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作者：李成言

出版社：北京大学出版社

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现代行政领导学(21世纪公共管理学系列教材)试读：

目前的中国正处在转型期，由原来计划经济体制下的高度集权转向市场经济体制下的适度宏观调控，在这一转轨过程中，必将有一个适应的过程，同时，与成熟的市场经济国家相比，政府依旧起着主导作用。如何把握机遇，迎接挑战，兴利除弊，抓紧时间，发展自己，以在新世纪新格局中占据有利的地位，这是对中国各级政府提出的新问题与新要求。

身处新世纪的中国各级政府肩负着重大的历史责任和人民的殷切重托。政府作为上层建筑的重要组成部分之一，为促进社会生产力的发展，要在提高自我管理能力的前提下，出色地对国家和社会进行综合治理，进一步发展和完善改革开放的国策，这一切重任的完成与实现，首要地依赖于各级政府领导素质的提高，组织结构的优化以及领导过程的科学化等。历览古今中外，治国之道，治吏为要。因此，对行政领导科学的研究，同时具有很大的历史继承性和现实针对性。

行政领导科学作为一门新兴的独立学科，其产生与发展是历史与时代的必然要求，并伴随历史的进步与时代的发展，使得这一领域的研究结出了丰硕的成果。本书作为作者多年教学经验的总结以及潜心研究的积累，可谓是这一领域研究成果中独具特色的，并为这一学科的发展作出了一定的贡献，这主要表现在以下几个方面：

首先，在本书的研究内容上，做到了全面性、现实性与前瞻性的统一。它以行政领导权力这一行政领导活动过程的核心内容为出发点，成辐射状分别研究了行政领导活动的主体、结构与过程并对其未来的发展趋势进行了分析与展望。在行政领导活动的主体部分，主要研究了行政领导的个体素质与群体结构；在行政领导活动的结构部分，主要研究了行政领导活动借以展开的体制与环境以及相应的领导关系问题；在行政领导活动的过程部分，主要研究了行政领导的决策与选才用人以及贯穿这两种活动过程的方法与艺术；在对行政领导研究进行分析与展望的部分，主要研究了行政领导效能与发展以及行政领导与电子政务等。总体观之，本书对以上各部分内容的研究，既相互独立又具有紧密的逻辑关系，体现了借鉴历史，立足现实，展望未来的特点。

其次，在本书的研究方法上，做到了综合性、交叉性与科学性的统一。本书坚持以马克思主义、毛泽东思想与邓小平理论为指导，坚持解放思想、实事求是的思想路线，冲破传统观念和各种条条框框的束缚，综合并交叉运用实证研究方法、历史研究方法、比较研究方法、案例研究方法、系统研究方法、生理研究方法、心理研究方法、行为研究方法以及量化研究方法等，分别对不同的研究内容采取相应的研究方法，做到了具体问题具体分析，因此也体现了科学性。

最后，在本书的文字阐述上，体现了严谨性、逻辑性与生动性的统一。在概念界定与对基础知识与理论的介绍上，做到准确、简练、清晰。而在对相关理论与现象的具体而深入的分析上，又体现了鲜明的特色，比如对行政领导权力、行政领导环境与文化、行政领导关系以及行政领导艺术的美学分析方面，其文字表达都是比较生动的，体现了学术性与可读性的统一。

当然，任何事物都是一个矛盾的对立统一体，本书除具备以上特色或称之为优点外，也不可避免地存在一些不足之处，比如体例安排还可以进一步创新，某些理论还有待于深入探讨等。

在本书即将付梓印刷之际，以此为序，谨表衷心的祝贺以及对其后续佳作的期待。陈庆云2002年7月于北京大学导　论

领导及其活动是一种与人类社会历史和生活相伴始终的现象，在漫长的人类历史中，人们也执著地对这一普遍现象进行日益深入与系统的理论总结与实践经验的积累。然而，真正意义上的领导科学的形成却是现代化大生产与社会大分工的产物。行政领导学作为领导科学的一个分支学科，是领导科学的重要组成部分，其存在与发展同社会的政治、经济、思想文化等诸种复杂的因素紧密相关。它以探索和研究行政领导活动的一般规律为根本任务，系统地总结了行政领导活动的经验与教训，集中阐明了行政领导活动的基本理论问题，是现代行政领导工作的理论指南。行政领导学的专业化、科学化与现代化，不仅具有重要的理论价值，同时也具有宝贵的实践意义。第一节行政领导学的产生与发展

领导是一种活动，是人类社会群体活动中重要的、不可分割的一部分。领导科学是人类领导活动长期发展的理论产物。在这个漫长的过程中，人类领导活动的内容和形式经历了很大的变化。为了深刻地认识和理解行政领导学的产生与发展，有必要首先回顾一下领导理论的发展概况。一、西方领导理论概说

西方学者对领导和领导科学的研究表现为一系列与时俱进的领导理论的形成及其逐渐发展与完善，试图通过实证研究和逻辑推理，得出一些普遍性的结论是西方领导理论研究的一个重要特色。（一）西方领导理论的研究遵循一条基本线索

即由价值中立理论向非价值中立理论发展。价值中立是指只要能掌握一定的权力，占据一定的地位，能够有效地指挥下属实现组织目标，就被认为是领导者，不论这个人物对历史与社会的作用是进步与非进步。非价值中立则是指领导不仅应注重权力的拥有与组织目标的达成，更应注重对社会的进步意义以及公民在道德上的提高与升华，并强调领导者与权力滥用者和暴君是不相容的。这种在研究过程中由价值中立理论向非价值中立理论的发展，说明西方的领导理论研究伴随社会的发展与进步，经历了一个日益丰富化与科学化的过程。（二）西方领导理论尤其是美国领导理论的研究大致有两个方向

一是从研究领导者（leader）入手来研究领导理论，二是从研究领导活动（lead）入手来研究领导理论。总起来说，研究领导者的时间长，学者多，成果多，影响大。对领导活动的研究是近20年来逐渐兴起的，但两者有不断融合，相互渗透的趋势。因为研究领导者离不开领导活动，但是领导者的思维与行为、能力与素质、权力与权威以及方法与艺术等，不仅构成了领导理论的传统内容，而且也是理论不断创新的生长点所在，同时更是领导活动得以进行的依托。（三）西方领导理论的研究主要涉及三个领域

一是政治与行政领导领域，这主要体现为对政府首脑或领袖素质与行为的研究，代表作有被称为“领导学大师”的华伦·丹尼士的《领袖：领导的策略》和《潜意识的阴谋：为什么领导者不能领导》，罗伯特·塔克的《政治领导论》，劳斯托的《哲学家和国王：领导研究》等。二是企业领导领域，这一领域的领导理论可谓声势浩大，战果繁多，影响也更为广泛，主要代表作有被称为“管理大师”的彼得·德鲁克的《有效的管理者》和《管理实践》，兰斯登的《有效的经理》，西蒙的《管理决策科学》和《管理行为》等。三是军事领导领域，这主要体现为战争中的领导艺术的研究，代表作有戴高乐的《战争回忆录》，蒙哥马利的《领导艺术之路》以及普里的《十九颗星——对美国四位名将的研究》等。（四）西方领导理论的研究迄今为止走过四个阶段

1．特质论阶段（20世纪30—40年代）

这一理论的创始人是阿尔波特，代表人物有斯托格蒂尔、吉伯和穆恩。他们以领导特质为对象研究领导现象和活动，探究和解释领导现象的发生与变化。这一理论的基本假设是领导者是天生的。它研究具备什么样的特有素质才能适合或胜任领导职位，谋求使领导特质为主观自觉地追求成功的领导者所用。领导性格特质等是其研究的核心内容。这一理论虽然开辟了对领导主体及其内在构成和原因进行研究的新领域，但却没能构架出领导理论的完整体系，特别是因为在研究方向与方法上存在很大问题而最终以失败告终。

2．行为论阶段（20世纪40—60年代）

这一理论的主要代表人物有斯多基尔、莱温、利克特、坦南鲍姆、布莱克和莫顿等。他们以领导行为为对象对领导活动进行动态的研究。认为领导的本质是一种影响力，它是在领导者与被领导者之间的互相作用中形成的，领导者借助这种相互作用来引导被领导者的思想与行为以最终实现组织目标。主要研究领导者的领导行为与领导风格对组织行为及领导绩效的影响。这一阶段的主要成果有：领导行为四分图理论，三种领导方式理论，领导“连续带”模式，四制度领导模式，管理方格图理论等。

3．权威论阶段（20世纪40—60年代）

这一理论基本上与行为论并行，其主要代表人物是美国社会学家雷芬。他们认为领导不是一种权势的运用，而是一种影响力，谁能产生较大的影响力，谁便是领导者，而不一定是在机关组织中居于正式权力地位的人。这一理论主要研究领导权威的构成、行使、作用以及提升等内容。

4．权变论阶段（20世纪60—90年代）

这一理论又称情景理论、情境理论或者情势理论，其主要代表人物是菲德勒等。这一理论认为单纯依靠领导者的特质或行为并不能导致成功的领导，而应将这二者与特定的环境因素相结合，进行系统性与互动性的研究，才能找出领导活动成功的关键所在。这一理论的主要成果有：权变领导模型，路径—目标理论，领导者—参与模式等。其主要贡献在于使领导具有更强的艺术化色彩，并且使得人们对领导的判断不再局限于道德标准。

由上观之，西方领导理论是丰富多彩，日益完善的。在步入经济全球化与信息化、知识化时代的新世纪，更呈现出蓬勃的发展趋势，目前其关注的重点有领导与管理的区别，领导模式的变化，领导角色的转变以及新的领导观念如无边界领导观、隐性领导观、柔性领导观、互动领导观的形成等。二、中国领导理论概说（一）中国古代领导思想

历史是现实的一面镜子，国家治乱兴衰的客观规律、领导活动得失成败的经验教训尽在其中。中华民族自古以来就有善于总结和借鉴历史经验，重视研究领导的优良传统。中国古代领导思想源远流长，博大精深，其发轫之早、造诣之深、影响之广，在世界上都少有匹敌者。它不仅是中华民族的宝贵财富，而且是全人类的文明成果。我们今天对这一丰厚的历史遗产进行科学的总结、提炼和概括，对于丰富和发展有中国特色的领导科学，提高广大领导者的领导水平和执政水平，具有重要的意义。

1．中国古代领导思想的主要流派

中国古代领导思想的主要流派有以下四种：

一是儒家。中国古代领导思想对世界影响最大的当首推儒家。早在二百多年前，欧洲就掀起过研究儒家文化的热潮，儒家的治国之道影响了18世纪欧洲的政治和社会思想。1731年，英国学者巴杰尔说：“由伟大的孔子所整理、条理化和加以评论的政治原理”，使“中国人在政治术上超过了其他民族”。1988年，七十五位世界诺贝尔奖获得者在巴黎集会并发表宣言说：“人类要在21世纪生存下去，必须要从二千五百年前孔夫子那里去寻找智慧。”在亚洲国家，如新加坡与日本等，儒家伦理政治思想中的仁义礼智信等内容，也居于其社会思想领域中的主导地位。

二是道家。道家的无为而治思想对古代领导思想影响很大，许多政治家和思想家提倡垂拱而治，逸而有成，反对事必躬亲，勤而无功。道家的无为而治思想在国外也很受重视。20世纪长期担任美国政府高级职务的哈林·克里夫兰极为推崇老子的“功成事遂，百姓皆谓我自然”，他认为这是“领导人的座右铭”，而且“二千五百年来仍无出其右者”。日本企业则将老子的思想用于企业管理，他们认为，在当前世界经济竞争激烈的情况下，采用老子以柔克刚演化而来的柔化管理思想与方法，有助于企业巧妙周旋，迂回取胜。

三是法家。与儒家相反，法家主张“法治”、刑治、霸道。其核心是依靠严刑峻法，以力服人。其代表人物韩非强调必须用暴力进行威慑，“峭其法而严其刑”，“罚莫如重，使民畏之”。最后达到“以刑止刑”，天下大治。并且提倡法律面前人人平等，“君臣、上下、贵贱皆从大法”以及“刑无等级”等，反对以权侵法、以情乱法、以功压法。同时也非常重视对法制队伍的建设，认为“吏不良，有法而莫守”，“奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”。法家的政治思想在历史上产生了很大影响，并与儒家思想相结合，逐渐形成了“外儒内法”、“阳儒阴法”、礼法结合，王霸相杂、宽猛相济的领导之道。

四是兵家。兵家以谋略著称，《孙子兵法》被称为“世界古代第一兵书”，“东方兵学鼻祖”，以及“兵学圣典”等。它已被译成日、英、法等十余种文字，出版了数千种相关专著。欧、美、日等国家的企业更是将其中的谋略用于经商，并且取得了很大成绩，同时也对其进行了丰富与发展。

2．中国古代领导思想的主要内容

中国古代领导思想具有丰富多彩的内容，在此结合当今实际，主要介绍以下三方面的内容：

一是民本思想。民本即以民为邦本，正确看待民众的地位与作用，正确认识和处理执政者与民众、国家与民众的关系。儒家的“君以民为本”，“民贵君轻论”是这一思想的典型代表。民本思想主要包括以下内容：首先是信民，这主要包括两方面内容，一方面是执政者首先要信任民众，另一方面是执政者更要取信于民，即执政者要作风正派，以身作则，公正廉洁，行事令人信服；要开诚布公，以诚待民，无伪诈之心；政策稳定，不能朝令夕改等。其次是富民，认为民众既然是国家的基础和根本，那么使民众富裕起来就是执政者的主要职责。只有富民，才能更好地发展生产力，才能富国安邦。富民的手段则主要包括体恤民众疾苦，兴利民之举及制定富民之策等。最后是教民，儒家认为，有无教化是区别人与动物的根本标准，而且良好的教化可以改善执政者与民众的关系，从而赢得民心，即“善政不如善教之得民也。善政民畏之，善教民爱之；善政得民财，善教得民心。”教化的核心内容是仁、义、礼、智、信、忠、孝、廉、耻等道德行为规范；教化的主要目标是端正人心，淳化风俗；教化的主要途径与措施有：执政者正己教人，以期上行下效；振兴教育，繁荣文化；强调家庭宗族教育，发挥乡规民约作用；实行奖惩，重视舆论影响等等。

二是谋断分离的思想。我国古代关于谋的思想和实践，以及谋和断分离的意识是对管理和领导思想的一大贡献。其主要内容包括：首先，重视谋的作用。在两千多年前列国争雄百家争鸣的春秋战国时代，稍有作为的统治者都意识到决策的正确与否是性命攸关的事情，因此需要广招贤才，礼贤下士，来为自己出谋划策。战国时代，由尊贤重士进而形成养士之风。这些谋士尽管也有滥竽充数之徒，发生过鸡鸣狗盗之事，但总的来说还是起到了富国强兵的作用。《孙子兵法》中的《计篇》、《谋攻篇》专门论述了谋的地位与作用，《战国策》、《史记》、《资治通鉴》和元、明、清的史学著作无不记载历代政治家、军事家如何使用谋士，借助外脑为己服务的思想与事迹。其次，重视纳谏。重谋与纳谏是不可分割的，如不能纳谏，则重谋就变成了毫无意义的空话，同时，纳谏也是政治清明的标准之一。唐太宗之所以能够创建封建盛世的“贞观之治”，很大一部分是得力于“主纳忠谏，臣进直言”的政治环境。更可贵的是，唐太宗不仅重谋纳谏，而且还进行了谋与断的分工，历史上传为美谈的“房谋杜断”便是这一分工的有力证明。总之，历代的统治者或者为了争权夺利、建立统治，或者为了沽名钓誉、装饰门面，或者为了富国强兵、巩固统治，无不以礼贤下士，重谋纳谏为美德。最后，提倡民谋。民谋是相对于官谋而言的，即民间庶人也可以出谋划策。在古代，虽然提倡民谋可谓是凤毛麟角，但它却具有宝贵的超前意义。传说中的尧、舜二帝，为鼓励民间百姓提意见，在道旁立牌、设鼓。西周的邵公根据“防民之口甚于防川”，认为应“为川者决之使导，为民者宣之使言”。齐威王则布告天下，凡群臣、吏民“有面刺寡人之过者”受上赏，“书面进谏者”受中赏，“谤击于市闻于寡人者”受下赏。民谋发展到清代，则成为一门学问，各级官员大量吸收文人谋士为自己的私人参谋、顾问，并组成幕府，流传至今的《幕学举要》则是有关这一现象的学术作品。

三是人本思想。重视人才，善于发现、培养和使用人才，是中华民族的传统美德，也是古代领导思想的核心内容之一。古代的人本思想包括一系列用人的原理、原则和方式，主要表现为：首先，提倡为政在人。早在两千多年前，我国就提出了用人决定国家命运、民族兴衰以及事业成败的思想。《诗经》中就有“得人者兴，失人者崩”的句子。墨子则提出“尚贤者为政之本”。孔子则进一步提出“人存政举，人亡政息”的名言。而秦之兴、汉之盛、唐之取代隋，无不与统治者善于用人有密切的关系。其次，重视选贤任能，知人善任。这包括两方面的内容，一方面是用什么人的问题，这个问题是由宋代的司马光解决的，他提出了德才兼备的用人标准，认为“才者德之资也，德者才之帅也”，这一思想至今也是完全正确的。另一方面是如何用人的问题，古代领导思想认为在用人时应扬长避短，职能相称，诚信不疑，奖惩分明，用得其时等。

总之，我国古代的领导思想是极其丰富的，其在理论与实践中都取得了很大的成就，至今仍有着旺盛的生命力，即使在今天的经济全球化与社会信息化时代，依旧具有不可磨灭的价值。（二）中国共产党的领导思想

中国共产党在借鉴马列主义思想的基础上，在长期的领导中国革命和建设的实践中，积累并形成了丰富的领导思想，概括地说，中国共产党的领导思想主要包括以下内容：

一方面，在宏观全局中坚持解放思想，实事求是的思想路线，反对教条主义和本本主义。把马列主义的普遍真理与中国革命和建设的具体实际相结合，不照搬别国模式，走中国式的革命和发展道路。

另一方面，在具体的领导思想与实践方面，主要有以下贡献：

首先是决策与执行分工的思想。毛泽东早在民主革命时期就明确提出了决策与执行的社会分工以及领导与管理相分离的思想，他在著作《中国共产党在民族解放战争中的地位》一文中明确说道：“领导者的责任，归结起来，主要的是出主意、用干部两件事。”并且说：“一切计划、决议、命令、指示等等，都属于‘出主意’一类。使一切主意见之实行，必须团结干部，推动他们去做，属于‘用干部’一①类。”这段话包含了三个极为重要而又相互联系的思想：一是决策与执行的纵向分工，二是领导的职责是制定决策和推动决策的执行，三是管理的职责是贯彻实施决策即执行决策。它不仅科学揭示了现代社会决策与执行的纵向分工，而且揭示了领导的职能与本质，并且划清了领导与管理的界限，为现代领导学与管理学这两门各自独立的学科提供了可靠的依据，为领导思想的成熟与完善做出了巨大的贡献。

其次是群众路线的领导方法。毛泽东把马克思主义认识论和群众是历史创造者的唯物史观相结合运用到领导活动中，明确提出“从群众中集中起来又到群众中坚持下去，以形成正确的领导意见，这是基②本的领导方法”的思想。“从群众中来”包括调查研究和发扬民主，拟定各种可能的备选方案两个不同的步骤；然后对来自群众的“分散的无系统的意见”，经过比较鉴别，综合分析，权衡利弊，最后择优决断。“到群众中去”是指最后将决断了的方案再拿到群众实践中去检验。这样，就将决策过程划分为调查研究、拟定备选方案、方案决断和最后检验四个步骤。这既有利于实现决策的科学化与民主化，同时也有利于正确处理与人民群众的关系。

最后是注重领导作风与素质的思想。正确的路线、方针与政策确定之后，干部就是决定的因素。领导干部的素质与作风如何直接决定着领导的质量与成败，决定着领导者的威信和干群关系。因此，中国共产党始终坚持不懈地进行领导者的组织建设、民主监督和法制建设，坚决地惩治腐败，自觉提高自身素质，优化行为作风，以实现由经验领导向科学领导的转变。三、行政领导学的产生和发展

任何一门学科的产生都不是偶然的。恩格斯说，科学的发生和发展从一开始就是由生产决定的。又说，社会一旦需要，它会比十所大学更能推动科学的进步。总体来说，行政领导学的产生是由直接的社会生活和生产劳动引起的，是在生产力发展的基础上社会分工的产物。正如马克思所认为的：一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，都或多或少地需要指挥，以协调个人的活动，并执行生产总体的运动……一个卓越的琴手是自己在指挥自己，一个乐队就需要有一个乐队指挥。科学是从社会生产与发展的实践中升华出来的，其命运归根结底决定于它是否来源于客观实践，能否满足时代的需要并推动社会的前进。行政领导学的产生也是如此：它是同现代化大生产和现代社会的分工以及科学技术发展的客观需要紧密联系在一起的，是同我国社会主义现代化建设和改革开放以及迎接新世纪的机遇与挑战的客观需要息息相关的。（一）社会化大生产是行政领导学产生的客观要求

行政领导工作虽然自古有之，但只有在现代科学技术、经济文化高度发展的今天，它才能够成其为一门科学。其根本原因就在于现代社会与以往社会相比有着质的变化，现代社会活动主要有以下三大特点：

首先，现代社会活动日益复杂。现代社会生产是社会化大生产，它与小生产有着显著的不同。小生产规模较小，主要依靠技艺和经验就可以维持并且发展。而社会化大生产却出现了大科学、大工程、大企业，它们共同的特点是：规模宏大，结构复杂，信息巨量，因素众多。面对如此高度综合的系统，单凭个人的经验与智慧是无法胜任领导的，领导者必须有一套科学的原理与方法作为领导的依据与媒介。

其次，现代社会活动瞬息万变。小生产的特点就是整个社会节奏缓慢，所以可以按常规办事。然而现代社会的变化速度却越来越快。尤其是电子计算机在生产中的广泛应用以及机电一体化的发展，使生产方式发生了新的革命性变革。在多变的社会活动中，要求领导者能够统观全局，审时度势，果断而准确地进行决策。而这单凭个人的经验与智慧是远远不够的，必须借助于科学的领导原理与方法。

最后，现代社会活动覆盖面广，影响大。小生产方式的主要特点是自给自足，规模较小，影响也小，即使犯错误也容易改正。而现代社会化大生产是建立在整体化、综合化和科学化的基础之上，规模大，影响也大。一旦出现问题，对社会各个领域都会产生巨大影响。因此，无论从联系的广泛性还是从后果的严重性来看，现代的领导者都不能不重视科学的方法和态度。同时，他们也必须依靠智囊与群众，建立适应现代化与新世纪需要的领导集体与领导体制，以最终发挥整体的高效能。（二）现代社会纵向分工的发展是行政领导学产生的客观基础

社会分工是生产发展、科学发展的重要因素，也是整个社会发展的重要杠杆。社会分工有两个发展方向：一个是按照劳动部门的不同进行的横向分工；另一个是按照劳动过程的不同阶段进行的纵向分工。人类历史上最早发生的是农业与畜牧业，以及后来的农业与手工业、体力与脑力劳动相分离的横向分工。这些分工，正如恩格斯所说，在带来社会大分裂的同时，也带来社会文明的大发展。而社会的纵向分工相对来说产生的要晚，发展也比较缓慢，人们对它的认识与研究就更少。曾有学者将现代社会的三大分工表述为决策与执行的分工、决策与咨询的分工及决策与监督的分工，其中决策与执行的分工是导致领导与管理分离的直接社会根源，是行政领导学产生的客观基础。

尽管决策与执行是任何人类实践或劳动都存在的两个过程，但对二者进行真正意义上的纵向社会分工却是近现代社会才产生的历史现象。

首先，原始社会中不存在这种分工。原始社会中群体的共同劳动虽然也有人决策、有人执行，但是这只是偶然的、暂时的，不是劳动部门的专门化与固定化。而社会分工的实质却正是劳动部门的专门化与固定化，正如马克思与恩格斯所说：“当分工一出现之后，每个人都有了自己一定的特殊的活动范围”，“每个人都可以只从事他最拿③手的工作。”显然，在原始社会不存在这种分工。

其次，奴隶社会和封建社会也不存在社会的纵向分工。在小生产时代的私有制社会里，无论在政治上、经济上还是思想文化上都是实行高度集权的专制主义，以封建君主为代表的生产资料占有者集决策、执行、反馈等一切权力于一身，自己决策、自己执行并且自己监督自己。这是小生产时代中领导与管理二位一体的根本原因。在这种情形下，当然不存在决策与执行的分工，也更谈不上领导与管理的分离。

最后，在资本主义早期仍然沿袭家长制。马克思说，资本家他们所以成为工业司令官，因为他们是资本家。他们一身兼任立法者、审判官和执行吏。决策、执行和评价监督，一切由资本家一人说了算。所以那时的资本主义管理就其形式来说是专制的。

决策与执行的纵向分工开始于19世纪资本主义大生产时代。这种分工首先发生在军事领域，即司令部和参谋部的分设，帅才与将才的分离，也就是军事上决策与执行、领导与管理在组织机构与人才方面的固定分工。其次发生在经济领域，这开始于19世纪中期的雇用经理制。美国通用汽车公司总裁，被称为“现代组织之父”的斯隆所建立的“集中决策、分散管理”的事业部制，把决策与执行以及领导与管理的分工，以组织机构的法定形式固定了下来。最后发生在科技领域。科技领域的这种分工要晚一些，产生于20世纪的大科学时代。政治领域的这种分工则要早得多，可以追溯到资本主义国家立法机构与行政机构的分设。

20世纪中期，决策与执行的纵向分工发展到新的阶段，那就是决策与执行的固定分工，发展到决策内部再分工，执行内部再分工的新阶段，即决策内部谋与断的分工，执行内部组织与操作的分工。软专家集团制就是这种分工的组织形式。

总之，决策与执行是人类实践活动内在的客观过程，而两者的分工却是历史的产物。决策与执行的纵向分工是历史的必然，也是历史的进步。由此而产生的领导（决策专门化）与管理（执行专门化）的分离，以及行政领导学的产生与发展，也是历史的必然与历史的进步。（三）科学技术的发展为行政领导学的产生提供了现实条件

行政领导学的创立，是现代科学发展的必然结果。二战以后，自然科学的发展进入了一个新的阶段，出现了电子、半导体、激光、原子能、计算机和空间技术，呈现出高度分化和高度综合的新趋势，这种趋势主要表现在以下两方面：一方面是各门科学分类越来越细，分支越来越多；另一方面是各种学科彼此渗透，相互联结，高度综合，产生了许多边缘科学、综合科学以及交叉科学。特别是当代生物研究、工程自动控制技术、通讯网络系统的发展，产生了系统论、控制论和信息论等新兴学科，为行政领导的科学化提供了基础理论和方法论手段。电子计算机以及各种智能机器系统的出现，人们可以根据数学模型进行行政领导的“模拟试验”。A. 西蒙提出了决策程序与原则的“开创性研究”。所有这些理论和技术手段的发展，无疑都是行政领导活动从经验上升到科学的必要条件，对于行政领导学的建立起到了积极的推动作用。（四）行政领导学是行政领导经验与艺术的积累、总结与升华

所谓行政领导艺术，就是领导的技巧、风格、经验、意志、气质和创造力的总体表现，体现行政领导者的创新精神，是以经验认识为基础的个人才能。

在人类社会长期的历史发展中，历代统治者都积累了丰富的行政领导经验与艺术，这些经验与艺术散见于历代思想、政治典籍中。例如，孔子编选的《尚书》记载了商、周时期奴隶主的政治和行政统治的经验；《春秋》三传、《国语》以及《战国策》中所反映的行政领导经验与思想，迄今对后人仍有启示；北宋司马光编撰的《资治通鉴》更是一部关于治国安邦经验与事例汇总的巨著。这些著作都已涉及行政领导的经验和思想观点，在人类领导思想史上占有着重要的地位。然而由于小生产方式的历史局限，决定了他们不可能创建行政领导学的科学理论体系，所记载的行政领导经验与艺术也仅是凭借行政领导者的个人阅历、个人智慧和个人经验。

到了近代，随着生产的社会化和科学技术的迅速发展，使人类社会的行政领导艺术升华到一个新的阶段。一方面，由于资本主义的生产方式突破了小生产方式的狭隘界限，世界市场的开拓、企业规模的扩大、跨国企业集团的诞生，使生产管理日益科学化，现代管理学应运而生。另一方面，随着欧美各国工业的迅速发展，人口集中了，城市扩大了，国际间的经济交往与文化交流频繁了，导致政府管理职能增加、管理责任加重、管理方式复杂，整个社会越来越要求管理科学化。现实生活的需要推动着行政管理学的诞生，正是在现代管理学与行政管理学的理论沃土中，行政领导学得以产生。

此外，现代史上波澜壮阔的无产阶级革命运动的发展，也为行政领导经验与艺术的升华提供了必不可少的实践与理论来源。马克思和恩格斯在领导第一国际的革命运动中，列宁和斯大林在领导俄国社会主义革命和建设中，以毛泽东同志为代表的老一辈无产阶级革命家在领导中国革命与建设的实践中，都积累了许多宝贵的领导经验，显示了精湛的领导艺术，这些都极大地丰富了人类行政领导艺术的宝库，为行政领导学的产生与发展做出了巨大的贡献，并为社会主义行政领导学的产生与发展奠定了坚实的基础。

综上所述，行政领导学是适应社会化大生产的客观要求，在吸取了古今中外领导思想中的合理成分并借助于现代科学技术的飞速发展的基础上产生的，同时在现实的行政领导实践中不断丰富发展起来的。第二节行政领导学的基本原理

行政领导学作为一门交叉学科与应用学科，有其自身独特的理论体系与方法论范畴，因此，在对其进行系统而深入的理论研究之前，明确其基本的原理是必要的，这主要包括行政领导的含义、属性、本质、特点、类型与功能等。一、行政领导的含义与属性（一）行政领导的含义

行政领导作为一个复合词组，是由“行政”与“领导”组成的，因此，要理解何为行政领导，就必须首先明确何为“行政”与“领导”。

1．行政的含义

在历史上对行政概念的诸多表述中，代表性的观点主要有以下几种：

威尔逊在《行政学之研究》一书中认为，行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带有技术方面的国家活动，是合法的、名细而且系统的执行活动。

古德诺在《政治与行政》中认为，在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。政府的这两种功能可以分别称做“政治”和“行政”。

怀特在《政治学导论》中认为，行政是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作，即对其部属所采取的指挥、协调和控制活动。

古利克在《行政科学论文集》中认为，从工作着眼，行政就是POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七种职能。

费富纳在《公共行政》中说，行政就是一些人为完成政府任务所作的协调努力，是集体努力与合作的艺术。

魏劳毕在《行政学原理》中认为，行政就是政府组织中行政机关所管辖的事务。

西蒙等人所著的《行政学原理》认为，行政就是为达到共同目的时合作的集体行动。

综上所述，行政可以理解为政府公共行政过程中政务的研究与推行，是政府目的的动态实现过程。

2．领导的含义

斯道戈迪尔和巴纳德在其编辑的领导学手册中，在总括各种学派及其观点的基础上，对领导一词进行了如下十一种界定：（1）领导意味着群体过程的中心；（2）领导意味着人格及其影响；（3）领导意味着以德服人的艺术；（4）领导意味着影响力的运用；（5）领导意味着一种行动或行为；（6）领导意味着一种说服的形式；（7）领导意味着一种权力关系；（8）领导意味着一种互动中逐渐形成的效果；（9）领导意味着一种分化而来的角色；（10）领导意味着结构的创始；（11）领导意味着一种实现目标的手段。

以上十一种界定基本上是从以下四个角度探讨领导这一概念的：第一，领导者中心说，即领导就是领导者依靠由权力和人格所构成的影响力去指导下属实现符合领导者意图的目标。第二，互动说，即任何领导活动都是在领导者和被领导者之间的互动过程中共同实现符合他们双方追求的目标。第三，结构说，即领导是在一定组织结构中展开的一种特殊活动。第四，目标说，即领导活动的主旨在于实现一个符合群体需要的公共目标。

综上所述，我们认为领导就是某一具体社会系统中的领导主体根据领导环境和领导客体的实际情况确定本系统的目标和任务，并通过示范、说服、命令、竞争和合作等途径，获取和动用各种资源，制动和致变领导客体，达到既定目标，完成该系统共同事业的强效社会工具和行为互动过程。这一概念包括了领导活动的四个基本因素。

3．行政领导的含义与本质（1）行政领导的含义

在对“行政”与“领导”进行明确而科学的界定的基础上，我们认为，所谓行政领导，就是政府公共行政过程中即国家行政管理过程中的领导，是各级国家行政机关的行政首长及其领导集体，为实现政府制定的各种目标，依法行使国家权力，组织和管理国家事务和公共事务而实施的决策、指挥、控制、协调、监督等行政活动及其过程的统称。从我国现行的行政领导发展情况来看，我国的行政领导还包括企事业单位行政管理系统中的领导组织和管理各单位的行政事务的过程。这一含义主要包括以下五种要素：

一是行政领导环境。行政领导作为一种创造性活动，是在具体的社会系统环境中展开的，这既包括宏观意义上的国际环境、国内政治、经济、文化环境等，也包括行政领导机关内部的组织环境等。要充分地发挥行政领导的主观能动性，实施科学而有效的领导，就需要行政领导者准确地把握并适度地利用和改造行政领导环境。

二是行政领导主体。行政领导活动的主体是由行政组织中担任决策、指挥、协调和监督等职责的人员，包括行政领导个体和群体组成的，是行政领导活动得以展开并取得成功的核心力量。

三是行政领导客体。主要包括行政领导者的部属和行政领导的部分对象。行政领导主体是行政领导活动的发动者与组织者，行政领导客体则是行政领导活动的执行者与作用对象，只有二者形成良性互动，才有利于行政领导目标的顺利实现。

四是行政领导手段。领导手段是指行政领导者适应、利用并改造环境以及调动和激励下属的方式与方法。只有综合运用多种方法，如示范、说服、命令、竞争与合作等，将科学与艺术结合起来，才有利于本系统目标的实现及在更大系统中竞争力的提高。

五是行政领导目标。目标是行政领导活动的归宿，一个没有目标的领导活动不仅是没有成效的，而且也会迷失方向。

简而言之，行政领导活动是行政领导环境、行政领导主体、行政领导客体、行政领导手段与行政领导目标这五个基本要素相互作用的活动过程，我们只有深刻地认识每个要素的客观特征，并在其相互结合中寻求规律，才能发现行政领导的本质并提高行政领导的绩效。（2）行政领导的本质

行政领导的本质就是那种构成行政领导活动本身并因而区别于其他活动的内在规定性，这就是行政领导活动独特的内在矛盾。这种内在矛盾首先表现为行政领导活动自身独特的结构关系，“领导者一群众一目标”的关系，就是行政领导活动自身特有的结构性关系和矛盾。

这个特殊矛盾规定了行政领导的本质，也是把行政领导活动与其他社会活动区别开来的根据，行政领导活动是那种为了公共目的的共同活动，其本质体现为公共使命的承担。因此，从行政领导活动的价值取向与精神归宿来说，行政领导本质上是一种服务，并且是全心全意为集体为人民为社会服务。（二）行政领导的属性

行政领导活动是人类社会普遍存在的现象，因为一旦出现国家与政府，就必然会产生行政领导。但是，人类的社会实践活动是不断发展的，不同时代的行政领导活动又有着本质的区别。因此，行政领导的属性主要包括自然属性与社会属性两个方面。

1．行政领导的自然属性

行政领导的自然属性产生于社会整体活动的自然需要，是由人们社会集体实践活动中的客观规律所决定的。国家与社会的公共事务，需要由行政领导者去组织、指挥和协调，才能形成整体性的力量。否则群龙无首，一盘散沙，就只能导致失败。

行政领导自然属性的一般标志，就是统一的意志和一定的权力，即无论任何社会与时代的行政领导都必须具有这种共同的标志。因为行政领导活动是在一定的客观环境中进行的有目的的实践活动，表现为以行政领导者的意志来统一指挥其所属的人们的思想与行动。而要将这种统一的意志真正地贯彻和执行下去，就必须依靠一定的权力或者权威来使被领导者服从这种意志。因此，权力是行政领导的重要标志，权力和服从是行政领导关系的永恒属性。

2．行政领导的社会属性

行政领导不仅具有自然属性，更具有社会属性。人们之间的政治关系与经济关系渗透于行政领导活动之中，并规定着它们的社会性质，这就是行政领导的社会属性。在行政领导的双重属性中，社会属性占据着主导地位，决定甚至改变自然属性，使其发生某种形式上的变化。这是因为，虽然一切行政领导都以统一的意志和一定的权力为标志，但不同的社会经济关系与政治关系却使其具有不同形式：或以与被领导者对立的意志实行统一，以强制和欺骗来维持权力；或以代表被领导者的意志来实行统一，使权力和服从建立在民主自愿的基础之上。

行政领导的双重属性是指同一领导活动的两个方面，世界上不存在只有单一属性的行政领导，我们只有在二重性的统一中才能把握特定社会的行政领导关系。正确认识与理解行政领导的双重属性具有重要意义。一方面，如果看不到行政领导的自然属性，就无法考察行政领导活动的一般特点与规律，就会否认一切行政领导关系的共同之处，导致忽视或者拒绝吸收以往社会中积累下来的优秀领导经验。另一方面，如果看不到行政领导的社会属性，则容易将各种性质不同的行政领导活动混为一谈，抹杀它们之间的原则界限，从而很难立足实际来发展自己的特色。二、行政领导的类型与特点（一）行政领导的类型

根据不同的标准，可以将行政领导划分为不同的类型：

首先，按照行政隶属关系的不同，可以将行政领导划分为中央行政领导和地方行政领导。

其次，按照行政职能权限的不同，可以将行政领导划分为政务类行政领导和业务类行政领导，即一般权限的行政领导和专门权限的行政领导。政务类行政领导是指从中央到地方国家各级人民政府的领导，其主体是各级政府及其所属部门的正职领导者，客体是行政辖区内的政务和社会事务。政务类行政领导的主要职能是依法决策、制定规划；组织用人，提供服务；全面协调，检查监督。其在整个行政领导过程中起主导作用，具有全面性、综合性，有很强的政治性。业务类行政领导，是指政府职能部门和业务部门的领导活动，其主体是行政机关中除政务类行政领导之外的其他行政领导。业务类行政领导的主要职能是负责贯彻执行上级和政府的决议、决定和指示，负责组织、领导和管理某一方面的行政事务或在业务上领导下属行政部门的工作。其工作带有局部性、专门性，但对象范围广、门类多、业务性较强。

最后，按照行政领导方式的不同，可以将行政领导划分为自决型（集权型）领导、部属参与型（分权型）领导和放任型（放手型）领导。（二）行政领导的特点

行政领导作为上层建筑的一部分，其性质由社会经济基础的性质所决定。我国行政领导活动的经济基础是生产资料的社会主义公有制。因此，我国行政领导活动的出发点是代表广大人民群众的利益和意志，其根本使命是完善我国的社会主义生产关系，促进社会生产力的发展。与其他一般社会组织的领导相比，行政领导具有如下特点：

一是政治性。行政领导作为国家各级行政机关及其人员的领导，属于政治上层建筑的范畴，履行的是统治阶级的使命和国家的职能，因而势必带有强烈的政治性。国家性质不同，行政领导的根本宗旨也不同。社会主义国家的行政机关是人民的政府，行政领导者的根本宗旨是为人民服务，这是社会主义国家的行政领导者同一切剥削阶级的行政领导者的本质区别。

二是强制性。行政领导以国家的名义开展活动，并以国家的强制力为后盾而作用于社会，因而具有强制性。行政领导的强制性是以法律赋予的权力作为支撑的，行政领导运用法律赋予的权力来组织和管理社会公共事务，这就决定了依法行政的必要性与重要性。此外，行政工作需要及时、利落、准确、协调一致地进行，这就需要以完整的规范性与严格的纪律性作为保证，而规范和纪律却都是带有强制性的。

三是执行性。在国家政权体系中，行政机关从属于权力机关，是权力机关的执行机关。我国宪法明确规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”“地方各级人民政府，是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级行政机关。”因而，行政机关在实施行政领导的过程中，必须以执行执政党和国家权力机关制定的路线、方针和政策为前提，向权力机关负责并报告工作，同时要受国家权力机关的监督和控制。

四是综合性。行政管理内容的广泛性决定了行政领导的综合性。行政领导涉及国家政治、经济、文化的各个领域和社会生活的各个方面。随着社会经济和科学技术的不断发展，国家行政管理的范围呈现出日益扩大的趋势，其管理事项也呈现出日益复杂的特点。现代行政领导面临着日益复杂和广泛的行政事务，其活动内容体现出政治领导、经济领导、文化领导和技术领导等综合性特点。

五是效率性。效率是行政领导的出发点和归宿，行政领导的一切活动，归根结底都是为了提高行政效率。所谓行政效率，是指行政领导根据当时当地科学技术发展的水平，以最小的代价（包括人、财、物与时间的消耗），最优化的质量，更理想地完成相同的工作任务。所以，效率是检查行政领导工作成绩的一个重要标志。在现代社会，行政领导工作更加繁杂，任务更加沉重，因此，讲究时效性是必须的。三、行政领导的功能（一）历史上有代表性的相关研究

在行政学的发展历程中，对行政领导功能的研究由来已久，并且形成了观点各不相同的学派，其代表理论主要有以下几种：

1．美国俄亥俄州立大学通过对行政领导理论的研究，认为行政领导有三大基本功能：一是保持团体关系，包括领导者与部属之间关系的建立，进而在部属之间树立权威，受到部属的爱戴。二是达成团体目标，即领导者的基本责任不仅在于制定团体目标，并且要使部属了解此目标，进而鼓励与督促部属达成团体目标。三是增进部属的交互行为，即领导者应尽力增进组织成员之间良好、有效的交互行为。④

2．美国行政学家L. D. 怀特认为行政领导的功能是：决定重要的决策；发布必要的命令和指示；协调组织的内部；授权下级处理一般事务；控制财务的运用；部属的任免；监督、控制并考核工作的执行；⑤处理对外的公共关系。

3．美国管理学家P. F. 德鲁克认为，行政领导的基本功能是：创造让部属发挥其才华的机会；使部属的潜能得以发展；消除管理过程中的障碍；鼓舞部属的情绪，给予部属晋升的机会；提供部属工作的⑥明确导向。

4．我国台湾学者认为行政领导的基本功能主要包括以下内容：一是协调，即把组织内部部属之间的相互冲突的权益融合在一起，并引导这些部属达成共同的目标；二是团结，因为组织内部部属的目标不尽相同，所以领导者应设法使各种目标趋于一致，使部属具有一种团体意识，以提高工作绩效；三是激励，这是领导的基本功能之一，效率是领导者追求的重要目标之一，而提高工作效率不能单纯依靠命令和强迫，必须了解部属的需要并设法尽量满足，以激发他们的积极性、主动性与创造性；四是计划，领导者应制定工作计划、工作标准，以及本组织追求的行政目标；五是授权，领导者应根据部属职位的高低与能力的强弱以及工作环境与性质的不同，进行科学而合理的授权，这样不仅可以减轻自身的负荷，同时也可以鼓舞部属的工作情绪；六是指导，领导的功能是在成事而不在做事，故领导者要适当地接近部属，以发挥指导作用；七是沟通，沟通在于进一步深入地了解情况，以便制定合理的决策，而一个成功的领导者，就是沟通网络的中心点；八是管制，当工作计划与工作标准决定以后，领导者尚需对执行工作计划的单位以及个人加以监督与考核，视其是否按照原定计划实施，有无完成原定的进度，而后再检查效果，评估得失，进行奖惩；九是公共关系，行政组织既然是一个开放系统，与外在环境存在互动关系，则领导者自应注意公共关系的运用，以期外在环境对组织产生有益的影响。

5．我国大陆学者根据行政领导作用领域的不同，将行政领导的功能分为以下几个方面：一是政治功能，即从政治上说，行政领导是依据法律，运用国家赋予的权力来组织与管理行政事务的。从这个意义上讲，它是权力的象征与法律的体现。这种形象应该是与高度的责任、良好的素质以及勤恳的服务统一起来的。如果两者之间不协调，甚至南辕北辙，这不仅仅是领导者个人在人民群众中暗淡无光，以至渎职犯罪的问题，而且会导致广大人民对国家政权引起怀疑，对法律失去信心，甚至产生对抗行为。二是经济功能，即从经济上说，行政领导的重要职能之一是组织和管理经济。经济是社会发展的基础，行政领导在制定与实施经济政策的过程中，无疑对于社会经济的发展具有举足轻重的作用。作为上层建筑一部分的行政领导，肩负着适应并能动地反作用于国家经济建设的重大职责。至于说到整个国家的财政管理，以至于某个行政机关的财务管理，亦是被认为赋予行政领导“载舟”或“覆舟”之柄的重要因素。三是思想功能，从思想方面来说，行政工作的特点之一是它的强制性。自觉与强制是一对辩证统一的矛盾，然而，如果强制的行为其正确性与合理性程度越高，则人们自觉的程度也会相应地大幅度提高。这不仅仅是为了减少思想政治工作的难度与压力，更重要的是它能用事实教育人们，使全民的思想文化素质得以提高，促进精神文明的建设。行政领导的作用，正是通过它的业绩来加速这方面的建设的。（二）现代行政领导的功能

以上关于行政领导功能的各家之言，都是站在不同的立场，结合不同的实际，从不同的角度对这一问题进行论述的，都具有一定的价值与意义。对以上各种理论进行总结、提炼与发展，我们认为，行政领导的功能主要有以下几个方面：

1．行政领导的宏观功能。即行政领导作为上层建筑的重要组成部分之一，在国家与社会范围内，具有维持社会稳定，政治清明；搞好现代化建设，促进经济发展，增强国家总体上的竞争力；倡导并建设健康向上的精神文明的功能。

2．行政领导的微观功能。这是指行政领导在所属的行政组织内部的具体功能，主要包括以下几点：

一是行政指挥功能。即国家行政机关及其领导者运用法律及行政组织赋予的职权，通过下达指令、命令，引导、调度和率领下属组织人员与群众向既定目标前进，努力完成各项任务的活动过程。行政指挥的作用在于它是保证行政管理活动协调开展的重要手段，是完成行政决策目标的重要保证。

二是行政控制功能。即在行政领导活动中，对执行领导决策、指令与指导过程中的各项活动所进行的监控。其具体过程是：将实施决策方案的效果，反馈给决策机关或指挥中心，以便决策指挥者能够及时对决策的行政措施进行调整、修改、丰富和更新，以减少决策失误，保证行政领导机制有效地运转。行政控制有强制性与非强制性两种方式：政权、法律、纪律等是强制性的行政控制；习俗、道德和宗教等是非强制性的行政控制。有效的行政控制是这两种方式的合理结合。

三是行政维持功能。即在行政领导活动中，对行政组织的完整性与工作纪律的严格性进行的保持与维护。一方面，由于业务的专业分工发展以及监督方面受管理幅度的限制，故行政组织内部必须划分层次与部门，以利于业务的处理及所属机关的管理，但其结果却难免产生本位主义并发生冲突，进而影响组织内部的安定团结。因此领导者要加强各层级与部门之间的意见沟通与行动协调，以维持行政组织的完整统一。同时，作为行政领导者，要建立良好的工作守则和习惯，并使之形成严格的工作纪律，以便工作能够顺利展开，这也是行政领导最重要的功能之一。

四是行政激励功能。即在行政领导活动中，行政领导者鼓舞部属奋进向上的精神情绪，充分调动其主动性、积极性与创造性，以同心协力圆满地完成组织目标。激励的方法则主要包括：首先，尽量向部属说明工作任务的重大与性质的重要，使部属认识到他所承担的工作的意义与价值，从而能够振奋精神，欣然而为，而避免了强迫部属盲目地做工作。其次，要以身作则，和部属同甘苦共患难，相互信任，以共赴事功。再次，要讲究工作效率，提倡工作竞赛，鼓励发明创造。最后，要尊重部属的人格，给予部属陈述意见和提供建议的机会，对于消极的情绪和意见争执，要及时消除。

五是环境适应功能。即在行政领导活动中，为了追求行政组织的发展与完善，就要谋求与多变的社会环境的适应，以保持二者之间的动态平衡与协调发展。由于社会的进步，使构成社会的各个部分之间的关系日趋密切，互相依赖，互相依存，任何一个部分的重大变动，对其他各部分都会发生影响。行政组织是社会的一个部分，并且与社会环境产生交互作用，因此，社会环境的多变性经常会对行政组织发生影响。行政组织要谋求与社会环境的相互适应，就必须保持组织的高度弹性，并根据社会环境的变化调整组织目标与内部结构。（三）行政领导工作在行政管理中的地位

行政领导工作在国家行政管理工作中的地位，可以从量的分布与质的作用两方面表现出来：

首先，从量的分布来看，马克思主义关于国家学说的理论认为，官僚集团是“国家机器”的两大支柱之一。尽管官僚集团在不同的社会制度下有本质的区别，但是，从“国家机器”的支柱这一意义上来说，其作用是共同的。而行政领导在这一支柱当中，或者说是在国家管理的整个体系之中，其数量是最多的，分布是最广泛的，活动是全方位的。行政领导贯穿于整个国家与社会管理的各个层次、各个方面和全部过程的始终。凡是有行政管理的地方，就需要有行政领导的工作。

其次，从质的规定来看，如果说行政管理是一种决定“国家机器”运转的动力的话；则可以认为，行政领导是维持与推动“国家机器”正常运转的主动力。它直接关系到国家的兴衰、前途与命运，这主要是因为：

第一，行政领导工作能更深刻地反映行政管理的本质。既然行政管理是国家政务的管理活动，就必须坚持为人民服务的原则。而行政领导则是依据法律，运用国家赋予的权力来组织与管理行政事务的。从这个意义上讲，它是权力的象征与法律的体现，必须和人民的利益保持一致。其形象理所当然地应该是和高度的责任、良好的素质以及勤恳的服务统一起来的。如果两者之间不协调，甚至南辕北辙，这不仅仅是行政领导者个人在群众中暗淡无光，以致渎职犯罪的问题；而且会导致广大人民对国家管理活动引起的怀疑，对法律失去信心，甚至产生对抗行为。

第二，行政领导工作能更直接反映行政管理的目的。从一定意义上说，行政管理的目的是实现科学地管理国家，这种科学管理国家的效果主要通过科学的决策表现出来。行政管理工作中的行政体制、行政组织，以至行政执行和行政监督等，都是为了保证科学的行政决策的形成和贯彻的。行政决策好像足球比赛中的射门一样，是行政活动目的的集中体现。而行政决策却是由行政领导来制定和推动实施的。因此，行政领导在行政决策全过程中属于主导地位。由此可以推论出，行政领导在整个行政管理活动中也居于重要地位。

第三，行政领导工作更直接地促进科学行政管理活动的实现。我们在这里说的“领导”与“管理”都是行政工作的重要组成部分。所

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