利益相关者参与逻辑下的大学治理研究(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：尹晓敏

出版社：浙江大学出版社

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利益相关者参与逻辑下的大学治理研究试读：

前言

在利益相关者视角下，大学从担负“单一的国家责任”转换到担承“广泛的社会责任”的同时，在大学治理的安排上自然也应实现相应的转换：从“单一计划行政管理”走向“共同治理”。应当看到，以利益相关者为视角审视大学的社会责任，不仅有助于我们清晰地把握大学社会责任的生成缘由和基本内容，而且还能为大学社会责任之顺利实现提供有益的启示。作为一种利益相关者的组织，大学的各相关利益主体为实现其不同的利益诉求，必然需要共同参与大学的治理，并以此建构以大学社会责任为导向的多中心的大学治理模式。所谓多中心的大学治理模式，是指在大学的外部和内部治理中并不存在着单一的权力中心，大学的各利益相关者作为大学社会责任的指向，都有一定的资格参与大学的治理，共同决定大学的事务。大学治理中多元主体的共治有利于形成大学的合作治理网络，构建大学与其利益相关者之间的合作伙伴关系，并最终保障大学社会责任的有效实现。事实上，高等教育被要求与社会、政府、企业界、学生等建立广泛的合作伙伴关系，已成为近几年来世界各国和国际组织关于高等教育的政策性文件或报告的主题词。《世界高等教育大会宣言》第17条指出，“有关各方——国家的和学校的决策者、教学人员、研究人员和学生及高等院校的行政与技术人员、职业界和社会团体——之间的合作伙伴关系与联盟是进行改革的一支强大力量”；“合作，将是世界开放大学的未来发展趋势”。

为清晰地展示本书的研究主题，需要对如下几个核心概念予以界定：“大学治理”：大学治理就是为实现大学目标而设计的一套制度安排，它给出大学各利益相关者的关系框架，并对大学的目标、原则、决策方式、权力的分配和剩馀决策权定下规则，通过大学各利益相关方追求自身目标的活动，从而有效率地达成大学的目标。“大学权力分享”：是指重新分配大学权责关系，从大学办学责任的重新划分和办学权力的重新配置角度，将大学教育管理权力分配给大学的各相关利益主体，并以此建构以大学社会责任为导向的多中心的大学治理模式。大学权力分享所带来的变革，往往隐喻着价值观的变化。“大学利益相关者”：大学是一种典型的利益相关者组织，大学的利益相关者群体是由居于不同利益层次的多方利益主体构成的。与大学有利益关系的利益主体包括内部利益相关者和外部利益相关者，例如教师、学生、政府、捐赠者、校友、工商界、银行等。“参与逻辑”：大学是利益相关者相互之间缔结的“契约网”，各利益相关者或在大学中投入物质资本，或投入人力资本，目的是获取共同生产的合作收益。大学要体现和贯彻“参与逻辑”的治理结构，就必须让各个利益主体都有参与分享大学权力的机会。当然，这种分享只是机会的均等性，而不是权力的平均化。贯彻了“参与逻辑”的大学治理结构就是“共同治理”机制，它强调决策的共同参与和监督的相互制约。

全书共分八章。

第一章：大学治理基本问题研究。主要包括大学治理界说、大学治理与相关概念的区分、大学治理的理论基础三个部分。

第二章：利益相关者理论与大学治理。主要包括利益相关者理论概述、利益相关者视角下的大学治理两个部分。

第三章：利益相关者合作的大学多中心治理。主要包括“治理：大学管理的必然发展趋势”、“分散化的公共治理——中国大学管理改革的新走向”、“多中心的合作治理——21世纪高等教育治理的应然模式”、“大学利益相关者合作治理的实证研究——英国华威大学的典型案例”四个部分。

第四章：大学治理中的政府调控。主要包括“政府干预高等教育发展的必然性”、“政府控制与大学自治的平衡——世纪之交政府与大学关系的合理定位”、“我国大学治理中的政府调控”三个部分。

第五章：大学治理中的学生参与。主要包括三个部分：学生参与大学治理的价值意义(对学校层面的意义、对学生层面的意义、对社会层面的意义)；学生参与大学治理的基本依据(政治学依据、经济学依据、社会学依据、管理学依据)；学生参与大学治理的实现路径——以学生对大学管理过程的有效进入为视角(切实转变管理者的理念、落实若干保障因素、明确学生参与大学管理的原则和范围、构建对话协商制度、加强学生参与大学管理的组织建设)。

第六章：大学治理中的教授治学。主要包括三个部分：教授治学是教授治校的核心内容；教授治学的基本内涵(学科治理、教学治理、学术治理、学风治理)；教授治学的实现路径(改革大学内部管理体制、完善教授制度、建构宽松的学术环境、健全教授治学的相关法律规范)。

第七章：大学治理中的校长治校。主要包括三个部分：教授治学与校长治校；大学校长的治校机理(大学校长的角色定位、大学校长治校的基本任务、大学校长治校的基本结构、大学校长治校的内部机制)；大学校长的遴选标准——大学高层管理者双核胜任力模型研究(作为管理者角色的大学高层管理者和作为专家角色的大学高层管理者)。

第八章：大学治理中的社会介入。主要包括三个部分：社会介入大学治理的背景分析；社会介入大学治理的价值探寻(促进教育民主化和社会民主化、促进大学教育管理决策科学化、促进教育社会化与社会教育化)；社会介入大学治理的实现路径(吸收社会力量参与和高等教育相关事务的政府决策与管理、提供社会参与高等教育管理的法律保证、健全社会参与教育管理的机构设置及其职能安排、大学积极吸收社会力量参与治理、积极探索社会力量参与大学决策与管理的新形式、建立社会监督与信息公开制度以加强社会对大学办学活动的监管、积极培育与发展第三部门)。

同以往研究不同，本研究将综合应用法学、教育学、社会学、管理学、哲学等学科的相关理论，立足于我国大学管理的基本现状，侧重于在实践运作的层面上全面展开对利益相关者参与大学治理的研究，努力构建合作参与逻辑下大学治理完整的运作体系，以弥补国内外相关研究的不足。“利益相关者参与逻辑下的大学治理”虽然是以一种学术角度进行的研究，但引发这种学术反思的动因恰恰是实践层面的困惑或问题所致。由实践所促发的反思及其研究成果应当回复到实践之中并指导具体实践的过程。本书的研究能为我国大学走向“多元主体共治”的教育实践提供理论资源，指导这一实践进程走上良性发展的轨道。同时本书研究成果对于大学民主治校实践的进一步展开、我国高等教育法治实践的深入拓展及其和谐大学与和谐社会的构建都有积极的价值意义。

其一，本书的研究有利于大学“多元主体共治”教育实践的进一步展开，为利益相关者合作参与大学治理提供有效的运行模式。这种模式通过规范化制度的设定、有序化管理的运行、多元化路径的搭建，以充分保障利益相关者分享大学治理权，促使大学治理活动走向法治化与规范化，进而不断改善大学治理结构和提升大学治理绩效。

其二，本书的研究不仅有助于创新大学的治理结构，实现多元张力下大学发展的动态制衡，而且还能为我国高等教育的民主实践注入新的活力。大学治理分权化研究的不断深入能有力推进我国高等教育的民主化进程，有利于我国教育行政执法与教育法律监督机制的不断完善。

其三，本书的研究对于构建和谐社会与和谐大学意义显著。本书的研究清晰揭示了推进大学多中心治理，突破单一主体“利益至上”的逻辑，创建大学利益主体合作参与、共赢互动的运行机制，是保证大学稳定发展，实现社会和谐的必然要求。本书研究所展示的这一主题显然对当下和谐社会与和谐大学的建设具有积极的价值意义。

本书在许多方面进行了新的探索，具有一定的创新价值，表现在：

拓展大学研究视域。本书试图拓展当下我国大学管理研究的视域，选择“利益相关者参与治理”作为理论立场和实践向度，关注大学这一特殊领域的治理运行机制，努力推进大学管理体制改革不断深入。

专题研究系统完整。本书通过对利益相关者治理大学的理论基础、内在蕴意、价值意义、基本依据、内在要求、存在问题及原因、实现路径等方面的系统探究，构建起利益相关者参与大学治理的完整理论与实践体系，以此弥补国内在该专题上相关研究的系统性的不足。

研究内容新颖独到。本书的研究中所涉及的如下内容模块是具有创新性的，亦即在现有相关研究中尚未产生系统化的理论成果：利益相关者视角下大学治理境域的双重转换；大学多中心合作治理五重依据的探寻；大学利益相关者合作治理的典范——英国华威大学的案例详解；大学各核心利益相关者对大学治理的参与机制构建。

研究对策积极有效。本研究的归宿点在于利益相关者如何实现对大学治理的有效参与，基于我国传统大学管理中所客观存在的问题，本书有针对性地提出涵括政府、学生、教师、行政人员、社会等利益主体在内的大学多中心治理的框架体系，力图搭建起利益相关者参与逻辑下的大学治理的理想图景。

多门学科交叉融合。大学的利益相关者治理是一项复杂的系统工程，其间既内含了大量的理论问题，也牵涉诸多的现实问题，对利益相关者参与大学治理问题的探究涉及多门学科的相关理论与知识。本书的研究力图以一种开放的视野推动多学科间的交叉融合与理论互动，努力打破学科间壁垒森严的界限，综合利用多门学科的科研成果，积极汲取来自法学、教育学、社会学、管理学、哲学等学科的相关理论成果，实现研究资源的有效整合，最终达到构建利益相关者参与大学治理的有效模式与运行机制这一终极目标。

第一章　大学治理基本问题研究

第一节　大学治理界说

长期以来，高等教育作为一种准公共产品，由政府垄断生产提供，市场力量和社会自治力量很难介入，政府与大学之间形成了一种封闭式的关系，进而滋生了许多弊端。自20世纪80年代起，全球性、持续性的公共行政改革实践带来了政府与社会关系、政府与市场关系、政府内部关系的变迁。特别是90年代以来，在西方兴起了治理理论。治理理论强调将公共事务的管理权限和责任，从传统的“政府”垄断中解放出来，形成一种社会各单元(政府、市民社会组织、企业和个人)共治的局面。“从现代的公司到大学直至基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但却不能没有治理”。①因此，在高等教育领域推行治理，成为当今许多国家和地区高等教育改革所持续追求的目标。

一、治理

(一)治理的内涵

治理(governance)一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。它始终都是与统治(government)一词交叉使用，并主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中。20世纪90年代以后，西方政治学和经济学赋予governance以新的含义，不仅其涵盖的范围超出了传统的经典意义，而且其含义也与government相去甚远。我国学者毛寿龙认为：“英语词汇中governance既不是统治(rule)，也不是指行政(administration)和管理(management)，而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介于负责统治的政治和负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代，意味着新公共行政或者新公共管理的诞生，因此可译为治理。”①治理理论的创始人之一詹姆斯·N·罗西瑙(James N.Rosenau)在其代表性文章《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理是指一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。②世界银行将治理定义为：“一个国家的权威得以运用的传统和制度。它包括：其一，选择、监督和取代政府的程序；其二，政府有效制定和执行正确政策的能力；其三，公民和国家对于那些控制经济和社会互动的制度的尊重。”③联合国发展计划署认为：“公共管理，或者治理，指涉的是为管理国家事务而运用政治权力的实践，它是现代发展观的核心部分。具体地说，治理或公共管理包括国家对公共事务进行的直接和间接的管理，以及对侵犯个人事务的私人活动进行强制性的控制。……治理或公共管理可以从三个要素来理解：第一，一个国家政治权威的存在形式(议会制的还是总统制的，文官制的还是军事化的，专制的还是民主的)；其次，管理经济和社会资源的权威的运用手段；第三，政府通过设计、形成和执行正确的政策来高质高效平等地履行政府职能的能力。”④国际行政学院治理研究小组认为：治理涉及的是社会构成要素运用权力和权威，影响和制定与公共生活、经济和社会发展相关的政策和决定的过程。治理的观念超出了政府的范围。治理涉及的是正式机构和市民社会机构之间的互动。⑤

①俞可平：《全球化时代的政治管理模式》，《方法》1999年第2期。

在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很高的权威性。全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告把“治理”界定为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。⑥因此，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。①

①毛寿龙：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第7页。

②James N.Rosenau.Governance without Government：Order and Change in World Politics.Cambridge University Press，1992，p.5.

③The World Bank.Governance and Development.The World Bank，1992.

④颜廷锐等编著：《中国行政体制改革问题报告》，中国发展出版社2004年版，第32页。此报告指出：“经合组织、联合开发署以及联合国教科文组织分别在1996年以发展为主题发表报告，表达他们对‘优良的’治理、‘健全的’治理、‘民主的’治理的看法，他们都把善治作为有利于发展的一种重要形式。”

⑤张璋：《政府治理工具的选择与创新——新管理的主张及启示》，《新视野》2001年第8期。

⑥Commission on Global Governance.Our global Neighbourhood.Oxford University Press，1995，p.23.

治理虽然与统治一样都是一种政治管理的过程，但两者是有区别的。以统治模式为特徵的政府时代其职能是无所不包的，控制着社会生活的方方面面，并表现出政府对社会公共事务管理的垄断性和强制性；而以治理模式为特徵的有限政府时代，政府的作用范围大为缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”。治理不同于统治，它着重于政策和组织特性的问题而不是日常项目的实施问题，意味着解决公共事业组织的前景、使命以及战略的问题，着重于未来的方向和长期的战略考虑。治理的内容包含着公共组织的法定义务以及界定该公共组织在社会结构中的地位，同时，治理还需要考虑该公共组织在社会中行使职能和运作的有效性。与治理相比，统治更是一个带强制性的制度概念，统治的物质基础是制度，统治的心理基础是制度，统治的意识形态基础是制度，因而统治的目的是在管理者和被管理者之间构建一种统治与被统治、控制与被控制、命令与服从的关系。正如俞可平教授所言，“统治”由政府行为组成，其权威是政府，施威方式通过自上而下的发号施令，施威领域以国界之内为限；“治理”则是指由公民社会组织承担的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动，其权威不一定是政府机关，而主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同目标等方式来实施对公共事务的管理，是一个上下互动的管理过程；“治理”的范围可以是特定领土界限内的民族国家，也可以是超越国家领土界限的国际领域。

如果再进行深入分析，治理与统治的区别还表现在：其一，治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府机关；统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作，其管理主体是多元的。其二，两者的权力运行向度不尽相同。统治主要遵循韦伯所设计的层级式控制，统治的权力运行总是沿着层级线自上而下地流动，运用政府的权威，对社会公共事务实行单向度的控制；而治理由于多元参与主体的存在，强调公民和社会机构的参与，各主体间的沟通需要较为突出，凭借各合作网络的权威，因而治理的权力运行向度是多元的、相互的，是一个上下互动和多向交流的管理过程。其三，两者的管理手段与方式不同。统治主要是以强制性的行政、法律手段为主，有时甚至是军事性手段；而治理则更多地强调各种机构之间的自愿平等合作，具体方式有合同包工、权力分散、根据市场化原则运作、强调由国家和私营部门合作等等。其四，两者的追求目标和评价标准不同。与统治相联系的理想模式是建立传统的社会统治结构和韦伯式官僚体制之上的“善政”，构成要素包括严明的法度、清廉的官员、高效的行政、良好的服务等等；而治理则超出了传统的统治范畴，它强调了政府与公民对公共事务的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态，是一种“善治”。这种“善治”的构成要素被归纳为六个方面：合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、责任性(accountability)、法治(rule of law)、回应性(responsiveness)、有效性(effectiveness)。很显然，“善治”比“善政”拥有更多的民主要素和灵活要素，对公民的权利和地位也给予更多的重视。所以，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会”①。可以说，治理就是对统治不足之处的否定，是对统治的深化。我们通过这种对治理和统治的深层次辨析和理解，能够超越以往人们对治理概念的意识形态描述，做出了对治理本体形态的阐释，为我们真正认识和理解治理提供了一个较为明确的、更具统摄性的解读。

①俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页。

(二)治理理论的主要观点“治理是一种比统治更宽泛的现象，它是由共同目标支持的活动，目标本身可能来自法律的和正式规定的责任，但也可能并非如此，而且无须依靠警察的力量迫使人们服从”②。在各国政府公共管理领域，治理正在被越来越广泛地应用，虽然政府仍在运作，在许多方面仍然高高在上，但他们的一些权力已经被国家集团所分享。换言之，现在政府的一些职能，正在由非源自政府的行为体所承担。从全球治理的角度看，全球治理可以设想为包括通过控制、追求目标以产生跨国影响的各级人类活动——家庭到国际组织——的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖并急剧增加的世界网络中的大量规则系统。③如果再进行具体分析，“治理理论”还包含以下六种内涵：其一，作为最小国家的治理，它指的是削减国家开支，缩小政府的规模以取得更大的效益。其二，作为公司的治理，它指的是指导和控制组织的体制。其三，作为新公共管理的治理，它指的是把私人部门的管理手段引入公共部门，把激励机制引入公共服务中。其四，作为善治的治理，它指的是强调效率、法治和责任并且被审计监督的公共服务体系。其五，作为社会——控制论系统的治理，它指的是政府与社会、公共部门与自愿部门及私人部门之间的合作与互动。其六，作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与合作基础上的自主而且自我管理的网络。①在这些含义的基础上，还可以归纳出治理的以下一些特徵：一是组织之间的相互依存，治理比政府管理范围更广，包括了非国家的行为者；二是相互交换资源以及协商共同目的的需要导致网络成员之间的持续互动；三是游戏式的互动以信任为基础，由网络参与者协商和同意的游戏规则来调节；四是保持相当程度的相对于国家的自主性，网络不对国家负责，它们是自组织的，但国家能够间接地并且在一定程度上调控网络。

①俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第31页。

②James N.Rosenau.Governance without Government：Order and Change in World Politics，Cambridge University Press，1992，p.4.

③James N.Rosenau.Governance in the Twenty-first Century.Global Governance，vol.1，1995，p.17.

英国著名学者格里·斯托克(Gerry Stoker)对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点，这五种观点分别是：其一，治理意味着一系列来自政府，但又不限于政府的社会公共机构和行为者，它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到公众的认可，就都可能成为在各个共同层面上的权力中心。其二，治理意味着在为社会和经济问题谋求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会，国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清。其三，治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境。其四，治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络，这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。其五，治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力、发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和技术来更好地对公共事务进行控制和引导。②

此外，全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》的报告中指出了治理的四个特徵：认为治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。③俞可平教授认为，“治理的主要特徵不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”①。

①R.Rhodes.The New Governance：Governing w ithout Government.Political Research，1996，p.154.

②[英]格里·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学杂志》(中文版)1999年第2期。

③Commission on Global Governance.Our global Neighbourhood.Oxford University Press，1995，p.38.

在这里，治理理论为我们描绘出一幅全新的画卷，它打破了传统政府统治所依靠的路径——正式的权威和规章制度，意味着世界各国的政府治理社会时并不完全垄断一切合法的权力。承担维持秩序、调节经济和协调社会发展职能的，既有政府组织，也有非政府组织、跨国公司、私人企业、利益集团和社会运动等其他的主体，它们一起构成了国家的和国际的某种政治、经济和社会调节形式。这些主体相互依存，以共同的价值观为指导，以达成共同立场为目标进行协商和谈判，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。在治理的语境下，既频繁出现以往政治领域的民主、参与、自主、自治等概念，也大量出现市场领域中耳熟能详的契约、合同、谈判、交换、协商等话语，尤其是“参与”、“谈判”和“协商”，更是治理的三个关键词。这些概念不仅给政府角色的转变带来了一道亮丽的风景，还为实现政府治理社会公共事务增添了生机和活力。

(三)治理理论产生的背景

治理理论的兴起源于市场和国家在社会资源配置中的失效问题，市场的失效是指市场在限制垄断、克服生产的无政府状态、提供公共产品等方面存在着内在的局限。20世纪30年代，西方世界爆发了大规模的经济危机。为了解决市场经济所造成的弊端，二战后，政府开始对社会实行全面控制，政府被视为“超级保姆”，对经济和公共事务无所不管，结果导致机构臃肿、效率低下、财政危机遍布各国，政府越来越失去人们的信任。人们逐渐认识到，无论是以市场为中心的模式还是以政府为中心的模式都不能根本解决“市场失灵”的问题，即因市场缺陷而引起的资源配置的无效率，同时也不能解决“政府失灵”的问题，即因政府机制存在本质上的缺失，无法使资源配置达到最佳的情形。于是人们开始试图寻求“第三条道路”。而治理理论的提出，为人们提供了一个新的视角，使人们得以从政府、市场、公民、社会等多个维度和层面来思考解决问题，这也是越来越多的人热衷于以治理来解决政府和市场失效的原因。治理理论产生的背景可以概括为如下方面：

其一，全球化。全球化意味着一个世界性的市场正在形成，它将民族国家的经济与全球经济连为一体，并将之置于全球经济的激烈竞争之中。全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，因此也产生了一些国际性的跨国经济、社会组织，并导致新的管理领域和管理主体的产生。全球化不仅是经济过程，而且是政治、社会、文化的过程，它冲击着原有民族国家的社会体系和政治结构，使人类生活呈现出一体化的特徵。随着跨国公司和国际组织越来越多地替代国家及国内市场发挥作用，它们设定了基本游戏规则，给传统国家及其政府带来了巨大的压力，并改变着传统主权国家政治权力的结构和运作方式。面对全球化对传统的以国家统治为核心的权力运作方式的挑战，西方理论家们提出应该对传统的行政学理论进行反思，对传统的官僚体制进行质疑，由此直接推动了治理理论这一具有全球性质的公共行政理论的产生。

①俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

其二，政府失灵与市场失灵。公共管理是政府的重要职能。二战以后，随着凯恩斯主义的盛行，政府对经济和企业实行全面控制，强调公共服务由政府独家供给，市场的作用大大弱化，从而形成了公共管理的干预模式。20世纪70年代以后，随着凯恩斯主义在西方的破产，新自由主义应运而生。新自由主义者对凯恩斯主义的“全能政府”进行了猛烈批判，主张利用市场力量来改善政府服务功能，把市场因素和企业家精神引入政府管理中，这就是所谓的“新公共管理”或“重塑政府”。然而，由于这次改革忽视了公共部门管理和私人部门管理、政治过程和市场过程的差别，过分强调市场机制和私有企业的作用，在实践中日益暴露出局限性。这样，以政府为中心的发展模式和以市场为中心的发展模式都被证明不能有效地解决发展问题，于是，人们开始寻找“中间道路”或“第三条道路”。正是鉴于国家的失效与市场的失效，所以，“越来越多的人热衷于以治理机制对付市场和政府协调的失败”①。

其三，公民社会的崛起。治理实际上是国家的权力向社会的回归，治理的过程也就是还政于民的过程。因此，没有高素质的公民，没有成熟的公民社会，就不可能有真正的治理。因为治理不仅需要公民具有参与的能力，还需要公民具有参与的权力，而这些只有在公民社会才可能实现。公民社会的兴起和第三部门力量的壮大为治理的实现提供了基础。一般而言，政府(看得见的手)和市场(看不见的手)是调控社会发展的两大力量，如果社会自身发展程度高、自我管理能力强，则社会的权力也就相对较大；反之，如果政府的权力强大，社会的权力就小。在西方凯恩斯主义盛行的时代和我国的计划经济时代，政府与社会基本是合二为一的，政府与社会之间没有任何空间来发展其他非政府社会组织。政府失灵和市场失灵的出现，使得传统上的“政府—市场”二分模式已不能满足公共事务管理的需要，迫切需要培养和扶持第三种力量来参与社会公共事务的管理，这就为政府和市场之外的社会各种非政府组织(non-government organization)或非营利组织(non-profit organization)的大量涌现提供了发展空间，这些组织通常被称为“第三部门”。①

①[英]鲍勃·杰索普：《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》，《国际社会科学杂志》(中文版)1999年第2期。

这些非政府组织或各种利益团体是构成公民社会的主体。“公民社会是指国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总和”。②现代意义上的公民社会是在市场经济发展、市民阶层成长、国家与社会分离的基础上形成的。随着组成公民社会的第三部门力量的壮大，它们在社会公共事务管理中的作用也日益重要，它们或是独自承担社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些管理职能。因此，“由第三部门的民间组织独自行使或他们与政府一道行使的社会管理过程，便不再是统治，而是治理”③。

其四，信息化。治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展。现代信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。一方面它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方面，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方面的占有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传统垂直型单向度的权力运作方式提出了挑战。事实上，现代信息技术的发展对政府行政管理的最大冲击就是打破了过去政府官僚体制信息渠道的单一性和垄断性。由于信息流是一项非常重要的组织资源，管理学家西蒙曾经指出，决策贯穿着管理的全过程，管理就是决策，而一切行政决策的基础就是信息，高质量的公共政策，需要有高质量的行政信息。在过去政府官僚等级体制盛行的时代，政府垄断了各种信息(包括各种教育信息)进行决策，常常使得能够参与制定政策的政府官员形成“特权”。而现在，网络信息技术的迅猛发展使各种信息的收集、整理和传播更为便利，信息资源得以公开，个人和组织也可以获得大量的行政信息，政府、企业、社会组织、公民个人共同管理、民主管理、参与管理就成为一种需求和可能。另外，现代社会公共事务的管理已变得极度复杂化，政府不可能拥有解决一切问题的信息，使得政府在处理各种问题时不得不依靠那些也拥有一定信息量的组织和个人，从而对政府的治理理念和治理范式产生影响。政府行政管理参与者的多元化，促使政府、社会组织、个人之间逐渐形成一个自主网络体系，并逐步建立起了合作伙伴关系。这种自主网络体系的形成和合作伙伴关系的建立正是治理理论的核心内容。总之，当代公共治理运动的产生和发展在很大程度上得益于现代信息技术的进步，信息高速公路、国际互联网、多媒体等信息技术的应用为公共治理价值的实现提供了技术支持。

①②③ 俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第328页。

二、大学治理

(一)大学治理研究概述

治理的核心在于权力的转移与重新分配。治理理论对传统的政府理论提出了挑战，它不仅要反思政府垄断行动的合法性和合理性问题，而且要重新考虑政府的角色、功能及其合理形式，而这一切都对高等教育改革产生了深远的影响。大学作为一个以培养高级专业化人才为基本功能的特殊的社会组织，它既是一个包含了各种学科、专业的学术组织，又是一个有序的行政组织系统，存在着比较复杂的层次结构和各种隶属关系。

大学治理(university governance)，在欧美大学界是一个使用非常频繁的术语。欧洲学者认为大学治理一词来自美国。①美国第一本研究大学治理的专著是科尔森的《大学和学院的治理》。1973年，卡耐基高等教育委员会将大学治理定义为“作决策的结构和过程，从而区别于行政和管理”②。美国著名学者罗伯特·伯恩鲍姆进一步揭示了大学治理的内涵，即“平衡两种不同的但都具有合法性的组织控制力和影响力的结构和过程，一种是董事会和行政机构拥有的基于法定的权力，另一种是教师拥有的权力，它以专业权力为基础”③。最近ASHE系列丛书④关于21世纪大学治理的讨论文集中提出了一个比较简洁的定义：“大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的结构和过程。”⑤随后还列举了高等教育协会、基金会组织、联邦教育部、认证机构、高等教育管理办公室、执政者、州教育委员会、州立法机构、校友、地方社区、学生、董事会、高校高级行政人员、教师以及校长等利益相关者名称。

大学治理研究的兴起是近些年的事情，当下，国内外对大学治理问题的研究可以总结为以下几个视角：

1.制度变迁的视角

从20世纪30年代起，特别是到了60—70年代，在西方以科斯、诺思为代表的新制度学派开始了对制度及其变迁的研究，把制度作为经济发展的一种内生性变量引入经济分析中，从而引起西方经济学的一场不小的革命性变革。诺思的制度变迁理论主要由三个部分构成：描述一个体制中激励个人和团体的产权理论；界定实施产权的国家理论；影响人们对客观存在变化的不同反映的意识形态理论。将制度变迁理论引入到大学治理的研究中来，国外研究主要以Salipante P.(1991)为代表，他引入制度变迁理论分析学校传统与长期适应性的关系，认为在大学治理过程中应当引入渐进制度变迁的思想。①国内学者贺武华、高金岭(2004)从新制度经济学制度变迁理论的角度解释了高等教育的制度变迁，阐述了高等教育制度作为一种重要的内生性资源的同时，论证了通过有效制度变迁的安排从而促进高等教育发展的事实。②史彩霞(2006)认为大学治理结构变迁的核心是制度变迁，主要有强制性制度变迁和诱导性制度变迁两种形式，并进一步指出我国大学治理结构因路径依赖方面、变迁成本收益方面及变迁主体力量方面的原因始终以强制性变迁为主要推动力。③

①Jan De Groof，Guy Neave.Democracy and Governance in Higher Education.Kluwer Law International，1998，pp.8—9.

②Carnegie Foundation for the Advancement of Teaching.Governance of Higher Education：Six Priority Problem.McGraw-Hill，1973，p.11.

③Robert Birnbaum.The End of Shared Governance：Looking Ahead or Looking Back.New Directions for Higher Education，2004(127).

④The Association for the Study of Higher Education(ASHE)出版的一系列与高等教育行政与管理相关的教科书称为ASHE Reader Series.

⑤Gayle，Dennis John，Tewarie，Bhoendradatt，White，A.Quinton，Jr.Governance in the Twenty-First-Century University：A pp roaches to Effective Leadership and Strategic Management.ASHEERIC Higher Education Report，2003，Volume 30，Number 1.

2.组织理论的视角

国外方面，Bimbaum R.(1991)运用控制论的思想分析了学术组织的权力机构和学术评议会的机制安排。④Gabriel E.Kaplan(2003)认为权力的归属与决策结果关联不大，教师治理体系与行政治理体系之间的利益及目标冲突也不明显，因此谨慎地得出大学治理结构与绩效无关的结论。⑤Adrianna Kezar则认为对于大学治理的有效性而言，领导能力、人与人之间的相互关系和信任比治理结构和正式过程更重要。⑥国内楚红丽(2004)利用公有产权下委托代理问题分析了高等教育体制的组织管理结构，认为解决高校委托代理问题的关键是设计激励、约束和竞争制度来排斥信息效率低下和激励不兼容问题。⑦赵霖平、王林芳(2005)发现许多国家高校在治理结构上与公司有相似之处，并且公立高校的类企业治理结构与治理功能的退化是高等教育的基本性质所决定的，政府的目标与公立高校经营者个人的目标一致性越强，代理的动力越大，从而高校运行的效率越高。①阎凤桥(2006)以中国高等教育实践为个案，从组织理论的视角，对我国大学组织现象进行了分析和阐释。②

①Salipante，P.Providing Continuity in Change：The Role of Tradition in Long-term A daptation.Jossey-Bass，1992，p.17.

②贺武华、高金岭：《高等教育发展的制度变迁理论解释》，《江苏高教》2004年第6期。

③史彩霞：《从制度经济学的视角审视中国大学治理结构的变迁路径》，《辽宁教育研究》2006年第6期。

④Birnbaum，R.How Colleges Work：The Cybernetics of Academic Organization and Leadership.Jossey-Bass，1988.

⑤Gabriel E.Kaplan.Do Governance Structures Matter.New Direction for Higher Education，2004(127).

⑥Adrianna Kezar.What Is More Important to Effective Governance：Relationship，Trust，and Leader-ship，or Structures and Formal Process.New Direction for Higher Education，2004(127).

⑦楚红丽：《公立高校与政府、个人委托代理关系及其问题分析》，《高等教育研究》2004年第1期。

3.利益相关者的视角

利益相关者理论是20世纪80年代发展起来的公司治理理论，在应用到大学的治理中，主要是寻求一种利益相关者参与共同决策和相互制衡的机制。Robert Birnbaurm(2004)认为，大学包含两个体系，即基于法律权威的理事会和行政体系与基于专业权威的教师体系，大学治理就是为实现两个体系的微妙平衡而设计的结构和过程。③这不是通常理解的“学术归学术，管理归管理”的平衡，而是“学术归学术，同时学术还要参与管理”。Susan Whealler Johnston(2004)分析了教师参与管理对于有效的大学治理的意义，认为教师参与管理为其将来流动到管理职位提供了实际经验。④Gabriel E.Kaplan(2004)认为，在大学治理过程中，对代理教师、学生、校友等群体的董事会的分析所涉及的范围要广的多，这些群体之间存在着复杂的正式与非正式的相互联系，通过考察各参与者的权力分配和利益分配，认为应当采取实际措施使教师意识到教学比科研更能提高专业水平和实际回报，以此提高教师的参与程度，体现全体教员的利益。⑤

国内经济学家张维迎(2004)在《大学的逻辑》中指出，无论创造知识还是传授知识，大学都不适合作为营利性机构而存在。大学治理结构必须平衡所有利益相关者的利益，必须以社会价值为目标，而不能以现有的教员或学生的利益为目标。竞争才是推动大学发展的有效力量，是实现大学理念的保证。张维迎以理性选择的态度从理念与治理、大学的利益相关方、制约与平衡、制度的自动实施等方面提出大学的逻辑。⑥胡仁东(2005)认为，现代大学内部治理结构体现为高等学校内部各个不同利益群体间、高校和社会之间的影响力配置，以及它们间的相互作用，分析了外部影响力对高校的渗透作用。⑦“分散化公共治理”(distributed public governance)理论也是基于这一视角的研究，其主题是如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，出现分散化治理的重要原因是社会的分化特别是利益的分化，以及政府职能的增加和组织机构的日益复杂化。现阶段我国大学实行“分散化公共治理”存在一定困难：首先，政府对学校的集权构成教育管理体制的瓶颈；其次，社会参与大学治理的激励与积极性不高；再次，市场介入大学治理的力度很难控制。①特别值得一提的是，赵成、陈通(2005)在《治理视角下的大学制度研究》一文中从利益相关者理论的视角对“大学治理”所做的界定是颇具借鉴意义的。他们指出，大学治理就是为实现大学目标而设计的一套制度安排，它给出大学各利益相关者的关系框架，并对大学的目标、原则、决策方式、权力的分配和剩馀决策权定下规则，通过大学各利益相关方追求自身目标的活动从而有效率地达成大学的目标。②熊庆年、代林利(2006)的研究表明，大学治理结构演变的根本原因在于利益主体的多元和分化，利益主体对大学控制权力的诉求和现实可能性的矛盾冲突，造成了大学治理结构不同的历史形态。③潘海生、张宇(2007)认为大学是多元利益相关者共同控制的组织。不同的利益相关者在大学有不同的利益诉求，并且通过不同的途径、方式对大学产生影响，他们之间相互影响、相互牵制，形成了大学的利益结构。④

①赵霖平、王林芳：《公立高校的类企业治理结构与效率》，《高教探索》2005年第1期。

②阎凤桥：《大学组织与治理》，同心出版社2006年版，第16—54页。

③Robert Birnbaurn.The End of Shared Governance：Looking Ahead or Looking Back.New Directions for Higher Education，2004(127).

④Susan Whealler Johnston.Faculty Governance and Effective Academic Administrative Leadership.New Direction for Higher Education，2003(124).

⑤Gabriel E.Kaplan.Do Governance Structures Matter，New Direction for Higher Education，2004(127).

⑥张维迎：《大学的逻辑》，北京大学出版社2004年版。

⑦胡仁东：《现代大学内部治理结构探析——基于影响力的视角》，《现代大学教育》2005年第2期。

4.融资结构的视角

政府、企业和大学共同构成了大学融资结构的基本主体。政府的职能决定了它必然要关注大学的发展，市场的本性决定了它必然通过优化配置资源影响大学，大学的传统与理念又决定了它不可能脱离政府和市场。政府、市场、大学三者共同主宰着大学的命运。事实上，对公立大学而言，大学融资结构的视角是研究其治理结构问题的一把钥匙。日本学者矢野真和(2003)分析了大学理念和资金的关系，提出资金筹措的形态不仅仅是财政问题，而且和大学理念、大学的质和量有着直接的联系。⑤陆根书(2003)从宏观角度考察教育的融资结构对高校教育和科研质量的影响，得出的结论是它们之间存在着显著的相关性。⑥陈省平、黄玛莉、庄宁(2004)认为应当加强横向科研项目的力度，从多方面激励横向科研的开展。①

①彭江：《论分散化的大学公共治理》，《复旦教育论坛》2004年第6期。

②赵成、陈通：《治理视角下的大学制度研究》，《高等教育研究》2005年第8期。

③熊庆年、代林利：《大学治理结构的历史演进与文化变异》，《高教探索》2006年第1期。

④潘海生、张宇：《利益相关者与现代大学治理结构的构建》，《教育评论》2007年第1期。

⑤[日]矢野真和著，徐国兴译：《大学的治权：理念和资金的关系》，《教育与经济》2004年第1期。

⑥陆根书：《教育经费结构对高校教育科研质量的影响》，《现代大学教育》2003年第2期。

除上述所列举的研究视角之外，我国学者还从其他的视角对大学治理的问题进行研究。例如，于海棠将治理作为一种管理创新理念来探讨高等教育管理改革。他首先探析了治理理论的兴起及其内涵特徵，对治理与统治在管理主体、管理手段、权力运行方向、追求目标和评价标准等几个方面进行了区分，并简要分析了大学实施治理的必要性和可行性，认为大学具备了实行管理改革、实现治理的基础条件，最后提出了大学治理的对策性措施：弘扬科学民主精神、确立以人为本的管理理念、注重与时俱进的体制创新、形成独到凝练的校本文化。②康全礼在《治理理念与教授参与治校》一文中从治理的角度对教授参与治校的含义进行了新的阐释，并对教授参与治校的实现路径做了探讨。文章认为，在治理理念下，教授参与治校是我国基层民主与自治的一种拓展，是我国大学决策和管理民主化的体现，是民主选举和公共参与的又一形式，是对党政领导方式转变的回应，同时也是应对当代高等教育管理新挑战的重要举措。该文将治理的“参与”、“协商”等核心理念运用到大学内部治理中来，具有很强的现实指导意义。③史雯婷在《从高等教育的社会治理看第三部门的发展》一文中从第三部门发展的角度来探讨高等教育的社会治理，有很大的启发意义和前瞻性。文章对我国高等教育社会治理的兴起、高等教育社会治理和第三部门发展的相互关系以及通过发展第三部门来提高高等教育社会治理的水平和效率进行了系统论述。④

(二)大学治理的价值意义

大学治理的问题是随着治理理论的兴起和演绎而日益引起人们关注的。在世界高等教育大众化浪潮和全球经济快速发展的时代背景下，高等教育领域对治理理论的讨论越来越热烈。随着高等教育的迅速发展，传统的管理方式日益暴露出其弊端和不足，世界各国都在寻求高等教育管理的新模式，而在高等教育领域实行治理，已成为世界各国高等教育改革的共识和目标。大学必须面对社会经济环境的巨大变化所带来的挑战，这就需要重新审视自我，重构治理模式，在坚持大学自身使命的前提下积极适应社会发展的需求。由于各国高等教育的具体情况不同，改革的具体措施也不一样，原先以市场力量为主的国家逐渐重视起政府的角色和职能，而政府集权管理的国家开始扩大大学自主权，并积极促进大学和企业、社会力量的合作关系。就我国的现实情况来看，大学是高等教育的主要提供者，对其治理问题进行研究，确立政府、社会组织、相关团体等在大学治理中的地位和作用，意义更加重大。

①陈省平、黄玛莉、庄宁：《综合性大学承担横向科研项目的现状与对策》，《研究与发展管理》2004年第6期。

②于海棠：《治理：高校管理新理念》，《黑龙江高教研究》2003年第1期。

③康全礼：《治理理念与教授参与治校》，《理工高教研究》2004年第2期。

④史雯婷：《从高等教育的社会治理看第三部门的发展》，《江苏高教》2004年第3期。

首先，有利于政府职能转变和大学地位的确立和巩固。随着我国高等教育大众化、市场化、国际化进程的加快，高等教育发展所面临的环境和问题日益复杂化，政府必须由过去对高等教育的“单边治理”走向“多边治理”。政府应该向社会放权，在政府、学校、社会之间建立合作关系，促进高等教育管理的民主化；引入市场机制，形成学校提供者的多元化，优化资源配置；向大学放权，鼓励大学成为真正意义上的办学主体和独立法人。

其次，有利于加强各种民间组织和教育中介组织的管理职能。民间组织在现代社会中的管理作用日益凸显，它们或是独自承担起社会的某些管理职能，或是与政府机构一道合作，共同行使某些管理职能。除了民间组织外，各种中介组织的作用也非常重要。西方国家的教育中介组织比较成熟，它们的功能主要集中在教育质量评估、财政拨款等方面，如美国的中学后教育鉴定委员会、高等教育质量委员会，英国的高校基金委员会(原高校拨款委员会)等。这些中介组织在为高等教育提供相对公正而准确的评估、测量标准方面具有很大的优势，并进而可以成为影响政府决策的重要因素。同时教育中介组织还可以调停大学和政府、社会之间的利益冲突，既能使大学获得政府、社会的财政援助，同时又竭力避免政府、社会直接干预大学事务而造成损害。

再次，有利于彰显大学管理和决策的协商民主与公共理性。联合国教科文组织在1998年世界高等教育会议上发布的《21世纪的高等教育：展望与行动》中提到：高等院校应努力与家长、中小学、学生、社会经济界和社区建立积极的合作伙伴关系；有关各方——国家的和学校的决策者、教学人员、研究人员和学生，及高等院校的行政与技术人员、职业界和社会团体之间的合作伙伴关系与联盟是进行改革的一支强大的力量。同时，非政府组织也是这一次改革的重要参与者。随着社会的发展和教育体制的改革，我国的高等学校也应该转变管理理念，也可以尝试设立一些由代表不同利益群体的社会成员组成的决策机构或咨询机构，通过沟通和协商，充分听取各方面的利益要求，实现学校和社会各单元的平等合作，彰显大学管理和决策的公共理性。

第二节　大学治理与相关概念的区分

一、大学治理与大学治理结构

大学治理不同于大学治理结构。有研究者不予细分，将大学治理与大学治理结构混同使用，是不准确的。理由是：

其一，大学治理与大学治理结构的蕴意不同。从英文上来说，大学治理的英文是“university governance”，治理结构的英文是“governance structure”，显然两者不是一个概念。G·哈曼指出：“大学治理的概念在广义上被用来指称高等教育系统和大学的组织方式、权力是如何分配和使用的以及高等教育系统和高校与政府之间的关系。”由于任何一个国家的大学都不是孤立存在的，在外部，它们与政府部门、中介组织、公司企业等有着千丝万缕的联系，在内部，学生、教授、管理人员、行政人员等各自形成了具有不同利益诉求和职责使命的权力主体，因此，“大学治理”研究的就是大学各个利益相关群体之间的决策权配置问题，他们之间的决策权配置模式就是大学的治理结构。其中大学与外部利益相关者之间的决策权配置模式为大学的外部治理结构，大学内部各个权力主体之间的决策权配置模式为大学的内部治理结构。

大学治理目标的实现，需要借助相应的治理结构。治理结构是从激励与约束的角度来规定组织中各利益主体的权责利关系，表现为一系列的科学制度安排，其结构模式比较简单抽象，需要借助于一定的组织结构形式来体现。大学一定的治理结构模式确定了组织中各利益主体的行为机制与行为方式，通过制度安排来确保各个利益主体具有平等参与学校管理决策的机会，同时又依靠相互监督机制来制衡各利益主体的行为，通过利益约束机制来稳定合作的基础，并达到各利益主体的行为统一于大学目标的有效实现。大学治理结构是现代高等教育制度的核心，要想了解一所大学的治理结构，一方面需要了解谁(公共机构、私人机构或个人)是相关的权力主体，另一方面需要了解它们在有关的大学事务上有没有或者有多大的决策权。

其二，大学治理是动态的，大学治理结构则是静态的。因为大学内部的组织结构一旦确定就应该是相对稳定的，而大学治理则是在这种组织结构的安排下，引导大学顺利运行的过程。大学治理并非只是一套静态的组织结构和制度安排，而是由居于不同利益层次的多方利益主体如教师、学生、政府、捐赠者、校友、工商界、银行等之间权责利关系的互动和博弈过程，是在权责配置基础上的决策机制与监督机制的塑造与发挥作用过程。在这一动态的过程中，组织结构的安排固然重要，但更重要的是这些结构应该做什么、如何做以及为什么应这样做而不应那样做，亦即必须在遵循效率与效益最大化的基础上，明确各自的责权利关系并使之相互制衡协调，这是大学治理的主旨和要害。

其三，大学治理是广义的，而大学治理结构相对来说则是狭义的。大学治理不仅包括治理结构的安排，还包括外部市场的治理作用，如资本市场、生源市场、就业市场等等。

对大学治理与大学治理结构不加以细致区分所可能导致的后果是：只研究“结构”不研究“治理”，将大学治理理解为大学治理结构，缩小了大学治理的本义。将大学治理简单地理解为内部各权力主体之间的关系，容易忽视大学治理的重要主体——其他利益相关者，不利于从更广阔的视角研究大学治理。大学治理不同于大学治理结构，并不是说，研究大学治理就不需要研究大学治理结构，大学治理结构是大学治理的重要组成方面，当然要研究，但不能以偏概全。

二、大学治理与大学管理

治理和管理从词面上看似乎区别不大，但在实际的含义上却有很大的差异。主要可以归纳为以下几方面：

一是主体不同。管理的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，或者是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理是一个上下互动的管理过程，它“不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作”①。

二是权力的产生基础和运作方式不同。管理的社会属性决定了管理的权力来自统治阶级的授权，其权力运行方向总是自上而下的，运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理的权力来自公众的认可，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式来实施对社会公共事务的管理，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。所以，相对于管理而言，治理更具有民主社会所要求的基本特徵，也更符合全球化时代对新的公共权威和公共秩序的要求。

三是适用范围和组织网络不同。管理是一个制度性的概念，体现了国家的意识形态，而治理是一个社会性的概念，体现了市场原则。治理是一个比政府更宽泛的概念，治理的适应边界可谓是全社会，从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的管制，但却不能没有治理。从两者的组织网络来看，管理体系是一种按照责任进行层次划分的分工网络，管理的产生是由于委托代理关系，而这种委托代理关系的维系需要严格的责任制度。而治理是所有参与者的自主性网络，这一自主的网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。

①俞可平：《治理和善治——一种新的政治分析框架》，《南京社会科学》2001年第9期。

四是实施方式不同。控制是管理的基本方式，而治理则依靠的是服务。控制是民主主义时代以前被贯彻的基本理念，无论是利益集团之间，还是民族之间、国家之间，都希望用徵服、控制的方式实现自身利益最大化。治理完全以服务替代了控制。治理机构是一个各成员平等加入的共同体，共同体以成员的利益为宗旨。在组织内部，各成员能够平等地占有信息，进行合作和协商，不存在控制与反控制、争夺与反争夺的问题。因此，作为利益共同体的治理结构就完全是一个服务机构，其全部工作就是服务。①

除此之外，有学者还从观念、逻辑和方法三个视角分析了管理和治理的变化轨迹。②在观念上，从管理到治理，是从行政观念到治理观念、从制度观念到社会观念、从责任观念到互动观念的嬗变；在逻辑上，从管理到治理，是从政府部门到公共部门，从一般公共领域到私人领域，从一国范围扩展到全球范围；在方法上，从管理到治理，是从控制到服务，从规制到协调，从法制到回应的转变。总之，治理比管理更具有民主要素和灵活要素，对公民的权利和地位也给予了更多重视，表现为国家与社会的合作，体现了权力向民众社会的回归。

(一)大学治理与大学管理的概念区分

大学治理不同于大学管理。一般而言，大学管理是“主体—对象式”的考察方式，研究主要是在组织内部展开，即大学微观管理或内部管理，研究视角是“相对封闭的系统”；而治理研究的视角是“主体—主体式”的考察方式，研究的视角是“开放的系统”，更加突出大学组织内外部行为的关联性。同时大学管理一般是“单向”的，授权是“自上而下”的，而大学治理是“多向交叉”的，通过制度设计和组织运行规范，使开放系统中的任何一方在制约他方的同时也受到制约。

大学治理是在大学利益主体多元化以及所有权与管理权分离的情况下，协调大学各利益相关者的相互关系，降低代理成本，提高办学效益的一系列制度安排。西方大学治理一般包括公共监督和董事会制度、大学教职治理制度、行政领导制度等。大学管理就是大学管理者在特定的环境下对其可调动的组织资源通过计划、组织、指挥、协调和控制等行为活动进行优化配置，以达成有效实现学校目标的动态创造性活动。

①② 程杞国：《从管理到治理：观念、逻辑、方法》，《南京社会科学》2001年第9期。

(二)大学治理与大学管理的本质阐析

长期以来，在我国社会文化中，管理只是少数人所拥有的特权。这种特权不但存在于党政机关、企业单位，而且存在于大学之中并主导大学的运行。由于我国大学内部管理常常是政府对大学管理的延伸，政府对大学的超强行政控制导致了大学内部行政权力泛化。在过去高度集权管理的计划体制下，大学只是政府的附庸，大学的党政组织拥有对大学所有事务的绝对管理权力，基本控制了大学的运行，因而形成了“行政权力主导化”的大学管理理念。在这种管理理念的支配下，行政人员是大学的唯一管理者，他们代表政府对大学实施全权管理，其他所有人员都是被管理者，大学的一切工作和活动都要听从大学行政系统的指挥安排，由此也形成了我国大学内部管理中“行政权力主导”的权力配置机制。这种机制在大学管理的实践中造成了行政功能泛化、学术功能得不到彰显以及大学内部行政机构膨胀的后果。这种管理模式与我国社会对大学性质的界定密切相关。在我国，大学和大学内部党政机关及管理者都被赋予了各种行政级别。拥有不同行政级别的干部除了享受不同级别的待遇外，还拥有大小不等的处理学校事务的权力。正是这种行政权力结构维系了大学的运行。从这个意义上讲，我国大学更类似于一个行政机构。

①李福华：《大学治理与大学管理：概念辨析与边界确定》，《北京师范大学学报》(社会科学版)2008年第4期。

作为行政机构的大学，其组织管理和运行遵循的是领导与被领导、管理与被管理的逻辑，在管理者与被管理者之间，存在着一道难以跨越的鸿沟。管理者行使权力，被管理者服从权力的支配。所以，在大学运行中，管理者处于优势地位，管理价值观主导学校运行过程，学术活动及其功能的实现完全受制于行政管理逻辑。

显然，治理理念不同于大学行政管理逻辑。从公共治理到公司治理再到大学治理，虽然其所适用的组织不同，但其基本理念是一致的。治理所尊崇的价值主要是平等、共享、协商和责任等，与大学行政管理所固守的权力、等级、服从和效率等有着显著的差异。尽管如此，治理并非不能与大学行政管理共存，相反，治理理念与大学管理改革的趋势是高度吻合的，治理理念的引入有助于丰富大学管理的内涵，促进大学管理现代化。

自20世纪80年代中期开始，我国进行了持续不断的扩大和落实大学办学自主权的改革，大学从法律上获得了社会法人地位。伴随着市场经济的不断发展，政府对大学的垄断管理局面的法理基础、经济基础和社会基础都已发生动摇，促使计划体制下政府、大学与社会之间的这种单一直线关系发生变革。从法理基础来看，我国近些年来已经颁布了多部适应市场经济的有关高等教育的政策和法规，对政府和大学的各自权限范围都做出较为明确的规定，尤其是1998年颁布的《高等教育法》，更是从法律上为改变政府对大学的垄断控制做出了一系列的条款规定，动摇了政府对大学单独控制的法理基础。从经济基础来看，市场经济体制的建立使得经济结构开始多元化，因而社会事业的投资渠道也变得多样化，政府财政不再是大学经费的唯一来源。近些年来，大学办学经费来源已日渐多样化。有关统计表明，虽然政府对高等教育的投入在不断增长，但是政府的财政性拨款在普通高等教育经费中的比例却呈下降趋势。正是由于政府不能再为大学的发展提供全额经费，使得大学为了生存不得不与社会各界建立起了广泛的联系，大学可以避开政府直接与社会组织和各种利益集团发生联系，以寻求办学经费的支持。从社会基础来看，我国过去长期是“强政府，弱社会”的局面，受政府超强控制的影响，社会力量影响极为有限。在现代社会，随着政府职能的转变以及社会第三部门力量的壮大，社会各种组织有能力和条件直接参与大学事务的管理，打破过去政府对大学独家控制的局面。在各种社会力量因素的影响下，政府、大学与社会的关系日益从计划体制下单一的直线关系转变为市场体制下三者之间的三角互动关系。大学地位的变化和相关政策制度的完善，为大学治理奠定了基础。在现行大学管理中融入治理元素，有助于大学改变单纯地遵循行政管理原则办学的传统，在大学运行中凸显教师、学生和多元利益相关者的主体地位，从而使大学管理改变过于刚性的行政管理模式，建立起柔性化的行政管理者、教师和学生及其他利益相关者共同参与的新型治理体系。

第三节　大学治理的理论基础

任何一种治理理念和治理结构的形成都建立在一定的理论假设和理论基础之上。大学治理的理论基础和渊源主要有以下五个方面：

一、利益相关者理论

利益相关者理论是20世纪80年代发展起来的公司治理理论，其核心就是公司的目的不能局限于股东利润最大化，而应同时考虑其他利益相关者——职工、债权人、供应商、用户所在社区及经营者的利益，股东利润最大化并不等于企业创造社会财富的最大化，企业各利益相关者利益的最大化才应是现代公司的经营目的，这不仅公平而且具有社会效率。利益相关者理论认为，企业与各利益相关者在真诚合作方面赢得的荣誉可以长期地使合作的结果取代背叛的结果，在鼓励专用投资、互惠交易、吸收新的交易伙伴和投资者等方面获得优势。利益相关者理论对股东是现代大公司的所有者这一传统观念提出挑战，认为职工、经营者、供应商、用户与股东一样，都对企业进行专用资产投资，都承担着一定的投资风险，他们是平等的产权主体，必然要求参与企业所有权的分配。而且在现实经济活动中，绝大多数资本所有者只不过是资本市场上的寻利者，难以对现代大公司承担起所有者的责任。相反，其他利益相关者特别是经营者和职工由于向企业投入大量人力资本，与企业有着更为密切的利害关系。因此，公司治理不能只局限于股东与经理的关系，董事会也不应由清一色的股东组成，而应有其他利益相关者的代表。有效的公司治理结构应使利益相关者具有所有者那样的激励、责任和权力，特别是在那些强调技能和无形资产的知识型企业，应使人力资本所有者拥有股份，成为所有者。利益相关者理论的主张会促进各利益相关者对公司人力和物质资本的投入，确保社会有效水平投资；保持公司现存资源的稳定组合；保证公司的长期利益和长远发展。

相关研究表明，与企业不同，大学作为一种非营利性组织，没有严格意义上的股东，没有人能够获得大学的剩馀利润，每一个人或每一类人都不能对大学行使独立的控制权，大学只能由利益相关者共同控制，大学是一种典型的利益相关者组织。根据利益相关者与大学的密切程度不同，大学的利益相关者可以分为以下四个层次：第一层次是核心利益相关者，包括教师、学生、管理人员等；第二层次是重要利益相关者，包括校友和财政拨款者等；第三层次是间接利益相关者，包括与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等；第四层次是边缘利益相关者，包括当地社区和社会公众等。

我们可以运用利益相关者理论构建大学的治理结构，实行利益相关者的共同治理。大学利益相关者共同治理是寻求一种利益相关者参与共同决策和相互制衡的机制。在这种模式下，大学的决策权不是由政府或其代理人校长主导，而是交给利益相关者委员会。利益相关者委员会一般由政府、学校行政管理人员、教师、学生、校友、社区公正人士、捐资人等利益相关者代表组成，该委员会在资源配置、财政预算、人事决策、专业设置以及其他事务方面参与大学的决策及管理。大学的各方利益相关者根据他们参与大学治理的能力、责任感和意愿等，在大学治理结构中各得其所，各行其责，实现“共同治理”。①

应当承认，大学利益相关者共同治理作为大学管理体制创新的方向，不可能一步到位，而是需要一个循序渐进的过程。在进行制度创新和创造良好外部环境的同时，需要培育利益相关者参与共同治理的意识，提升其参与素质，调动其参与积极性。

二、委托—代理理论

委托—代理理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。它是20世纪60年代末70年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题而发展起来的。委托—代理理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。

委托—代理理论的主要观点认为：委托代理关系是随着生产力大发展和规模化大生产的出现而产生的。其原因一方面是生产力发展使得分工进一步细化，权利的所有者由于知识、能力和精力的原因不能行使所有的权利；另一方面专业化分工产生了一大批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在委托代理的关系当中，由于委托人与代理人的效用函数不一样，委托人追求的是自己的财富更大，而代理人追求自己的工资津贴收入、奢侈消费和闲暇时间最大化，这必然导致两者的利益冲突。在委托代理关系中，当利益相互冲突而信息对称时，委托人与代理人就能找到最优策略(契约)，解决代理问题；当利益没有冲突时，即使信息不对称，代理问题也不存在；而当委托人与代理人的利益相互冲突且信息不对称时，代理人的“道德风险”随之而生，代理人从自身利益最大化出发，利用信息优势损害委托人的利益，即产生代理问题。代理问题实际上是一种代理人的机会主义行为问题，是由于代理人目标函数与委托人目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人偏离委托人的目标函数而损害委托人利益的现象。具体表现为两种类型：一是逆向选择，二是道德风险。①“如果代理人得知，委托人对代理人的行为细节不很了解或保持着‘理性的无知’，因而自己能采取机会主义行为而不受惩罚，那么代理人就会受诱惑而机会主义地行事”。②鉴于现实中信息不完备的普遍性，只要存在委托代理关系，就会有委托代理问题产生，出现“道德风险”。解决的途径为：“一是建立相应的信息渠道，改变委托方和代理方之间严重信息不对称的状况，使之利用最小的信息成本，制约和规范代理人的行为，并使委托者的委托效果也能清晰地得到监督和察看。二是制订一种促进竞争、增强激励和加强约束的激励相容制度，拒绝竞争激励不足和约束软化，使每个代理者即使是追求个人的目标，其客观效果也能正好达到委托者所要实现的目标。”③

①李福华：《利益相关者理论与大学管理体制创新》，《教育研究》2007年第6期。

近年来，我国的部分学者把委托—代理理论应用于高等学校的治理中来。从委托代理关系的基本原理看，高等教育领域也存在委托代理关系和代理人问题。大学既是政府办的学校，又提供着公众所需要的一种教育服务，它所涉及的大学与个人、政府之间复杂的契约关系，可以通过委托—代理理论得到清晰的呈现和解释。通过委托—代理理论我们可以将大学所涉及的委托代理关系分为四个层面。④第一层委托代理关系存在于个人与政府之间。由于政府手中的资源、权力属于公有资产，归公众所有，因此，个人将其接受教育的权利及所需资源委托给政府经营，从而构成第一层的委托代理关系。其中个人被称为“初始委托人”，政府成为公众与公众所需要的教育服务的“中间代理人”。第二层委托代理关系存在于政府与学校管理者之间。政府给公众提供的教育服务，是通过学校经营管理层直接提供的，因此政府与公立学校经营管理者之间构成契约关系。政府成为“中间委托人”，扮演中介的角色，学校构成政府与教育服务的“中间代理人”。学校的内部运作则形成第三层委托代理关系，如校长与教职员工之间，校管理层与院系管理层之间，院系管理层与各教研室之间，各科室管理层与各科员之间等。第四层就是学校教育服务消费者与学校教育服务提供者之间的委托代理关系，如学生与教师之间，学生与学校之间，这可归为“最终委托人”与“最终代理人”的关系。

①李福华：《论科学研究中的委托代理问题与制衡机制》，《科学与科学技术管理》2002年第8期。

②[德]柯武刚、史漫飞著：《制度经济学——社会秩序与公共政策》(中译本)，商务印书馆2000年版，第79页。

③④ 楚红丽：《公立高校与政府、个人委托代理关系及其问题分析》，《高等教育研究》2004年第1期。

大学委托代理链条中存在着以下几个方面的问题：其一，各层代理人由于激励约束机制的缺乏，导致代理者行为动机弱化。政府作为全民所委托的第一层代理者，在现实中扮演的是传达上级意愿的角色，并没有成为公共教育事务的主体。政府所任命的第二层代理者——学校管理者，基于政府对个人的信任而拥有操控学校的实际权力。由于缺乏一个充分竞争的代理人市场，造成代理人相对缺乏风险感和约束感。第三、四层代理者——教职员工被认为是校长的代理人或学生的代理人。形式上的全员聘任制，一方面使委托人难以对代理人的真实业绩做出客观评价，另一方面行为效率低下的代理人也能在组织中存留下去。其二，委托人实质所有权的残缺。第一层委托代理关系中的委托人——全民，它与政府之间的契约是基于信任与默契的基础之上，全民虽然在名义上是委托人，但实际上难以实现委托的效果，全民难以对政府的行为进行监督，从而使全民所需的教育服务同政府为全民所提供的高等教育服务存在差异。第二层委托代理关系中的委托人——政府，追求效用最大化。从某种意义上说，作为委托人的政府，其与学校管理者之间的委托代理契约是否有效，完全取决于委托人对自身的监督，或者取决于制度约束和制度刺激。第三层委托代理关系中的委托人——校长直接管理学校，是学校的代表，但由于公立大学产权所有者是“虚置”的，所以校长实际上是名义委托人。委托人如果只拥有名义上的所有权，那么就会丧失自身的权益，对代理人监督管理的积极性将会降低。而且校长这个名义委托人还有可能为了一己之私利而践踏公共利益，从而造成国有资产运营成本的增加和平均产出在数量和质量上的减少。第四层委托代理关系中的委托人——学生，在进入大学后，只是作为被管理者和被教育者，其委托人身份并不能得到认同。一些学校在收取学生学费后，对教育教学管理敷衍了事，教学质量低下，给学生这个委托人带来利益上的损失。

根据委托代理理论，大学治理的关键是构建有效的制衡机制，以激励代理人为实现委托人的目标而努力，同时，对代理人形成有效的约束。在激励机制设计中，要重视控制权激励，让大学校长等代理人享有较多的控制权。在约束机制设计中，要重视权力约束。权力约束主要通过完善监督机制来实现。

三、人力资本产权理论

人力资本作为一种资本，不可避免地存在着与物质资本(非人力资本)一样的产权和产权归属关系等问题。但长期以来，传统的主流经济学缺乏对人力资本的研究，特别是人力资本产权问题的研究几乎处于空白状态。在古典企业向现代企业的转化过程中，人力资本在现代企业中的地位迅速上升。自20世纪30年代由美国经济学家沃尔什提出了人力资本的概念后，60年代初经济学家舒尔茨进一步提出了完整的“人力资本理论”，强调了人力资本在经济增长和制度变迁中的价值意义。随后众多经济学者对人力资本在经济中的重要作用进行了深入研究。但是应当看到，研究人力资本对企业理论和公司治理结构的重大影响还只是80年代以后的事情。20世纪80年代由斯蒂格利茨等学者提出的“利益相关者理论”认为，企业的目标函数不只是股东利益最大化，而应照顾所有利益相关者的利益。但是，该理论只是从利益分配的角度将经营者、员工等人力资本所有者视为企业控制者之一，并没有突出人力资本的产权性质。1983年斯蒂格利茨和弗里德曼发表论文指出，股份公司并非“所有权与经营权的分离”，而是财务资本和经理知识资本两种资本及其所有权的复杂合约。这一理论第一次把人力资本及其产权引进了对现代企业制度的理解。

人力资本是指特定行为主体通过投入一定费用可以获得的、并能够实现价值增值的、依附于某个人身上的价值存量的总和，并以此分享收益的价值。简单地说，人力资本是依附于人的身上，具有可投资性、增值性的价值存量以及以此分享收益的价值的总和。人力资本具有产权特性，学者黄乾把人力资本产权界定为“市场交易过程中人力资本所有权及其派生的使用权、支配权和收益权等一系列权利的总称”①。这个定义有三层含义：其一，人力资本产权必须与交易相联系，并在市场交易过程中得以体现。制度经济学确立产权概念的目的是为了交易的需要，如果没有产权的划分和界定，市场交易就不可能进行，同时，如果没有市场交易，人们也根本不需要产权的确定和保护。其二，人力资本产权是一种行为权。人力资本产权的真正价值在于它为人力资本产权主体所提供的与人力资本相关的一组行为权利，这组行为权利是人力资本产权主体的意志体现。其三，人力资本产权是反映人与人之间社会经济关系的范畴，是对不同利益主体之间的权益关系进行界定和调整的制度规范。人力资本产权是由于人力资本的使用价值和稀缺性价值而引起的一种行为权利的规范，即对人们行为边界的界定。

在人力资本产权理论的导引下，体现人力资本产权特性的公司治理制度创新是当今世界各国公司治理制度创新的趋势。近20年来，西方国家股份公司的发展出现了许多新变化，其中很重要的一个方面就是多元化的公司治理结构中员工地位正在上升。如日本企业实行集体决策和禀议制度，强调整体关系和团队协作，在鼓励工人参与方面取得了瞩目的成就。德国公司实行二元控制结构，即监事会和董事会，强调职工参与。突出人力资本所有者地位的公司治理结构将改变传统治理结构的制度框架，呈现新的特点。

①黄乾：《论人力资本产权特徵》，《财经研究》2000年第9期。

人力资本产权理论是大学治理重要的理论渊源。在现代大学治理研究中，从所有权与经营权的关系研究转向人力资本与物质资本的关系研究，是一种不可逆转的趋势，这与现代社会人力资本产权地位提升的大背景密切相关。当市场机制逐渐渗透到高等教育领域，并且在某种程度上决定着大学生存质量和发展潜力的时候，大学的人力资本价值就更加凸显。与企业相比，大学教育服务活动本身就是以人力资本为核心构建起来的一种活动，教育服务活动是依赖人力资本的价值输出生成的劳动，人力资本是大学的重要资本，因而讨论大学组织治理框架中人力资本产权的制度创新是必要的，也是有意义的。

四、法人治理理论“法人治理”是经济学中的一个名词，由于最初研究的是营利性的公司、企业等法人组织，因此也叫做“公司治理”。对于法人治理的研究最早可以追溯到美国学者伯利和米恩斯关于公司所有权与经营权分离的经典文献，①玛切对美国公司董事会的功能进行了新的探索，而詹森和麦克林对代理成本做出了开创性的贡献。②一般认为，最早提出公司治理类似概念的是威廉姆森，当时他提出的“治理结构”这一概念与现在的公司治理、法人治理概念已经较为接近。

对于法人治理的定义，迄今为止国内外文献当中尚无统一的解释。根据法马和詹森的论述，法人治理研究的是所有权与经营权分离情况下的“代理人问题”，如何降低代理成本就是公司治理所要解决的核心问题。③早期的文献，如伯利和米恩斯、詹森和麦克林的研究均是关注如何解决经营者和所有者之间的关系问题。

科克伦和沃提克则认为，公司治理要解决的是高级管理人员、股东、董事会以及公司的其他利益相关者相互作用所产生的许多问题。其中最为核心的问题是：谁从公司的决策中获益？谁应当从公司的决策中获益？当两者存在冲突时，公司治理问题也就随之产生了。④

而布莱尔则把公司治理的含义分为广义和狭义两个层面。在她看来，狭义的公司治理就是指有关公司董事会的功能、结构，股东的权力等方面的制度安排。广义的公司治理则是指有关公司剩馀权利分配的一整套法律、文化和制度安排，这些安排决定公司的经营目标，谁在什么状态下实施控制、如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配等等问题。①按照这种定义思路，广义的公司治理其实和企业的所有权安排几乎是同一个含义。或者说，公司治理结构只是企业所有权安排的具体化，企业所有权是公司治理的抽象概括。②因此，所有权与公司治理是一个密不可分的概念，离开所有权空谈治理结构是没有意义的。

①[美]阿道夫·A·伯利、加德纳·C·米恩斯著，甘华鸣等译：《现代公司与私有财产》，商务印书馆2005年版。

②Michael C.Jensen and William H.Meckling.Theory of the Firm：Managerial Behavior，Agency Costs and Ownership Structure.Journal of Financial Economics，Vol.3，1976.

③Fama E，Jensen M.Separation of Ownership and Control.Journal of Laws and Economics，Vol.26，1983.

④Cochran，P.L.and S.L.Wartick.Corporate Governance：A Review of the Literature.Financial Executives Research Foundation，1988.

我国学者费方域把公司治理看作是一种合约关系，是一套制度安排，它给出公司各个利益相关者之间的关系框架，对公司目标、原则、遇到情况时的决策办法、谁拥有剩馀权利等等问题做出规定，其主要内容是设计控制“内部人控制”的机制。③

坚持“公司治理是一套制度安排”这一观点的还有林毅夫、钱颖一等人。林毅夫指出，公司治理结构是指所有者对一个企业的经营管理和绩效进行监督和控制的一整套制度安排。④钱颖一也认为，公司治理机构是一套制度安排，用以支配若干在公司中有重大利害关系的团体——投资者(股东和贷款人)、经理人员、职工之间的关系，并从这种联盟中实现经济利益。⑤

此外，还有的学者把公司治理看作是一种合约安排。比如张维迎就认为公司治理结构是一种解决公司内部各种代理问题的机制，它规定着企业内部不同要素所有者的关系，特别是通过显性和隐性的合约对剩馀索取权和控制权进行分配，从而影响劳资关系。⑥

根据上述文献，我们可以发现，公司治理或者说法人治理，实质上是指一套制度安排或合约安排。这种制度和合约安排用以协调组织内外众多利益相关者的相互关系，其目的是为了在满足一定的约束条件下(个人理性约束与激励相容约束)实现组织的价值最大化，其核心问题是剩馀权利(包括剩馀索取权和剩馀控制权)的分配。法人治理结构是否有效主要取决于四个方面的制度安排：一是组织所有权的安排；二是国家的法律制度；三是市场竞争和信誉机制；四是管理者的薪酬制度和组织内部的晋升制度。

尽管法人治理理论最初是用于研究营利性的企业组织，但是其研究思路和方法也适用于非营利性的大学组织，公司治理所关注的问题也是大学组织运作中无法回避的关键问题。

①[美]玛格丽特·M·布莱尔著，张荣刚译：《所有权与控制——面向21世纪的公司治理探索》，中国社会科学出版社1999年版。

②张维迎：《产权、激励与公司治理》，经济科学出版杜2005年版。

③费方域：《什么是公司治理》，《上海经济研究》1996年第5期。

④林毅夫：《国有企业改革的核心是创造竞争的环境》，《改革》1995年第3期。

⑤钱颖一：《企业的治理结构改革和融资结构改革》，《经济研究》1995年第1期。

⑥张维迎：《产权、激励与公司治理》，经济科学出版社2005年版。

首先，大学和企业一样，也是由出资人、经营者(学校管理人员)、雇员(教职员工)组成的一种组织，该组织的产品是提供教育服务，组织的顾客是学生及其家庭。由于教育具有公益性，因此大学组织的利益相关者还包括社会、政府等。如同企业的运作离不开一定的政府监管和法律制约一样，大学组织的运作也和政府的规制、相关的法律法规密不可分，这些都是大学的外部治理环境。

其次，从当前我国大学运作过程中凸显的问题来看，有如下问题亟待解决：(1)政府与大学的关系如何处理？相关的法律法规是否能有效地进行协调？(2)市场竞争与信誉机制如何构建和完善？具体包括生源市场(对学生的吸引和竞争)、教职员工市场(如何保证教职员工的尽心尽力工作)、学校管理者市场(类似于企业中的经理人市场，亦即投资人如何选择学校管理者，用什么对其进行约束和激励)。如何保障学校的教学质量，使得市场上的信誉能够作为一个信号发挥应有的作用？(3)大学内部组织的安排，亦即校董事会、校长、教职员工、学生等利害相关群体的关系如何处理协调等。可以发现，这些问题正好也是公司治理所关注的问题。

当然，由于大学毕竟是一种公益性的组织，它和营利性的企业组织还是存在不同之处的，因此在借鉴法人治理理论的同时还需注意到大学组织体自身的特点。

五、组织理论

对组织的研究，最早是属于社会学的范畴。很多组织研究的起点都是韦伯式的组织。韦伯提出了“理想类型”(ideal type)这一概念，也即我们可以将同类现象或事物加以抽象，提出一个理想模式供分析、讨论。按照这种思路，尽管社会上的许多组织在形式上各异，但是我们还是可以抽象出它们的一些基本特点，提出一个理想类型。比如以大学为例，不管是民办教学型高校还是公办研究型高校，不管其规模大小或是地区差异，它们的科层式正式组织结构都非常相似，一般都是具有校长、校务委员会、院、系、教研室等层级组织。再拿大学和企业做比较，尽管前者是非营利性的而后者以营利为目的，但是大学组织的运作方式十分类似于一个商业组织：大学组织生产并以一定的价格向顾客销售教育服务。为了进行教育服务的生产它必须从市场上购买各种投入要素，如教职员工、管理者、学生、教学设备、土地等等。生产过程受到一定技术水平的约束。从长期看，收入和成本又决定了一所大学能否生存下去。①

①Gordon C.Winston.Subsidies，Hierarchy，and Peers：The Awkward Economics of Higher Education.The Journal of Economic Perspectives(Winter—1999)：13—36.

韦伯提出的科层制组织(bureaucracy)是一种“纯理型”的组织，他将权威分成传统权威、感召权威和合理合法的权威三种类型。在这里，合理与合法的职权是韦伯科层制的基本观点。韦伯的科层制组织中具有如下特点：(1)基本职能的专业化和劳动分工。科层组织必须从事的正常活动以正式规定的职责形式固定落实到人，也即明确每一个人的权力与责任，并把这些权力与责任作为正式职责而使之合法化。(2)有明确规定的职权等级。组织中的职务遵循程序的原则，也即下级职务接受上级职务的管理和监督。这样做的目的是为了实行大规模的责任制和协作。(3)稳定不变的规章制度。在任何情况下，官员们都要遵循一套抽象的规章制度，包括在具体情况下执行这些规章制度。其目的在于帮助组织的各个部门协调一致，也有利于公平合理地对待所有人和事。(4)官员的非人格化(impersonal)。理想化的官员在办事时应本着严谨的非人格化精神，不掺杂个人好恶。这也反映了韦伯式的科层组织是一种理性组织形式。(5)量才用人。科层组织内部有着一套严格的考虑到年资、绩效的晋升制度。(6)行政效率。在韦伯看来，科层组织体现了理想的行政管理效率，而且科层制形式一直是大规模管理最有效的工具。①

对于科层制产生的原因，韦伯认为这是因为它比其他组织形式更有效率。正式组织是资本主义的产物，因为资本主义经济要求更高的协调和严格按照时间效率办事。从这个意义上说，科层制组织是市场竞争的结果。倘若深入一步探究的话，可以发现这种对于科层制出现原因的解释其实正体现了制度经济学中交易成本的思想，因此，关于组织理论的一个重点就是所谓的组织经济理论。

组织经济理论主要包括委托—代理理论和交易费用理论。委托—代理理论在前面已经详细介绍了，这里重点介绍交易费用理论。在交易理论的主要代表人物康芒斯看来，交易活动是“制度”的基本单位，也即“制度”的运作是由无数次交易构成的，交易因此成为制度经济学的基本分析单位。科斯正式提出了交易费用的概念，他利用交易费用这一概念解释了为何企业组织会作为市场的一种替代形式出现——在市场上，价格机制指挥生产；而在企业内部，权威和管理取代价格机制来指挥生产。威廉姆森继续发展了科斯的理论，他认为对节省交易费用的理解是组织研究的核心问题。

大学是一种非营利性组织，研究大学的法人治理问题离不开对组织理论的借鉴，这里主要用到的是科层制理论和交易费用理论。

中国大学的组织结构具有自己独特的发展道路。在1917年蔡元培出任北大校长后，他仿照德国教授治校的模式，组织了评议会作为全校最高权力机关。各学科设立教授会，成立教务处和总务处，协调教学和行政工作。同时设立行政会议作为全校最高行政和执行机关，下面再设各种专门委员会，负责具体事务。1950年新中国第一次全国高等教育工作会议规定大学设立若干学系，如有必要也可设学院，并在学院内设系。大学实行校长负责制，校长下设校务委员会，系设系主任，为基层教学行政组织。

①[德]马克斯·韦伯著，林荣远译：《经济与社会》(上)，商务印书馆1997年版，第248页。

自20世纪90年代以来，大学的办学规模日益膨胀，不管是公办大学还是民办高等教育机构，它们在组织结构上都具有如下特徵①：

首先，大学组织在纵向上一般划分为三个层次，基本上都是大学—学院—学系三级组织管理模式。大学组织的这三个子组织和其他社会组织一样，根据它在整个等级链中的位置拥有相应的职权和职责。伯顿·克拉克把高等教育系统的权力划分为六个层次，其中前三个层次是大学组织内部的层次。第一层是主要的运行单位即系或研究所，第二层是学部或学院，第三层就是大学。但是大学组织的权力分配相当复杂，是一种二元权力系统——行政权力和学术权力交织在一起。在大学治理问题当中，如何合理地配置权力乃至权利(也即法人治理当中所说的剩馀权利)是一个重要课题，而研究的基础离不开对大学科层组织的准确把握。②

其次，大学组织在横向上分化成许多互相独立的部门——学院、系和研究所等等。学科是大学组织进行劳动分工的基础，因此也是大学组织划分结构单位的主要基础。由于各个学科的相对独立和完整，从事这些不同学科的单位之间的依存关系也较弱，这一点很不同于企业组织中的生产车间的关系——企业组织内部的各个子组织是高度依存的，而大学组织内部则是一种松散的结构。

再次，由于组织功能的复杂化及其与社会政治、经济部门之间关系的加强，大学组织除了从事教学和科研的核心作业系统以外，还分离出一个管理系统和辅助支撑——后勤保障系统，具体包括图书馆、计算机网络、住宿、餐饮等等。这些系统到底应该由大学组织自身来经营还是通过市场交易来购买，其实是一个衡量交易费用的问题。这里重点要谈的是管理系统。管理系统的发育和成长是大学组织功能扩展、规模扩大的必然结果。中世纪大学是教授和学生自治的团体。随着大学规模扩大，学术分工越来越精密，教师已经没有精力专门从事管理工作，于是专门的管理系统应运而生，他们履行人事、财务甚至学术的管理功能，并且取得相当大的控制权，成为大学组织中的一个独立系统。大学治理需要解决的一个问题就是如何有效地进行管理系统的人员选择、职责分配、工作监督等。具体来说包括：校董事会人选如何构成、怎样选举，董事会和校长之间是什么关系，校董事会和公司董事会有何不同。

①金顶兵：《大学组织结构及其对行为模式的影响》，北京大学2002年度博士学位论文。

②[美]伯顿·R·克拉克著，王承绪等译：《高等教育系统》，杭州大学出版社1994年版。

当然，我们在借鉴组织理论研究大学治理问题时必须清晰地认识到大学组织的独特性。例如，大学组织不同于公司组织，它们的目标不是利润最大化，而是声誉最大化。①又如，大学是一种多产品的组织，其产品包括教学、科研和社会服务三种，在这一点上大学又与公司组织有着较大的差异。基于大学组织与公司组织的差异性，因而在借鉴组织理论对大学治理问题进行研究时，需要以大学组织体自身的基本特徵作为现实依据。

①Garvin，David A.The Economics of University Behavior.Academic Press，1980.

第二章　利益相关者理论与大学治理

治理理论给大学管理以有益启示，大学治理也得到了众多理论研究者和大学管理者的赞同，特别是利益相关者理论的提出给大学的利益相关者共同治理提供了理论依据。大学是一种典型的利益相关者组织，充分认识利益相关者视角下大学治理的境域转换，坚定大学组织的本质属性，将引导大学治理的真正方向。

第一节　利益相关者理论概述

一、利益相关者的界定“利益相关者”一词的英文为stakeholders，最早出现在1963年斯坦福大学一个研究小组(SRI)的内部文稿中，是指那些没有其支持，组织就无法生存的群体，包括股东、雇员、顾客、供货商、债权人和社会。有人将它译为“相关利益者”、“利害关系人”或“利害相关者”。研究利益相关者问题，首先遇到的就是要对“利益相关者”的概念进行界定。

在西方，学者们真正给出利益相关者的定义是在20世纪60年代之后。1963年，斯坦福研究所(Stanford Research Institute)的一些学者，受到一出名叫“股东”(shareholder)的戏的启发，运用另一个与之对应的词“利益相关者”(stakeholder)来表示与企业有密切关系的所有群体。这些学者对利益相关者的界定是：对企业来说存在着这样一些利益群体，如果没有他们的支持，企业就无法生存。

最早正式使用“利益相关者”一词的经济学家是安索夫(Ansoff)，他于1965年提出了“要制定理想的企业目标，必须综合平衡考虑企业的诸多利益相关者之间相互冲突的索求权，包括管理人员、工人、股东、供应商以及顾客”。而利益相关者观点形成一个独立的理论分支则得益于瑞安曼(Rhenman)和安索夫(Ansoff)的开创性研究，经弗里曼(Freeman)、布莱尔(Blair)、多纳德逊(Donaldson)、米切尔(Mitchell)、克拉克森(Clarksen)等学者的共同努力，使利益相关者理论形成了比较完善的理论框架。①

1984年，美国经济学家弗里曼给出了一个广义的利益相关者定义。他认为，利益相关者是“那些能够影响企业目标实现，或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体”②。这个定义不仅将影响企业目标实现的个人和群体视为利益相关者，同时还将受企业目标实现过程中所采取的行动影响的个人和群体也看作利益相关者，大大扩展了利益相关者的内涵。弗里曼的观点与当时西方国家正在兴起的企业社会责任的观点不谋而合，成为20世纪80年后期、90年代初期关于利益相关者界定的一个标准范式。

总的来说，自从斯坦福大学首次定义利益相关者以来，关于谁是利益相关者的问题，学者们有30多种答案。米切尔(M itchell)归纳了其中的20多种，见表21③。

①李洋、王辉：《利益相关者理论的动态发展与启示》，《现代财经》2004年第7期。

②Freeman，R.E.Strategic Management：A Stakeholder Approach.Pitman，1984.

③杨瑞龙、周业安：《企业的利益相关者理论及其应用》，经济科学出版社2000年版，第129、130页。

从以上各种定义中可以看出，利益相关者的概念范围有宽有窄，这反映了人们对利益相关者所包括的范围认识不一。我们大致可以将其分为三类。

第一类定义范围最宽，即凡是能影响公司活动或被公司活动所影响的人或团体都是利益相关者。股东、债权人、员工、供应商、客户、政府、相关的社会组织和社会团体、周边的社会成员等等，都被纳入此范畴。

第二类定义范围稍窄，即凡是与公司有直接关系的人或团体才是利益相关者。该定义排除了政府部门、社会组织及社会团体、社会成员等等。

第三类定义范围最窄，它认为，只有在公司中下了“赌注”的人或团体才是利益相关者。这一定义直接与主流经济学中的“资产专用性”概念相通，即只有在公司中投入了专用性资产的人或团体才是利益相关者。

二、利益相关者理论的主要内容“利益相关道路向经济组织提供了一个重要原则：在制定长期投资决策时，必须努力验明所有受到决策影响的利益和个人。”①在关于利益相关者理论的讨论中，公司治理问题是最突出、最具有争议性的议题。人们积极探讨，公司为了什么而存在？他们代表和应该代表谁的利益？谁是实际上的利益相关者？进而提出更重要的问题：现代公司管理者应该对谁负责？对于利益相关者道路的大多数倡导者来说，答案是必须包括比股东范围更广泛的利益相关者，如雇员、债权人等。对于一个成功的公司来说，应该保证它们重要的利益相关者的长远利益。公司应该从它的所有的利益相关者(而不仅仅是股东)的利益出发采取行动，这一观点是广义的利益相关者经济概念的核心内容。正因为人们不断从理论上探讨大公司管理者们应该追求什么样的公司治理模式与目标，所以，利益相关者一词最终在20世纪60年代得以产生。自此之后，大量有关利益相关者的理论以不同的形式得以发展。

利益相关者理论的核心内容是：受公司利益影响的不仅仅是出资人，而是所有利益相关者，公司治理的目标应是满足多方利益相关者的不同要求，关注公司经营所造成的社会经济和政治影响，使各利益相关者都能参与公司治理，公司决策由各利益相关者合力参与，共同决定。从现代企业的生存与发展看，企业是物质资本与人力等资本的特别契约，企业并非仅仅依赖于股东，而是更多地依赖于利益相关者的合作，为了提高公司治理的效率，就必须平等地对待和保护每个利益相关者的产权权益，具体地讲，就是通过剩馀索取权合理分配实现各自的产权权益，通过控制权的合理分配构建一个利益相关者的相互制衡机制，以防范自身权益遭受他人侵犯，从而达到长期稳定合作的目的。

现有研究主要从以下几个方面论证利益相关者参与治理的基础：(1)从资产专用性、资源依赖理论及利益相关者作为关键资源提供者的角度论证利益相关者参与企业治理的必要性。玛格丽特·M·布莱尔就是典型的代表。布莱尔从企业理论角度出发，认为利益相关者是所有那些向企业贡献了专用性资产，以及作为既成结果已经处于风险投资状况的人或集团。布莱尔强烈主张应当将利益相关者纳入到公司治理当中，她认为，“视企业为属于股东的资产的联合体侵害了其他参与者对其投资也应得到保障的期望……公司并非简单的实物资产的集合，而是一种法律框架结构，其作用在于治理所有在企业财富创造性活动中做出特殊投资的主体间的相互关系。当然，其中包括股东，并且，权益资本是总体投入组合中极为重要的构成部分之一。但投资并不仅限于股东、供应商、贷款人、客户，尤其是企业雇员往往也做出了特殊的投资，这些投资的价值在极大程度上依赖于他们与公司的长久关系”①。布莱尔举例指出：长期雇员很可能具备了专业化的技能，这种专业化的技能就是一种人力资本，这种技能对特定的公司具有特定的价值；供应商们可能在一个特殊的位置建立起一家工厂，仅为了满足这家公司的需要。这意味着进行该投资的个人或团体承担了一旦公司倒闭，投资尽失的风险。由此，她总结到，认识到公司是一种治理和管理着的专业化的制度安排，会促使人们关注这样一个事实，即雇员、贷款人、供应商或者其他人都可以(并且经常是如此)做出专业投资，这些投资与股东们的投资一样面临完全的风险。所有在企业从事的业务活动中做出特殊投资的各方，他们之所以做出投资，多事先假定并期望他们能从企业内部这些资产的联合运用所创造的利润中获得相应份额的收益。按照布莱尔的观点，公司应该承认利益相关者的所有权并吸收利益相关者参与公司治理。(2)从契约理论的角度论证利益相关者参与企业治理的必要性。认为从“企业是一组契约”这一基本论断出发，可以把企业理解为“所有相关利益者之间的一系列多边契约”②，这一组契约的主体当然也包括管理者、雇员、所有者、供应商、客户及社区等多方参与者。每一个契约参与者实际上都向公司提供了个人的资源，为了保证契约的公正和公平，契约各方都应该要有平等谈判的权利，以确保所有当事人的利益至少都能被照顾到，这是因为契约理论本质上就要求对不同相关利益者都要给予应有的“照顾”。(3)从产权理论的角度论证利益相关者参与企业治理的必要性。利益相关者理论拥护者认为任何一个“个体判断”理论是无法放之四海而皆准的，因此，单独依靠某一个“个体判断”理论来描述产权也是不完整的。在谈论到像企业的权利和义务这样复杂的问题时，应该趋向于建立一个多元“个体判断”的产权理论。从此逻辑出发，利益相关者理论顺理成章地提出，“只要一种多元的产权理论能够被接受，那么产权理论和利益相关者理论之间的联系也就显而易见了”①。此外，国内学者杨瑞龙从基本企业理论出发，通过对“资本雇佣劳动”和“劳动管理型”企业的比较，以及对联合生产、收入分配和企业治理的研究，得出了共享所有权及利益相关者“共同治理”的优越性，也是很具有代表性的。

①[英]加文·凯利、多米尼克·凯利、安德鲁·甘布尔著，欧阳英译：《利害相关者资本主义》，重庆出版社2001年版，第104页。

①Blair M.，Lynn A.S.A Team Production Theory of Corporate Law.The Journal of Corporate Law，1999，(4).

②Freeman，R.E.，Evan，W.M.Corporate Governance：A Stakeholder Interpretation.The Journal of Behavioral Economics，Vol.19，1990，pp.337—359.

三、利益相关者的分类

20世纪90年代，许多经济学家认识到不同类型的利益相关者对于企业决策的影响不同，影响的程度也不同，应从多角度对其进行细分，那么分类标准是关键的问题。以下介绍的几位学者分别提出了自己对组织的利益相关者的分类方法。

Mason和M itroff(1981)提出：利益相关者是那些公司内部或外部的索取者，对问题及其解决的方法有既得的利益，他们是具体的实体影响并依次被政策所影响。两位学者提出了分辨组织的利益相关者的维度，这些维度是：职责；地位；名望；社会参与；舆论导向；人口统计学；组织。②匈牙利学者Varvasovszky将国家酒政策的利益相关者的辨别维度分成以下几种：在政策问题中的利益；影响/权力；地位；政策对其影响，从这四个维度来对该项政策的利益相关者进行打分，最终找出与该政策最紧密的利益相关者。③

Charkham(1992)按照相关利益群体与企业是否存在交易性合同关系，将利益相关者分为契约型利益相关者和公众型利益相关者。前者包括股东、雇员、顾客、分销商、供应商、贷款人等；后者包括消费者、监管者、政府、媒体、社区等。④

Clarkson(1995)根据与企业联系的紧密程度，将利益相关者分为主要的利益相关者和次要的利益相关者。前者是指若没有这些群体的参与，企业就无法生存，包括股东、雇员、顾客、供应商；后者是指间接影响企业的运作或受到企业的间接影响的群体，他们对企业的生存起不到根本性作用，比如媒体等。⑤

①Thomas Donaldson，Lee E.Preston.The Stakeholder Theory of the Corporation：Concepts，Evidence，and Implications.The Academy of Management Review，Vol.20，1995，pp.65—91.

②M ason，Richard O.Mitroff，Ian I.Challenging Strategic Planning A ssumptions：Theory，Cases，and Techniques.Wiley-Interscience；1st edition，1981，pp.643—648.

③Z.Varvasovszky and R.Brugha.How to Do(or Not to Do)：A Stakeholder Analysis.Health and Policy Planning，2000，No.15，pp.338—345

④J.Charkham.Corporate Governance：Lessons from Abroad.European Business Journal，1992，Vol.4 No.2，pp.8—16.

⑤Clarkson，M.B.E.A Stakeholder Framework for Analyzing and Evaluating Corporate Social Performance.Academy of Management Review，1995，Vol.20 No.1，pp.92—117.

Wheeler(1998)根据社会维度的紧密型差别，将利益相关者分为四种：首要的社会利益相关者，是指与企业有直接关系的，如顾客、投资者、雇员、社区、供应商等；次要的社会利益相关者，是指通过社会性活动与企业形成间接关系，如居民、相关团体等；首要的非社会利益相关者，是指对企业有直接的关系，但不与具体的人发生联系，如自然环境、人类后代等；次要的非社会利益相关者，是指对企业有间接影响，同时也不与人联系，如非人类物种等。①

Carroll(1996)提出了两种分类方法，一种是根据利益相关者与公司关系的正式性，区分为直接利益相关者和间接利益相关者，前者是由于契约和其他法律承认的利益进而能直接提出索取权的个人或团体，后者是基于非正式关系的利益团体，他们对公司的影响是次要的。这种分类方法的意义是，明确了当直接利益相关者和间接利益相关者发生冲突时，应该优先考虑前者的利益。第二种分类是将利益相关者分为核心利益相关者、战略利益相关者和环境利益相关者。核心利益相关者是对企业的生存和发展关系紧密的个人或团体，战略利益相关者是企业在面对特定的威胁或机会时才会凸显出其重要性的个人或团体，而环境利益相关者则概括了企业生存和发展的外部环境。②Carroll的分类具有一定的客观性且简单明了，因而得到了普遍的认同。其他的分类方法还包括，如按威胁与合作的可能性分为支持性、边缘性、不支持或者兼备性的利益相关者。

毋庸置疑，上述从多个角度细分利益相关者的思路大大加强了人们对利益相关者理论的认识，但这些方法的一个致命的缺陷是缺乏可操作性，从而在一定程度上制约了利益相关者理论的实际应用。对利益相关者理论的动态发展做出重要贡献的是米切尔等人(M itchell，Agle和Wood，1997)。米切尔独辟蹊径，仔细研究了利益相关者理论的产生与发展的脉络，在归纳出27种具有代表性的利益相关者定义的基础上，提出了评分法(score based approach)以界定利益相关者。他从三个维度区分了利益相关者关系：影响力(power)，某一群体是否拥有影响企业决策的地位、能力和相应的手段；合法性(legitimacy)，某一群体是否被赋予法律意义上或者特定的对于企业的索取权；紧迫性(urgency)，某一群体的要求是否立即引起企业高层的关注。在米切尔等人看来，一个组织的利益相关者至少应该符合以上的一条属性，否则就不能被称为组织的利益相关者。根据企业的具体状况，对上面的三个属性进行打分后，企业的利益相关者可以被细分成以下三种类型：第一种，确定型利益相关者，这种利益相关者同时具备以上三种属性。由于这种利益相关者能够对企业的生存和发展造成很大的影响，因而企业的管理层必须非常关注他们的要求，并要及时满足他们的需求，如股东、雇员等都属于这种类型。第二种，预期型利益相关者，他们具备以上三种属性中的两种，按照不同的属性搭配，可以分为以下三种类型：支配型利益相关者，对企业拥有合法性和权利性，如投资者、政府部门；依赖型利益相关者，对企业拥有合法性和紧急性，如一些自发组织的协会或者社团；危险型利益相关者，对企业拥有紧急性和权利性，如罢工的员工、宗教极端分子等。第三种，潜在型利益相关者，具有三个属性中的一个，按照其所具有的属性不同分成以下三种：静态型利益相关者，仅拥有合法性，随企业的状况来定是否发挥其作用；自主型利益相关者，仅拥有权利性，处于一种蛰伏状态，值得关注；苛求型利益相关者，仅拥有紧急性，无须太多关注。该利益相关者的分类是动态的，任何一个人或者团体在得到或者失去某些属性后，就会从一种状态转换成为另一种状态。①

①Wheeler D.&Maria S.Including the Stakeholders：The Business Case，Long Range Planning，1998，Vol.31 No.2，pp.201—210.

②Carroll，A.B.A.Three-dimensional Conceptual M odel of Corporate Performance.A cademy of Management Review，1979，Vol.4 No.4，pp.497—505.

该方法为利益相关者的鉴别提供了一个很好的框架，具有一定的可操作性。但是用于评判的三个属性是否就是利益相关者的本质属性，而这种分类方法是否就是具有实际意义呢，这些都是对该分类模型提出的问题，也是该模型需要得到进一步发展的地方。

国内学者对利益相关者的研究开始于20世纪90年代，衍生于企业理论与公司治理研究，最具有代表性的是杨瑞龙和李维安的研究。杨瑞龙(2001)提出了共享所有权及利益相关者“共同治理”的优越性，从而为利益相关者的参与治理提供了基础。李维安(1998)提出了中国国有企业治理应该实现从“行政型治理”到“经济型治理”的转型，构筑了一个“经济型治理模型”，提出了“公司治理边界”等重要概念，其中关于利益相关者的外部治理机制是极为重要的一个方面。

第二节　利益相关者视角下的大学治理

一、大学是一种典型的利益相关者组织

把利益相关者理论应用于高等教育领域内，将大学作为一个利益相关者组织进行研究的人首推美国的亨利·罗索夫斯基。作为一名经济学家，他在担任了哈佛大学文理学院院长11年之后，出版了《美国校园文化——学生·教授·管理》一书，作为其管理生涯的回顾与总结。在书中，罗索夫斯基提出大学“拥有者”的概念，他认为，人们“拥有”大学就像人民“拥有”国家一样，并特别指出大学的“拥有者”不同于企业的所有者。可以看到，罗索夫斯基不是在纯经济意义上使用大学“拥有者”这一概念，事实上其所谓大学“拥有者”实质是指与大学有利害关系的人或群体，亦即大学的利益相关者。罗索夫斯基还列举出大学的四类利益相关者群体，并就他们与大学之间关系的重要性程度划分为四个层次。第一个层次，即教师、行政主管和学生是大学最重要的群体。他在书中这样写道：“大学教师常常认为他们就是大学。教学和研究是高等教育最重要的使命，而这使命正掌握在他们手中。没有教授，就不成其为大学。”此外，行政主管实际上控制着美国大学，“在美国，有许多的董事长、总校校长、教务长、院长、校长、副校长等等，在控制着他们的私人领地”。还有，学生也属于最重要的群体，因为“大学是学校，如果没有学生，学术成就终归会枯萎”。所以他们应该是，而且事实上就是学校最重要的利益相关者。第二个层次，即董事、校友和捐赠者是重要的利益相关者，因为“他们才是正式决定主要政策的人，他们出钱，因而非常关心‘他们’学校的声誉”。尽管如此罗索夫斯基对教师、行政主管和学生、董事、校友和捐赠者还是做了明显的区分。因为，后者尽管在学校主要政策上影响很大，但由于他们生活在校外，不可能像前者那样影响和关心学校的发展。因此，罗索夫斯基将这些人归入重要利益相关者群体。第三个层次是被罗索夫斯基称为部分影响者的利益相关者。所谓“部分”是指他们只是在特定条件下才成为大学的利益相关者。例如，政府是科研经费的提供者、向学生和大学贷款的银行家、学校规章制度的调节者、许多学术活动的评审委员会。当政府提供经费资助并制定规章制度和评审学术活动时，就产生了与大学之间的利害关系，因而成为大学的利益相关者。准确地讲，政府或议会只是部分利益相关者。第四个层次是大学利益相关者中最边缘的一部分，即市民、社区、媒体等，是可以被纳入次要层次的利益相关者。不同的利益相关者在大学中的地位和作用决定了他们在大学治理中的某些特点。①不难看出，罗索夫斯基已经采用了利益相关者分析框架来分析大学。

①M itchell，Agle and Wood.Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience：Defining the Principle of Whom and What Really Counts.Academy of Management Review，1997，Vol.22 No.4，pp.853—886.

关于大学的组织特性，世界著名比较高等教育学家菲利普·G·阿特巴赫也指出：“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。”②也就是说，大学是由拥有一定自治权的利益相关者组成的社会机构。我国经济学家张维迎教授在此问题上也曾指出，“大学作为一个非盈利性组织，是一个典型的利益相关者组织，每个人都承担一些责任，但没有任何一部分人对自己的行为负全部责任。大学里面的利益相关者包括教授、校长、院长，包括行政人员，包括学生以及毕业了的校友，当然也包括我们这个社会本身(纳税人)”①。

①[美]亨利·罗索夫斯基著，谢宗仙等译：《美国校园文化——学生·教授·管理》，山东人民出版社1996年版。

②[美]菲利普·G·阿特巴赫：《比较高等教育：知识、大学与发展》，人民教育出版社2001年版，第5页。

根据上述学者的论述，我们可以认识到：与企业不同，大学作为一种非营利性组织，没有严格意义上的股东，没有人能够获得大学的剩馀利润，每一个人或每一类人都不能对大学行使独立控制权，大学只能由利益相关者共同控制，大学是一个典型的利益相关者组织。

借鉴前述企业利益相关者的分类，根据利益相关者与大学的密切程度，可以把大学的利益相关者分为以下四个层次：第一层次是教师、学生和管理人员；第二层次是校友和财政拨款者；第三层次是与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等；第四层次是当地社区和社会公众等。②

第一层次是核心利益相关者，包括教师、学生和管理人员。教师肩负着教学、科研与提供社会服务的重要使命，没有教师，大学就不能存在。同样，学校兴则教师兴，教师会因学校的发展而升值和荣耀，得到物质上和精神上的回报。学生是教育服务的对象和“产品”，学校发展则意味着会有更高的人才培养质量，意味着学生文凭的升值，意味着学生好的就业前景和好的未来收益。管理人员是大学运行的组织者、协调者和服务者，大学发展则意味着他们会有较高的收入和较高的社会地位，会受到人们的尊重与敬仰，会获得物质和精神上的满足。

第二层次是重要利益相关者，包括校友和财政拨款者。校友是学校已经输出了的“产品”，但校友始终与母校有着深层次的联系。母校的发展意味着校友在不用支付额外费用的情况下文凭的“含金量”会大幅度增加，可以成为母校发展的“搭便车”者。由于大学教育的准公共产品性质，政府始终是大学教育经费的主要提供者。如果大学发展，则政府的财政拨款会发挥出更大的效益，扩大国家的人力资本积累，增强国家的竞争力。

第三层次是间接利益相关者，包括与学校有契约关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者等。科研经费提供者的直接对象是学校的科研人员，学校发展得好，有利于为科研人员创造良好的科研环境，调动科研人员的积极性，推动科研工作的开展，进而也有利于产生一流的科研成果，发挥科研经费的最大效益，从而使科研经费提供者获得最大的收益。同样，学校的发展会给作为学校产学研合作对象的企业带来一系列潜在的利益，并在一定条件下转化为企业的直接利益。如学校发展意味着扩大了企业合作者——学校的社会影响，提高了社会声誉，会对企业和产品产生积极的广告效应，提高企业产学研合作成果的效益。学校的发展也能降低贷款提供者的投资风险，保护贷款提供者的合法权益。

①张维迎：《大学的逻辑》，北京大学出版社2004年版，第19页。

②李福华：《利益相关者理论与大学管理体制创新》，《教育研究》2007年第7期。

第四层次是边缘利益相关者，包括当地社区和社会公众等。现代社会，大学已经融入了当地社区的生活，大学的影响已经扩散到社区生活的多个方面。大学的发展会给当地社区带来各种利益，包括经济的和非经济的利益。如大学发展可以拉动当地消费，可以通过大学研究成果转化和其他社会服务促进社区经济增长和社会发展，大学发展也可以扩大当地社区的社会影响，提高社区的知名度。社会公众，一方面作为纳税人与学校有着一定的经济上的联系，另一方面，大学的发展会促进社会的发展和进步，进而保护和增加社会公众的利益。

如前所述，传统经济学理论尊奉“股东至上”的原则，而企业利益相关者理论则强调要考虑各方利益相关者的利益，但作为企业出资者的股东仍然是最重要的利益相关者。那么，大学的决策应该以谁的利益为重呢？是教师、学生、行政管理人员，还是校友、政府或其他利益相关者？如果我们以教师利益的最大化为目标，显然是不合适的，大学的决策不能完全为教师的利益服务。我们也不能以学生利益的最大化为决策目标，因为培养学生，不能不计成本，不能牺牲教师、管理人员的利益。当然，我们也不能以管理人员利益的最大化或其他利益相关者利益的最大化为目标。大学的决策必须在诸多利益相关者之间寻求一种平衡，不能走向任何一个极端，仅仅强调某一方面的利益。因此，大学是一种典型的利益相关者组织，大学的决策必须权衡和兼顾各方利益相关者的利益，不能顾此失彼。

二、利益相关者视角下大学治理的境域转换

(一)大学责任划定：从“单一的学术责任”走向“广泛的社会责任”

走出象牙塔的现代大学正融入社会的中心，“有一张庞大而复杂的关系网把大学和社会其他主要机构连接起来”。①作为社会系统网络中的一个重要节点，大学不可避免地与周围的节点——其他组织或个人发生着千丝万缕的联系。大学与社会间存在的所有联系是以社会责任，亦即特定的社会寄希望于大学履行的义务，对大学所寄托的在人才培养、科学研究、社会服务等诸方面的期望为纽带而建立起来的。大学的社会责任是从对大学与社会的关系研究中衍生出来的。①

①[美]德里克·博克著，徐小洲、陈军译：《走出象牙塔——现代大学的社会责任》，浙江教育出版社2001年版，第7页。

传统的大学责任观认为，大学只是一个学术团体，其主要的社会功能限于高深学问的研究和人才的培养。随着大学逐步走出“象牙塔”并日益成为社会生活的中心，传统的大学责任观也逐渐显现出其狭隘性和局限性，人们开始探索大学所应承担的更为广泛的社会责任。“大学和他的教师似乎把他们的责任严格限制在学术领域。但是，公众几乎肯定对大学和教师有更多的期望”。②事实上，从利益相关者的视角看，大学作为典型的利益相关者组织，其在学术责任之外承担较为广泛的社会责任是理所应当和义不容辞的。因为，现代大学不是教师自己的组织，不是“董事会能够随意摆布的私人机构”，也不是政府的附庸和工具，而是众多利益相关者共同拥有的社会机构，大学应当也必须对所有的利益相关者负责。

那么，大学究竟该为利益相关者担负起哪些责任呢？根据各类利益相关者对大学的不同利益需求，我们认为大学应当承担如下的社会职责：

1.创新高深学问、主动服务社会、引领批判社会——积极回应政府及其国家、社会的利益需求

政府及其所代表的国家和所服务于的社会是大学的重要利益相关者，大学应积极回应于它们的利益需求，自觉承担下列责任：

其一，创新高深学问。大学的本质就是在积淀和创造深厚文化底蕴的基础上，传承、研究、融合和创新高深学问。大学在研究、发现永恒真理方面的作用和在探索未知世界方面的能力是无与伦比、不可替代的，因此，大学应把知识创造和学术责任作为自己必须承担的神圣职责，把学术自由和学术自治作为维持自身活力的源泉，把学术价值作为其必须拥有的最基本的价值。当前，大学既要高度重视把学校的科技成果转化为现实生产力，又要在自己的学术活动中自觉地开展原创性研究，探求客观真理，创新高深学问。

其二，主动服务社会。随着大学与社会联系的愈益密切，大学对社会的依赖，特别是对外来经费的依赖也越来越多。事实上，正是社会对大学学术的信任与需要，以及由此导致的对大学慷慨而热情的经济与物质支持，才保证了大学对学术自由的充分享受。为此，大学应该有责任回报于社会，面对文明社会众多领域的实际需求，自觉承担起社会服务的职能。这正如美国著名教育家德里克·博克所指出的，正是因为有了大量的公共资助，人们希望大学通过为公众提供有助于解决重大社会问题的服务来回报社会。①

①尹晓敏：《大学社会责任研究——以利益相关者理论为视角》，《辽宁教育研究》2008年第2期。

②[美]唐纳德·肯尼迪著，阎凤桥译：《学术责任》，新华出版社2002年版，第24页。

其三，引领批判社会。现代大学不仅要研究高深知识、主动服务于社会，同时还应承担充当社会的思想先导以引领社会进步和充当社会“良心”以理性批判社会的重要责任。大学在服务社会时不仅要坚持自己的独立品格和价值追求，而且应自觉地以其新思想、新知识和新文化在引领社会前进的过程中发挥积极作用。大学应当为社会提供理想的行为模式，始终把握先进文化的主流，引导社会文化的走向，使其真正成为各种思想文化交汇的前沿阵地和时代风尚的引领者。大学在引领社会发展的同时，还应当运用其所拥有的文化、知识和精神的力量，对现实社会中的不良倾向进行独立的针砭和批判，不论是在关乎社会政治、经济发展的重大问题的决策上，或是在帮助人们区分善恶、确立信念和把握真理上，大学都要代表“社会的良心”，成为发展人类先进文化的重要力量。

2.合理使用经费、自觉履行合同、提升办学效益——积极回应大学出资者的利益需求

大学出资者是指直接向大学提供资金的人或组织，主要包括政府、捐赠者、校友、工商界、银行等。由于大学出资者是大学的重要利益相关者，因而，大学有责任合理使用出资者所提供的办学经费、自觉履行相关合同、努力提升办学效益，以积极回应于大学各类出资者的利益需求。例如大学应当为承接校外科研项目的学校科研人员提供相应的制度保障和工作条件，有责任督促项目承担者合理使用科研经费、认真履行科研合同、产出优质的科研成果，以使校外科研经费提供者获得最大的收益。又如，大学有责任为校内承担产学研合作项目的部门和个人创设良好的工作环境，支持其积极开展相关活动，提高科学研究和人才培养的质量，推动产学研合作的顺利开展，努力增进与学校进行产学研合作的企业一方的利益。另外，大学还要开拓思路积极进取，优化资源配置，降低办学成本，提高办学效益，提升偿贷能力，切实保障贷款提供者等利益相关者的合法权益。

3.优化教学资源、深化教育改革、提高教育质量——积极回应学生的利益需求

学生作为投入物质资本与人力资本来消费高等教育服务的群体，他们是高等教育中的顾客，也是大学的核心利益相关者。对于学生来说，其最大的利益需求是希望通过大学阶段的系统学习，使其自身能获得积极适应社会的能力并于社会中获得良好的发展。因此，大学应积极回应于学生的利益需求，优化教学资源，深化教育改革以不断提高教育质量。大学应积极优化教学资源，如：主动适应形势，积极进行专业改造和院系调整；修订教学计划，探索更新课程体系；组建素质优良的学科教师梯队，合理配置教师资源等。大学应当在“以人为本”教育哲学观的指导下，不断深化教育改革，主动顺应21世纪现代大学教育的发展趋势，全面推进素质教育，逐步建立以素质教育为基础的创新教育体系和以创新精神、创新意识为核心的人才培养机制。大学还应当不断加强和改善教育教学管理，努力改进教育教学方法，稳步提高教育教学质量，力求使学生从充满活力的大学所能提供的知识服务中真正获益。

①[美]德里克·博克著，徐小洲、陈军译：《走出象牙塔——现代大学的社会责任》，浙江教育出版社2001年版，第73页。

4畅提升教工素质、发挥教工作用、改善教工待遇——积极回应大学教师和行政人员的利益需求

学校的教工即教师和行政人员是学校主要的办学力量，也是大学的核心利益相关者，大学应积极回应于教工的利益需求，切实承担如下责任：大学应当加强对教工的思想品德教育和业务培训，不断提高教工的整体素质，使教工能够更好地适应岗位的要求，承担其岗位职责；大学应当充分发挥教工的作用，积极支持教工参与学校的民主管理，提供展示教工才能的广阔舞台；大学应当为教工的个人发展创造条件，并不断改善教工的收入和福利待遇，使教工能以饱满的热情投入到学校的各项工作中去。

(二)大学资源获得：从“有形”走向“无形与有形并重”，从“自治自给”走向“合作开放”

资源依赖理论认为，组织最关心的是生存。要生存下去，组织就需要资源，而组织自己通常不能生产资源，必须与它所依赖环境中的因素发生互动，这些因素通常包含其他组织。因此，组织的生存是建立在一个组织控制与其他组织关系的能力基础之上的。组织所需要的资源包括人员、资金、社会合法性顾客，以及技术和物资投入等。同时，依赖理论认为，一个组织对另一个组织的依赖程度取决于三个决定性因素，即资源对于组织生存的重要性、组织内部或外部一个特定群体获得或处理资源使用的程度、替代性资源来源的存在程度。如果一个组织非常需要一种专门知识，而这种知识在这个组织中又非常稀缺，并且不存在可替代的知识来源，那么这个组织将会高度依赖掌握这种知识的其他组织。

资源是大学生存的基础和条件，并决定了大学发展的空间及前景。其中，财力物力资源是大学的基础资源。大学的经费来源主要有政府财政拨款、学费、社会投资与借贷资金、社会捐赠、营利性收入等渠道。在高等教育市场化走势下，除政府外的经费提供者们正日益受到重视，并成为大学争相追逐的对象。大学必须像市场中的企业一样，费尽心思地采用企业惯用的手法——公共关系、市场营销、形象宣传去赢得学生、企业、银行、投资者、捐赠人(个人或组织)、校友等经费提供者们的“货币选票”，于是他们自然成为大学资源方面的重要利益相关者。

优质的教师资源是大学发展的生命线。为了拥有一流的教师资源，大学人事部门的职能必须向人力资源管理与开发的方向发展，制订并实施适合大学发展的人力资源招募、筛选、培训、使用、保有、晋升与奖惩的系统策略。利益相关者们不仅可以为大学提供人、财、物等有形资源，还可以向大学提供政策与制度(来自政府)、地理与人文环境(来自社区)、经营理念(来自企业)、管理技能(来自大学管理者)、情感投入与校园文化(来自教师、管理者和学生)、信息(来自所有利益相关者)等等无形资源。其中，作为大学“核心资源”的大学品牌的创造更是与众多利益相关者紧密相关。在此，本书拟以大学品牌的创造为例说明大学资源获得从“有形”走向“无形与有形并重”，从“自治自给”走向“合作开放”的重要性。

大学品牌是指大学在其创建与发展过程中逐步积淀下来的，凝结在一所大学名称中的、跨越时间和空间的社会认可程度，是大学精神的集中体现。大学品牌与学校的生存和发展休戚相关，良好的品牌是大学层次与实力的体现，是大学赢得社会肯定和信任的基础，是大学吸引优质生源和优秀教师的前提，是大学核心竞争力的载体。大学品牌并非只是展示大学形象的一种依附性、修饰性的表徵物，而是一种具有主体性的独立资源。作为大学宝贵的无形资产，品牌能生成持久的“声誉磁场”效应，同时又是体现大学核心竞争力的重要外显要素。

其一，品牌是大学宝贵的无形资产。美国加州大学教授David Aaker在其出版的《创造强大有力的品牌》一书中指出：“品牌是竞争优势的主要源泉和富有价值的战略财富。”大学品牌是表现大学优势、特色、价值和信誉的范畴，是学校宝贵的无形资产。品牌之于学校的根本性意义在于其代表着较高的知名度和美誉度，它能使学校获得远远超乎一般资产收益的超额收益。大学品牌在引导公众认知、系统有效整合大学内外资源方面所特有的功效能够给大学带来显著的竞争优势和可观的资产增值。作为一种无形资产，品牌对于一所大学来说，具有十分醒目和非常重要的标志性意义，大学就是通过自己的良好品牌展示给社会和世界的。大学的性质与职能、大学的学科与专业、大学的师资与成就、大学的层次与实力、大学的风格与特色、大学的学术声望与综合地位等等，都能从大学的品牌中得到反映、诠释和理解。

其二，品牌生成持久的“声誉磁场”效应。“大学品牌一旦形成，将会对政府、社会、家长和学生产生一种亲和力和认同感。良好的大学品牌不但吸引家长和学生，也将吸引更多的社会资本，更优秀的师资甚至政府的政策倾斜，使得大学的办学资源、发展空间和发展机会得到改善，从而给学校发展创造了良好的软环境。”①应当看到，大学品牌犹如一块富有强烈磁性的声誉磁铁，能产生对于大学多元利益相关群体的吸附力，生成持久的、清晰可见的“声誉磁场”效应(如图2 1)。大学良好的品牌，对于教育消费者而言，意味着在未来的人才市场竞争中将处于相对的优势，因为学校的品牌价值能有效附着于其个人价值之中并在一定程度上实现其个人的价值增值，这就给予了学生及家长对其所选择的教育服务的信心并进而促使教育消费者建立对大学的良好信任度。“受教育者往往对品牌大学怀有深层的敬畏与崇拜感，这种感觉决不同于消费者对企业品牌的喜爱、愉悦与玩赏之情，它具有更强大的影响力、感召力与同化力。”②对于教育投资者而言，大学品牌意味着较低的投资风险和较高的投资回报，这对于增强投资者的安全感和信任感、促进持续的教育投资和吸引新的投资者加入是至关重要的。对于教育者而言，大学品牌亦是良好的教学科研环境、较为丰厚的薪酬、较高的社会声望、丰富的发展机遇之表徵，这是大学吸引优秀教师加盟并且不断激励他们努力地、创造性地工作的重要动因。还有，大学良好的品牌能够吸引政府部门给予更多的关注，容易使大学获得来自于政府部门的政策倾斜与资源支持。良好的品牌也能为大学赢得更多的产学研合作伙伴，并促使大学与合作单位之间建立长期的、紧密的战略合作关系。此外，大学品牌与外界对大学的关注评价之间也存在着显而易见的关系，大学良好的品牌易于获得积极、广泛和持续的媒体关注与报道，而这对于大学品牌的提升又具有不可忽视的价值意义。

其三，品牌承载大学的核心竞争力。核心竞争力是竞争优势之本。大学核心竞争力是指大学在长期发展过程中所形成的，支撑大学过去、现在和未来竞争优势的，不易被竞争者效仿的独特能力。“一个大学的核心竞争力是与它的历史、文化、传统、精神、气质等因素联系在一起的”①，因此大学的核心竞争力能彰显出大学独一无二、与众不同和难以模仿的“异质性”，是大学获得长期竞争优势的根基。作为一种蕴含于大学内质之中的隐性能力，核心竞争力必须通过某些显性载体体现出来。“从外在表现来看，大学核心竞争力体现在大学品牌的影响力和控制力上。”②大学品牌的强烈排他性和不可仿制性使之成为大学核心竞争力的重要载体，是大学对社会公众的一种形象展示，起着表徵大学独有特质的积极作用。“从品牌的内涵及其功能来看，大学品牌的价值既不是一个品牌的影子价格，也不是一个虚幻的价值想象，而是学校品牌的市场竞争实力的具体体现。”③知名大学正是因为有了自己的卓越品牌并以此为载体和依托并充分展示大学的核心竞争力，才得以在高等教育市场的激烈竞争中始终立于不败之地。

①刘富贵：《大学品牌创建与发展战略研究》，《中国高等教育》2006年第7期。

②汪永平、徐澄：《多维文化视角中大学品牌的内涵》，《辽宁教育研究》2005年第12期。

品牌的生成是一个逐步累积、长期积淀的过程，一个大学品牌的凝结几乎是一所大学在其历史发展过程中所释放能量的总和。促成大学品牌凝结的因素甚多，例如有作为品牌凝结核心力的大学校长、有作为品牌凝结孵化器的大学教师、有作为品牌凝结活广告的历届校友等等大学利益相关者，正是由众多利益相关者，特别是教师、学生、校友的口耳相传才使大学被人所知，从而造就了被认为是大学核心竞争力的大学声誉。基于此，我们认为大学非常需要通过与众多的“利益相关者”们建立合作伙伴关系，吸纳资源“为我所有”或“为我所用”，从而扩大大学对资源的使用界限，提高在既定的规模条件下大学对更大范围内资源的支配能力。④

(三)大学治理安排：从“单一计划行政管理”走向“共同治理”

在利益相关者视角下，大学从担负“单一的国家责任”转换到承担“广泛的社会责任”的同时，在大学治理的安排上自然也应实现相应的转换：从“单一计划行政管理”走向“共同治理”。应当看到，以利益相关者为视角审视大学的社会责任，不仅有助于我们清晰地把握大学社会责任的生成缘由和基本内容，而且还能为大学社会责任之顺利实现提供有益的启示。作为一种利益相关者的组织，大学的各相关利益主体为实现其不同的利益诉求，必然需要共同参与大学的治理，并以此建构以大学社会责任为导向的多中心的大学治理模式。所谓多中心的大学治理模式，是指在大学的外部和内部治理中并不存在着单一的权力中心，大学的各利益相关者作为大学社会责任的指向，都有一定的资格参与大学的治理，共同决定大学的事务。大学治理中多元主体的共治有利于形成大学的合作治理网络，构建大学与其利益相关者之间的合作伙伴关系，并最终保障大学社会责任的有效实现。事实上，高等教育被要求与社会、政府、企业界、学生等建立广泛的合作伙伴关系，已成为近几年来世界各国和国际组织关于高等教育的政策性文件或报告的主题词。《世界高等教育大会宣言》第17条指出，“有关各方——国家的和学校的决策者、教学人员、研究人员和学生及高等院校的行政与技术人员、职业界和社会团体——之间的合作伙伴关系与联盟是进行改革的一支强大力量”；“合作，将是世界开放大学的未来发展趋势”。

①② 朱建设：《试论中国高校的品牌战略》，《江苏高教》2003年第6期。

③陆利香：《论塑造大学品牌及其策略》，《经济与社会发展》2006年第9期。

④王连森、王秀成：《利益相关者视角下大学发展的境域转换》，《江苏高教》2006年第6期。

应当认识到，缔结大学利益相关者之间的合作伙伴关系，构建利益相关者共同参与大学治理的新模式，充分发挥各相关利益主体在大学内外部治理中的独特作用，对于推进和保障大学社会责任的实现有着不可忽视的价值意义(其作用机制如图22所示)。

为此，大学的利益相关者应当根据他们各自与大学的利益相关程度及其所能发挥的作用，在大学治理结构中各得其所、各行其责，实现大学的“共同治理”。

1.政府参与大学治理

作为高等教育的主要举办者和出资者，政府在整个高等教育管理中居于“同辈中的长者”地位，承担着建立指导高等教育组织行为者行动的共同准则，以及确立有利于稳定主要行为主体的大方向和行为准则的重任。①因此，我们在关注大学治理的“多中心”(政府不再是高等教育管理中唯一的权力中心)、强调多方利益主体参与大学治理的同时，也不能忽略政府“元治理”(政府在大学合作治理网络中所应发挥的重要功能)的存在。当然，大学“多中心”治理模式的提出，要求政府转变其在高等教育管理中的角色定位、权力行使的范围和权力运作的方式，即从作为大学控制者的政府转变为大学的组织者和服务者的政府、从“全能政府”转变为“有限政府”、从“既掌舵又划桨”的政府转变为“只掌舵而不划桨”的政府。

①魏海苓：《论大学治理的现代性与后现代性》，《高等教育研究》2005年第3期。

2.出资者参与大学治理

出资者是大学物力资本的投资人，是大学重要的产权主体。在董事会领导下的校长负责制的框架中，出资者往往以董事的身份参与大学的治理。特别是在私立大学里，大学的董事会类似于企业董事会，董事大多是由向大学提供资金资助的人士或组织的代表担任，由其代表出资人的利益。“董事会存在的合理性在于其是校外利益相关者表达自己意愿的主要场所，是大学与社会关系的纽带。董事会的设置应防止内部人控制，它保有部分权力，以约束大学的运行方向。”①

3.学生参与大学治理

没有学生就没有大学，学生是大学存在的理由。因此，大学的建设“必须以学生为基础，而不是以教师或知识为基础”②。《世界高等教育大会宣言》也指出：高等教育要采取学生为中心的新思路以及新模式，国家和高等院校的决策者应把学生及其需要作为关心的重点。因为，学生作为消费生产者又是共同生产者，没有消费者的生产性活动，知识传承的任何价值都实现不了。③既如此，基于知识传承的消费者协作生产特性，重视学生在大学治理中的作用，提高其对大学治理的影响力是十分必要的。这正如有学者所强调的，“学费不仅扩展教育经费来源渠道，也带来一种评价的力量和促使组织优化的潜在信息。大学治理需要有一种利用这些分散的但又十分宝贵的信息的制度安排”④。

4.教授参与大学治理

没有人怀疑大学教授是大学的核心利益相关者，教授治校亦即教授管理大学事务的理念伴随着西方大学近千年的发展演变而经久不衰。在现代大学中，教授既是雇员，又是主人，教授作为大学里“人力资本”的重要提供者，与“非人力资本”的投资者共同拥有大学的所有权。⑤这里的“所有权”是指一个复杂的权利结构，是作为教授和大学投资者共同行使产权的框架。在所有大学制度模式中，尽管形式上“所有权”存在各种各样的配置，但是教授在大学中的地位仍然不可替代，教授在大学的治理中仍拥有相当大的参与权和决策权。教授治理大学主要包括教授治学即教授掌管大学的学术事务和教授参与管理大学的整体事务两大方面。教授治学即教授对大学重大学术问题进行决策，如学术政策的确定、学术规划的制订、教授的晋升和聘用、学位的授予、课程的设置调整等等。除治学外，教授还有权参与管理非学术性的学校其他各项事务。

①赵成、陈通：《现代大学治理结构解析》，《天津大学学报》(社会科学版)2005年第6期。

②[西]奥尔特加·加塞特著，徐小洲、陈军译：《大学的使命》，浙江教育出版社2001年版，第26页。

③罗杰·B·帕克斯：《消费者作为服务协作生产者》，载迈克尔·麦金尼斯主编，毛寿龙等译：《多中心体制与地方公共经济》，三联书店2000年版，第501页。

④刘业进：《国家租金激励与中国大学治理》，《现代大学教育》2006年第4期。

⑤胡赤弟：《高等教育中的利益相关者分析》，《教育研究》2005年第3期。

5.行政人员参与大学治理

大学组织中既需要学术权力的存在，同时也需要行政权力的配置，这是因为：其一，随着大学组织规模的扩大，学术权力本身的有效运作需要行政权力来协调和保障，行政权力是学术权力的服务者；其二，大学外部的利益相关者，需要通过行政权力实现其权益，表现为行政权力是董事会的授权执行者。因此，行政权力的配置对于大学治理也具有重要的意义，大学的行政人员，特别是高级行政管理人员是“大学政策的具体执行者”，是“为利益相关者服务的代理人”。①当然，作为大学运行的组织者、协调者和服务者，行政人员尤其是校长等高级管理人员在大学治理中所面临的一项艰巨任务是，怎样使大学以一种尊重各方利益的方式对重要的社会问题作出回应。②

①胡赤弟：《高等教育中的利益相关者分析》，《教育研究》2005年第3期。

②[美]德里克·博克著，徐小洲、陈军译：《走出象牙塔——现代大学的社会责任》，浙江教育出版社2001年版，第101页。　　

第三章　利益相关者合作的大学多中心治理——21世纪大学治理的应然模式

第一节　治理：大学管理的必然发展趋势

从全球的范围看，20世纪80年代以来，随着知识经济兴起和经济全球化的挑战，对大学的发展提出了新的要求。为了解决大学发展所面临的问题，世界许多国家纷纷对高等教育体制进行改革。运用治理理论改善和加强大学管理成为各国政府和高等教育界普遍关注的热点问题。治理，已日益成为21世纪大学管理的新趋势。以下将从宏观和微观两个层面对此进行分析和论证。

一、宏观层面：高等教育管理体制改革趋向均权化，大学办学自主权受到保护

在治理理论的影响下，从20世纪80年代之后，无论是实行中央集权制还是地方分权制的国家，都逐步显露出“扬长避短，趋于均权化”的高等教育管理体制改革特徵，国家政府与地方、高等学校的权力关系日趋合理，高等学校在学术、财政上的自主权进一步扩大。

(一)高等教育管理体制的主要组织形态

从历史演变的视角看，世界各国特别是主要发达国家的高等教育管理体制大致可以分为以下三种组织形态。

一是中央集权制。其主要特徵是：教育权力集中于中央政府，由中央政府或主管部门统一领导和监督全国教育事业的发展，制定全国统一的教育课程标准和教学计划，中央直接干预和支配全国教育系统的运作，使全国形成整齐划一、自上而下的垂直型组织体系；地方教育行政机构必须贯彻执行中央政府制定的方针政策，拥有很少的自主权，一般只能奉命行事，在授权允许的有限范围内处理教育事务。集权制的优点在于：有利于实行统一领导，制定全国统一的法规政策和教育标准；便于推进统一的全国性的教育改革，有利于统一思想、统筹全局和均衡全国教育事业的发展；能有力调节各地教育发展的不平衡，充分发挥中央管理教育的积极性。但是，集权制强求统一，权力高度集中，容易产生官僚主义；高高在上，发号施令，脱离地方实际，不能因地制宜；制度整齐划一、僵化，缺乏弹性和灵活性；用统一的标准和程序管理经济文化水平参差不齐的各地教育难以奏效，结果往往适得其反、事倍功半；各地实际需要被忽视，束缚和影响了地方政府对本地教育事业发展的主动性、积极性和创造性的发挥。①法国、俄罗斯(主要是苏联)可以说是主要发达国家教育管理实行中央集权制的典型代表。法国实行中央集权式教育管理由来已久，中央和地方是一种垂直性指导或遵从关系，中央政府统管的范围广泛而又具体，地方办学须要按照中央政府的旨意。中央教育行政部门除了负责全国性教育事务、编制预算、执行法令、制定法规以外，还要对教师资格标准、教育人员任用、全国公立学校的教育方针和原则、教学大纲、教学方法乃至考试的内容与时间等作出具体规定。俄罗斯的教育管理体制仍残留着前苏联教育的浓厚色彩。1999年新改称的联邦教育部仍然沿袭传统，统管全俄从学前教育直至高等教育的整个教育体系，其主要的权限和职责是：决定联邦教育政策和教育制度，建立与完善联邦教育法规；制定和执行国家教育预算；制定审查和认定有关教育机构设置、废除的基准；制定和颁布明示各教育机构设置基准的《标准规程》；制定联邦教育课程标准和示范性的《标准学科课程》；依法对地方教育行政当局进行管理和指导；收集、公布教育统计数据以及向地方和教育机构提供信息情报；参加国际性教育援助和开发组织；等等。

二是地方分权制。美国和德国是实行地方分权制的典型代表。其主要特徵是：教育主要由地方自主管理，地方教育机关享有独立自主管理当地教育事务的权力；中央政府不能直接领导或干涉地方教育，对地方教育发展不作指令性规定，中央政府只处于指导监督和财政拨款的助成地位，中央和地方的教育管理部门之间不存在领导与被领导的隶属关系，全国没有统一的教育标准。分权制的优点在于：能调动地方政府管理教育的积极性，因地制宜地发展本地教育事业；有利于增强各地重视、关心和促进教育发展的责任意识和实际行动；不至于因为中央教育决策失误，造成全国所有地区教育事业的受损。分权制的缺点在于：各地政府自行其是、权力分散、缺乏权威；管理体制纷杂而混乱，难行政令、难见实效；各地教育质量参差不齐，教育事业发展不均衡。

三是中央和地方合作制。英国和日本是实行中央和地方合作制的典型代表。其主要特徵是：介于集权制和分权制之间，中央政府和地方政府对教育管理权力的分配比较均衡。中央和地方合作制旨在扬长避短，在一定程度上纠正中央集权和地方分权两种不同教育管理体制组织形态存在的弊端，缓解中央和地方之间的矛盾。

①陈永明：《教育行政新论》，华东师范大学出版社2003年版，第234—262页。

一个国家实行什么样的教育管理体制，是由这个国家的政治、经济体制决定的，同时也会随着社会政治经济的变化、国家行政体制的变化而发展变化。20世纪80年代之后，随着社会经济的迅速发展，在全球化、信息化浪潮的推动下，各国纷纷开始改革，调整本国的政治、经济体制以适应愈加激烈的竞争。教育管理体制的改革力度也非常大，甚至发生了一些本质性的变化：原实行中央集权制的国家重视地方分权制的长处，开始简政放权；过去实行地方分权制的国家关注中央集权制的特点，纷纷制定中央集权式的国家教育课程标准及达标期限。

(二)高等教育管理体制改革趋向均权化“扬长避短，趋于均权化”是各国高等教育管理体制改革的主要特徵。①在治理理论的影响下，20世纪80年代以来，发达国家如美国、英国、法国、德国、俄罗斯、日本等对教育管理体制改革的力度不断加大。国家政府与地方、高等学校的权力关系日趋合理，高等学校在学术、财政上的自主权进一步扩大。

例如，法国由于20世纪60、70年代声势浩大的学潮运动反对中央集权式权威，致使中央政府通过持续不断的教育改革淡化其集权色彩，逐渐加大地方教育行政机构的权限：1968年法国议会通过《高等教育方向指导法》，赋予大学区教育行政机关和高等教育机关较大的自主权，规定大学必须与地方的经济发展密切协作；1982年颁布了《地方分权化基本法》；1983年颁布了《地方行政机构权限分配法》，并于该法的第1条第2款明确规定：“地方各级行政机构与国家一起，……共同促进经济、社会、卫生、文化和科学的发展。”现在法国作为地方自治体的组织形式被分为三级：26个区域、101个省郡、36800个市镇乡，教育行政组织也因此重新调整组合，教育管理体制改革方向趋于均权化。

作为实行地方分权制的典型代表，美国从20世纪80年代开始也一改过去联邦政府放权的做法，加大了联邦政府对教育的管理权，全美各级教育行政逐渐趋向均权化。如联邦政府于1979年通过了旨在维持全美教育事业发展协调性和整合性、更加合理有效地援助各州和学区多样化教育管理的《教育部组织法》，并于1980年5月成立了联邦政府内阁级的教育部，通过统一管理联邦政府教育经费、推动教育研究、收集和传递教育信息等方式实施对全国教育的指导和服务。近年来，联邦政府增加对地方教育经费的补助拨款，并使这种资助性拨款由过去的无条件改为有条件；积极规划、组织出台各项教育改革政策措施，尤其是制定全美教育发展战略及其教育课程达标期限，提出建立全国教育质量标准和与此相应的考试制度，举办全国性的四年级学生阅读考试和八年级学生的数学考试，检验和评估各地是否达到对核心学科既定的质量标准；通过联邦政府的巨额拨款和特别资助对各地教育事业发展施加影响和作用，促使地方教育权力日渐受到规范或限制，如联邦政府对教育的投入从1989年的3530亿美元增加到1999年的6350亿美元，教育投资占美国GDP的7%以上，在发达国家中名列前茅等等。这些重大变化是美国教育史上前所未有的，表明美国教育管理体制改革正在出现集权化趋向，即逐步强化受联邦政府指导与监督的教育管理权力。

①陈永明：《教育行政新论》，华东师范大学出版社2003年版，第235页。

德国以实行文化自治作为基本国策，各州享有自治权，实行不同的文化教育政策，教育管理的特色是各州自治，分权协调，联邦政府对教育只是一般性的监督和调节。但是过度的地方分权对全国各地教育的均衡发展产生了阻碍。因此，为调整各州多样化的教育政策和制订全国性的教育计划，1948年德国设立了“各州文化部长常务会议”，专门负责协调全国教育事业的均衡发展。但是由于德国的基本法没有授予联邦政府任何教育权限，而是由各州来负责管理教育，所以这一机构所产生的实际作用并不大。1969年对基本法进行了修订，规定联邦和州可以根据协议在教育计划、科学研究设施和项目等方面合作，同时增加联邦政府“指定教育训练补助金规则和促进学术”的共有立法权以及制定高等教育基本原则的立法权，制定联邦的《高等学校总纲法》，并授予联邦政府若干教育管理权力，如设立联邦教育行政机关——联邦教育科学部，对有关奖学金的立法、大学制度的立法和大学的学术研究的援助等拥有一定的权限。从此以后，联邦政府积极采用与各州合作及补助的方式，以健全联邦和州之间的教育行政关系，“联邦主义”色彩越来越浓。但是，德国的“联邦主义”是以尊重各州教育主权为前提的，联邦政府只对具有共性的问题进行协调、立法和管理，以便各州因地制宜，发挥各自的特点与优势，使教育适应各州文化和经济等方面的实际需要，有利于拓展人们的思路，提出各种教育管理体制改革的设想并进行尝试，从而保证德国教育的丰富多样性。

英国的教育管理特色是中央和地方密切合作。中央政府掌握国家宏观教育政策的制定权，地方政府负责具体的实施细则。英国教育管理的传统理念是：最佳的教育行政管理是充分授权于具体实施者，并依据其独自的方式处理教育事务，以求达到最高的效果。除非具体实施者有明显的偏差，否则不应予以干涉。因此，过去英国的教育管理权力多属于地方或私人，中央极少予以干涉。2001年，作为英国中央教育行政机构的“教育就业部”被改称为“教育技能部”。现在教育技能部与地方教育当局以一种协调合作的关系，通过沟通的方式来行使教育管理职能。教育技能部正在有意扩大其权限与职能，以有利于国家教育政策得到贯彻落实，而中央教育行政部门与地方教育行政当局应当彼此沟通与协调的精神并没有因此而改变。

日本的教育管理体制经历了从中央集权到地方分权，再到中央集权，直至现在的中央地方合作的历程。①1956年日本废除了《教育委员会法》，同时制定了《关于地方教育行政组织及其经营管理的法律》，将教育委员会由公选制改为任命制，从而加强中央教育行政的集权制。从此以后，文部省逐步强化教育行政管理权力，加强对全国教育事业发展的规划与管理，以及对各地教育委员会的指导和监督。但是地方教育委员会仍然拥有一定的自主权，遵照中央制定的全国性教育方针和政策，根据地方的需要，拟定具体计划并付诸实施。在当今世界教育改革浪潮的推动下，日本重视集中央集权和地方分权之长，既加强中央教育行政部门的统一领导，又重视发挥地方的积极性，彼此取长补短的教育管理均权化趋势已日益明显。

(三)大学办学自主权受到保护

在西方，与大学办学自主权相对应的概念是大学自治或学术自治。美国教育家爱德华·希尔斯指出，所谓大学自治，是指大学作为一个法人团体，享有不受国家、教会及任何其他官方或非官方法人团体和任何个人干预的自由。它是大学成员的自由，这些成员以代表的资格而非作为个人来决定大学自身的管理，它涉及的是在学校内部所必需的自我管理学者群体的权利。西方大学自治作为一种古老的传统源自中世纪大学。大学自治是中世纪特定历史条件下的产物。由中世纪大学所创立的自治原则一直备受称赞，被认为是高等教育发展的内在逻辑。中世纪大学所获得的自治权力主要有以下几个方面：(1)免税免役权和司法审判权。大学师生在研习期间免除各种赋税，乃至兵役。许多大学有权设立校内特别法庭，凡外人与大学师生发生诉讼，均由大学审理。(2)颁发任教特许状的权力。(3)罢课和迁校权。大学师生在与教会、封建领主或市民发生冲突时，或在教学事务上受到无端干涉时，可以罢课、罢教，直至举校搬迁。即使到中世纪后期，大学逐步被教会垄断，上述特权还是大多被延续下来。②大学逐渐成为学者自治和自足的学术机构，在高墙后面静悄悄地从事学术探索和知识传授的活动。约翰·纽曼在其所著的《大学的理想》中对于大学的描述，便表明了那个时代关于大学教育的典型认识：大学乃是“一切知识和科学、事实和原理、探索和发现、实验和思索的高级保护力量；它描绘出理智的疆域，并表明……在那里对任何一边既不侵犯也不屈服”①。从那之后，大学就一直在为维护学术自由而努力着。大学自治在西方逐步形成了自治文化。人们深信，如果大学要坚持探索知识、扩展知识、传递知识和促进理智的发展等本职工作，那么，大学自治是至关重要的。

①日本在明治维新以后，非常重视教育的发展，实行高度的中央集权，由文部省统辖全国的教育行政机构。“二战”之后，日本开始效仿美国，实行法律主义，废除过去的中央集权主义，在教育行政方面实行地方分权制。20世纪40年代，日本颁布了一系列法律削弱中央对教育的管理权，加强地方的自主权力。但是到了50年代以后，日本又开始强化中央集权意识。

②阎光才：《大学的自治传统》，《读书》2000年第10期。

进入20世纪后半期，伴随着政治民主、经济增长、科技革命、人口激增、知识爆炸等变迁，大学的功能和面貌发生了前所未有的深刻变化，大学不容置疑地成为社会的知识工厂和思想库、成为科技进步的“孵化器”和社会进步的“加速器”，由社会边缘的“象牙塔”成为现代社会的“轴心机构”。正是看到了大学愈益凸现的社会功能，各国政府也开始采取各种方式加强对大学的控制，使得高等教育自中世纪以来的象牙塔式的自治传统发生了巨大的变革。经济合作与发展组织在1981年的政府会议报告中指出：“尽管高等教育体制在中央化和政治化的程度上大相径庭，但中央协调的趋势普遍加强，即使在那些高等学校自主性极强的国家(如美国)也是如此。”市场调节和社会参与的功能也逐步渗透，形成了大学、政府、市场和社会四者相互依存、相互促进并相互制约的运行机制。传统意义上的大学自治越来越多地受到政府、市场和社会的制约。

但是大学内在的学术性决定了大学必须要按照学术机构的内在规律运转，政府不能过多地干预大学的内部学术事务。这正如美国教育学家赫钦斯所认为的，“失去自治，高等教育就失去了精华”。因此，从20世纪末开始的新一轮的大学改革中，给大学更多的自主权又重新成为改革的重点。完全意义上的大学自治实际是不存在的。“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”②21世纪的大学自治更多的是在政府宏观调控下的自治。现代大学的自主权最主要的是学术上的自由和财权上的独立，自治对于大学来说成为一个相对的概念。

学术自由是大学生命的真谛，是大学自治的根本出发点，它决定着大学的价值建构。保护学术自由是实行大学自治的理论根源，具体而言，即实行大学自治的根本原因在于保障作为公民基本权而存在的学术自由。在西方大学发展史上，“学术自由”与“大学自治”是一对互生的概念，两者的存在是互为条件、互为依托的。大学自治是学术自由的初始行为，而学术自由则是大学自治的最终鹄的。③大学是公民进行学术活动的主要场所，为了保护学术自由不受侵犯，必须建立起有效的保护机制，而大学自治无疑正是这样的机制。“而学术自由最重要的基本权利保护法益之一，就是作为其制度性保障的大学自治。”①学术自由是大学自治的核心，也是大学精神的体现。“大概没有任何打击比压制学术自由更直接指向高等教育的要害了。我们必须不惜一切代价防止这种威胁。学术自由是学术界的要塞，永远不能放弃。”②基于这种认识，各国在大学制度发展中都通过制定相关法律制度、成立专业组织、对教授实行长期聘任制等措施来维护和保障大学学术自由的最大限度的实现。如英国在1998年《教育改革法》中规定，学术人员在法律允许的范围内，有询问和检验被认可的学识的自由以及提出新观点和有争议或不流行的观点的自由。德国在1998年新修订的《高等学校总纲法》中删除了有关“学习条例”、“课程设置”、“其他成绩证明”、“科研的协调”和“取消学籍”等条款，通过法律的形式将教学和科研方面事务的处理权明确授予学校等。2003年4月，日本所有的国立大学正式实行改制，由国家行政单位改为大学法人；国立大学在人事、经费、校内行政体制、教学科研、会计制度等方面彻底摆脱一切都由文部省说了算的旧体制，而享有自我决定权；大学的重要事务由以校长为首的“校务会”决定实施，而不必再经过大学评议会或文部省审批；在教师的任用、晋升及参与校外活动等方面，各大学可以根据自己的实际情况自主制定灵活的政策等。③

①[英]约翰·亨利·纽曼著，徐辉等译：《大学的理想》，浙江教育出版社2001年版，第12页。

②[美]约翰·S·布鲁贝克著，王承绪等译：《高等教育哲学》，浙江教育出版社1987年版，第32页。

③王建华：《从理念到制度：对“大学自治、学术自由”的再思考》，《青岛化工学院学报》2001年第3期。

财政自治是现代意义上大学自治的一个重要内容。④充分的财政自治可以使得大学对于资金和资源的运用更加符合大学自身发展的需要。通过投资加强政府对大学的宏观控制，是当前各国高等教育改革的共同特徵之一。但是，在加大政府投入时，赋予大学在资金运作方面的自主权也是各主要发达国家在经费方面保障大学自治的主要措施。根据大学的绩效进行拨款是美、英、法、德等国采取的主要方式，以此促进各大学能构建自己的特色，提高自身的竞争力。如在德国，逐步引入了以高等学校业绩为基础的政府拨款模式，将高校的基本办学经费分为基本部分和增量部分，其中增量部分按照高校的实际业绩来投入。⑤日本国立大学法人化后，各大学也拥有了自定学费额并自行决定用途的权利。改革后的国立大学法人的财务管理依照企业会计原则进行，更加强调财务运转的透明性，在经费使用、财源开拓、学费标准和教职员工工资标准的确定等方面，大学具有更大的自主权。文部科学省虽然根据第三者评价的结果对国立大学进行资金的分配，但对其资金的使用不做具体限制，学校有权根据所需自主使用。政府计算和分配事业费的标准和方法及大学年度的财务内容都必须公之于众，大学还要邀请校外的财务管理专家建立起大学内部的会计监察制度，对财务运营状况进行监督检查。拥有财政自治权的大学由于其在运用资金方面的权力更明确，责任更具体，使得大学可以充分发挥自身的主动能动性，一方面可以保证资金的使用更有效率，另一方面也可以减少对政府财政的依赖，从而对学生和社会的需求做出更积极的回应。

①许育典：《法治国与教育行政》，台湾高等教育文化事业有限公司2002年版，第345页。

②[美]约翰·S·布鲁贝克著，王承绪等译：《高等教育哲学》，浙江教育出版社1987年版，第55页。

③日本文部科学省网站，http：//www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/houjin.htm.

④李建华、伍妍：《大学自治：我国高等教育体制创新的哲学阐释》，《现代大学教育》2004年第1期。

⑤胡劲松、周丽华：《传统大学的现代改造——德国联邦政府高等教育改革政策评述》，《比较教育研究》2001年第4期。

二、微观层面：大学管理日趋民主化

(一)权力配置合理化，管理决策民主化

1.权力配置合理化

管理与权力密切相关，权力是以组织结构为载体寓于管理体制之中的。在发达国家，大学特别是世界一流大学都根据大学管理的特点、遵循管理理论建立起科学的管理体制和合理的组织结构，实现权力的有效配置。几乎所有的大学都采用“学院模式”来进行管理。在20世纪90年代，学院模式已经被管理界信奉为学校和学院管理最合适的模式，被认为与学校的管理效率和质量改进有着密切的联系，而且日益被官方认为是“好的管理模式”。“学院模式”的基本主张是：权力是由组织中的所有或部分成员共同分享的，他们对组织的目标都有共同的认识；组织通过讨论的方式达成意见一致，并通过这样的过程进行决策。①这种管理模式也正体现了治理理论的基本主张，即将大学的管理权限和责任，下放到院系、教师、学生及社会有关人士，形成校长、各学术团体与个人共同治理大学的局面。

大学大都采用委员会制(董事会领导下的校长负责制)，董事会是最高决策和最高权力机构，下属各委员会和校领导是最高执行机构。董事会并不介入学校的日常行政事务，而是制定方针政策并由校长具体实施。校长由董事会遴聘，在董事会通过的总体政策的范围内自由行使职权，掌握办学的大方向并经管重大事务。“教授治校”赋予教授团体主管教学研究等学术事务的权力，突出的学术导向机制确立了教授团体与校行政和校董会分权的管理体制。在行政管理中采用非学术人员控制和管理的科层组织结构，在学术管理中采用教授控制和管理的传统组织结构，并有机地结合起来。在纵向上，大学采用权责对等的校、院(学部)、系(研究所)三级扁平组织结构。校长是学校的最高行政首脑，也是校内各种委员会和董事会的当然成员，对学校内部各项工作均有最终决定权。但校长通常注重抓一些关系到学校发展的重大政策性问题和处理学校与董事会、政府、社会的关系，并广泛筹集办学资金。学院院长由校长直接任命，负责全院工作，协调各系在学术财政等方面的问题。系主任是一个非个人化的职位，一般由教授互选，每三年轮换一次。院系在教学和科研方面具有很大的权力，包括预算制定、教授任命、课程设置等在内的重大事项，均由各学院院长自行决定。学院和系也有学术和人事方面的委员会参与院系的管理，教授享有相当程度的独立权。如此，董事会、校行政和教授团体三个权力主体，学术管理和行政管理两条管理主线，校院系三个管理层次，构建起科学合理的矩阵组织结构。学术权力与行政权力的双重存在，使董事会、行政官员和教授团体必须在这种二元结构中寻找分工和联合的权限。这样就对独裁行为提供了制约力量，抑制了一元化决策。①

①[英]托尼·布什著，强海燕译：《当代西方教育管理模式》，南京师范大学出版社1998年版，第79—80页。

2.管理民主化

民主是实现科学管理的必要条件，没有民主的管理是难言科学的。大学所依靠的个人首创精神和创造性的发挥、优质的教育与研究都需要民主管理提供其生长的自由空间。西方发达国家的大学在管理中日益注重发扬民主作风，保障教职工分享决策和共享管理，进行民主管理。“尽管最终的决策是大学学术领导和理事会的责任，但是只有得到教师的配合，战略计划才能得到最好的贯彻和执行……人员的积极参与——所有参与者的智力、驱动力或者承诺——这是大学走向成功的关键。”②大学需要努力创造各种条件，充分发挥教授在学校管理中的作用。“教授参与”为斯坦福、哈佛、耶鲁、麻省理工等一流大学所尊奉。在这些大学里，教授们不仅在学术研究和教学上做出突出成绩，而且在大学的长远规划和发展战略上做出杰出贡献。麻省理工学院常设的十几个教授委员会负责制定、实施和检查各种教育政策，教授的意志贯穿于大学管理的各项活动，在学校发展中起着举足轻重的作用。而“合作管理”则为美国州立大学所采用，由教授与行政领导共同管理学校。在加州伯克利大学，教授参议会成为和校领导关系非常密切而又相互制约并具有相当实权的机构，其下设的10到12个常设或临时性的专门委员会代表全体专任教师对学校的大政方针进行咨询，并提出教师对学校建设的基本主张，在学术政策的制定中扮演着主要角色。由于教授有职有权，他们对学生利益特别关心，对学院的名誉尤为重视，对教学质量要求也格外严格，而且也激励着教师们充分发挥自己的才干和能力，注重自己的道德修养，提高教授会的威信，形成良好的自我管理和自我约束机制。西方发达国家的大学还充分发挥学生在学校管理中的作用。例如普林斯顿大学在20世纪60年代成立的由50名代表组织的议事会中就有12名本科生和7名研究生，参与讨论和研究任何关于学校的政策、管理和福利方面的非学术性问题，并负责向学校有关行政部门提出建议。加州大学也有因势利导、引导学生参加学校管理的传统，甚至在其最高决策机构的32名评议会成员中也有1名学生代表。另外，在教师评估等学术领域也将学生的意见作为重要的参考指标。①

①朱景坤等：《世界一流大学内部管理科学化和民主化比较研究》，《辽宁教育研究》2002年第11期。

②[美]陆登庭：《一流大学的特徵及成功的领导与管理要素：哈佛的经验》，《国家高级教育行政学院学报》2002年第5期。

3.决策民主化

董事会是一个独立的法人实体，对外代表学校，对内代表社会。这对于防止过多的外部特别是政治干预起着关键作用，使大学决策权力掌握在有识之士手中，有助于精英决策，保障学校的办学自主权。董事会成员的多元化，特别是校外董事的存在，可以调动其代表社会利益对大学的长远发展进行指导的积极性。这种民主化的分享决策能够作出符合学术规律的科学的决策。

4.监督民主化

大学管理体制中的权力分设，形成良好的制衡机制，使董事会、行政机构和教授团体相互监督；明确的责任主体，清晰的权责关系，形成良好的自我约束和监督机制；而教职工广泛参与决策和管理的过程，同样也在起着有效的监督作用；教师的招聘、任用和解聘还受到类似“大学教授协会”等机构的监督；另外，在西方发达国家的大学中往往还设有成员具有广泛代表性的校务监督委员会。该委员会定期举行会议，对涉及学校的重大决策，诸如年度活动预算、资金项目、教研计划等进行调查研究，提供咨询意见，履行民主监督之职。

(二)吸收社会力量参与大学管理，大学和政府之间形成合作伙伴关系

现代高等教育的运行机制是围绕政府、社会、大学等基本要素之间的相互关系与作用而展开的。对于大学与政府、社会之间动态而复杂的关系的探讨，一直是高等教育研究中的重要话题。“大学作为人才培养的摇篮，科学研究的动力源，她的存在和发展要在政府、市场和社会之间寻求一种平衡。”②在某种意义上，整个高等教育的发展史就是大学与政府、社会之间的关系史。不同时期高等教育的发展繁荣与否直接与大学的公共关系和谐与否有关。①历史上，传统主义者的观点“似乎是要求建立一种与世隔绝的大学——这种大学几乎不必关注迫在眉睫的社会问题，认为国家需求的专业化培训和专家建议或许就应该由其他机构——职业学校、咨询公司、应用科学研究所和其他各种各样的智囊团——来提供。”②但如今的大学，已经全面地介入了社会生活，不仅要提供教学、科研和社会服务，还要进入资本市场，还要有“超凡的目标”，对各种社会问题承担责任。在此背景下，大学与外界的关系如何将成为决定大学发展的关键因素。近年来，联合国教科文组织有关高等教育的一系列文件中都提到了关于大学要改善与政府和社会之间的关系、建立合作伙伴关系的论述。③如在《21世纪的高等教育：展望与行动》中有多处论述到大学不仅要与政府组织、非政府组织、企业界、学生、家长以及其他有关人士建立合作伙伴关系，而且在教育系统内部，在大学与中小学、职业技术学院之间、在国家与国家之间也要建立良好的合作伙伴关系。

①朱景坤等：《世界一流大学内部管理科学化和民主化比较研究》，《辽宁教育研究》2002年第11期。

②许杰：《论政府对大学进行宏观调控的新向度——以治理理论为视角》，《复旦教育论坛》2003年第6期。

除了联合国教科文组织的文件外，在高等教育的管理实践中，大学与社会、政府的合作伙伴关系也正在形成。④20世纪80年代以来，在许多传统上实行政府控制型管理体制的欧洲国家，其高等教育改革主要围绕如何通过分权、“松绑”、增强院校自治等方式达成国家、社会与院校之间的平衡。各国通过改革，力图形成一种交换和平衡：一方面，政府放权，院校自治；另一方面，实行绩效责任制和质量保证制度。⑤例如，自20世纪70年代以来，高等教育国家计划性最强的法国，其高等教育改革的议题之一就是大力提倡将市场原则引入高等教育领域，不断扩大高等学校在行政管理、教育、研究和财政上的自主权。体现在高等教育质量保证上，就是加强高等教育评估组织的独立性。1984年成立的法国国家评估委员会(CNE)在监控高等学校的办学质量、政府的资助水平和经费的合理使用等方面发挥着重要作用。又如，在英美日等发达国家，公立大学的校董事会中都有地方政府派出的官员代表。政府通过这种派出人员参加大学董事会的方式，以一个重要的利益相关者的身份实现政府的目标和意图，而不再是通过行政命令直接干预大学的内部事务。除了政府的代表外，这些国家还吸收了毕业校友、其他大学的代表、当地社区以及社会公众等与大学的生存和发展存在利益关系的社会各界人士代表加入校董会，形成利益相关者参与大学管理的共同治理模式，使大学的决策在诸多利益主体之间寻求一种平衡。再如，日本各大学在实施法人化后，实现了法人运营机制的革新，建立了以校长和学部长(即院、系主任)为核心的灵活自主又富于民主性的运营机制。如图31。

①王建华：《从自治到合作——联合国教科文组织关于大学理念的新观点》，《外国教育研究》2004年第2期。

②[美]德里克·博克著，徐小洲等译：《走出象牙塔——现代大学的社会责任》，浙江教育出版社2001年版，第80页。

③王建华：《从自治到合作——联合国教科文组织关于大学理念的新观点》，《外国教育研究》2004年第2期。

④焦笑南：《美国、英国、澳大利亚的大学治理及对我们的启示》，《中国高教研究》2005年第1期。

⑤Van Damme，D.European Approaches to Quality Assurance：Models，Characteristics and Challenges.South African Journal of Higher Education，2000，Vol.14 No.2，pp.10—19.

校长作为大学法人的最高责任者，对大学的经营管理和教学研究负全面责任并行使最终决策权。国立大学法人设立副校长或称理事若干名，辅助校长工作。设置监事两名，负责监督检查国立大学法人履行其职能的情况。校长和理事共同组成“高层管理者会议”，负责审议决策有关中期目标、中期计划、年度计划、预算制定、决算执行等学校重要事项。同时，大学设立专门审议法人经营重要事项的机构“运营协议会”和专门负责教学科研事项的机构“教学研究评议会”。运营协议会中校外人士所占比例须达半数以上，学校理事也必须有一名校外人士担任，以便“把社会的看法及智慧反映在大学的运营、管理中，建立起一种面向社会的大学运营体制”①。为此，各大学都想方设法邀请成功的企业家或社会名流到学校担任运营协议会委员和理事，如东京大学就邀请了12位社会著名人士担任运营协议会校外委员，其中包括日本最著名的多家企业的董事长。大学这样的管理模式，打破了以往大学与社会之间的屏障，实现了大学社会化的开放性运营机制。新的运营机制给大学带来了生机活力，表现为大学可以更好地吸取民间管理理念，减少运营成本，积聚资金支持重点发展的项目，可以更好地了解社会需求，为社会培养合适的人才；可以吸纳校外人士加盟，增强大学的教学和科研实力，同时，促使理论与实践更好地结合，加强产学研合作；底蕴深厚、自我更新和发展能力强的大学文化借助新的运营机制向社会渗透，也给社会带来了积极影响。

①胡建华：《日本大学制度创新的重要举措——〈国立大学法人法〉的出台及其分析》，《外国教育研究》2004年第10期。

(三)赋予学生参与大学管理的权力

鼓励学生参与大学管理，赋予学生参与大学管理的权力是近年来世界高等教育管理发展的一大趋势，也是以人为本的科学发展观在高等教育领域的具体体现，更是提升大学生的社会责任感和公民道德素质，养成现代民主法制观念的有效途径和方法。

大学生作为大学的主体之一，参与大学管理最早可以追溯到中世纪大学起源之时。当时意大利的波洛尼亚大学，可以说是学生的学习行会组织，它以学生为中心并以满足市场需要为目标。学校的一切权力都掌握在学生手中。教授的选聘、学费的数额、课程、学期时限等全由学生决定。“大学和地方当局进行交涉，都由学生代表出面。教授的聘请和薪金的支付，也由学生负责。甚至教授上课迟到或讲课过于拖拉，他们还向教授追索罚金。为了防止教授中途为别校重金聘走，教授有时还须预付押金，由学生掌管”。①学生行会可以随意地把大学从一个城市迁移到另一个城市，以捍卫自己的权力。此外还有一些其他特权，如免纳捐税、平时免受徵召服兵役、不受普通司法机关管辖等。12—15世纪的这段时期，可以说是学生权力的兴盛时期。当大学迁入永久校址，由市政府提供经费，教授不再依赖学生支付费用时，学生的这种特权即被取消。在之后的很长一段时间里，学生们都是作为被教育的对象为大学所控制。“传统意义上的大学以自己的价值观念对知识进行操作，以学者对知识本身的认识、对各类人才所需要知识的认识来组织学科知识，进行教学活动。学生在教学活动中几乎没有发言权。”②在第一次世界大战前，作为“威斯康新思想”的一部分，出现了大学生自我管理的浪潮。大学生们发现了他们在课外活动领域的权力，而且一直保持了下来。各式各样的课外活动，如辩论、艺术创作、图书、杂志等丰富和扩充了学生的生活。第二次世界大战之后，大学生们把对战争造成的创伤以及对教育制度的不满集中在一起爆发出来，形成了全球性的学生运动。整个20世纪60年代在高等教育学史上被誉为“学生时代”。学生动乱加快了60年代后期到70年代的大学改革，之后学生从行政人员和教师手中夺取了部分权力，迫使学校分权，承认学生自治的地位。

①[英]阿什比著，滕大春等译：《科技发达时代的大学教育》，人民教育出版社1983年版，第64页。

②陈玉琨、戚业国：《论我国高校内部管理的权力机制》，《高等教育研究》1999年第3期。

随着高等教育逐步走向大众化，学生的构成发生了很大变化。来自普通阶层子女的比例增加了，带来了学生在教育中地位的变化。为了培养高质量的人才，提高竞争优势，大学更加重视发挥学生的主体作用，纷纷采取增加选修课程、自由择校、吸收学生代表参加校董事会等形式扩大学生民主参与的权力。正如南斯拉夫教育家纳伊曼所说：“应当朝着把学生当作成人这样的教育制度发展，把互相教育的任务交给他们，使他们从被教育的对象成为充满活力的主体。”①克拉克·科尔也认为：“学生们对学习问题的影响比通常认为的要更为重大，选修课制度有助于他们决定大学的哪些领域和学科将得到发展，他们的种种选择像消费者一样，引导着大学的扩张和收缩。”②

在学生参与大学管理方面，各个国家都从本国的实际情况出发，采取了不同的做法。例如，美国的高校管理主要强调学生服务，把消费者的需要作为最优之事，甚至把消费者的要求和期望看作是学校的培养目标和质量标准，同时让学生参与教学计划的制订和目标规划，使学生成为学习的真正主体。教师为学生的学习提供指导和服务，学校各级管理者的任务是为教师和学生服务。美国的一些高校中还设立了学生院长的职位，用来鼓励学生参与校园的各种活动，培养学生的负责精神和独立能力，指导学生接受适当的教育和按照自己的能力发展自己。法国则在1997—1999年颁布的大学教育改革法中明文规定：改善学生生活基金，由学生自己进行管理，改善crous(法国各地区大学和学校事务中心)，增加大学生在crous中的职位和职能，在学校的管理委员会中增设一名大学生担任副校长，建立学生评价教师的制度。而在日本的鹿儿岛大学，每年举行毕业生恳谈大会，学生可以无所顾忌地对学校的不足提出批评，学校当局也认真听取，并从学生的立场出发来制订学校改革的计划。在英国的剑桥大学，盖在任何合同或协议书上的校印，都是代表校长、教师和学员盖的，在这个组合之中，三者“彼此并没有高下之分”，是相互平等的。

在学生参与大学管理的诸种方式中，学生主要通过争取在学校众多的委员会中的学生代表名额来实现对学校事务的参与性管理。例如在瑞典，大学总监公署下设管理委员会，委员会成员中共有4名一般代表，其中1969年以后设有学生代表1人。在法国和德国，各大学理事会中，一般都由学生代表、教员、校外人员各占1/3组成，法国的学生代表还可直接参加校长的选举。在英国，绝大多数大学的理事会和评议会都有学生成员参加。

①[南斯拉夫]德拉高尔朱布·纳伊曼著，令华、严南德译：《世界高等教育的探讨》，教育科学出版社1982年版，第145页。

②[美]克拉克·科尔著，陈学飞等译：《大学的功用》，江西教育出版社1993年版，第14页。

除了允许学生代表参与学校委员会的工作外，学生组织是学生参与学校管理的又一种常见形式。学生组织的名称虽然五花八门，但总体来说，其类型无外乎全国性的、全校性的，以及有共同特徵的群体性组织。学生组织不仅是锻炼学生工作能力的场所，也是学生能够有效地参与大学管理的重要保证。因为在西方，学生组织的一个极端行动是为人所惧的，那就是在学校不听取学生的意见，或听取了而没有照办的情况下，学生组织就有诉诸“学生权力”的可能，来解决他们与教师和管理机构之间的分歧。因此，学生组织的意见往往会受到校方的重视，从而确保把学生的建设性意见运用到大学的管理实践中。　　

第二节　分散化的公共治理——中国大学管理改革的新走向

一、分散化的公共治理：政府和公共事业单位治理的新趋势“分散化的公共治理”，是一种正在世界范围内兴起的潮流，即在政府的核心公共服务部门之外设立大量的具有一定独立性的公共组织，以达到政府“良治”的目的。当前，虽然在许多国家有一半以上的公共雇员在这类具有一定独立性的公共组织中就业，而且有一半以上的公共开支也都发生在这类组织之中，但是人们并没有从政府治理的角度对之进行深入的研究，因而与这类组织有关的一些重要问题仍有待解决。

分散治理实质是一种多中心主义或多元主义，它所针对的是政府“中心”论，要求政府的“非中心化”，或说是整个行政体系的“去中心化”。因此分散治理的进行，一方面是地方、基层和不同组织的自主性的发展、民主化的发展，另一方面是政府在社会中的地位、角色以及它与民众关系的调整。“分散化的公共治理”的要点有：第一，“分散化的公共治理”研究的主题是：“如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益。”第二，“分散化的公共治理”是相对于过去以政府部门为中心的集中模式而言的。第三，治理机构的分散化。第四，这些治理机构是从政府部门中拆分出来的，与政府部门是合同或准合同的关系，享有全部或部分独立的法律地位。第五，出现分散化治理的重要原因是社会的分化特别是利益的分化，以及政府职能的增加和组织机构的日益复杂化。第六，治理机构的高层领导直接向政府部门负责，机构内一般实行委员会会议决策模式。第七，政府部门通过任免机构高层领导和评估治理绩效对治理机构进行控制。第八，治理机构有自身的利益追求，其存在对政府部门是一种制衡，可以促使政府从权力机关向服务提供者的角色转变。第九，分散化治理也会产生协调机制不力、责任机制不强、机构高层管理能力不足、各类机构的差异与优缺点不够明晰等问题。分散化的治理和集中的治理各有优缺点，它们适合于不同的历史时期、不同的国家和不同的组织，相互之间并不能取代对方，未来的趋势是向综合化方向发展。①“分散化的公共治理”理论的出现有其必然性和合理性，国际上的公共治理实践表明，这是一种值得我国政府机构和事业单位改革借鉴的治理模式，其中包括大学这种“事业单位”。我们知道，在计划经济时代，大学是和政府部门并无二致的“单位”。而在市场经济时代，大学是处于政府和市场之外的第三部门组织，向社会提供公共产品或准公共产品，是反映各方公共利益和公共权力的非营利性社会组织。因此，反映计划经济时代要求的高等学校行政或高等学校管理范式必须转型，必须建立反映公共利益的大学公共治理范式。

公共治理可以采用分散化和集中化两种模式。由于历史传统、社会现实等原因，单纯采用集中模式总的来说是弊多利少，和国际发展趋势也不相符，很容易发生所谓的“非营利组织失灵”。如同企业界的“市场失败”、政府部门的“政府失灵”一样，非营利界的失灵正在以多种形式表现出来，正如P·B·弗斯顿伯格所说：“在非营利机构中工作的人的行为，常常可以用脚踏实地和无私奉献来解释，但是，强烈的而且常常是自私的情绪也会起重要作用。你在非营利界可以发现，野心勃勃、独裁专断、自私自利、玩弄权术等也是屡见不鲜的。”②同样，大学管理如果仍单纯采用传统的集权制模式，就容易产生关于大学管理的“学校失灵”(school failure)。③而“分散化的公共治理”无疑为我国大学管理改革指出了一条可行的道路。④

二、现代大学治理发展的新取向

大学实行分散化的管理在历史上很早就出现了，而按照公共治理的理念对大学进行分散化的治理则是现代社会的事。现代大学治理的总体趋势是分化、社会化、多元化，也即分散化的治理。

①经济合作与发展组织：《分散化的公共治理：代理机构、权力主体和其他政府实体》，中信出版社2004年版，第3—54页。

②陈晓春、赵晋湘：《非营利组织失灵与治理之探讨》，《财经理论与实践》2003年第1期。

③彭江：《论高等学校管理的“学校失灵”及出路》，《清华大学教育研究》2004年第4期。

④彭江：《分散化的公共治理：中国大学管理改革的新走向》，《湖南师范大学教育科学学报》2005年第2期。

(一)大学职能趋于多样化

牛津大学校长卢卡斯曾指出，大学一直是服务于社会的，同时不断调整自身以适应社会不断变化的需求。在今天，全球化对大学的功能产生了巨大影响，大学承担的任务和学位课程的结构呈现多样化，人们接受高等教育的起点、方式及教学的组织形式发生了很大变化，出现了回归教育、终身教育、远程教育等阶段性学习方式，大学的教育对象不断增加。

随着科技的发展，大学的职能正在悄然改变。“未来的大学校园将成为信息化校园，这是一个网络化、数字化、智能化有机结合的新型教育、学习、研究的平台。”“借助于这样一个校园平台，学习者将从被动接受知识的模式中解脱出来，培养独立主动获取、加工、利用信息和知识的能力；大学将大大提高教学、科研和管理效率，加快知识传播的速度，扩大知识传播的范围。这将带来一场大学的革命，为高等教育的发展注入新的生机和活力。”①应当看到，未来的大学发展空间和方式将不断得到拓展，将以不同层次、类别、形式满足人们的不同需要，受教育的成分将更为复杂和多样化。整个大学体系将是多层次、各具特色的发展结构，既有精英教育模式下的研究型大学，又有以教学为主要任务的教学型大学，以及众多的社区大学。大学职能的细化和多元化必然引发大学治理结构的变迁。例如，在英国，大学传统的管理机构中出现了一些新的机构，即：负责发展国际交流扩大海外学生生源的国际联络办公室；负责向社会宣传自己学校，扩大生源、扩大毕业生就业比例的市场办公室；为广开生源，日常工作包括向中学生介绍大学课程设置、招生条件、大学各种优越条件的中学联络办公室；主要为扩大大学各系与企业联系，从合作开发科研合同中争取科研经费和研究生奖学金的与企业合作办公室。②这些治理机构都是一些分散化的组织，表明大学的治理模式出现了分散化的特点。

(二)大学治理权力分散化

伯顿·克拉克曾经指出：“立法委员会、执行机构的高级官员、法院和各党派这些正规的政治渠道，现在越来越多地卷入了高等教育领域。高等学校的教授们也参加了集体的讨价还价或者组织集团进行游说活动。学校内部的利益集团大大增加，并加强了他们自己的组织和代表性。外部利益集团对高等学校也给予更多注意。”①克拉克教授描述的图景是高等教育发展到一定阶段的产物，实际上，大学组织均衡发展是利益各方争取权力、共同协商、互相博弈的结果。随着时代的发展，大学权力主体普遍出现了多元化的发展趋势。例如美国高等学校内部的最高权力机构是董事会，董事会成员主要来自校外，多是政府官员、企业董事经理、教育名家、社会名流等。以美国加州大学为例，加州大学的最高权力机构董事会，其组成人员包括校外政界、企业界、校友、少数民族和妇女代表等各方人士。又如英国现代大学的校务会和评议会都是由校外人士与校内人士共同组成的权力机构。还有法国许多大学的理事会也都是校外人士和学校内部各方人员共同组成的权力机构。不同利益群体参与大学的决策和管理，体现了大学权力主体多元化的特徵，有助于提升决策的科学性和民主性，避免不同利益群体因相互间的分歧而引发不必要的冲突，降低大学治理的内耗。

①沈路涛、张景勇：《未来大学，将以何种“面孔”出现？》，http：//www.people.com.cn/GB/kejiao/41/20020728/786732.html.

②张宝泉：《美、苏、英、德、法高等学校管理比较》，东北师范大学出版社1998年版，第292页。

另外，值得一提的是，大学治理中传统的权力是行政权力和学术权力，其他权力受到压制。现在，市场权力、社会权力、学生权力等分化出来成为独立的影响力量。每种权力又进一步分化，如学术权力，根据伯顿·克拉克的分析，就有“个人统治(教授统治)、集团统治(教授统治)、行会权力、专业权力、魅力权力、董事权力(院校权力)、官僚权力(院校权力)、官僚权力(政府权力)、政治权力、高教系统的学术寡头权力”等上10种之多。②

(三)大学利益主体多元化

传统大学的利益是一体化的，或代表国家利益，或代表集团利益，或代表宗教利益。随着大学职能的细化和多样化，大学的利益也开始分化。首先，利益主体多样化。教育资源除来自国家、利益集团、宗教势力外，还来自个人、企业和其他社会组织，教育的投资主体和产权主体分化，是造成大学利益分化的根本原因。其次，在大学内部，也出现了利益的分化，学生、教师、管理部门、校内社团等都有自己独特的利益追求。大学与社会有着广泛的联系，而与大学有联系的各个主体都会有自己特殊的教育利益，根据他们在教育领域中利益的不同，可以划分为不同的利益集团：学生及其家长、教育者、知识工业和其他利益集团(工商界)，以及国家或政府(包括中央与地方政府部门的教育行政人员)。③利益的分化使各种利益之间极易产生冲突，如若再采用传统大学集中式的管理模式来协调和化解利益冲突将是十分困难的。要协调因利益分化而产生的利益冲突，有效的路径之一就是对利益追求各不相同的利益主体实行分散化治理。①

①[美]伯顿·克拉克主编，王承绪等译：《高等教育新论——多学科的研究》，浙江教育出版社2001年版，第118页。

②[加]约翰·范德格拉夫等著，王承绪等译：《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，浙江教育出版社2001年版，第186—198页。

③马健生：《论教育改革过程中的利益冲突》，《教育科学》2002年第4期。

1971年维克托·鲍德里奇提出大学决策管理的政治模式，认为权力之争的结果是妥协和协调，使所有利益团体在一定范围内起着有效作用。应用这一理论可以发现：各方只站在自己一方利益思考，而缺乏相互之间的妥协与协商机制。市场经济时代，利益多元化是不可避免的趋势，也是社会发展的基本动因，大学是反映各方公共利益和公共权力的非营利性社会组织。任何单向的控制都很难成功，都会受到其他各方利益主体的抵制。进一步分析还可以发现，各方利益的联结点在于不同层次知识的掌控：国家需要提高国际竞争力的知识，企业需要开发应用的知识，社会需要解决公共问题的知识，学生需要就业、全面发展的知识。知识的生产则取决于大学的学术人员，而生产知识需要比较自由的、缺少直接干预的氛围。历史经验证明，学术发展是大学发展的基本动因和主要目标，但单一行会型的大学会过于封闭而远离社会现实需求。因此，大学应该在各方达成共同利益的基础上，寻求行政力量、社会力量与学术力量的平衡点，构建以学术权力为基础的、有弹性的、多元分散化的权力结构。

(四)大学组织结构松散化

传统组织理论假定组织是个理性系统，具有明确的目标、协调的组织活动和严密的控制结构②，组织的各个组成部分之间紧密相连，一个部分的变化必然导致其他部分的变化。然而，通过对大学组织的研究会发现大学组织与这种传统的组织形象相距甚远。大学组织在横向上高度分化，是一个高度异质化的组织。大学组织没有一套严格的控制结构，而是主要依赖组织的共享价值和信念系统进行整合。共享价值和信念不是一套强制的规范，而要依靠组织成员的自觉和自律。大学组织就是这样一个高度分化和低度整合的组织。③因此，一些学者指出，大学组织成员之间、组织的各个子系统之间只是一种松散的关系。科森很早就提出，大学是个松散组织(loose organization)。科恩和马奇将大学称之为“有组织的无序状态”(organized anarchy)。①韦克则将大学这样的教育组织称为“松散耦合系统”(loosely coupled system)。②

①彭江：《分散化的公共治理：中国大学管理改革的新走向》，《湖南师范大学教育科学学报》2005年第2期。

②Sturman，A.Loose Coupling and Educational Systems.In Husen，T&Postlethwaite，T.N.(Eds.)，The International Encyclopedia of Education(2nd.ed.Vol.6).Pergamon Press，1994，pp.3524—3528.

③Weick，Karl E.Contradictions in a Community of Scholars：The Cohesion-A ccuracy Tradeoff.James L.Bess.College and University Organization：Insight from the Behav ioral Science.New York University Press.1984.

松散系统理论是由赛尔特和马奇提出的。这些理论家认为，正式组织往往给人们的印象是，所有机构之间都是高度相连并紧密调和的，但如果考察其实际行为，就会发现机构之间实际上是松散并间歇地联系着的。松散结合，实际上是指组织的子系统虽然相互关联，但参与者不是单一的等级系统，而是变化的利益集团间的松散关系的结合，子系统之间保持着各自的特点和个性，并且这一结合在整体上具有高度的适应性。所以，当人们用已有的合理的观点无法解释教育组织的全貌时，罗伯特·欧文斯建议用“松散结合”的观点可能会有助于准确理解教育组织。根据多年的观察和研究，罗伯特认为，在一所学校的组织结构上，部门与校长之间、部门与部门之间的联系一般比较松散，彼此双方的相互作用相对较少，一方对另一方的反应也相对较为缓慢。学校的教学活动，由于没有权威行政人员的直接控制而被看成是松散结合。

循着罗伯特的思路，我们从学科、学术和教学活动的侧面来考察大学组织，确实会发现它还有科层以外的另一些特点：一是组织结构上的学科性。高等学校的内部分工很大程度上与一定的学科结构相关。而在学科内部，行政职位不是唯一的权力来源，学术产生权力性威望。二是组织考评的模糊性。高等学校办学的许多目标很难用确定的数量表示，这就容易造成外部对学校、学校对部门考核评价的含糊不清，从而不能施以有效的控制。三是组织成员活动的自律性和相对独立性。大学教师所从事的是复杂的脑力劳动，整体上有较高的智能水平和学识水平，明显存在自律要求。这种自律性要求并不反对纪律规定，但希望纪律要适合教师的特点，这不可避免与强调使用纪律进行刚性控制相抵触。在独立性方面，大学教师的教学和科研活动，很大程度上是自主性的，需要充分依赖其个人的学识，虽然彼此之间有一定的联系和影响，但相对比较松散。还有，大学教师们参与学校管理的愿望和能力较强，彼此横向上保持着对学术和管理问题的沟通；学校的文化氛围重视“平等”、“民主”，这对于权力的等级性产生一定的冲击；学校中的人际关系重视情感，科层制度强调的“处理人际关系非人格化”的理性特徵被弱化。“教育组织总体上是由紧密型向松散型方向发展。”③现代大学正逐步由刚性的科层制组织向柔性的分散联接组织发展。“松散联接具有暂时性和可分解性等重要特徵，这些特徵是组织中的下属单位能够结合在一起的‘黏合剂’。”①大学组织结构的松散化来源于高等教育和大学的日益开放，“从跨国组织分析中获得的最有意义的成果，也许是认识到近代各国高教系统包含着日益扩大、复杂紊乱的任务与关系……现代大学本身是一种相对开放的系统，……各种界限实际上变得不可能确定”②。大学组织结构的分散化使大学的管理模式由集中式向分散化发展。伯顿·克拉克就认为，大学是由学科和事业单位组成的矩阵，随着学科的分化和新的事业单位的出现，对大学的各种力量和组织机构进行协调和一体化变得越来越复杂和困难，由此必须对大学进行松散的和多样化的管理。这些管理活动“是根据多种不同的、混合的渠道进行的”，可以分为“政治的、官僚的、专业的和市场的”四种类型。③

①Cohen，M.D.，J.G.March.Leadership and Ambiguity：The American College President.Mcgraw-Hill，Second edition，1974，p.203.

②Weick，Karl E.Educational Organizations as Loosely Coupled Systems.A dministrative Science Quarterly，1976，Vol.21 No.1，p.3.

③陈敏华、杨天平：《松散连接的教育组织和柔性化的教学管理》，《教育科学》2000年第3期。

三、我国大学的分散化公共治理：何以必要与是否可能

我国传统的集权制大学管理模式存在着较为严重的弊端，不适合当前我国社会经济与高等教育发展的需要。我们应当洞察现代大学治理发展的新方向，借鉴吸收发达国家大学治理的理论成果和实践经验，深入思考关于我国大学实行分散化公共治理的两个核心问题：何以必要与是否可能？

(一)我国大学的分散化公共治理何以必要

在相当长的一段历史时期内，我国政府把教育当作一种公共事业来看待，对高等教育实行政府垄断。高等教育政府垄断局面出现在建国之初，1952年国家把各种形式的学校收归国有，政府以计划经济体制下经济发展对人才的需求为依据，确定高等教育的布局、办学规模、专业设置、教学内容以及培养模式，并对高等教育的投入和产出分配分别采用计划调配和计划分配的方式。大学则按照政府的指令，完成下达的任务。④可以说，在传统的以中央集权和行政计划为特徵的政治经济体制下，高等教育是由国家承担的一项公益性事业，高等教育被当作是一种垄断性的公共物品，大学完全遵照国家指令办学，行政权力完全主导了高等教育资源的配置。也正因为行政权力拥有对教育资源的绝对配置权，所有者权力容易产生异化，导致行政行为错位。在层层分解教育所有权的过程中，会产生权力部门化及部门权力利益化的现象，有的部门为了自身利益，滥用行政资源，造成教育行政行为的严重错位，错位的教育行政又会引起教育的错位发展，进而损害社会经济的可持续发展。而行政权力介入过多，教育犹如带着铁链跳舞，无法发挥主体自身的主观能动性，根本谈不上提高办学效率。另外，在以科层为核心的教育管理体制下，由于行政权力监督主体的缺失，在教育资源配置过程中容易出现权力寻租的现象。①

①[美]伯顿·克拉克著，王承绪等译：《高等教育新论——多学科的研究》，浙江教育出版社2001年版，第170—171页。

②同上，第112—113页。

③同上，第118页。

④姚林、戴跃侬：《积极创建中国高等教育市场体制——兼论我国高等教育如何应对WTO的挑战》，《扬州大学学报》(高教研究版)2002年第1期。

在我国，高等教育市场是计划经济体制得到改革之后逐渐成长起来的一种特殊的市场形式。从实践发展来看，伴随着国家宏观政治经济体制的转变，我国进入了全面转型时期，市场经济的发展日新月异，在资源配置中“看不见的手”发挥着越来越重要的作用。在高等教育领域，由于具有公益性这一特殊性质，虽然政府垄断的情况在很大程度上仍然存在，但是政府垄断所赖以生存的基础已经不复存在了，市场权力正逐渐渗透到完全由行政权力把持的高等教育事业之中去。教育资源的配置逐渐市场化，在传统国家垄断的公共教育体制之外正形成一种新的、建立在自愿贸易基础上的教育提供方式——市场化公益行为。②这些变化说明，在我国高等教育体系中，传统的计划指令性运转方式已经被打破，高等教育不再仅仅是一种事业，其产业特点也得到了体现。

在高等教育市场得到培育和发展之时，行政权力对市场的调控乏力逐渐显现，即在高等教育领域出现了在其他经济领域共同面临的困境——政府失灵。当高等教育被作为一种垄断性的公共产品看待时，大学完全按照政府的指令去办学，因而，大学在进行人才培养、科学研究和服务社会的过程当中无需考虑所培养的人才是否具有社会竞争能力，科研成果是否具有较高的社会价值，服务社会的功能必将大打折扣。大学之间缘于政府指令性计划，只是合作关系，而不存在市场竞争关系，因而大学没有谋求自身发展空间的激励，办学效率普遍不高。在忽视市场配置教育资源之时，政府所提供的教育服务不是社会的真实教育需求的体现，政府对高等教育的投入也不能反映整个社会高等教育的培养能力。并且，在这种单一的政府行政权力模式下，大学管理墨守成规，官僚化使管理效率低下，不利于创新；大学人浮于事，机构臃肿，管理成本增加，形成了一个完全封闭的管理系统。封闭式管理强化了政治权力，导致社会参与管理程度较低，人才培养质量缺少科学的评估和反馈系统，严重影响了大学教学、科研和社会服务等功能的发挥。这些情况都表明，单一的政府行政权力模式对大学发展的负面影响越来越大。

①杭永宝、王荣：《教育产权制度问题与对策》，《教育发展研究》2004年第7—8期。

②劳凯声：《面临挑战的教育公益性》，《教育研究》2003年第2期。

上述我国传统的大学管理体制的弊端，若借鉴大学分散化治理模式的“分权”、“分利”、“松散联接”、“集思广益”、“多元参与”等治理思想和理念，也许是能够得到避免的。分散化治理模式至少可以作为传统大学管理模式的补充。

(二)我国大学的分散化公共治理是否可能

改革开放以来，我国的经济社会发生了巨大的变迁。经过多年的国有企业改革、政府机构改革和事业单位的改革，社会力量日益发展壮大，社会多样化日益凸显，“政治文明”、“法治政府”、“私人财产”等词汇出现在党的报告中，说明国家集权的治理模式也有所松动。同样的改革也出现在高等教育和大学的管理中。从1985年开始，政府对大学的集权开始放松，大学的管理自主权逐步增强。大学内部建立了集体决策和个人负责相结合的领导体制；建立了职代会、教代会、学术委员会等民主管理机构，集权的程度有所缓解，中下层管理机构和人员的权力较之于以前有所扩大。大学办学、投资主体开始多元化，政府、企业、社会团体和组织、个人都成了大学的利益相关者。大学内部利益一体化的局面得到了改变，党政干部、一般管理人员、教师、学生、职工都有着自己的利益诉求。大学在决策上，建立了办公室、研究室(所)、顾问委员会、校务委员会等决策咨询机构；有些大学的基层决策和分散决策的作用明显加强；决策的执行、监督和反馈环节开始受到重视。在组织结构上，很多大学进行了学院制改革，中下层管理机构的设置趋于合理。一些大学建立了学校董事会，对传统大学的集权式管理是一个有效的突破；学术委员会、教师代表大会、学生会组织的作用得到加强；学术交流中心、人才交流中心、培训部等机构成为拥有一定独立性和自主性的实体；校友会、文学社、健身俱乐部等机构的出现也表明大学的治理结构有分散化的趋势。另外，随着市场机制的确立、大众化进程的加快和加入WTO后的国际化步伐的提速，我国大学的办学目的、社会职能、治理结构逐步向着多元化的方向发展。社会和教育的变化为我国实行分散化的大学治理提供了初步的社会基础和现实条件，使我国大学进行分散化的治理成为可能。①

四、大学实施分散化公共治理的原则

(一)权变原则“权变”的意思就是权宜应变，权变原则要求管理者根据不同的管理条件，选择符合实际的管理行为和方法，要求管理者的任何管理行为都必须从具体实际出发，而不能凭主观臆断行事。权变原则能充分体现动态管理的原理，按照这一原则，任何一种管理行为都只适应特定的管理条件，不可能存在一种能够适应各种管理条件的管理行为。20世纪70年代，在西方形成并盛行的权变管理学派正反映了这一管理实践的哲学思想。权变理论认为，当行政组织系统的外部或内部环境发生改变时，其组织原则与管理方法必须随之调整。一个有生命力的行政组织系统，必定是一个善于根据环境的变化进行适应性调节的系统。这一原则能够适应现代社会复杂、多变的特点，对于管理行为具有普遍的指导意义。

①彭江：《分散化的公共治理：中国大学管理改革的新走向》，《湖南师范大学教育科学学报》2005年第2期。

与集中模式的稳定和刚性相比，分散的大学公共治理模式是一种动态和权变的模式。这一原则来源于大学的环境及组织特性。首先，大学面对的外部环境是多变和模糊的。“学校对外界越来越开放。在社会迅速变化的年代，学校可能很难解释来自外部环境的各种信息和需求信号，也很难处理由此产生的许多矛盾。这种外来信号的不确定性，必将会增加学校内部决策过程的模糊性。”①其次，学校成员是流动和多样的。“学校是由教师群体和学生群体组成的，他们对组织有着各种不同的要求。由于教师和学生的工作和学习特点……学校的成员是具有流动性的。”②再次，大学处于“有组织的无序状态”(organized anarchy)。“‘有组织的无序状态’的比喻可以帮助人们理解在目标不明确、程序或方法不清楚和环境不断受到干扰的教育机构中，这种处于无序状态的组织的动力和活力到底是什么；这个概念还有助于我们扩大视野，使人们跳出官僚等级模式的框框，从而看到组织的松散、易变和流动的一面。”③环境和组织的动态性要求大学治理必须遵循权变原则。权变原则实际上就是因地施治原则，注重环境因素和偶然因素。学校治理的权变方法基于以下三个命题：“第一，管理学校没有一个最佳方法；第二，在特定情况下，并非所有组织和管理的方法都同样有效：有效性取决于设计或方法对情景的适合程度；第三，组织设计和管理方式的选择应该以对环境中的偶然因素的细致分析为依据。”④

当然，大学实施分散化公共治理、遵行权变原则时应当注意处理好权变管理和刚性管理的关系。基于大学外部环境和自身发展的变化，通过权变管理建立一种多元化的管理体系，有利于更好地实现大学的教育管理目标。但是，提倡大学权变管理模式决不是否定大学一些必要的刚性管理，权变管理是刚性管理的完善与补充，没有了刚性管理框架，学校教育管理犹如一盘散沙，而缺乏权变管理，学校发展将缺失动力与活力。因此，“刚柔相济”才是现代大学教育管理所应追求的终极目标。

①[英]托尼·布什著，强海燕译：《当代西方教育管理模式》，南京师范大学出版社1998年版，第175页。

②同上，第173页。

③同上，第196—197页。

④[美]罗伯特·G·欧文斯著，窦卫霖等译：《教育组织行为学》，华东师范大学出版社2001年版，第134页。

(二)底重原则

大学是一个底部沉重、结构松散的“无政府组织”，具有相对独立性和自组织的特性。所谓自组织，就是一个系统即使不存在外部指令，系统也能按照相互默契的某种规则，各尽其责而又自动协调地形成有序结构。“的确，大学组织结构的中心是在基层，这不仅是因为基层作为操作部门，承担了大学基本的教学、科研和社会服务职能，更重要的是，高度的专业化使系所间的联系更趋于松散，甚至造成同一系所内部不同专业间的分裂倾向愈来愈突出。”①莱特把大学的结构描述为“底重机构”(bottom heavy institution)，因为像大学这样的学术性和研究性组织在基层中普遍存在着专业权威。所以，对大学这类机构的管理应该反映知识和能力的广泛分布，即强调在组织中所有或部分成员共同分享领导权和决策权，这就是所谓的“学院模式”(collegial models)。

学院模式是近年来西方教育管理的一种主流模式。在教育管理理论中，它正在成为一种重要的模式而得以发展。“虽然1980年以来大学以某种方式已经繁荣起来了，大学变得更具有企业经营的特点。但毫无疑问，这种企业性经营和竞争具有短期的特点，从长远来看，这种效果是很令人怀疑的，某种程度上它是以损失或背弃大学组织的学术性和学院机制为代价的，削弱了大学管理中的共享专业责任和主人翁感。”②所以，20世纪末，许多大学都在建立学院模式结构，力图朝着学院模式的方向发展。学院模式已经被管理界信奉为学校和学院管理最合适的模式，被认为与学校的管理效率和质量改进有着密切的联系，而且日益被官方认为是“好的管理模式”。“在任何以高水平的专业技能为基础的组织里，如果实施的是真正的学院模式管理，那么组织的运转就会最为有效。”③从内涵看，学院模式是指那些强调组织中所有或部分成员共同分享领导权的理论流派。从外延看，学院模式包括“有限的”和“纯粹的”学院模式两种。“有限的”学院模式要求领导者与部分有资历的同事共享权利，而“纯粹的”学院模式要求所有的组织成员在决策过程中享有同样的发言权和决策权。学院模式认为，组织通过讨论的方式达到意见一致，并通过这样的过程进行决策，权力是由组织中的所有或部分成员共同分享的，他们对组织的目标都有共同的认识。①由于大学是“底重机构”，而学院管理的性质反映了知识和能力的广泛分布的组织特点，同时观照了教师的专业自主性，体现了大学组织决策的民主原则，强调共享决策权力。“学院里的成员作出他们的集体决定，这种决定有合法的一致性的权威，至少在他们中达成了一种妥协”②；并立足于组织成员的专业权威和自主性，赋予他们参与决策过程；同时，学院模式强调合作精神，以便对组织目标和组织决策达成一致意见，这些都与大学学术属性相吻合。

①阎光才：《识读大学：组织文化的视角》，教育科学出版社2002年版，第89页。

②[英]托尼·布什著，强海燕译：《当代西方教育管理模式》，南京师范大学出版社1998年版，第108页。

③Gareth Williams，Tessa Blackstone.Response to A dversity：Higher Education in a Harsh Climate.Society for Research into Higher Education，1983，p.94.“学院模式”是一种典型的分散治理的模式，遵循底重原则。它强调向基层分权、成员的广泛参与、低重心管理和组织结构的扁平化。重视基层的管理可以集思广益、分散决策，提高决策的准确性和科学性；组织成员的广泛参与可以调动基层的积极性，增加管理的民主性；上级管理人员主要处理例外的和重大的学校事务，而授权给下层管理人员处理常规的、日常的事务，这和管理学中的“例外原则”③的精神是一致的。底重原则还要求大学实现管理层级的扁平化。在以信息为基础的后现代社会，信息传递的速度和效率直接影响到组织能否把握好各种机遇。科层组织多层级的管理结构，不仅会影响信息传递的速度，还会导致信息的失真，因此，应尽可能减少管理层级。在组织结构上把大学设计成基层宽厚的扁平组织，可以减少中上层管理人员的数量，信息的沟通比较迅速和准确；组织的扁平化可以使大学的决策部门尽量接近教职工和学生，直接为教职工和学生服务；可以使基层组织更加灵活和富有创造性，便于学科的交叉和学术的繁荣。

(三)多元化原则

大学作为一个正式的社会组织，它有明确的总体目标，然而，这只是一个笼统、宽泛的目标，因为它“不可能帮我们真正理解实际情景”。维克托·鲍德里奇在《决策与有效领导》一书中指出，大学作为一种独特的专业组织，有其属于自己的特徵。如绝大多数组织对自己的宗旨和目的很明确——商人追求利润，政府依法履行职责，医院诊治病人，监狱囚禁和改造犯人，然而，学术组织中目标的模糊性是共同的，大学常常试图包揽一切使命，却又目标泛化。大学的学科专业多种多样，内部错综复杂，与其说它是“为专门知识所统一，不如说是日益被它所分裂”，每个专业、群体、单位都有自己的目标，日趋分散。科恩和马奇在《领导与模糊性》一书中指出，在大学中，每个人都可单独作出决定，教授决定讲授的内容和时间，学生自主决定是否学习以及学习的内容和时间，议员决定如何资助和资助的数目等等，都没有统一的协调和控制。而且，每一种决定似乎与更高的目标没有什么关系。因而，他们管这种状态叫“有组织的无政府状态”。

①[英]托尼·布什著，强海燕译：《当代西方教育管理模式》，南京师范大学出版社1998年版，第82页。

②同上，第75页。

③例外原则，即高级管理人员把一般的日常事务授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例外事项(即重要事项)的决策和监督权，这也是现代分权理论的来源。

另外，大学的任务是以知识为中心展开的，而知识的创造与其说为人们提供真理，不如说是提供五花八门的学说，由此形成大学多元化的价值观。就个体而言，大学成员有多样化的价值追求。阿什比曾指出，从协调传统与革新的职能来说，大学的前途与其说取决于大学的理事和校长，不如说取决于成千上万个别教师的价值观。大学的思想与创造只能通过由下而上的方式向上渗透，却不能采取由上而下的行政命令方式向下推行。从学科来说，由于大学拥有多门学科，每门学科又是专门知识的集合体，有属于自己的学科文化，因为“根据独特的理性任务，每门学科都有一种知识传统——即思想范畴——和相应的行为准则”，由此产生不同的价值信念。

在伯顿·克拉克看来，高等教育内部和周围的各种组织把一大堆价值观念强加到高等教育体系头上，他将其概括为四种基本的价值观念，即：正义、能力、自由和忠诚。当一个高等教育系统的结构如果把上述四种不同的价值观念都有效地体现出来，它就必然充满矛盾。此外，我国的大学是一个政治组织、学术组织、行政组织等的结合体，大学的每一种组织角色和身份都有自己特定的价值追求。政治组织为体现国家的主权和意志，追求的是统一与协调；行政组织为保证政策的贯彻与施行，是在官僚体制和官本位的模式下建立的，追求的是等级与服从；而学术组织追求的是自由与多样化等等，这也必然产生矛盾。单一组织结构不利于矛盾的解决，而多元化的结构比较有助于不同基本价值观念和不同的组织追求之间矛盾的妥协。因此，价值观念和价值追求的多元化会促使组织结构的多元化。大学的结构越是多元化，其调和矛盾的能力就越强。这种多元化的组织结构有这样几个好处：一是它能立即对几种不同的需求同时做出较好的反应；二是在出现未曾预料到的情况以后能够做出相应的调整；三是能提供较大的回旋馀地，以便分别以正义、能力、自由和忠诚的名义采取的不同行动都有用武之地。

高等教育系统是一个多元化的系统，对大学的治理也应该是多元的。首先，大学治理应坚持教育利益的多元化，尤其应使以前处于弱势的教师和学生的利益得到保护和体现。其次，坚持分权化，使权力主体、权力层次、权力类型和权力实现途径多元化。从最本质的意义上来说，不同的治理模式实际上就是不同的权力结构。要对大学实行分散化的治理，就必须使大学的权力结构多元化。再次，大学治理多元化的要义之一就是决策多元化，包括决策主体和决策形式多元化。鉴于大学是特殊的学术性组织，大学决策的多元化最重要的是学术决策的多元化。此外，大学治理的目的、手段、方法也要多元化。大学治理的多元化使大学面对学校内外多样化的需求、挑战、矛盾和影响能够灵活应对，增大回旋馀地，使正义、能力、自由和忠诚都能得到彰显。①

(四)职能分化和专业化原则

大学内部管理，按其性质，可划分为两大类：学术(教学与科研)事务的管理和非学术事务的管理，前者常简称为“学术管理”，后者常简称为“事务管理”。这两类管理，在大学管理中应当分别由两套系统、不同的人员来运作，实现大学管理的职能分化和专业化。现以美国和日本的大学内部管理运行为例予以说明：在美国，大学法定的领导机构是以校外成员为主要构成的董事会，主要职责是负责批准本校的大政方针，任命校长，确保本校的财源及资产管理，协调处理学校与社会各界的关系及校内各方面人员之间的关系，而对学术管理、具体的教学工作则很少介入。评议会(或教授会)则是学校的学术管理机构，主要负责确定校历、决定课程计划、确定招生录取标准和学位标准、确定有关教师聘任与晋升的人事政策，两者的权限和责任是比较明确的，很少交叉。又如在日本，日本大学校长负责学校校务管理并主持评议会(成员除校长外，主要由下属二级机构负责人组成，为校长的咨询机构，有权审议包括改选校长等学校重大事项)工作，拥有该校校务及日常行政、财政等方面的裁决权。教授会也是校长的咨询机构，它在教授及学部长的选聘及评定审查中起决定作用。学部长通常主持该学部的教授会。校、院、系三级都有教授会。校长一方面兼任校评议会主席，更主要的是全面负责学校行政。他要向董事会提出一般行政管理人员的任命建议；提出学校总的学术政策，在管理课程计划的执行、制定有关教师和行政人员职责及工作标准等方面起协调推动作用；提出学校预算并监督实施；领导制订、修订学校发展规划，主持决定重大设备购置；负责学生事务。院长和系主任，一般由学校董事会根据校长的推荐任命或直接由校长任命，个别院校由教师选举产生(系主任常常是由资深教授轮流担任)，他们主要负责本院系教学科研工作的管理。院长主要是协调学院所属各系的教学科研活动，汇总学院的教育、研究计划，在与学院相关的非学术事务方面也有相当的行政权力，对校长负责。系在课程设置、教师聘任与晋升及有关研究经费预算等方面具有决定性的影响力，但一般无须操心非学术事务。

①彭江：《分散化的公共治理：中国大学管理改革的新走向》，《湖南师范大学教育科学学报》2005年第2期。

发达国家大学管理的职能分化和专业化原则在学校和院系两个层面的管理运行中都得到了充分的彰显。就学校这一层面而言，其管理职能会随着学校发展的需要而不断地进行调整与规范，但大体上有以下几个管理特点：其一，董事会制及委员会制统筹大事。国外大学的学校层面管理大致分为两种管理体制，一种是董事会领导下的校长负责制(以北美、西欧为代表)，另一种是校长负责制下的委员会制(以俄罗斯、日本为代表)。不论哪种体制，在成员组成与办学指导思想的确定等大的方向上都是职责分明、分工负责的。在委员会或董事会管理制度下，所实施的决策与负责模式有其特点。委员会或董事会决定学校的方针政策性、长远规划性、立法性、顾问性及财政性问题①，已广泛应用于大学的管理之中。美英或俄日等巨型大学领导体制基本上是采取集体决策的董事会制或委员会制，呈现出多方参与决策和多样化负责的特点。其二，教授会统管学术。学校教授会是学校的学术管理机构，主要由各类各科骨干学术教授组成。国外现代大学实施教授治校的主要途径是教授通过学校教授会及其下设的一些分委员会参与管理来实现的。学校教授会有很大权力，对于学校学科的评价与发展规划，对于学术成果的确认与评判，对于学生学位的授予和取消，特别是对于教授学术水平的认可等都有“生杀大权”。其三，大学校长主持日常工作。大学校长由董事会聘任，负责学校校务管理及主持校评议会工作，评议会是校长的咨询机构，其成员除校长外，主要由校级机构负责人组成。评议会有权审议学校重大事项，拥有该校校务及日常行政、财政等方面的裁决权。

应当认识到，大学是一个专业化人员聚集的地方。随着知识、学科的高度分化和社会分工的深入，大学的管理职能也越来越分化，而管理人员也越来越专业化，这种趋势对学校的管理活动产生了重要影响。管理部门和人员的职能分化和专业化是管理分权的前提条件，也是分权的重要表现。在此基础上，分散化决策和对个体利益的保护也才有可能。总之，职能分化和专业化是大学实行分散化治理的重要原则。

(五)制衡原则

大学组织与市场经济有着天然的联系，而它作为专业化分工的发源地本身又是一个学术组织，同时作为稀缺资源又存在外部性问题，始终与政府有着千丝万缕的联系。无论是市场权力还是行政权力都具有复制自身并无限扩张的天然冲动，于是需要建立权力的制衡机制。①

①刘晓玲：《中外普通高校学院设置与管理模式比较研究》，《黑龙江高教研究》2007年第1期。

围绕着大学组织，实际上有三种不同性质的力量在相互作用着，即市场权力、学术权力和行政权力。我国大学现行权力结构就是这三种权力之间不断协调和制衡的结果。随着大学组织规模的不断扩大，结构日益复杂，为保证整个大学系统的协调运转，提高办学效率，必须对控制组织运行的权力结构做出合理调整。应当看到，在大学治理中对制衡原则的遵行主要体现在宏观与微观两个层面上：

从宏观层面看，大学施行分散化公共治理的制衡原则，应力求做到如下两个方面②：其一，摆正行政权力与学术权力之间的关系。两者之间的关系(如主次)决定大学组织运行的态势，也决定运行的结果和效能。大学中的行政权力实际上有两种来源：现实与法律规定的和大学作为组织在运行过程中自身产生的，前一方面又包括党的政治力量和上级政府的力量。朱九思先生对此进行了分析，概括为思想管理、行政管理和学术管理，并认为三者之中要以学术管理为中心，密切联系，相互制约。学术事务是大学的第一事务，其决策往往带有很强的学术性和前瞻性，发挥学术管理和学术权力的作用是大学实现决策科学化的重要途径。在行政权力内部，要协调党政的关系，既要贯彻执行党和国家的方针、政策，又要结合大学自身产生的行政工作实际，有效地开展工作，使领导功能与服务功能相结合。其二，寻求行政力量、社会力量和学术力量之间的平衡点。与社会力量直接接触的主要是大学的行政权力，学术活动需要免受不必要干扰的自由空间。世界各国高等教育发展的经验表明，通常是大学行政力量代表学校对外界的信息做出反应。市场经济条件下，社会力量影响大学主要有两种途径：一是市场需求，二是附加条件的资源投入干预。前者是通过市场机制向大学传递各种需求信息，要求大学提供相应的产品或服务。大学对此不能不做出回应，为社会提供一定程度的服务，以回报社会巨额公共资源的投入。但大学是非营利性组织，提供的产品多是公共产品或准公共产品性质，这种产品的特点预示着市场广泛渗入大学并非全是幸事。而且，经济理论也表明，市场竞争也并非一定是良性的。同时，大学还是学术人员的共同体，应该避免社会力量的过度干预，以保证这一根本特徵，力图使学术活动的“求真”归于大学，而“求用”则归于社会。因此，大学的权力结构需要在行政力量、社会力量和学术力量之间实现动态制衡。大学与各制衡力量之间的动态制衡关系如图32所示。

①康宁：《高等教育资源配置中学术力量的回归》，《清华大学教育研究》2004年第1期。

②黄春平：《论高校利益多元化与权力结构调整》，《辽宁教育行政学院学报》2005年第11期。

从微观层面看，大学施行分散化公共治理的制衡原则，应力求做到：厘清大学内部各种权力的有效边界及其分类归属，避免职能交叉，权责不清；实现权利对权力、权力对权力的有效制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。传统的大学管理模式之所以容易产生领导权力膨胀、个人利益受压、基层缺乏自主权等弊端，其中学校权力和利益制衡机制的缺位是很重要的一个原因。让权力之间、利益之间、职能之间、决策之间、上下级之间、机构之间、成员之间、机构和成员之间相互挑战、相互牵制、相互监督，是大学分散化治理能够分而不独、散而不乱的一条重要原则。权力之所以能让对方去做权力主体希望的事情，根本原因在于其独占性，如果能让其独占性受到挑战，则权力自然就会受到制衡。利益之所以很重要，根本原因在于资源的稀缺性。谁拥有了稀缺的资源，谁就拥有了说话做事的权利和生存下去的机会。如果能让稀缺性的资源在大学内进行多元的、交叉的配置，让独占及胁迫变得不可能，大家都有发言权，而且相互为生，这就会使利益受到牵制。在职能上，专业化知识的高度分化使全知全能和一手遮天近乎幻想。所谓隔行如隔山，要想办自己知识、能力范围外的事，还得靠别人，大家都有一技之长，谁也离不开谁，这就是职能上的制衡机制。在决策上，决策制定、决策执行和决策反馈都应受到监督，即要实行所谓“校务公开”和“阳光透明”，让那些想“暗箱操作”、实现“部门权力利益化”的行为成为不可能。诚如有学者所指出的，“高校中无论是教材设备采购、基建招标中的商业贿赂，还是违规招生、买官卖官中的权钱交易，都是在权力失去制约与监督时，在暗箱中进行操作，带有极强的隐瞒性。因此，要铲除腐败现象，首先要铲除滋生腐败的条件，健全管理制度，让公共权力在阳光下运行，使办学行为在规范中进行”①。通过规范意义上的大学校务公开的真正施行，实现对大学各种教育管理决策制定、执行的有效监督，能最大限度地遏制大学公权力的异化，避免权力部门之间因争权夺利、相互掣肘而导致的决策失误，荡涤“象牙塔”内的污垢浊流，还高等学府“净土”的圣洁风貌。

①刘瑞华、刘望洲：《高校反腐中的前置监督与校务公开》，《三峡大学学报》(人文社科版)2007年第29期。　　

第三节　多中心的合作治理——21世纪高等教育治理的应然模式

一、合作伙伴：治理理论的核心理念

合作伙伴关系是包含两个或者更多的组织协同工作，相互达成一致的目标以提高绩效，它是一种解决冲突和相互承诺以不断改进的方法，它能衡量改进的效果和分享取得的收益。①合作伙伴关系是在不同参与者之间基于相互达成的一致目标的基础上形成的一种动态关系，伙伴关系是基于成员各自比较优势的基础上通过对劳动收益最大合理分配的共同理解来取得的。合作伙伴关系包含着相互影响，在协作和自治之间平衡，在决策、相互的责任和透明方面相互尊重、平等参与。②

合作伙伴，是20世纪80年代以来西方国家政府治理创新中出现的一个概念，但学者们的解释不尽相同。有的认为，合作伙伴关系是指多个部门(如公共部门、私营部门、非营利部门)中两个或更多组织间有意的合作关系，这种合作关系聚集了资源，以确认并进而寻求一种解决共同问题的联合途径。③有的学者从组织学的角度分析，认为合作伙伴关系是指两个或多个组织实体中任何一方都在无法独立完成相关事务时采取的联合行动，以及为发起联合行动而做出的所需组织资源的相互承诺。有的学者从经济学的角度分析，认为合作伙伴关系是指政府与非营利组织共同合作，彼此资源共享，除了减轻政府的财政负担外，也可以通过运用丰富的民间资源，共同为经济发展目标而努力，寻求效率与效能的最大化。有的学者从政策导向的角度分析，认为合作伙伴关系包含的成员及范围非常广泛，政府与非营利组织可以就服务内容、范围、资源配置、服务输送等问题共同讨论商议，非营利组织不仅提供服务，还可以参与决策的制定，两者为共同的利益进行合作彼此分担风险，分享权力，以寻求更大的社会利益。有的学者从运作机制的角度分析，认为合作伙伴关系是指政府与非营利组织通过彼此协商、沟通、学习以达到相互平等。有的学者从产业关系的角度分析，认为合作伙伴关系意味着雇主和工会携手达成共同目标，它强调了劳资关系中员工和工会的共同利益。①从不同的学科角度对合作伙伴关系的蕴意进行解析，为我们深刻把握其概念内涵提供了较为完整的分析框架，虽然表述有一定的差异，但其核心理念却是相同的：(1)相互信任和尊重；(2)对未来前景和实现方式的共识；(3)持续不断的信息交流；(4)对工作保障以及与生产率关系的认识；(5)对集体谈判基本目标的认识；(6)决策权的下放等。②

①Mohammed Saad，Martyn Jones，Peter James.A Review of the Progress Towards the Adoption of Supply Chain M anagement(SCM)Relationships in Construction.European Journal of Purchasing&Supply Management，2002，Vol.8 No.3，pp.173—183.

②Jennifer M.Brinkerhoff.Assessing and Improving Partnership Relationships and Outcomes：A Proposed Framework.Evaluation and Program Planning，2002，Vol.25 No.3，pp.215—231.

③南姆·卡库布，周洁译：《无等级的合作：公共部门与非营利部门合作伙伴关系》，《国家行政学院学报》2004年第1期。

具体地说，合作伙伴关系具有以下几个方面的特徵：其一，一个合作伙伴关系涉及两个或更多的参与者，合作伙伴的效用主要取决于合作各方的一致行动。其二，合作伙伴中的每一个参与者都是具有相对权力的领导或首长。每个参与者都能够从自身利益出发进行讨价还价，而不是必须求助于其他权力机构，因此，为了提高效率，每个参与者都必须具有很大的行动自由。合作伙伴中相对独立的权力关系，使得每个参与者都倾向于构建一个稳定的组织委员会，来具体负责合作伙伴的相关事宜。其三，在合作伙伴的所有成员之间应是一种持续性的关系，具有一些连续性的交互行动，其主要标志就是自始至终多个成员之间的谈判与协商。其四，每个参与者对相应伙伴会产生某种重要影响，因而伙伴关系是一种真诚的关系。这是因为，在伙伴关系中，每个参与者都会向自己的伙伴转移一些物质或非物质方面的资源，物质资源的转移较为明显，而权力、价值观等其他资源转移则不甚明显。其五，在一个真正的伙伴关系中，伙伴成员之间自治和协商性决策会产生共同承担的责任，各个成员伙伴要对他们的相关行动承担共同的责任。

治理理论兴起以来，“合作”就成为该理论的核心理念之一。全球治理委员会在《我们的全球伙伴关系》研究报告中认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度安排和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。③与“管制”相比较，“治理”是指由公民社会组织承担的公共管理，以及民间组织与政府部门合作进行的公共管理活动，其权威不一定是政府机关，而主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同目标等方式来实施对公共事务的管理，是一个上下互动的管理过程。罗茨认为：作为社会——控制论系统的治理，指的是政府与社会、公共部门与志愿部门及私人部门之间的合作与互动；同时，作为自组织网络的治理，指的是建立在信任与合作基础上的自主而且自我管理的网络。①“治理的主要特徵不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”②

①Thomas A.Kochan，Harry C.Katz，Robert B.McKersie.The Transformation of American Industrial Relations.Basic Books，1986.

②Rosow，J.，Casner-Lotto，J.“People，Partnership，and Profits：The New Labor-management A genda”，Strategic Partners for High Performance.Work in America Institute，1998.

③全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页。

总之，“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构和私人机构的合作，强制与自愿的合作”③。这些合作主体相互依存，以共同的价值观为指导，通过合作的形式来解决各个层次上的冲突问题。这种变革不仅促进了政府角色的转变，还为重构政府与大学新型关系增添了生机和活力。事实上，“由于种种原因，高等教育领域的合作伙伴关系正变得越来越普遍。政策制定者把合作伙伴关系看作是实现国家及各州教育及经济发展目标的战略措施。教育机构也从建立合作伙伴关系中实现资源和设施的共享”④。因为，高等教育在经历过教授治校、政府集权、董事会托管等管理模式之后，现在已经开始走向利益相关者共同治理的新模式。建立合作伙伴关系是高等教育利益相关者模式的又一基本特徵。1998年联合国教科文组织在巴黎召开的世界高等教育会议上指出：高等教育本身正面临着巨大的挑战，而且必须进行从未要求它实行过的最彻底的变革和革新，为了适应这一变革和解决所面临的问题，高等教育不仅需要各国政府和高等院校的积极参与，而且需要所有有关人士，包括大学生及其家庭、教师、商业界和企业界、公共和私营的经济部门、议会、传播媒介、社区、专业协会和社会的积极参与。高等教育被要求与社会、政府、企业界、学生等建立广泛的合作伙伴关系，这已成为近几年来世界各国和国际组织关于高等教育的政策性文件或报告的主题词。所谓合作伙伴关系是以独立利益为前提的。首先，合作伙伴关系不是简单的集体主义，它不是要用集体利益代替个体利益，而是在充分尊重各方利益基础上的合作。其次，合作伙伴关系力求发现其赖以存在的基础——共同利益。“求同存异”是合作伙伴关系比较坚实的基础。《世界高等教育大会宣言》第17条指出：“有关各方——国家的和学校的决策者、教学人员、研究人员和学生及高等院校的行政与技术人员、职业界和社会团体——之间的合作伙伴关系与联盟是进行改革的一支强大力量。以共同利益、相关尊重和相互信任为基础的合作伙伴关系，应成为改革高等教育的主要方式。”①

①R.Rhodes.The New Governance：Governing without Government.Political Research，1996，Vol.44，p.154.

②俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1995年第5期。

③俞可平：《作为一种新政治分析框架的治理和善治理论》，《新视野》2001年第5期。

④玛丽莲·艾米等著，李康等编译：《论高等教育领域合作伙伴关系模型的构建》，《复旦教育论坛》2009年第1期。

二、高等教育的多中心治理

(一)高等教育多中心治理的蕴意

多中心理论为美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)与文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)夫妇共同创立，并于二战以后逐渐发展起来。“多中心”(polycentricity)一词的最早提出者并非是奥斯特罗姆夫妇，而是美国学者迈克尔·博兰尼(Michael Polanyi)。作为“朝圣山学会”的代表人物，博兰尼引进“多中心”一词，“多中心性”在博兰尼的文章中是“负重(六边形)框架上各顶点的相互移动”，这样的相互适应移动状态即形成了“多中心秩序”(polycentric order)，将若干要素排列为多中心的任务就叫多中心任务(polycentric task)。为了证明自发秩序的合理性以及阐明社会管理可能性的限度，20世纪90年代以奥斯特罗姆夫妇为核心的一批研究者提出了多中心治理理论，这一理论的提出，是治理理论的进一步发展。这一理论以严谨的理论关怀、实践关怀精神展示了其颇具现实解释力的理论风采，以严密的制度分析、理性选择的逻辑论证展示了其制度理性选择学派的独到魅力。虽然多中心理论的学术背景是政治学、公共管理与公共政策领域的，且在这些领域有着甚为广泛的影响，但这一理论的基本出发点是跨学科的，其理论的内涵、实质与影响就远远超出其学术背景所及的领域。应该说，多中心理论汲取了几乎遍及所有社会科学，甚至包括一些自然科学领域的智慧，与此同时，它也为众多社会科学的发展提供了独特的理论视野。在全球化治道变革与学科交融的风云聚会中，多中心理论无疑是这个盛会上一颗闪着夺目光彩的明珠。

所谓“多中心”意味着“有许多在形式上相互独立的决策中心……它们在竞争关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以用连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。也在这一意义上，可以说它们是作为一个体制运作的”②。多中心治理体制是指在各个行政机关行使的行政权力中间，并不存在着单一的权力中心，各个机构拥有的行政权力之间相互分离、平行行使，不存在等级节制关系。文森特·奥斯特罗姆也认为，“多中心体制的特点是存在许多决策中心，它们在形式上是相互独立的”①。这种多中心治理体制强调在管理上用普遍联系的观点看问题，采用网状思维和多边治理模式，克服和避免单边治理的思维模式，在解决公共问题时，提倡通过协调方式以形成合力共同解决。

①胡赤弟：《高等教育中的利益相关者分析》，《教育研究》2005年第3期。

②[美]埃莉诺·奥斯特罗姆等著：《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》，三联书店2000年版，中文版序言。

与多中心治理体制相对应的是单中心治理体制。所谓单中心体制，就是在各个行政机构行使的行政权力中间，存在着一个行政权力中心，拥有权力中心的行政机关承担着权力分配者的角色，其他所有机关的行政权力都由这个权力中心派生而来，并受其等级节制。

单中心治理体制与多中心治理体制存在着很大的区别。首先，单中心治理体制是以官僚制理论为基础，强调权力的集中和人为的秩序，强调大规模的行政组织和等级节制；而多中心治理体制是以公共选择理论为基础，强调权力的多元性和自发的秩序，强调小规模的行政组织和自由竞争。其次，单中心治理体制重要的定义性特质是决定、实施和变更法律关系的政府专有权归属于某一机关或者决策结构，该机关或结构在特定社会里终极性地垄断着强制权力的合法行使。在单中心政治体制中，拥有“终极权威”的人和服从该权威的人之间决策权能的分配是极其不平等的。多中心治理体制重要的定义性特质是许多官员和决策结构分享着有限的且相对自主的专有权，共同来决定、实施和变更法律关系。在多中心治理体制中，没有一个机关或者决策结构对权力的合法使用拥有终极的垄断。再次，从功能上看，单中心治理体制有利于保持政府行动的一致性，有利于产生规模效益，有利于政令统一，从而适用于政府的管制功能；而多中心治理体制有利于迎合公民需求的多元化，有利于行政的创新，因而适用于公共服务的提供。

与传统的单中心治理相比，多中心治理有如下三个明显的优点：一是多种选择、便车行为以及更合理的决策。“多中心治理结构为公民提供机会组建许多个治理当局。”②由于多中心服务和治理体制的存在，使得每个人能够同时在几个政府单位中保留着公民身份，获得有效服务。二是避免了公共产品或服务提供的不足或过量。多中心治理体制和公共服务体系有助于“维持社群所偏好的事务状态”③，通过多层级、多样化的公共控制将外在效应事务治理内部化，通过将服务或产品打包提高它的经济效益。这样的公共治理就具有私人治理相似的性质，大大减少了搭便车之类的公共困境。三是公共决策的民主性和有效性。多中心强调决策中心下移，面向地方和基层，决策以及控制在多层次展开，微观的个人决策以集体的和宪政层次的决策为基础，而集体的和宪政层次的决策需要尊重受其影响的大多数的意见，吸收和鼓励基层组织和公民参与。它的合理性在于有效利用地方性的时间、地点信息做出合理的决策。

①[美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，三联书店2000年版，第69页。

②[美]埃莉诺·奥斯特罗姆等著：《制度激励与可持续发展——制度分析与公共政策译丛》，三联书店2000年版，第204页。

③[美]迈克尔·麦金尼斯：《多中心体制与地方公共经济》，三联书店2000年版，第46页。

就高等教育的多中心治理而言，这种多中心包括治理空间上的多中心、治理主体上的多中心、治理手段上的多中心和权力向度上的多中心。

1.治理空间上的多中心

统治的概念在空间划分上主要是“国家—社会”两分法，把重点集中在国家和政府身上，突出国家的强制力，关注的是这种权力的使用方式和效果，在其中虽然也把社会作为一个维度，但是社会是作为国家政治权力行使的参照系存在的，本身力量薄弱，甚至无从发挥力量。而治理强调的是“国家—社会—市场”三分法，其现实原因就是公民社会的日益壮大。公民社会从社会学意义上说是介于国家和社会之间的中间领域，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，它们又被称为“第三部门”。第三部门由于其存在的广泛性、影响的强力性以及宽厚的群众基础，已经成为现代治理中不可忽视的一维。同时，市场以其独特的运行方式和效用性在现代公共事务治理中发挥越来越重要的作用。实践表明，西方国家公用事业改革的成功都在不同程度上与其发达的第三部门有着密切的关系。因此，中国的高等教育发展要想达到令人满意的程度，必须大力发展第三部门，形成国家、市场、社会第三部门的三维空间共同治理高等教育事务的局面。①

2.治理主体上的多中心

空间的多中心必然引起各空间维度中主体强势分布，这也是治理和统治最基本的、本质性的区别。统治的主体一定是社会的公共机构，必定是政府，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。在这其中，政府并不完全垄断一切合法的权利，政府之外，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。②也就是说，管理社会并不只有政府一个公共权力中心，除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、社区互助组织以及各种社会运动在负责维持秩序，参加政治、经济与社会事务的管理与调节。运用在高等教育领域，即管理主体并不只有政府一个公共权力中心，除政府外，非政府机构、教育中介组织等，都与政府一道维持高等教育的治理秩序、参与高等教育的合作与竞争。

①龙献忠、胡颖：《论高等教育多中心治理视野下的政府责任》，《现代大学教育》2007年第1期。

②俞可平：《治理与善治引论》，《马克思主义与现实》1999年第5期。

3.治理手段上的多中心

多中心治理意味着多种治理手段的综合应用。以政府能力有限为前提，主张政府和市场既是公共事务处理的主体，又是公共物品配置的两种不同的手段和机制，主张在公共事务的处理中，既充分保证政府公共性、集中性的优势，又充分利用市场的回应性强、效率高和社会组织的公益性、成本低的特点，综合多个主体、多种手段的优势，从而提供一种合作共治的公共事务治理新范式。在合作主义的多中心治理体制下，政府对高等教育的管理更多依赖社会与市场力量的参与、合作，管制和控制色彩将减少，规划、引导、协调、交换、服务以及必要的扶持功能将得到强化。政府的干预方式由直接的行政手段

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