作者：（德） 韩博天
出版社：中信出版集团股份有限公司
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
红天鹅：中国独特的治理和制度创新试读：
导言
中国决策过程与政治体制的韧性中国犹如一只突然出现的“红天鹅”，对政治学研究提出了前所未有的挑战。作为一个快速发展并具有国际竞争力的经济体，中国是一个不同寻常、不可预测的实例，它有着灵活坚韧的国家治理体系，不但对全球政治经济发展具有巨大的影响力，而且对国家发展模式的讨论也意义重大。中国的发展轨迹颠覆了我们的常识，纳西姆·塔勒布曾把那些挑战传统认知的事件称之为“黑天鹅”，本书则把中国独特的国家治理方式视为一只“红色的天鹅”，通过剖析这只“红天鹅”，我们得以反思比较政治中传统的理念和模式。
经典的政治学研究主要是建立在对政治体制的二元划分基础上，认为政治体制非“民主”即“专制”，最多在两极之间的灰色地带增加一些所谓“混合”或“脆弱”的政治体制。基于20世纪90年代社会主义制度随着苏联解体宣告失败的经验，当时舆论认为共产党执政的体制不具备适应能力，这类专制政体不但有制度缺陷，而且在机构设置、政策目标以及国家能力等方面也缺乏活力。因此，关于社会主义体制的传统文献从行政机构、经济协调、技术创新等角度质疑这种体制的变革能力和国际竞争力。
当我们把目光转向中国，发现其大部分国家机构设置虽然看起来跟苏联或民主德国别无两样，但在众多政策领域，中国却表现出令人惊讶的适应性和灵活性，特别是在促进经济和技术发展方面让人印象深刻。因此，从体制角度来研究中国，我感到无法解释中国所展现出来的与其他前社会主义国家截然不同的国家行动力和成就。我们需要采取一种超越现有体制分类的视角，才能更好地感受中国发展的活力。
为了避免体制研究内生的局限，本书采用政策分析的方法。从方法论来看，政策分析把政治体制分解为一系列的政策子系统，每个子系统展现出不同的特性和活力，通过分析不同子系统内中国政府采用何种方式起草、制定、实施、评估以及修订各种政治行动方案，我们能更加细致地观察中国政府治理方式的独特性，避免体制研究中以偏概全的缺陷。
因此，本书把制定政策视为一个没有终点、不预设结果的开放过程，这个过程受政策主体间的利益冲突、周期性互动和不断反馈的机制驱动，而不是由历史发展、政治体制或制度框架所驱动的线性发展过程。准确地说，这是一个在不断变化的、极其不确定的、要求极高的政治经济环境下，发现政策和制度多样性的过程。这样一个过程要求行动主体不但要掌握政治决策和执行的一整套方法，而且要具有处理现有和未来挑战的能力、决策失误或冲突激化情况下纠错的能力，以及适应变化多端的国内外环境的能力。
这种以过程和行动为基础、关于长期的国家行动力的研究，超出了以往抽象的、整体的、系统的、制度的研究视角。换句话说，本书不打算探讨政治的“硬件”（如宪法机构、政党组织、行政机构等），也不打算分析那些抽象的个别变量（如集权、层级控制、法治保障、包容性制度或排他性制度等）。相反，本书关注的是中国政治的“软件”，即驱使政策制定主体行动的动力和条件以及政策方案出台的过程。凭借这些“软件”，庞大的行政管理机构体系得以运转，静态的法律条文得以施行。
政策过程分析的优势在于开放的视角：一旦某个领域出现新的政府行动或规制（随之而来会出现新的问题、利益、行动方案以及冲突），就可以着手分析与之相关的政策起草和决策过程。除此之外，这种分析视角可以避免对一些新出现的、不合常规的现象视而不见，这恰恰是当前政治学研究常犯的错误，即不自觉地照着预设的体制类型，有针对性地找寻那些“真正”的市场经济或“真正”的民主，而忽视了现实中那些影响政策制定和问题解决的关键所在，无视他们眼中的“非民主国家”所展现的出人意料的适应能力和政策创新能力。一、中国独特的政策制定方式
与苏共以及其他东欧国家的共产党不同，中国共产党在夺取政权之前，历经了近30年极其艰苦的革命动员和战争。在如此漫长的岁月中，中国共产党为了适应各种挑战，积累了许多宝贵的经验，形成了一套“游击式”制定政策的方法。这套方法包含了一系列兼具主动出击和迂回调整的策略，以应对突如其来的变化和不确定性。在制定政策过程中允许改变一些已有的规定来适应周围环境的变化，并在执行过程中不断调整，这种政策风格要求决策者有较强的创造力，比如：•不断检验和发现现有状况的局限，抓住每一个可能的
机会使形势向有利的方面转变。•牢记核心战略目标，但在选择战术和作战手段时，尽
可能灵活务实。•不管是传统的、非传统的，还是从国外借鉴的战术和
组织方式，只要可利用，就反复尝试直至满意。•随时随地寻找和利用有利机会，以增强政治实力，实
现战略目标。
这种让中国共产党在战争期间取得胜利的“游击式”政策风格被传承下来，其所包含的一套灵活多变的政策工具先后在“建设社会主义”“不断革命”“改革开放”“建设社会主义市场经济”以及加入世界贸易组织中被用来驾驭政府治理转型中的波澜。直至今日，“游击式”政策风格依然影响着中国共产党的决策制定，对其治理的灵活性和多变性发挥作用。
同时，必须指出的是，“游击式”政策风格虽然具有灵活性，但其本身也存在一些缺陷，例如，片面追求战略性政策目标（经济增长或人口控制），而忽略了其所带来的负面效应（环境恶化或性别比例失衡）。随着中国社会对政治问责、法律权利、社会保障以及环境保护的呼声日渐高涨，民众对这种“游击式”政策制定方法的容忍度可能会下降。本书第一章将详细论述“游击式”政策风格所包含的方法和工具。二、政策试验和创新
由地方发起改革和试验，成功之后上升为国家政策，推广到全国，我把这样的政策过程称之为政策试验（policy experimentation），这种特殊的政策试验方法对中国自1978年以来的经济发展极为重要，它也为身处庞大复杂的行政管理体系内的行动主体提供了许多事先难以想象的机会。
通过试验制定政策主要分三个步骤：首先，在地方设立“试点”或“试验区”；其次，从试点项目中挑选出成功的项目，确定为“典型试验”；最后，在更广泛的地区继续尝试，即“由点到面”或“以点带面”加以推广，以此检验新政策是否具有普遍性，或者是否还需要再调整。往往经过几年尝试，最后才把新政策上升到国家法律法规层面，通过正式立法得以执行。最典型的一个例子就是2007年出台的《中华人民共和国企业破产法》，在这个争议较大的政策领域，从1984年设立第一个“试点”开始，到这部法律出台，共经历了23年，这期间，不同的城市、不同的行业、不同的企业反复尝试过各种试行条例。
政策试验最著名的例子就是中国设立的经济特区，设立经济特区的目的就是为了试验对外经济开放的政策以及随之需要修改的经济法律规章。除此之外，几乎所有重要的经济改革，从解散农村集体经济到国有企业改革，从建立资本市场到构建农村医疗保障体系，无不是先从地方试验开始的，同时上一级政府有选择地介入。政策试验最核心的就是中央和地方之间的互动，有的阶段主要由地方推动（比如提出试验倡议和实施试点方案），有的阶段主要由中央推动（比如挑选成功的地方开展“典型试验”并通过“由点到面”推广到其他地方），中央和地方的这些互动，推动试验不断前进。总的来说，大的政策目标是由中央确定，具体实施办法则先由地方自己摸索，然后才推广到全国。
实践中，这种试验方法允许尝试新的解决问题的方法，以适应新出现的情况，同时不需要改变整个政治体制。这种循序渐进制定政策的改革方法，是从20世纪80年代以来中国得以完成广泛的政治和机制转型的一个重要前提，尽管在体制、政策和意识形态等领域仍存在惯性力量的阻碍。
与西方民主国家以制定法律为导向的政策过程相比，中国在制定法律法规之前可以先试验，而西方国家必须先立法才行动，所以严格说来，了解中国这种政策制定过程对于理解中国政府1978年以来在经济、技术、社会保障领域所呈现的适应能力和创新能力有很大帮助与启发。本书第二章到第四章将详细阐述中国的政策试验是如何驱动政策创新的。三、制订发展规划和设定长期政策目标
中国领导人认为，中国政治体制的一个最大优势就是制订长期的发展规划以及“集中力量”实施国家大型建设项目。相比之下，西方民主国家由于周期性地选举和政府更迭，无法实施长期的发展项目和政策。
事实上，中国的中长期发展规划对协调和引导不同政策领域活动起到了关键作用。发展规划中最典型的例子是每五年制定的“国民经济和社会发展五年规划纲要”（一般称“五年计划”或“五年规划”），在这种规划里，中国共产党和中国政府会确定未来5年的重点发展领域和行动纲领，这实际上为各级政府设置了一个框架，在这个框架内，各级政府再制订出不同的行动方案，这些方案彼此联系，有时又相互矛盾。这个巨大的政策网络并不会因前一个“五年规划”结束而消失，而是继续发挥作用。换句话说，中国并不存在一个统一的规划周期，不同的政策领域、不同的行政层级都有各自的规划周期，由此构成了一个有差异、不间断的协调和评估循环周期。2000年以来，中国的五年规划包含了不同的预测性指标（即政府所希望实现的目标）以及严格执行的约束性指标，这些约束性指标同时也是评估各级行政部门和考核干部的标准。
与此同时，中国新型发展规划的程序、工具以及作用都与传统的社会主义国家的经济计划有很大区别，传统的经济计划主要是借鉴苏联的经验形成的。20世纪90年代以来，中国学习和借鉴了日本、韩国发展规划的经验，按照市场规律，为发展国内国际市场进行规划，期望由此发挥中国的发展潜力，调整经济组织结构，推动经济社会与生态和谐发展。发展规划体现了中国领导层并不是完全放任由市场驱动，而是保留了对市场进行宏观调控的诉求。
中国的中长期发展规划是一项超越单个政策领域的国家行动，它具有以下三方面的作用：•战略协调：从预期性、长期性、综合性的角度来确定
国家政策的优先顺序，并对其进行协调。•配置资源：根据政策制定者对经济、社会和环境可持
续发展的判断，调动和集中有限的资源对经济结构进行必要
的调整。•宏观调控：为了实现预定的发展目标，避免剧烈的经
济周期波动，遏制因全球贸易金融体系导致的外部冲击，国
家将控制主要经济变量的增长和变化。
在规划制订、评估和调整的过程中，越来越多的政府部门和专家顾问参与其中，越来越广泛地反映企业和社会的利益。甚至是国外的经济和环保专家以及组织（比如世界银行）也被定期邀请对规划的制订和评估提出相应的建议。对于中长期发展规划的成效，中国内部对此也有争议。尽管有大量证据表明，在基础设施建设、扶贫、科技发展方面，规划得到了有效实施，但在有些方面也出现了失败，例如，引入一种不以投资和出口为导向的新发展模式。鉴于此，不应对中国中长期发展规划做出过于笼统的结论，而应从不同政策领域、不同时期来评价规划的成效。本书的第五章和第六章将详细分析新型发展规划所包含的政策内容和调整长期政策优先目标的机制。四、干部考核和政策调整
在大多数西方国家，政府或国会要么提出一个笼统的执政目标和政策优先顺序（多数在政府轮换之后提出），要么针对某个具体的政策领域（比如环保和技术政策）出台一个建立在共识基础上的方案，之后政府各部门再一步一步地实施，而实施过程常常需要做出修订，或者在紧急情况下不得不改变初衷，所以政府在具体实施过程中经常会偏离立法时所确定的目标。
除此之外，在西方国家中，作为立法机构的国会也不会给行政部门提出量化指标，以此衡量政府执行过程是否达标。恰恰相反，国会尽量避免让自己所做的政治决定与透明的检验方式联系起来。一方面，大家普遍认为，在一个开放的市场经济体中，政府不可能控制所有的经济和社会变量；另一方面，执政党也会考虑自身利益，不希望量化自己的政绩，让人检验，这样即使执政失败了，也让人抓不到把柄，从而避免在竞选中遭到对手攻击。
西方国家这种制定政策的方式导致一些含糊不清的指标被写入法律，这些目标无法为具体的行政治理行为提供指引。虽然依法行政要严格按照法律规定的程序进行，但法律却不能指明方向，也不能告诉行政部门执行政策的优先顺序。在许多工业国家和新兴国家的行政体系中，虽然按照“新型公共管理”的原则设立了一些量化的政绩指标（但是这些指标大多跟行政业务挂钩，比如税务或环境管理任务之类的指标），但超出行政业务之外的指标，比如支持经济结构转型，维护社会稳定或推动技术投资等却不包括在内。
在中国却不一样，政府试图用各种量化的指标来规范领导干部的行为，这些指标不仅仅包括行政业务，而且包括上一级党政机关所确定的政治目标，这些目标包括发展党组织、反腐败，甚至包括引导经济和政府创新以及维护社会稳定。这些政治目标和政绩考核标准主要是为了保障下级政府切实执行国家政策。考核工作主要是由中央组织部负责，从20世纪90年代开始，组织部会根据不同的任务和政策优先顺序来调整考核指标，考核的结果会直接影响干部的提拔、降级或解职。由此可见，在中国，政策执行主要是建立在干部责任制之上（即一种个人对党组织负责的制度），而不是法律责任。
中国政府官员的行为受到与其他工业和新兴国家完全不一样的行为标准和激励机制的约束。无论是长期政策还是短期政策，中国共产党所制定的政策都优先于法律和专业标准，这种制度安排为政策执行提供了不同做法和效果。一方面，可以用干部考核指标来明确和调整工作重心。比如，从20世纪90年代开始的各地政府招商引资、加强基础设施建设、工业生产中引进新的环保标准等就是执政党把这些任务量化后，加入到干部考核指标中，从而使各级政府都必须执行中央的决定。另一方面，这种量化的政绩考核指标也导致政策执行过程不受司法约束，容易忽视当事人的权益。比如，在完成计划生育指标或降低犯罪率等方面，有的地方政府滥用权力来执行政策，严重损害了公民权利。五、中国政策制定过程的利弊
从比较的角度来看，中国制定政策的方法似乎不同寻常：政府的行动计划常常是以试验的方式启动，往往不用过多顾及是否有法律法规作为依据，之后在试验过程中会出现执行、适应、修改、再执行的反复，因此，政策制定过程始终处于不断变化和调整的状态，被批准的行动计划也会发生变化，国家行动的轨道可以修改。与西方以法治为主导的政策制定过程相比，中国的政策制定方法有更多的不确定性和不可预见性。
无论是“游击式”政策风格还是分级制试验，中国的政策制定过程都是建立在中央和地方互动这样一个基本模式之上，即中央确定政策目标，政策工具却是由地方政府摸索和尝试，最后才在全国范围内推广。因中国地域辽阔、各地差异较大，这种反复试验及不断反馈的机制非常适合采用多样化的政策工具和培育不同的动员组织模式，这让中央政府无论面对何种情况都能找到相应的政策工具。一方面，中国是中央集权和层级制管理；另一方面，中国允许地方政府发挥主动性进行政策试验，这种中央和地方互动的制度安排充满张力、高度灵活，但同时也有脆弱性，特别是当中国共产党高层出现意见不合或地方要求更大的自主权时，容易导致政策执行过程的中断或停滞。
总之，无论是中国的政治体制、政治决策还是政策或是规划，都不能简单视为单一的、彼此分割的、起草文件的一个结果，而是应该将其视为一系列意见、文件、试验反复执行和调整的过程，是一个受各种互动和反馈机制所驱动的过程，而不是照规章或职责运行的过程。这种灵活的政策过程让一个威权体制变得有活力和弹性。
从历史的角度来看，中国的政策制定过程靠的是一种实践经验学习能力，这种学习能力与历史上其他一党执政的国家相比也是少有的。但是这种学习却是严格工具化的、是以问题为导向的，随时可以中止并受到控制。这种学习不涉及权力结构的改变，不影响中国共产党的领导。因此，中国政府体制中所欠缺的权力制约与法治保障是无法通过上面所描述的政策制定和执行过程来弥补的，而只能是进行局部的改善。第一章中国的适应性治理：比较政治中的“红天鹅”
在毛泽东逝世之后的30多年里，不断有人预言中国政治体系将崩溃。东欧剧变、苏联解体之后，中华人民共和国虽然保持了政权的稳固，但是各种唱衰中国的论调并没有消失。这些年我们甚至看到以此论调为题的书籍纷纷面世，譬如《中国即将崩溃》（The Coming Collapse of China）、《中国陷入转型困境》（China's Trapped Transition）、《中国：脆弱的超级大国》（China:Fragile Superpower），听起来稍微乐观一点的则有《中国的民主前景：它将如何发生并将走向何方》（China's Democratic Future:How It Will Happen and Where It Will Lead）。
与此同时，改革开放后中国经济实现了高速增长，这让一些人对随之而来的政治转型充满期待。他们想当然地认为，随着社会动荡的不断加剧，要保持经济增长就必须抛弃“过时”的共产党领导体制，采用自由民主制度。然而，一个又一个十年过去了，中国共产党并没有像这些唱衰论调说的崩溃了，与此相反，经受了1976年毛泽东逝世、1989年政治风波、1997年邓小平逝世以及2008—2009年少数民族骚乱等事件的考验，中国政府能够越来越娴熟地应对诸如领导权交接、群体抗议、行政改革、法治建设以及融入经济全球化等各种复杂的挑战。在各种挑战面前，中国政府显示出卓越的应对能力，先后成功抵御了1997—1998年的亚洲金融危机、2003年的“非典型肺炎”，以及2008—2009年的全球经济危机，等等。这些危机往往会给许多脆弱的政权敲响警钟。
需要明确的是，中国这种经济快速增长实际上代价高昂，其中最明显和最严重的代价也许是现今中国面临的诸如官员腐败、消费者权益保护不力以及环境破坏等问题。
中国共产党还会统治多久？很多人在预测。历史上发生的偶然事件多变难测，这让预测毫无价值。我们也不准备猜测未来中国政治体系会发生怎样的改变，这种改革远景还是留给中国的决策者与改革家来描绘更为适当。作为社会学家，我只想重新审视中国经济腾飞的真实原因，或者更准确地说，分析中国共产党能长期执政的政策机制是什么。过去30多年中国共产党是如何带领中国实现快速和深远的经济和社会转型的？为应对改革开放后最快的经济增长所带来的挑战，中国政府运用了哪些治理措施和操作流程？毕竟，经济转型不仅带来更多财富和全球影响力，也导致收入和地区发展不平等加剧、环境污染等严重问题。一、中国犹如一只“红天鹅”
政治学界对政权分类和政体变迁的传统研究是建立在二元对立的系统论基础上，这种源自冷战时期的分析框架往往关注“从独裁体制到民主体制”“从计划到市场”等这类问题，却没有关注共产党政权所具备的“适应性”这一概念。从制度上看，共产党执政的体制被认为是僵化不变的体制，不具备在行政组织、经济协调、技术创新以及国际竞争等方面进行自我完善的能力。传统的政治学研究理论无法帮助我们理解一个有创新能力和竞争力的强大中国及其背后所蕴含的动力，即使我们赋予这些传统理论新的内涵，也难以摆脱其时过境迁的局限。
中国没有走上西方社会学家和民众所预期的道路，市场化也未谱出民主化之乐章。尽管毛泽东时期经常采用的意识形态控制、斗争运动、有组织的依赖（organized dependency）等方式，已经让位于现今更规范的行政管理模式，在很多领域甚至出现了政治协商的治理模式，但中国至今没有向多元的选举民主制转变，依然是一个中国共产党领导的多党合作和政治协商制的国家。在我们看来，中国虽然受苏联模式的启发建立了诸多正式制度，但政府在实行治理的时候，却使用了一套自己独创的方法，这些方法有的源自革命时期和建设时期，有的则是改革开放后在有选择地借鉴国外经验基础上形成的。正是这些治理技巧为一个难解之谜——中国为什么没有进行政治体制改革，仍取得了惊人的经济成就——提供了新的答案。
虽然中国政府引进了市场机制，但其仍然通过掌握公共财产的所有权、经常性的行政干预以及任命企业高管等方式控制着关键产业（包括基础建设、通信业、金融业等）的“制高点”。由此看来，中国的发展模式从根本上有别于英美式的市场化加私有化范式。另外，中国的发展模式也与日本、韩国等国家主导的“发展型国家”大相径庭。控制国有企业和公共财产、任命企业高管这些做法对日韩两国的经济发展所起的作用微乎其微，另外，日韩两国是在经济发展到一个成熟阶段后才开放对外贸易，这与中国在改革之初就实施对外开放显然不同。
我们将在下文详细说明，中国共产党在不断变化和不确定的环境下维持治理的主要方法可以追溯到其早期的革命经验，这些治理技巧深受毛泽东及其追随者的思想的影响，他们将政策制定视为一个不断变化、解决矛盾、持续试验和随时调整的过程。这些治理技巧实际上反映了一种独特的思维方式和方法，这与其他政体更倚重行政机构和立法机构的治理模式形成鲜明对比。
过去30年中国所经历的特殊发展道路，不仅对研究中国者来说是个谜，同时也为比较政治研究出了一道难题，当下流传甚广的现代化理论、民主化理论以及政府转型理论对解释改革开放后的中国充其量只提供了一束微光。
中国犹如一只“红天鹅”，对现有的社会学理论提出了挑战。中国共产党执政的政治韧性，加上快速增长的、具有国际竞争力的、融入全球分工体系的国民经济，使得中国成为一个非同寻常的、难以预测的重要案例。中国潜在的巨大冲击不仅会影响世界政治和经济实力的分配，也会影响全球关于发展模式的讨论。用社会学方法论的术语来说，中国罕见的发展轨迹“无论是作为自变量还是作为因变量，对研究都具有极其重要的价值”。就这点而论，中国对政治变迁的传统理论和模型都提出了挑战。
由于以往的学者总依赖从他们较为熟悉的那些历史路径中衍生出来的概念和理论去研究中国，因此他们常常把富有潜力的创新之举视为谬误、例外、极端，甚至是死路一条，因而排斥它、忽略它。但是，如果中国实际上正是在探寻一条独特道路呢？如果中国因其经济体量、发展历史和让世人惊讶的成就，自创一些前所未有、对西方来说闻所未闻的治理手段，结果又会是怎样呢？中国过去30年所采用的制度性和政策性的解决办法是否只是一种过渡手段，我们尚难确定，但这些办法到目前为止相当有效，单从这点来说，中国就值得社会学研究者密切关注。假若这些方法或手段长久发挥作用，它们肯定也会引起更多人的广泛关注。
在这里我们既不歌颂也不否定中国的改革成就，我们只是力图客观地认识和理解它，这就需要我们首先探索中国各种治理方式最初形成的源头。我们将在书中证明，中国治理方式的最初源头乃根植于毛泽东时代丰沃的土壤里。目前大部分研究往往局限于改革开放时期，很遗憾，这种割裂历史的研究方法忽略了中国发展动力的关键来源。所以，我们决定把研究的时间跨度延伸到中国革命传统成型时期（1927—1949年）和改革开放前的社会主义建设时期（1949—1976年），找出当时政策制定和实施的过程以及方法，即我们称为“毛泽东时代”的治理方式。
这些治理方式在毛泽东领导的长达半个世纪的历史过程中也曾演变出各种形态。譬如，富有毛泽东个人特色的群众动员方式，在1949年中国共产党取得政权之前和之后的某些阶段，受到了苏联的官僚治理方式的冲击。毛泽东推行的国家治理方式虽然在屡次矛盾冲突中获胜，但中国老百姓并未从中获益。“大跃进”就是一个典型的例子，这种靠全民运动发展经济的模式最终得不偿失。采用革命的手段来治理经济，成败的关键在于领导和意识形态，这二者决定了最终结局是破坏性的还是建设性的。二、制度主义学派的流行解释
在解释中国为何具有令人迷惑的活力的时候，许多学者最先都是关注制度因素。黎安友（Andrew Nathan）认为，中国政权之所以有惊人的韧性，可归因于权力交接的制度化和对派系之争的遏制，以及成功运用多种“导入机制”（input institutions）来培养对政府的高度认同，这些“导入机制”包括地方选举、信访制度、人民代表大会、行政诉讼、大众媒体等。沈大伟（David Shambaugh）也认为，中国共产党本身是相当强大并有韧性的政党，一系列的党内改革以及其他影响到政治、社会和经济领域的改革都有益于加强中国共产党的执政能力。巴里·诺顿（Barry Naughton）和杨大利指出，中国保留了中央领导与控制的核心要素——“党管干部”制度，这种中央任命领导干部的人事制度是加强国家统一的最重要机制。魏昂德（Andrew Walder）则发现，虽然自毛泽东时代起，中国党政体系的人员构成发生了显著变化（比如受教育程度明显提高），但其组织结构却一直非常稳定。
上述这些学者关注的是正式制度，而另一些学者则强调非正式制度所发挥的作用。譬如，蔡欣怡（Kellee Tsai）认为“非正式的适应性制度”的作用很重要，如私营企业家暂时将其企业注册为集体所有，从而使中央政府能合法地推出改革举措，这种灵活的做法间接巩固了政权。蔡晓莉（Lily Tsai）则发现，地方“非正式的问责制度”（如社团和宗族）在中国农村地区具有提供公共产品的作用，据她分析，这些对社会具有凝聚作用的团体（成员既有普通村民，也有当地干部）对支撑中国农村基层社会发展越来越重要。
要全面回答“为何共产主义体系在中国至今仍有这样的韧性”这个问题，不同时期不同领导及他们所面对的挑战不同，得到的答案也有所不同。我们不否认正式制度或者非正式制度所起的作用，但是为何在众多共产党执政的国家中，唯有中国从这样的制度安排中受益？毕竟，理论中的共产主义体系被定义为具有以下共同特征的制度结构：列宁主义政党、集体化生产、计划经济、中央控制的宣传机器以及公共安全机构等。那么，是什么造成当代中国和其他前共产党执政国家之间的差异呢？为何只有中国能容许存在这么多的非正式制度呢？与苏联和东欧国家相比，为何中国不仅安然渡过了1989年政治风波，而且仅以一代人的时间就在经济和社会领域取得了如此惊人的成就呢？
我们相信，中国之所以取得如此非凡成就，很大程度上是因为中国共产党创造性地继承和发展了中国革命传统中一些成功的经验。与苏联和东欧国家不同，中国共产党夺取政权之前，历经了近30年的革命和斗争。在如此漫长的过程中，中国共产党被迫从大城市转移到偏僻的农村地区，然后又万里长征从南方徒步跋涉到西北，在极其艰苦的环境中，他们为了适应各种挑战，积累了许多宝贵的经验教训。毋庸置疑，这些丰富的革命经验让中国共产党取得了巨大胜利，同时也在新中国成立初期的建设过程中走过弯路，甚至有过惨重的失败经历。比如，20世纪50年代和60年代，中国共产党曾发动各种群众运动，有的运动提高了人民的识字水平，改善了基本医疗状况，但有的运动造成了最严重的饥荒和环境破坏。然而，鲜为人知的是，这些革命经验至今仍发挥着重要作用，影响着毛泽东之后的几代中共接班人。
尽管共产党执政的国家在制度上存在共性，但从革命年代发展到今天，中国走的是一条与众不同的道路。与苏联及东欧国家不同，毛泽东领导下的中国独具特色，表现出一种独特的追求政权稳固的政策风格，一种不断试验和改革的政策风格，用他的话就是“不断革命”。1949年后毛泽东满怀热情继续开展革命，他所采用的方式是独一无二的，虽然具有超越客观经济基础的一面，但也有打破传统模式创新发展的另一面。在漫长的革命历史中，中国共产党形成了一套“游击式”的政策制定方法，这套方法包含了一系列兼具主动出击和迂回调整的策略，用以应对突如其来的变化和不确定性。这套方法如果在新的政治领袖手中，服务于不同的政策目标，结果就会大不相同。例如，在战争年代，毛泽东鼓励各根据地在维护中央权威的框架下发挥地方积极性，这一做法被毛泽东的接班者用在经济建设中，结果成效显著。
虽说某些前共产党执政的国家也曾提议进行大刀阔斧的改革，但与这些国家不同，马克思列宁主义政党自上而下的政党组织结构和计划经济没有成为中国共产党长期固化的传统，相反，中国共产党驾轻就熟，很快适应了国内经济改革和全球市场竞争的大环境。我们认为，产生如此显著差异的一个主要原因是中国共产党人乐于接受新知识和探索新方法。我们相信，这一特质很大程度源自同样的政策机制，即曾帮助中国共产党在漫长的革命斗争中不断取得胜利的那些政策机制。
从制度的角度来看，中国符合“威权的共产主义体制国家”的标准定义。然而，中国庞大且实行层级制管理的政治体系却被灵活的政策制定和实施过程赋予了活力，中国的政策制定和实施过程中包含了大量自下而上的参与和互动机制，远远超过了其传统体制结构给人的印象，这种特殊的政策制定和实施策略就是中国能够保持韧性和适应性的基础。三、政治韧性和适应性治理
我们所说的韧性和适应性是什么呢？韧性是指一个系统在经受冲击和干扰的同时“仍可维持其本质上相同的功能、结构、反馈，以及自我认同”的能力。而适应性则是指“一个系统内的行为主体”通过其有意和无意的行为和互动“增强韧性的能力”。在此意义上，适应性的基础乃是反应的多样性，即行为主体通过反应、酝酿、准备、先发制人等各种行动和步骤，不断地接受各种内在和外来的挑战并进行调整。这些有关韧性和适应性的定义着眼于行为主体的能动性，而把制度当成一个次要因素。因为适应性依赖于人们随时准备冒险进入陌生环境开展行动与尝试，以及应对不断变化的环境，所以行动和认知过程是关键。
美国制度主义经济学家道格拉斯·诺斯（Douglas North）把适应能力视为发展的核心。他指出，无论是政治体系还是经济体系，那些能让行为主体尝试不同方法的制度和规范，不管是正式的还是非正式的，都会提高行为主体的适应能力。突破发展瓶颈、化解突发危机以及把握新的机会，这些都需要有充分可行的备选方案。纳西姆·塔勒布则为适应性治理提出一种新的解释，他认为，制度创新能力的高低并不取决于其所处系统的特性（如市场或计划、民主制度或专制制度），而是取决于该系统能提供多少“最大限度反复试错”的机会。无论在什么样的政治经济体中，反复试错都需要有一种开放的态度，允许适时在制度、过程及行为主体等诸多层面尝试不同的做法，以发现解决问题的新颖方法。在非民主国家，如果统治者愿意下放发展新知识的权力，也可能出现反复尝试新方法的机制。发展经济学家丹尼·罗德里克（Dani Rodrik）认为，这种反复试错的机制乃是发现政策备选方案的关键所在。如果将之与特定国情相融合，并使其适应不断变化的全球环境，这种机制便有潜力推动经济和社会向前发展。在接下来的章节，我们将讨论为何中国独特的政治环境有助于实行这种反复尝试新方法的机制。四、回溯式研究的潜在意义
为了解释中国政体所具有的适应性，我们有必要对中国共产党在毛泽东领导下所形成的历史经验和治理技巧，以及毛泽东之后的领导人对这些传统经验的保留、发展和创新做一番回顾。我们并非简单对比历史与现实，而是关注毛泽东时代所形成的具体治理机制，以及之后中共领导人对这些机制的继承和发展，力图找出革命先例与当下实践之间的特殊关联。这种研究方法与制度史研究略为相似，即我们考察的乃是政策轨迹的延续和变迁。但与制度史研究不同的是，我们从分析当前中国政策场景的特征入手，往回追溯它们曲折的历史源头；我们不打算像制度史研究者那样还原所谓“路径依赖”的制度演进过程，也不假设制度必然沿着先前的一些“关键时刻”所设定的轨迹不间断地往前发展。而是用回溯式研究方法探讨各种政策领域的治理机制。
回溯式研究方法的一个主要优势在于其开放的研究设计。相较于预定论式的、预设结构的研究过程而言，回溯式研究更容易把新出现的行为主体、利益或者意识形态融入研究之中。而且，这种研究方法可以避免当前各种关于中国转型的研究中普遍存在的预设目标倾向（如痴迷于寻找“真”的市场经济或者“真”的民主制度在中国发展前景的征兆），并为有可能出现的非常规机制、被忽视的行为主体、出乎意料的互动，以及毫无来由的干扰保留空间。我们不执着于我们熟稔的西方模型，也不把自己局限在过往的经验中，相反，我们将兼容并蓄，把中国的近现代历史视为一个纯粹的不确定的发现之旅。
通过这一开放式研究，我们发现当今中国存在一种由毛泽东时代、后毛泽东时代以及学习借鉴国外经验所交织组成的复杂治理机制。从毛泽东时代的“社会主义建设”到后毛泽东时代的“改革开放”，中国在“转向”民主的未来时并不是简单地抛弃它昔日的革命历史。相反，毛泽东之后的一系列继承者都想方设法制定一套适用威权统治的新做法，这套做法能够应对各种挑战，如各种严重的社会不公和日益增长的地区贫富差异等问题，也能淘汰过时失灵的制度。当然，我们并不认为研究中国革命历史的起源会告诉我们需要或想要了解中国政权韧性原因的一切答案，但我们坚信，这一特殊视角会为目前盛行的研究方法提供重要的补充，甚至在某些情况下可以起到纠正作用。五、制度可塑性和政策风格的连续性
在过去的20世纪，中国政治体系的一个显著特征就是制度和政策常常变动。除了极少数的核心制度，如被巴里·诺顿和杨大利认定为中国政体支柱的共产党干部层级制度，罕有制度能纵贯整个共和国历史。党内组织、政府机关、司法机构时常调整重组，有时力度还挺大。与机构改革相比，政策反复更是司空见惯。直到1992年中国领导人确定走“社会主义市场经济”的发展道路之后，这种情况才有所改善。
如果制度和政策在共产党领导下如此不稳定，那我们从何处寻找持续性和指导性原则呢？如果中国的管理体系本身的“自动驾驶”程序在处理危机或执行政策时失灵，政治决策者该如何应对这种状况呢？要回答这些问题就涉及“政策风格”这个概念。“政策风格”属于公共管理学的一个重要概念，我们把它理解为“政府为完成政治任务所运用的一套指导方法”。“政策风格”为研究当代中国的政治连贯性和政策变迁提供了一种新的视角。由此，我们会发现，中国的各项制度和政策虽然历经多次变动，但中国共产党的“政策风格”却保持了惊人的稳定性，甚至跨越了所谓的“毛泽东时代”与“后毛泽东时代”之间的分水岭。
我们不是要把“政策风格”这个新的抽象的西方概念强加于中国，而是发现中国政府工作中常常提到“作风”这个词。“作风”是指在政治决策或行政管理过程中沿袭下来的常规和习惯，它们既没有被正式制度化，也没有被反思总结过，却包含一整套解决问题时普遍使用的方法。从这个意义上说，“作风”与“政策风格”极为相似。这是一个非常罕见的西方概念与中国实践相重叠的例子。
政策研究曾经是西方学界研究中国政治的支柱，但近年来被“公民社会”“社会运动”“权利意识”以及其他随市场经济发展而兴起的新现象的研究所淹没。与难以接触到的中国政治精英相比，这些新兴现象的相关研究资料相对容易获得，学术研究兴趣转移或许正肇因于此。很遗憾，西方研究者失去对政策研究的兴趣，政策制定与实施过程是政策研究的一个重要内容，它将正式的层级制度和非正式的人际网络、市场交易以及社会互动联系起来，无论是对实证研究还是对理论分析来说，政策研究都是一个重要的方法。政策研究不仅对解释中国的政治互动模式和规则制定过程起到重要作用，而且对解释中国的市场经济和社会变迁趋势也不可或缺，毕竟，在中国无论是经济发展还是社会稳定都离不开政府的“有形之手”。六、“游击式”政策风格
以往的研究常把中国历史上特殊的制度和政策的多变归因于最高领导层的认知变化或彼此之间的认识分歧。但我们认为，这种行为反映了一种更深层次的政策风格，在很大程度上源于游击战和革命动员中逐渐形成的经验。因为要在艰难的环境中谋求生存，战胜种种几乎不能克服的困难，这些经历使毛泽东与其战友们推崇灵活性甚于稳定性。
中共领导人之所以形成“游击式”政策风格，是因为政策主体的能动性以及制定和执行政策的独特方法能够保证在变幻莫测的革命战争环境中夺取最大的胜利。战争年代结束后，这种政策风格被传承下来，并在“社会主义建设”和“不断革命”的时代，“四个现代化”“改革开放”“社会主义市场经济”“入世”等过程中发展演化成一套灵活多变的方法，用以应对政府治理转型中的各种情况。这个被我们定义的“游击式”政策风格一直影响至今，从而使中国共产党的治理模式既有灵活的一面也有变化不定的另一面。
事实上，不但毛泽东和邓小平熟悉这种“游击式”政策风格，经历过战争年代的那一代领导人（包括胡耀邦）都被它打上了深深的烙印，直到20世纪90年代初他们仍主导着中国政治。革命早期，中国共产党力量微弱且前途未卜，在与其他政治力量进行军事对决中处于弱势地位，而弱势一方想要夺取胜利就必须隐秘、灵活和出奇制胜。夺取政权之后，中国共产党成为执政党，但仍保留了灵活应变的处事风格。毛泽东认为，政治和战争本质上是相通的，并在1958年明确指出：“战争是特殊形式的政治，是政治的继续，政治也是一种战争。”
之前很少有西方学者关注中国“游击式”政策风格的历史传统。毛泽东在1938年发表的《抗日游击战争的战略问题》一文中，曾对游击战术做出简洁明了的定义，这个定义同样适用于当代中国政策制定过程。除了众所周知的统一领导和广泛的群众动员（即“群众路线”）相结合之外，“游击式”的政策风格还建立在以下认知基础之上：•永恒流动和持续变化是政治和权力的常态，即使是建
立机构，也不能有效中止或疏导这种态势。•政治决策也应该处于随时可以变更的状态，尽量避免
强制性约束（如通过个人事先承诺或者签订法律契约），以
便为政策修订留有余地。•决策是一个主动灵活和反复调整的过程，“制定是一个
过程”。•死板、呆滞的用兵办法易为敌军发现，因此应避免。•不相信理论和抽象的模型，新的工作方法应从具体的
情况和实践经验中总结而来。•战略性决策由高层领导做出，具体组织和执行则由各
地积极主动地独立完成。•主动利用政治力量之间和社会内部的矛盾制造有利机
会，实现既定目标。•毫不犹豫地利用突如其来的机会，削弱甚至消灭对手；
根据实际情况建立或中断盟友关系。•尽量减少发动新战争的风险，只有在对自己最有利的
情况下才可以发生正面冲突。
游击战争中形成的政策风格因没有问责制的约束在本质上存在一些负面效应，但从适应性角度来看，这种风格却产生巨大的创造力，因为这种风格对决策者提出以下要求：•不断检验和发现现有状况的局限，抓住每一个可能的
机会使形势向有利的方面转变。•牢记核心战略目标，但在选择战术和作战手段时，尽
可能灵活务实。•不管是传统的、非传统的，还是从国外借鉴的战术和
组织方式，只要可利用，就反复尝试直至满意。•随时随地寻找和利用有利机会，以增强政治实力，实
现战略目标。
我们也可以把由以上这些特征形成的政策风格理解为一种追求变化的“推动和摄取”（push and seize）风格，它与现代民主法治国家以稳定为导向的“预期和监管”模式的政策风格截然不同。后者试图营造一种环境，在这种环境里政治领袖可以事先预估其行为后果，并为此承担责任，而前者则在一定程度上应合了“商场如战场”这一论调，跨国企业家们在他们所著的关于市场竞争的著作中往往存在这种论调。
在这种“游击式”政策风格中，政治问责往往让位于领导人的灵活性，这一点从毛泽东所提倡的“政治挂帅”中就可以反映出来。理论上，下级要服从上级领导；但在实际工作中，上级对下级的指挥却并不是绝对集中、面面俱到，下级如果不严格执行上级指令，在具体行动中，根据游击战争一般集中、具体分散的原则，加大独立自主的权限也不会受到相应惩处。我们发现，改革开放后的基层政府官员普遍具有企业家精神，兼具实验者和灵活变通的特点，他们在官场步步高升的同时还获得了物质的满足。
毛泽东将游击战术转化成一种政治治理方式，是出于马基雅维利（Machiavelian）式的计算。正如迈克·奥克森伯格（Michel Oksenberg）指出的，“毛泽东的治理方式……（在于）努力地控制……并通过规定沟通方式、人事任命和军队部署或制定政策……以避免被固化的行政机器所局限……毛泽东不得不运用非正式的手段（如利用群众基础）或反官僚机构的方法（如群众运动）来使那些正式机制正常运转”。
实际上，“游击式”政策风格不但与民主国家的制度规范如政治问责制、法律连贯性和程序稳定性等截然不同，而且与苏维埃共产主义传统所强调的正规官僚体制也完全不同，在毛泽东时代，苏联式的官僚体制与毛泽东的个人风格曾发生过激烈冲突。虽然行政层级体制在后毛泽东时代逐渐稳固，但周期性“整改”和结构调整仍然是中国政治的一个显著特征。强制性的自上而下的政治举措和各种运动经常扰乱了政府机关的日常工作，甚至导致机构重组。
除了对政治问责和程序可预见性产生负面影响之外，“游击式”政策风格对西方国家所理解的中央和地方的互动关系及地区间分配也带来了困难。为了最大限度地提高中央领导层的灵活性，减少其在具体事务方面对下级的干涉，不同级别之间的任务分工不够明晰，制度化程度也较低，结果是地方政府无法从中央得到稳定连贯的支持，常常只能自己想办法应对具体情况。虽然这样能使地方政府不断创新，但也导致了地区间差异扩大，以及“地方政府资金不足”等问题。
若回溯比中共党史更久远的中国历史，我们可以看到，“游击式”政策风格与中国传统思想一脉相承。特别是中国传统思想中强调以灵活的、辩证的、有谋略的手段来解决普遍存在的冲突和对立。中国古代经典《易经》认为，世界是不断变化的，是由相互对立因素不断相互作用所驱动的。《孙子兵法》阐述的军事法则也反映了相似观念：“兵者，诡道也。故能而示之不能，用而示之不用，近而示之远，远而示之近。”江义恩（Iain Johnston）把中国的谋略文化称之为“战备范式”（parabelum paradigm），认为冲突是普遍现象，“绝对灵活性”在战争中是一种优势。受这些传统文化和思想的影响，中国的领导者似乎更倾向于形成一个与西方民主政治家不同的战略观。结论
无论是从正面还是负面的角度来考察毛泽东时代的思想遗产，均可以发现，“游击式”政策风格对当代中国的政治实践具有深远影响。当前中国在政治、法律、社会和经济等主要政策领域所运用的治理策略和方法都能在毛泽东时代中找到历史根源（见表1.1）。表1.1 起源于革命时期和毛泽东时期（1927—1976年）的治理方式
虽然当代中国受毛泽东时代的影响，但这并不是说“游击式”政策风格可以解释一切现象，这个风格也非一成不变。这种政策风格对政治问责制和法律体系产生了一定的负面影响，中国共产党也不可能靠这种政策风格来处理未来转型过程中所产生的各种政治和社会问题。
改革开放以来，中国共产党明显削弱了对意识形态的控制，也不再发动大规模的群众动员运动，这两个方面恰恰是“游击式”政策风格的核心。郑在浩（Jae Ho Chung）在研究中央和地方关系的历史演变过程中发现，毛泽东时代中央控制意识形态的效力如此强大，“以至于在组织遭到破坏和政府职能中断期间，依靠党员的自我约束依然能有效地确保上下一致，对地方的偏离行为也能做到明察秋毫”。反过来看，群众的狂热或对意识形态的盲从也让政府对群众运动产生了依赖，在“大跃进”和“文化大革命”期间，群众运动甚至取代了政府管理。毛泽东之后的中国共产党领导人认为，灌输意识形态和发动群众运动是不好的传统，用这两种方式虽然可以加强共产党的领导，但无法实现经济现代化。正是基于这个认识，邓小平宣布中国将从经济建设为主，如今，在日常决策和行政工作中已经不再用意识形态鼓动群众，但党政宣传并没有销声匿迹。
在毛泽东时代，“游击式”政策风格时常会与政府依法制定和执行的政策发生冲突，这种冲突直到今天依然存在。自20世纪80年代以来，规范化治理一直是中国领导层所推动的一项核心工作。这期间，国家治理体系和法律体系不断发展完善，其规模和现代化程度大大超过以前。但在特殊时刻或处理关键问题时，传统的“游击式”政策风格和改进的“游击式”政策工具仍然发挥着重大作用，从危机来临时动员群众、中央与地方相互促进经济政策创新，到改革公共医疗体系，我们都能看到这个革命传统的影响。无论好坏，它在政治上仍然具有巨大影响，中国政府借此能够积极主动应对难以预测的复杂多变的外部环境。
我们在研究中并没有发现成形的“中国模式”，我们理解的“模式”是必须由各种可以复制的变量构成的。在中国，我们更多的是看到了一种灵活的、从大环境和具体情况出发、强调主体能动性的常用做法。通过这种做法制定和执行政策的前提是：接受无所不在的不确定性；愿意尝试和学习新事物，甚至包括向对手和外国学习；敏锐捕捉突如其来的机会，注重战略目标；有意忽略负面效应，对不友好的对手毫不手软。
鉴于政策制定和执行的“游击式”方法是经验性的、不可重复的，因而难以将之归纳为“非正式制度”。制度学派认为，无论是正式制度还是非正式制度都是用明确的规范和规则使行动主体可以确定地预见彼此的行为，从而减少和避免不确定性。与此相反，“游击式”政策风格却是有意识地接受和利用不确定性，并力求从中获益。这种行为抱着一种克服和消灭不利因素的决心，而不仅仅是受制于它们。“游击式”政策风格以改变现状和发挥政治主体能动性为政治议题，实质上是一种改革型的治理，这与那些自认为是先进和成熟的政体截然不同。后者强调巩固既有体系和制度，是一种维护型的治理。表1.2将这两种治理类型作为抽象的理论模型进行比较。表1.2 改革型治理与维护型治理之比较
有必要再次说明，中国灵活应变的政策风格并不是所有社会主义国家的共同特色。与中国相反，在斯大林时期结束之后，苏联和东欧国家便开始维护现状，用渐进的方式推行“小步”改进。他们努力巩固其统治，但并没有彻底改造的目标。正是基于这种不固定的制度安排，中国在适应经济改革进行调整的过程中，遇到的新问题要远远少于苏联和东欧共产主义国家，虽然之前从赫鲁晓夫到戈尔巴乔夫也曾尝试过改革。
中国和其他共产党执政的国家之间存在如此显著差异，但西方许多研究者却还在用制度主义分析框架和政权分类的方法来分析中国，这是很不恰当的。中国共产党的治理表现出极强的灵活性和适应性，并不是因为其制度基础（如东欧社会主义制度一样，中国的制度结构既庞大又分散），而是因为其政策风格，这种政策风格灵活多变，能够有效应对不断更新的发展任务以及不断变化的国内外环境。
试图将中国的发展经验硬套入传统的制度范畴，困难之大可想而知，中国的政治体制受到一些特殊的政策机制所驱动，而这些机制目前无法归类。我们尝试把研究转向这些不同寻常的（非传统甚至是独一无二的）和不断变化的政策机制，正是这些机制推动了中国在政治、经济、社会和国际关系等重要领域的发展变化。从更广泛的意义来说，政策创新能力也是值得更进一步讨论的议题，看看它是如何促进发展中国家、新兴国家和发达国家转变的。
之所以对中国改革型的治理风格进行深入分析，不仅是因为它有助于解释中国的特殊之处，更是因为中国的治理模式对目前许多发达经济体来说是一种潜在的挑战。这些发达经济体努力想与21世纪的快速变化保持步调一致，却受制于现有的政治制度，自我修正机制脆弱。中国独特的政治体制所拥有的适应性能力为西方国家提供了另一种可能。许多西方社会科学家偏好于现有的四平八稳的治理模式，认为资本主义的民主体制理所当然拥有政治稳定性和经济优越性。21世纪要求提高政策灵活性，加强民主体制的韧性，这就需要我们对20世纪所构想的民主体制的优越性进行反思，并对那些非民主体制的竞争对手，比如中国，所表现出来的创新能力有清醒的认识。
我们再次强调，中国“游击式”政策风格有一些根本缺陷，如政治问责制缺失，行政过度干预及分配不当导致地区和社会群体之间的紧张关系。从长远来看，中国“游击式”政策风格最严重的缺陷则在于片面追求战略性政策目标（如经济增长或人口控制），而忽略了这些追求所带来的负面效应，特别是那些需要较长时间才会显现的后果（如环境破坏或性别比例失衡）。
随着中国社会对政治问责制、法律权利、社会保障以及环境保护的呼声日渐高涨，民众对这种决策方式的容忍度可能会大大下降。对中国政府适应能力带来严峻考验的可能是一些影响广泛的危机，这些危机将把经济和社会的学习、政治和行政机构的反应能力以及群众对政府的支持逼到极限。第二章从地方试验到国家政策
在经济改革的过程中，中国政府表现出很强的政策和制度创新能力以及适应复杂多变的经济环境的能力。许多研究者指出，分散试点对此起到了关键作用。中国的经济转型有一个特征，即在政策制定过程中，中央的政策制定者鼓励地方政府结合地方特点尝试各种解决问题的办法，然后将所取得的经验反馈到国家起草的政策中。许多经济领域里的政策改革，比如农村集体经济改革、对外开放贸易、促进民营经济发展、改革国企和规范资本市场，在制定过程中，试点方式都起了决定性的作用。在一些争议较大的政策领域，如国企破产，经历了二十多年反反复复各有侧重的试点之后，才最终通过了《企业破产法》。那些努力推进经济运行方式变革的政策制定者一次又一次通过试点的方法，顶住了企图维持现状的种种压力，掌握了改革的主动权。“由点到面”是一种成熟的方法论，在中国存在这种注重本土特色的方法论意味着地方试验有其深厚的合法性，这种分散试验远远超过了其他威权政体的个别试验。中国“由点到面”的方法是指从个别“试点”发起的政策过程，这些“试点”由地方主导，在上级政策制定者的支持下展开实施。如果“试点”工作被证实对实现党和政府所制定的政策规划有利，上级领导就会从最初的试验中总结、提炼出“典型经验”，之后通过广泛和集中的媒体报道、高规格的经验交流会以及参观互访活动，将其加以推广，并号召更多地区学习效仿。这个推广过程也是进一步完善政策，并研究出适合推广的解决方案的过程。如果新方法经过运行检验得到国家最高政策制定者的认可，就会在进一步修改后进入国家政策体系中。由此可见，这种“由点到面”的方法让地方政府有充分的空间，根据具体情况探索解决问题的模式，但确认、修订、终止以及推广典型试验的最终控制权始终掌握在最高层政策制定者手中。重要的是，中国采用政策试验模式，其目的在于探索新的政策工具，而不是用来设定政策目标，这一过程依然是在党的领导下进行的。
尽管目前学术界对政策试验是政策和制度创新的一个关键机制鲜有争议，但它对中国采用这种政策试验方法的由来却一直没有明确的解释。迄今为止的研究都没有说明中国政策试验的模式是如何形成的，又是如何成为一种固定产生新的政策选项的方法的。在一个威权国家进行分散改革，其中必然存在一种特别的机制，它能使地方创新行为合法化，同时不触及上级对下级的控制。因为中国的中央和地方互动关系，不能用源自西方民主国家的模型来解释，如“联邦制的实验室”或“分权”，所以中国在各级地方政策试验中所使用的方法和话语体系在国际比较中显得与众不同。只有探究其历史根源才有可能找出重要线索，解释为什么以及在什么条件下能够推行地方政策试验，
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]