New York：John Wiley ＆Sons，pp.1～348.[4]（美）莱尔·M.斯潘塞：《才能评鉴法：建立卓越的绩效模式》，汕头大学出版社2003年版，第1～400页。[5]Lucia，Anntoinette D.＆Lepsinger，Richard（1999），The Art and Science of Competency Models：Pinpointing Critical Success Factors in Organizations，New York：Jossey-Bass，pp.1～181.[6]（美）安托尼特·D.露西亚：《胜任——员工胜任能力模型应用手册》，北京大学出版社2004年版，第1～223页。[7]Dubois，David D.＆Rothwell，William J.（2000）.The competency toolkit.Amherst，MA：Human Resource Development Press.[8]Office of Career Services，Humphrey Institute of Public Affairs，Univresity of Minnesota：List of Skills and Competencies Used in Public Service Careers，1995，http://www.hhh.umn.edu/career/pdf/competencies.pdf.[9]Moqvist Louise，The competency dimension of leadership，a study of top managers in Swedish public administration.Competency Management in the Public Sector.IOS Press，2002，pp.91～103.[10]Noordegraaf，M.（2000）.Professional sense-makers：managerial competencies amidst ambiguity.The International Journal of Public Sector Management.Vol.13（4）：pp.319～332.[11]Farnham David ＆Horton Sylvia，（2002），HRM Competency Frameworks in the British Civil service，Competency management in the public sector：European Variations on a Theme，IOS Press，2002，pp.33～47.[12]Cerase Francesco.The competencies required in public management：a case study in Italy.Competency Management in the Public Sector.IOS Press，2002，pp.135～151.[13]Hondeghem Annie，Vandermeulen Filip.Competency management in the Flemish and Dutch civil service.The International Journal of Public Sector Management，2000，13（4）：pp.342～353.[14]Virtanen Turo.Changing Competence of Public Managers：Tensions in Commitment.The International Journal of Public Sector

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