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作者：陈思明

出版社：新华出版社

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普法的行政法治思考试读：

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“法制宣传教育”上升为“法治宣传教育”。在全面推进依法治国进程中，亟须对处于长期基础性地位的法治宣传教育行为进行深入分析。鉴于我国法治宣传教育行为由司法行政机关主导的特点，应当以行政法学视角，从与行政行为、行政事实行为、行政指导行为的关系角度对法治宣传教育进行清晰界定。这既是突破以往普法宣传教育研究的视角创新，也是深入探究、解决法治宣传教育相关法律问题的重要前提。[1]“法治国就是经过理性规范的行政法国家”，深入推进法治宣传教育法治化研究，首先需要明确法治宣传教育行为的行政法性质。“如果法律是合乎理性的，合理性又被理解为沟通合理性，那么法律[2]就是一种沟通，而不仅仅是关于不同形式之人际沟通的事物。”故从实质层面讲，法治宣传教育则是将宽泛的法律沟通进行合目的性规[3]制的行为。为减少以高权行政为核心的传统行政法的不利影响，实现行政法学由司法审查模式向公共行政模式的有效转换，实现由形式上的法制宣传教育向实质上的法治宣传教育转化，应当以法治宣传教育的行为性质研究为切入点。目前，有关行政行为、行政事实行为、行政指导行为等的理论观点异彩纷呈，适宜在与相关重要行政法学基础概念比较中，增强法治宣传教育行为的理论基础。

一、法治宣传教育行为与行政行为的关系

作为依法治国长期基础性工作的核心内容，在行政主导的法治宣传教育工作中，亟需明确法治宣传教育中政府行为的准确定位。以往有关法治宣传教育行为的研究，多从行为的法律性质、理论和现实意义层面进行法学理论、法史学层面的分析，其他部门法学尤其是行政法学缺乏对法治宣传教育行为的应有关注，导致有关法治宣传教育的法学研究缺少一定的现实操作性。行政行为处于行政法概念体系的顶端，为加速由静态的法制宣传教育向动态的法治宣传教育转化，现将行政主导的法治宣传教育行为置于行政法学视野下进行必要理论研究，分析其与行政行为的关系成为研究法治宣传教育性质的重要始点。

有关行政行为的界定，国内国外均存在诸多观点，比如主体说、职权说、公法行为说等等。对行政行为概念的研究脉络呈现“剥笋”的样态。“目前学界中关于行政行为概念界定的归纳排序其实就是一个从广义到狭义、概念外延逐层递减的类似‘剥笋’的过程。从最广义说到最狭义说，各学说陆续将非行政主体的行为、行政主体的违法行为、行政主体私法行为、行政事实行为、内部行政行为、行政立法行为、抽象行政行为、具体行政行为中的双方行为，从行政行为的外[4]延中剥离出去。”基于行政法学理论和实践发展的需要，应当从更加宽泛的层面对行政行为进行理解。笔者比较赞同的观点是：“行政行为是行政主体履行行政职责、运用行政职权对内或对外实施行政管[5]理或提供行政服务的行为。”为了摆脱民法学民事行为与法理学法律行为在外延分类等方面的不一致带来的理论混乱，应当对行政行为进行合乎法学理论的诠释，即行政行为不是与行政事实行为对立的概念，而是行政事实行为的上位概念。同时，为了更好地进行跨学科交流与对话，对诸多行政现象进行科学合理的诠释，行政行为的概念应呈现包容性特点，其既包括行政法律行为，又包括行政事实行为，既包括授益性行政行为，也包括负担性行政行为。换言之，有关行政行为的理论界定，不能人为化割裂丰富多样的行政行为发展态势，不能用不合适的理论限制或缩小行政行为的研究视野。从行政主体运用行政职权进行行政管理或提供行政服务的角度来界定行政行为，从内涵和外延角度兼顾了行政行为理论发展特点，具有一定的科学性和合理性。

更为重要的是，从更加宽泛层面对行政行为进行界定，是我国行政诉讼发展的实践要求。纵观我国行政法学历来有关行政行为的研究，“行政行为基本概念的不清晰以及在不同行政行为界定前提下行政行为法体系设计的多样化，为我国尚欠发达的行政法学研究带来了一系列的问题。这些问题看似平常，实际上每个问题都对我国行政法学理[6]论建构产生极大的负面影响。”除了对行政行为法理论体系的不良影响外，对于各种行政行为的行政救济法发展的理论定位及深入分析也造成了不便，比如限制了类型化的分析、相应的行政救济等系统化理论分析受阻等等。结合新修订的《行政诉讼法》，将法定受案范围由具体行政行为上升为行政行为，为更好地应对行政诉讼实践发展要求，新《行政诉讼法》中的行政行为应是广义的行政行为。“广义的行政行为包括行政机关与其职权相关的所有行为，排除行政行为的只[7]是行政机关的民事行为、刑事侦查行为。”

值得一提的是，在行政行为外延进行必要拓展的同时，更需要在行政行为内涵方面进行必要丰富。其中特别重要的是，结合参与式行政的发展趋势和特点，应当充分认识行政行为由单方意志性上升为单方名义性的现实意义。“行政行为的‘单方意志性’理论已不符合目前行政行为的实际状况，需要改进和发展‘参与式行政’要求行政主体做出行政行为必须充分考虑行政相对人的合法合理诉求和意愿，因此，行政行为具有的原‘单方意志性’特征，应当发展改进为行政行[8]为具有‘共同意志性’与‘单方名义性’相复合的特征。”综上，应当从形式和实质两个层面对行政行为进行分析。一方面，基于规范行政权力运行的现实考量，应当扩充形式意义上的行政行为，这是行政法学积极应对行政监管实践需要的体现。另一方面，从规制行政权力运行的终极目的考量，应当深化实质意义上的行政行为，充分认识服务行政理念指导下的共同意志性的重要意义。

对行政行为的以上看法从根本上讲，是从司法审查模式向公共行政模式转化中，行政行为概念内涵和外延发生的相应变化。虽然历来[9]有关行政行为的论述多是针对具体行政行为的，而且作为集合概念的行政行为不免存在内部混乱，但在适应行政诉讼实践和公共行政实践发展的双重意义角度，采纳广义行政行为仍是大势所趋。尽管大陆法系国家多在具体行政行为角度探究行政行为内容，而且可以从宪法行为或行政作用角度探究行政行为中抽象部分，但回避以“抽象”和“具体”等哲学术语，采用行政行为的法律术语是以法治思维拓展行政法学研究视野的重要体现。这与新时期以法治思维和法治方式推进法治宣传教育是吻合的。

法治宣传教育是现代公共行政的重要形式，适宜从扩张的行政行为概念角度进行分析论证。从行政法学理论角度看，司法行政部门主导的法治宣传教育工作是实现组织法规定的政府司法行政职能的重要组成部分。目前各级司法行政部门的法制宣传行为的文件依据为《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划（2016-2020年）》（以下简称“七五”普法规划）。尽管司法行政普法活动对普法对象的权利义务不产生直接的行政法意义上的法律效果或意义，但是对社会大众的法律意识和国家法治建设起着潜移默化的推进作用，故从本质上讲，司法行政部门的法治宣传教育活动是司法行政机关实现司法行政管理职能的具体体现。静态的法制宣传教育采传统的灌输式宣教模式，这是传统行政行为单方性的体现。与此不同，与法治实践接轨的动态化法治宣传教育，应更注重与宣教对象的互动，这是法治宣传教育行政行为内涵扩展的重要方面。在采纳广义行政行为概念的基础上，应当对法治宣传教育行为进行动态的行政行为界定。行政行为模式化是实现行政行为规范化的重要过程，这是概念法学和社会法学在行政行为领域的具体体现。法治宣传教育实现法治化发展，应借助行政行为模式化有效推进动态化定性。当然，前提是在行政行为的具体分类中寻找到最为接近的行为类型，其中行政事实行为与法治宣传教育行为最为接近。

二、法治宣传教育行为与行政事实行为的关系

伴随着服务型政府建设的推进，对行政事实行为的认识逐渐深化。始于德国耶纳律克的“单纯高权行政”概念，行政事实行为被中外学者广泛关注和讨论。“纵观德国、日本、我国台湾地区关于行政事实行为理论的发展，福利国家的建设，公权力行使方式的多样化，尤其是生产和经济的发展，构成了行政事实行为得以发展的社会基[10]础。”我国行政法学在“一元论”和“二元论”的论证中，行政事实行为的概念逐渐清晰。尽管我国行政诉讼法修改中未直接提及行政事实行为的概念，但是“行政行为”取代“具体行政行为”的做法，某种程度上推进了作为“行政行为”重要组成部分的行政事实行为的相关研究。尤其在服务行政深入推进的法治建设进程中，为增强对服务行政中诸多形式行政行为的解释力，开展行政事实行为研究的实践意义就更为突出。

在诸多有关行政事实行为的界定中，笔者比较赞同的定义是，所谓“行政事实行为，是指行政主体作出的对外不具有法律效力，但事[11]实上可能对行政相对方权利和义务造成一定影响的行政行为。”一方面，理顺行政事实行为作为行政行为的下位概念，有利于行政行为全面体系化发展。在《行政诉讼法》以“行政行为”取代“具体行政行为”后，遵守英美法系对行政事实行为的研究路径的意图十分明显。将行政事实行为纳入行政行为范畴后，有关行政事实行为的研究将在行政行为是否可诉的现实行政诉讼语境下切实深入开展，这是促进行政行为体系化发展的重要步骤，是行政行为在服务行政、给付行政理念指导下的全面体系化、科学化发展的现实要求。另一方面，明晰行政事实行为的法律效果一元论的确切含义，注意行政事实行为可能对行政相对方权利和义务造成一定影响的现实性，为行政法律行为研究成果的吸收借鉴做好理论储备。随着形式法治被实质法治的取代，在法治政府和法治社会的一体化建设中，依法行政的范围与程度必然呈现扩大化趋势，行政事实行为则成为服务型政府建设中实质行政法治推进的新领域。着眼于行政行为体系化发展，需要寻找行政事实行为与行政法律行为的共同之处作为突破点，搭建行政事实行为和行政法律行为交流对话的连接点。其中，对行政相对方产生影响的方式和特点成为行政事实行为借鉴行政法律行为规制理念重要切入点。尽管行政事实行为不产生类似行政法律行为的法律效力，但是，由于行政事实行为与行政主体行使行政职权行为相关，其可基于法律规定等产生一定的行政法律效果。或者说，“无论事实行为是否产生或者如何产生法律效果，其对整个行政行为法律效果的影响功能是客观存在[12]的……”进一步讲，对行政权力的效力的理解不应当仅限于强制力和制裁力，更应包括影响力。随着行政事实行为规范化发展的推进，行政事实行为的影响力逐渐以行政机关职权和职责的形式表现出来，呈现对行政事实行为实际影响力的法律确认状态。在服务行政不断扩大范围的情况下，行政事实行为的影响力成为服务行政发展的新亮点。从行政相对人角度观之，行政事实行为是行政主体行为方式多样化的表现，随着多样化程度日益突出以及行政相对人合法权益范围的逐渐扩大，对侵犯行政相对人合法权益的行政事实行为进行必要规制势在必行。

在对行政事实行为的分类研究中，笔者赞同服务性行政事实行为的分类角度，其中服务性行政事实行为包括帮助型行政事实行为这一类型。“帮助型行政事实行为，是指行政主体通过对社会公共事务实施管理的自身优势，将某些对社会公众具有实际价值的信息作出的提[13]供行为等。”司法行政机关的法治宣传教育活动属于服务性行政事实行为中的帮助型行政事实行为。帮助型行政事实行为对行政相对方给予帮助或协助，会对行政相对人等主体权利义务产生一定的现实影响，而且帮助型行政事实行为也存在着帮助行为瑕疵等问题。所以，作为现代行政行为的重要组成部分，服务行政事实行为同样要服膺于依法行政的理念，法律优先原则、法律保留原则、行政比例原则、信赖保护原则等在服务行政事实行为中仍然适用。

具体来讲，帮助型行政事实行为不能违反上位法的规定，这是法律优先原则在服务行政领域的适用。突破个人权益影响的狭小视域，立足于平等保护以及民主法治国等法治原则，如果帮助型行政事实行为对公民权益和社会生活产生重大影响，根据法律保留原则，帮助型行政事实行为应得到法律授权。帮助型行政事实行为在帮助行政相对人的同时，如果对公民权益或公共利益产生损害，那么行政主体帮助行政事实行为的实施需要以对公民权益或公共利益最小损害的方式作出。行政相对人基于对行政主体的信任等对帮助型行政事实行为产生信任，并据此作出一定行为，如果由于行政机关的告知导致行政相对人权益受到损害，则行政主体应根据信赖保护原则承担一定的责任。从行政事实行为的现有救济渠道讲，《行政复议法》以具体行政行为作为受理标准，行政事实行为往往被排除在外；修订后《行政诉讼法》以行政行为作为受案标准，行政事实行为应属于行政诉讼救济范围。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第3条，有关裁定驳回起诉的情形中存在“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”情况。所以，对于帮助型行政事实行为，如果对行政相对人合法权益明显不产生实际影响，那么帮助型行政事实行为是得不到行政诉讼救济的。当然，其中既涉及帮助型行政事实行为的具体分类研究，也涉及对于“合法权益”、“实际影响”等法律专用词汇的合理解析问题。

作为帮助型行政事实行为的一种，司法行政机关主导的法治宣传教育行为同样应当遵循以上原则。根据历次普法规划，司法行政机关的法治宣传教育的对象是一切有接受教育能力的公民。所以，政府的法治宣传教育活动不是针对特定对象的具体行政行为。司法行政机关的法治宣传主要是提供资讯行为，即对不特定行政相对人提供各种法律信息的行为。此种普法宣传受众面广、服务社会功能突出的特点充分诠释了其服务性行政事实行为的性质。司法行政普法行为致力于提高全民法律意识和法律素质，提高全社会法治化管理水平，促进社会主义法治文化建设，推动形成自觉学法守法用法的社会环境。司法行政普法行为的社会作用，凸显其帮助型行政事实行为的时代内涵。在法治宣传教育实践中，存在诸多参与主体的诸种帮助型行政事实行为方式，包括蕴含在法律援助、矛盾调解等中的法律宣传教育行为。虽然旨在帮助行政相对人的法治宣传教育行为属于受益行政行为，但是宣传教育信息的准确性、帮助资源的有限性等带来的问题凸显遵守依法行政的原理及相关原则等的必要性。在法律救济层面，法治宣传教育既要注重行政合法原则的约束，也要关注行政合理原则的运用。进一步讲，与传统行政行为相比，作为帮助型行政事实行为的司法行政机关进行法治宣传教育更重视对行政相对人参与权的关注和保护。在与行政相对人的沟通交流中，明确帮助服务的具体需求，从而使法治宣传的服务行政行为更具合理性。因为从根本上讲，对依法行政中的法，不应当只限于形式意义上的理解，更应当包括对法律原则和精神的领悟。所以，提高司法行政法治宣传服务行为的合理性既是对行政合理原则的切实践行，更是对依法行政原则的更高层面实现。

具体来讲，法治宣传教育属于帮助型行政事实行为中的信息给付行为。在帮助型行政事实行为的内容方面，随着我国行政给付行为概念的不断扩展，在基于生存权的行政给付的基础上，提出了基于发展权的行政给付。在基于发展权的行政给付中存在一种“信息给付制度”。借鉴德国给付行政模式和分类，其可界定为为实现特定的行政目标，而给予社会成员等提供就业等生活相关信息以利于提高社会成员的生存和发展能力。在我国现实背景下，信息给付制度多用于指称政府信息公开行为。从深层次讲，在信息监管方式和信息监管能力不断提升的信息化时代，政府信息公开具有提供资讯、加强行政监督等多方面功能，但这更多是从秩序行政、监督行政等层面对社会成员最基本的信息权益进行保护。随着形式法治国向实质法治国转化，行政目标更多应是以行政相对人的现实需求为中心，帮助型行政事实行为可以成为信息给付制度的重要载体。在法律信息给付方面，司法行政法治宣传教育工作以其特有的方式实现着行政给付的法律和社会作用。司法行政法治宣传教育行政给付方式多种多样，在矛盾调解、法律援助等司法行政行为中广泛存在。为切实提高法治宣传教育的社会效果，鉴于在完成给付行政任务方面加强公私协力作用，应从公共行政民主化、民营化的角度创新法治宣传教育的形式和内容。这是法治宣传教育活动去形式化、运动化重要方式，更是法治宣传教育工作机制实现深刻变革的重要理论基础。但是在目前法治宣传教育工作运行机制中，行政机关仍然是法治宣传教育的主导力量，所以法治宣传教育的法律信息行政给付的形式仍然多是行政事实行为。

由于法治宣传教育内容和形式的广泛性，仅从帮助型行政事实行为层面进行界定的现实意义有限。结合现行法律、司法解释等要求，应当从行政相对人合法权益实际影响的角度进行具体的分析论证。比如对于法律援助、矛盾调解等形式中的法治宣传教育，由于存在行政给付的权利基础和现实保护要求，应当视为对行政相对人合法权益存在实际影响。其中，对行政相对人合法权益具有实际影响的法治宣传教育行为，应当注重行政合法性约束，对行政相对人合法权益不具有实际影响的法治宣传教育行为，应当侧重于行政合理性制约。这既是多层面行政救济制度协调发展的客观要求，也是合法行政原则与法治宣传教育实践有效结合的现实体现。

在以帮助型行政事实行为关注法治宣传教育行为之余，仍需澄清法治宣传教育行为与其他容易混淆行政行为类型的关系，其中行政指导行为对法治宣传教育行为发展具有重大启发意义。归根结底，虽然以概念法学建立行政行为等概念体系是规范化、逻辑化发展的重要保障，这种努力试图“把整个法律的现象世界都装入”概念体系中，[14]但是其对行政现象规制目的存在重要疏忽。与此不同，法社会学立足行为目的实质规制视角。“公共服务的概念正在取代主权的概念。国家不再是一种发布命令的主权权力。它是由一群人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。公共服务概[15]念是现代国家的基础。”“社会法学还推动了行政法治由形式法治到实质法治的转变。社会法学认为，行政行为的目的是为相对人提供某种‘福利’、‘好处’或利益（由此形成了所谓的‘福利行政法’理论）。因此，判断一个具体行政行为是否有效、是否应予撤销的标准，不是具体行政行为在形式上是否合法，而是具体行政行为在实质上是否合法，即是否真正为相对人提供了某种利益，实质法治应取代形式[16]法治，从而提高服务的效率。”与之类似，针对法制宣传教育存在的法治形式化等问题，法治宣传教育则应具有法治实质化特质。所以，在以概念法学视角审视法治宣传教育行为之余，需要运用法社会学理论进行法治宣传教育行为探析。这既是法治宣传教育从形式主义走向实质主义的必然要求，也是服务行政下法治宣传教育发展的客观要求。法治宣传教育呈现向立法、执法、司法、守法等环节拓展的趋势，与行政指导的泛在性具有一定的切合度。“行政指导的特色在于其非形式性，作为正式的侵害处分前阶段，通过更加柔和形式的行政指导来实施警告，这正是行政指导的典型事例。并且，立足于一般可以实施行政指导这一前提的话，可以说，实施与制定法所规定的正式的行[17]政指导不同的行政指导是可能的。”所以从行政法学目前发展态势讲，行政指导具有值得法治宣传教育行为借鉴的诸多有益之处。

三、法治宣传教育行为与行政指导行为的关系（一）法治宣传教育行为与行政指导性质辨析

截至目前诸多学者对行政指导进行了各具特色的界定，其中有宪法学、行政学等非行政法学的界定，也有行政法学的界定。行政法学对行政指导行为在狭义、广义、最广义的范围内进行诠释，“也可理解为当代行政法学者对行政指导的研究视角，呈现出从‘简单工具[18]论’到‘普遍方法论’到‘功能价值论’的逐步扩展过程。笔者赞同的行政指导的定义是：“作为当代行政法学重要范畴的行政指导（adminis-trative guidance），是指行政机关为谋求当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而在其职责范围内实施的指导、劝告、[19]建议等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。”对于行政指导的特征达成共识的观点是其为非强制性、指导性、柔性行政管理方式。行政指导契合了行政管理民主化的发展趋势，通过尊重行政相对人行使选择权等方式有效地实现了公共治理的社会目的。

但是，基于行政相对人对行政主体信任的传统文化心理，以及担心拒绝行政指导会引起后续的非法律层面的诸多不利，行政指导的性质应当结合现实情况进行深入探究。一方面，行政权力的表现形式多种多样，既有以强制力体现的刚性形式，也有以说服和权威体现的柔性形式。行政指导主体进行的与职权范围相关的劝告、建议等受到行业专业权威和权力背景权威的深刻影响，这既是对行政权力信任乃至依赖的文化心理的现实依据，也是行政指导权力性背景的真实注解。另一方面，“由于行政主体拥有各种行政权力和控制手段，相对人总是处于弱者地位，行政主体有可能采取各种途径和手段惩罚、报复拒绝行政指导的相对人。我国某些地方的政府文件一方面规定对相对人进行行政指导，另一方面又规定对不接受行政指导的相对人的惩戒措[20]施就是实例。”所以，行政指导在一定程度上具有不可争议的事实上的强制性，这使得行政指导的法治化问题显得异常重要。在行政指导具有代表性的日本，“助成性行政指导具有服务行政的性质，而规[21]制性行政指导和调整性行政指导具有权力规制替代物的特征。”尽管随着行政民主、服务行政的深入发展，行政指导具有的事实上的强制力会逐渐缩小，但行政指导具有一定权力背景的弱权力性特征是毋庸置疑的。

司法行政主导的法治宣传教育的目的在于通过生动的法治实践经典案例宣教和深刻的法治理念培育，广泛传播法律知识，引导公民增强法律意识，促进提高社会依法治理水平，形成自觉学法守法用法的社会环境。其中，司法行政机关的重要职能是通过法治宣传教育领导小组或其他类型载体，组织调动相关行政主体和社会主体，采用多种形式普及宣传法律，从而实现对社会法治氛围的良性指引作用。换言之，司法行政机关在法律宣传方面发挥着组织、引导和协调作用。其中的指导作用与行政指导行为存在文字上的竞合。法治宣传教育不具有事实上的行政强制性，尽管法律规范对被宣传教育对象具有强制性，但是这不是法治宣传教育的效果，而是由法律规范自身的本质特点决定的。法治宣传教育仅具有一定的权力背景，在社会行政逐步发展的情况下，法治宣传教育的权力因素会逐渐减少。所以，法治宣传教育只是与行政指导相似，其不具有行政指导性质。

以上是从客观定性角度判断法治宣传教育行为，从行政指导行为性质的主观定性角度看，有主张行政指导对行政主体是法律行为，对行政相对人是行政事实行为的观点。这既是以现实视角审视行政指导的应然理论观点，也是行政指导行为法治化现实要求的理论表征。这种主观定性研究方法对法治宣传教育性质分析具有一定启示意义。从法治宣传教育的现状看，对于行政主体也应当以行政法律行为对待，以行政合法、行政合理、信赖保护、比例原则等严格规制法治宣传教育相关行政主体的行为。从法治宣传教育的长远发展看，对于行政相对人应当以行政事实行为对待，提高法治宣传教育对行政相对人的实际影响力，从行政相对人角度提高法治宣传教育行政事实行为的科学化水平。

从行政指导行为定性研究的目的角度讲，探究行政指导的性质是为了对非法、失当的行政指导给以必要的法律救济。其中，被异化的行政指导、不诚实的行政指导、错误的行政指导、违法的行政指导、[22]行政指导不作为等应当纳入外部监督程序。无论是归入法律行为或是行政事实行为，其损害行政相对人合法权益的现实情况，意味着行政指导的性质界定应当与行政救济、司法救济进行必要衔接。鉴于法治宣传教育行为与行政指导具有一定相似性，不规范、错误的法治宣传教育同样应当对行政相对人给予必要救济，更为重要的是，宣传行为的扩大化效用，使得有误的法治宣传教育行为更应当给以及时的有效救济。当然，从深层次讲，行政指导与法治宣传教育均具有明显的政治性、法律性和社会性，这意味着对其救济应当是多角度多层面的。“行政指导，与其说是行政机关作为法律执行而实施的法律行为，倒不如说是为完成行政责任而进行的带有极强的政治性、社会性色彩的行为。因此，行政指导的正当性不仅有依靠法律手段予以确保的一[23]面，而且有通过舆论进行政治性监督、批评予以维持的一面。”（二）法治宣传教育行为对行政指导价值取向的借鉴

从客观角度说，行政指导行为遵循了行政效益的价值，在双方意识协调中增强行政行为的共识性，在顺畅的行政指导行为运行中极大地提高了行政行为的执行效率和社会效益。从主观角度说，行政指导行为尊重了行政相对人参与意识，增强行政相对人的主体意识和参与观念，在行政相对人充分参与到行政民主化的过程中，提高行政行为的科学性和合理性程度。法治宣传教育行为同样应该采纳行政效益、参与价值的合理内核，在行政相对人的广泛参与中实现法治宣传教育法律效益和社会效益的双提升。

行政指导行为在德国、日本等国之所以产生良好的社会效果，深层次原因是其符合现代行政管理的价值取向，直接原因是行政指导行为在行为程序和司法审查等方面实现了一定程度的法治化。行政指导行为法治化是行政指导法律行为性质的具体法律保障，更是对行政指导权力性和事实强制性的积极法律应对，从而促使行政指导行为更好地发挥有益的价值取向。实现行政指导法治化的前提是对行政指导行为进行分类分析研究。在行政指导行为分类角度，一般分为助成性行政指导、规制性行政指导、调停性行政指导和合作性行政指导。其中前两种行政指导行为与法治宣传教育的关系值得深入分析。助成性（辅助性）的行政指导“指以帮助和促进相对人自身利益或事业的发展为目的，为相对人出主意、指方向的行政指导，也即为了促使相对[24]人的行为合理化而给予的行政指导。”规制性（抑制性）的行政指导“是行政机关为了维护和增进公益，预防危害公益的现象发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的保安性的行政指导，也即对于[25]妨害公共秩序或公益之行为加以预防或抑制。”其中助成性行政指导具有服务行政的特征，规制性行政指导具有权力行政的特点。法治宣传教育具有一定的帮助、服务、预防、制止的社会功能，在服务行政和权力行政中都存在发挥现实作用的空间。同样，法治宣传教育存在诸多种形式，比如在法律援助、矛盾调解、矫治帮教等过程中也存在法治宣传教育作用。尽管法治宣传教育也起到对行政相对人帮助和指导的作用，对妨害公共秩序或公益的行为也有预防或抑制作用，而且助成性行政指导和规制性行政指导的具体措施优势可以在法治宣传教育中进行吸收借鉴，但是由于法治宣传教育的宣教对象对宣教的法律规定适用不具有选择权，所以尽管在外在形式上存在一定的相似性，但是法治宣传教育与行政指导行为存在本质区别。也就是说，正是行政指导行为给予行政相对人基于自身利益考量的选择权，使其与司法行政机关的法治宣传教育活动大相径庭。

具体来讲，政府普法活动旨在通过宣传活动促使社会大众更好地接受法律规定、树立法律意识、形成法律信仰，其中对普法对象的宣教不存在利益诱导的问题，对于法律规定的要求不允许行政相对人自行选择。所以，法治宣传教育的所谓指导作用是政治层面的非行政法学用语，与行政法学理论上具有特定含义的行政指导行为存在重大区别，故不能用行政指导的有关理论进行简单认定与套用。“实践中，行政机关通常在行政指导的成立阶段就设立一些奖励或鼓励性条件，[26]作为吸引相对方响应的保障实施措施。”实践中的奖励或鼓励措施是行政指导发挥现实作用的利益基础。换言之，行政指导中行政相对人选择权的利益根源在于其中的利益引导机制。实践中，法治宣传教育行为更多表现出政治行为特征，注重宏观短期法治环境和氛围的营造，但法治宣传教育行为缺乏长期激励性机制。为实现法治宣传教育法治化发展，应当吸收借鉴行政指导中的行政相对人选择权、利益引导机制的行政法治作用，这是法治宣传教育由政治行为向行政行为深入推进的重要环节。（三）法治宣传教育行为对行政指导的实体规制借鉴

在行政相对人选择权方面，尽管行政相对人对法治宣传教育的内容不具有完全意义上的选择权，但是充分挖掘行政相对人选择空间，对于切实提高法治宣传教育有效性仍然具有重要意义。一方面，拓展法治宣传教育中行政相对人的选择空间，是对行政相对人主体法律意识的培育。促使行政相对人由法治宣传教育的对象变为法治宣传教育的主体，由被动接受法治宣传教育到主动学习法律知识、增长法治见识。这是法治宣传教育活动在法治社会建设中真正发挥基础性作用的重要途径。另一方面，拓展法治宣传教育中行政相对人的选择空间，是对行政相对人客观法律需求的积极应对。促使法治宣传教育内容与行政相对人的现实法律需要更为匹配，从自上而下完成政治任务角度转换到自下而上满足群众法律需求。这是法治宣传教育活动在法治政府建设中真正发挥基础性作用的重要途径。这里需要澄清的是，法治宣传教育活动中行政相对人选择权针对的是法治宣传教育具体内容，而不是法治宣传教育内容的适用与效力问题。换言之，应当响应行政相对人选择权行使的结果，结合行政相对人现实生活、工作中产生的具体法律需求开展法治宣传教育活动；同时，行使选择权的过程提高了行政相对人对法治建设的关注，有利于借势引导鼓励行政相对人积极主动地进行法律应用知识的学习。也就是说，促使行政相对人在行使选择权的过程中逐步提高对法治宣传教育的认知度，促进行政相对人在行使选择权的过程中逐步提高学习法律的积极性和主动性，从而实现由行政相对人选择权有关法律意识提高到行政相对人主体意识提高的升华。这是“互联网+”模式与法治宣传教育实现良好整合的重要现实基础。

在利益引导机制方面，尽管社会主体遵守法律规定不以利益引导作为必要前提，但是核心的利益驱动机制是提高法治宣传教育活动科学性和可行性的重要内在支撑。一方面，引入重要的利益引导机制，鼓励广大行政相对人参与到各种法治宣传教育活动中，在参与中提高对法治精神和法治理念的理解和体认，从而为法治宣传教育活动的进一步深入开展奠定社会基础。另一方面，引入重要的利益引导机制，克服法治宣传教育活动刻板宣教、机械灌输的传统模式，普及法治宣传教育的法律治理思维，促使相关行政主体以更加合理的法治方式提高法治宣传教育活动的现实合理性。具体来讲，在法治宣传教育的外部行政行为和内部行政行为方面均可以引入一定的利益引导机制。在外部行政行为方面，对于接受法治宣传教育的对象在现有硬性规定基础上，可采用利益引导机制进行教育对象的合理扩展。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动。”守法信用记录是从法治宣传教育结果的角度采用利益引导机制，其实在外部行政行为的过程中，同样可以贯穿适用利益引导机制，从而提高法治宣传教育全程的科学合理性，确保守法信用记录相关制度能够落到实处。比如，在法治宣传教育的具体方式上，可以采用政府购买法治宣传教育服务的形式，以市场激励机制增强法治宣传教育的法律效益和社会效益。在内部行政行为方面，对于参与法治宣传教育的国家行政主体和社会行政主体可以采用利益引导机制，扩大参与法治宣传教育的社会行政主体范围，提高有关行政主体开展法治宣传教育的积极性，突破现有为完成上级任务、应对检查而进行法治宣传教育活动的被动现状。在法治国家、法治政府和法治社会一体化建设中，正如有学者提出“法治GDP”概念，通过“法治GDP”来推动行政法治建设，并将“法治GDP”纳入官员政绩考核体系。现在只提出“法治GDP”应该硬性化的建议，其实需要以刚柔并济的方式推进“法治GDP”的制度化建设，这内在地需要引入在经济GDP调控中发挥重要作用的利益引导机制。在法治宣传教育方面，在融入“法治GDP”概念过程中，通过利益引导机制的内在作用提高法治宣传教育相关国家行政主体和社会行政主体的积极性和创造性。

综上，行政指导活动引导行政相对人接受行政机关提议的方式和制度是值得法治宣传教育活动借鉴的，即可以利用行政指导的行政相对人选择权以及利益引导机制的合理内核辅助法治宣传教育活动的切实有效开展，在与行政相对人互动过程中、在调动行政主体内在主动性的基础上，扩大普法活动的法律效果和社会效果。以上是在行为方式和制度基础层面进行行政指导与法治宣传教育的比较研究，可以称为实体法的研究范式。为了对实体化规定运行效果进行切实保障，提高制度运行的可操作性，应当从程序法角度对行政指导与法治宣传教育开展相应的比较研究。（四）法治宣传教育行为对行政指导的程序规制借鉴

有关行政指导的程序规制问题，已经引起行政法学理论界的关注，由于行政指导具有尊重行政相对人意思表示的重要特征，在不对等的行政法律关系中，亟需从程序规制角度明确行政主体的权力边界，从而对行政相对人的真实意思行为给予必要的保障。但是由于在我国没有统一的行政程序法规范，有关行政指导程序的研究相对呈现碎片化状态。国外针对行政指导提出了保障措施等，国内比较具有代表性的观点提出；“应当对最基本、最常用的行政指导程序，如商谈、告知、说明事由、听取意见、交付资料等等，作出明确具体而又有一定弹性的法律规定，而且应当进一步增强行政指导行为程序的公开性、参与性和民主性，从程序保障的角度为实现行政民主创造更好[27]的条件。”此外，结合行政程序法的告知、听证等程序规定的价值内涵，还有提出行政指导听证、救济等程序构建的建议等。鉴于我国行政指导程序制度的现状，应当将注意力集中于核心行政指导程序构建方面。不论是基于控制行政权力的滥用，还是为了对行政相对人的意思自由进行必要的规制，在基本程序价值和理念已然被普遍认可的情况下，应当在行政指导信息公开、行政指导保障措施方面进行着力完善。

公开既是最好的防腐剂，也是对公民等社会主体意思自由的最基本的保障。在我国目前的情况下，“即使《政府信息公开条例》未出现‘以公开为原则’的用语，从政府信息公开的一般原理来观察，也应当把《政府信息公开条例》的总体精神理解为导向于公开，而不是保密。一部以‘公开’命名、旨在推进‘公开’的立法，反而推演出此立法确立的是‘以不公开为原则’的制度，无论如何都难以成[28]立。”所以，尽管我国《政府信息公开条例》没有提及对行政指导信息公开的问题，但是只要其不属于不应公开的保密事项，就应当属于政府信息公开的范围。鉴于行政指导的特有性质，应当从行政指导信息发布、指导过程、指导结果等多个层面进行公开，从而发挥信息公开对公权力规制、对行政相对人意思自由保障的重要作用。

另外，在行政程序中对行政指导行政权力进行限制之外，还需对行政指导中行政相对人的选择权进行一定的引导和规制。与行政处罚、行政许可等权力行政行为不同，对行政指导适宜采用保障措施等规制行政相对人的程序权利。此种行政保障措施是行政机关为实现行政目的、确保行政指导行为的实效性，采取的具体行政措施。结合日本行政指导保障措施的情况，其对行政相对人向行政机关作出报告、公布行政相对人不服从行政指导的事实、撤回收益行为等都具有一定的积极作用。在保障措施确定中，应结合行政目的的实现程度对行政相对人的行为进行相应比例的规制，既防止行政相对人自由选择权对公共利益的潜在危害，确保预定的行政目标积极达成，也防止行政相对人的利益过多妥协于行政指导行为的实效性。总之，行政指导信息公开、行政指导保障措施是立足于行政程序角度对行政指导行为中行政主体权力、行政相对人权利、行政指导的行政目的等进行综合性的权衡和保护。

法治宣传教育在程序规制方面，与行政指导行为存在共通之处，比如均没有统一的行政程序法的调整，对法治宣传教育的程序规范研究比较分散，以及对行政相对人可能均不产生法律效力等。所以，在这种情况下，应当吸收借鉴行政指导在信息公开、保障措施方面的优良经验，进行必要的重点程序制度建构与完善。在行政公开方面，为提高法治宣传教育行为的规范化程度，应当对法治宣传教育的规划、组织、执行等相关重要信息进行必要公开。一方面，便于纳税人监督法治宣传教育相关经费的支出和用途，为科学合理使用相关行政经费创造法治条件；另一方面，有助于法治宣传教育相关行政主体捋顺法治宣传教育工作流程，提高对法治宣传教育相关责任单位的沟通协调力度。在保障措施方面，应当积极运用公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。这是对不具有法律效力的行政事实行为的有力约束，是以守法效果提高行政相对人对法治宣传教育的认知度和接受度。

在行政指导行为救济方面，多有学者提出通过行政复议和行政诉讼对违法或不当行政指导行为进行必要补救。也有学者通过对行政指导进行分类研究，并在借鉴日本等国行政指导规制经验的基础上，提出仅对部分行政指导行为如行政相对人接受的行政指导行为进行救济。随着法治宣传教育行为法治化程度的提高，以及行政事实行为更多地被纳入行政诉讼中，法治宣传教育行政相对人受到行政诉讼救济的可能性逐渐提高。尤其在全面推进依法治国的宏大时代背景下，法治信息更新速度日益加快，法治宣传教育的现实必要性更为凸显，法治宣传教育内容的广度和深度逐渐拓展和深化。相应地，行政相对人对法治宣传教育信息的需求程度会更为突出，行政相对人由此产生更多值得保护的信赖保护利益。由于法治宣传教育与行政指导在行政救济和司法救济问题上的共通性，有关法治宣传教育的救济问题可以充分参考行政指导行为的相关研究成果，从而更好地实现行政诉讼法立法宗旨和保护行政相对人信赖利益的价值取向。

四、结论

通过以上比较分析，我们可以视司法行政机关的法治宣传活动为行政法学上的行政行为，具体来讲，其属于行政事实行为，但是与行政指导行为不同。在由形式依法行政向实质依法行政过渡的过程中，在行政民主化日益发达的信息时代，行政主体作为重要监管信息、行业信息的占有者，具备向行政相对人提供信息服务的社会责任，这是服务行政、给付行政在信息共享方式、途径等方面的必然要求。在向行政相对人提供信息层面，行政指导行为和法治宣传教育行为具有一定的共性，鉴于我国行政法学理论界对行政指导行为研究成果相对比较丰富，法治宣传教育应当对其中的优良经验进行借鉴。但由于法治宣传教育与行政指导行为存在本质区别，所以，法治宣传教育吸纳行政指导行为研究成果的幅度和深度值得深思。2.行政事实不作为问题研究

源于行政行为司法审查模式对行政程序的影响，以具体行政行为为核心的司法审查模式，导致对行政不作为研究较为集中于具体行政行为方面，对行政事实行为的不作为情况没有引起注意。从实践角度讲，与行政法律行为相比，由于行政事实行为缺乏必要法律效力，没有对行政相对人权利义务产生直接影响，其法治化程度相对较低，这在一定程度上导致行政事实行为的不作为情况更容易发生。随着服务行政深入推进，行政事实行为的比重会逐渐增大。推进行政事实行为的法治建设，需要挖掘行政事实不作为发生的原因，结合现有行政事实行为和行政不作为的规制经验，进行有效的制度构建。

一、行政事实不作为发生的深层制度原因（一）行政事实行为缺乏必要行政程序规制

我国没有形式上的行政程序法顶层设置，单行法中仅有的行政程序条款也主要是有关行政许可、行政处罚等行政法律行为的行政程序。我国行政程序规制延续司法审查的模式，更多是针对具体行政行为的[29]合法性进行构建。换言之，我国行政程序规制现状更多限于行政法律行为层面。在现有的地方性行政程序规定中，对于行政事实行为程序规定仍较为笼统，比如最近制定的《兰州市行政程序规定》中尽管提及对行政服务行为进行行政程序规制，但是相关条文仅有5条。换言之，除组织法限定外，对于行政事实行为在行为程序方面几乎不存在合法性规制规定。这固然与行政事实行为的多样化、非模式化等存在一定关系，但是从杜绝形式主义、提高行政事实行为综合效益等角度讲，行政事实不作为仍存在现实规制的必要。

从发展趋势上讲，我国行政法学研究以行政诉讼的发展和需要为导引，《行政诉讼法》修改后，包括行政事实行为在内的行政行为成为行政诉讼受案范围的新标尺。行政程序为行政控权的重要方式，行政事实行为的行政程序规制应受到重视。但目前有关行政事实行为程序规定和相关研究均较为缺乏。

从法律价值角度讲，纵然保护相对人合法权益是行政程序的重要价值目标，行政机关及时高效作出行政行为，同样是实现最低限度公[30]正行政程序的重要组成部分。局限于对行政事实行为法律效力结果维度的认识，忽视行政事实行为行政效率过程维度的认识，是行政事实行为缺乏程序规制的重要原因。（二）行政事实行为监督制度不健全

延续权力行政的规制模式，根据《行政复议法》现行规定，行政复议范围限于对行政相对人权益造成直接影响的行为，行政事实行为没有纳入其中。尽管在《行政诉讼法》修改前认为对行政事实行为应[31]当进行必要诉讼规制，并且修改后的《行政诉讼法》采行行政行为的概念，但仍然缺乏与行政事实行为相匹配的行政诉讼制度环境。[32]换言之，“对作为行政诉讼基础性概念的行政行为固然可作宽泛意义上的理解，但行政诉讼法的整体性结构依旧是以‘具体行政行为’审查之诉为基础的，于是，‘总则’篇的宽泛界定与具体规则篇的狭[33]隘定位便形成了难以消解的尴尬局面。”这在法律制度层面为行政事实行为的行政诉讼救济留下了制度隐患。

虽然有观点认为，“法律上允许存在的行政事实行为的救济真空，其背后的理论基础是相对人对这些行政事实行为造成的微小损害[34]负有容忍的义务。”但从行政监督的作用角度讲，行政事实行为监督的价值不应仅体现在行政相对人权益保护的方面，更重要的是监督行政的作用。也就是说，行政相对人对行政事实行为的容忍，可以视为行政相对人可以放弃自己的权利，但是监督行政的公共利益是不能被放弃的，行政事实行为具有监督行政的现实价值。从行政法治发展的角度讲，监督行政不仅应体现在合法性方面，在行政行为合理性方面同样应当得以深化。这与行政事实行为的多层面行政监督内容具有内在的契合性。（三）行政事实行为与行政法律行为规制缺乏必要关联度

目前有关行政事实行为救济主要集中于国家赔偿领域，但是国家赔偿受案范围决定了受到救济的行政事实行为种类必然有限。所以，从国家赔偿角度倒果为因式地开展研究不免视野受限。从行政权力行使实际情况讲，行政事实行为和行政法律行为不是孤立的。“在实际的行政活动中，行政事实行为绝大多数是由行政法律行为的形式主体导引出来的。由于实际主体多样性、可变性、差异性的特点，决定了行政事实行为的质量和效果并未完全如愿行政法律行为的各种预[35]期。”比如，具有代表性的提供信息咨询等的信息公开行为，作为行政事实行为的重要形式，就为行政法律行为的必然延伸。“然而，信息公开不作为在不作为行政诉讼中的比值高达18.32％，这至少可[36]以得出相对人对行政机关信息公开工作满意度不高这一结论。”反观出现信息公开不作为的主要领域，皆为重要行政法律行为的集中领域，如城市规划领域、国土资源领域等。出现这种情况，一定程度上源于行政事实行为规制与行政法律行为规制存在一定脱节。

历来主流观点将行政事实行为视为行政法律行为的阶段性、准备性等辅助行为，在以行政法律行为规制为重点的法治模式中，对行政事实行为的规制有被忽视的危险。尽管在对行政法律行为规制中，会涉及行政事实行为的规制问题，但是缺乏对行政事实行为与行政法律行为关联度的深入探究，使得行政法律行为的规制经验没有惠及行政事实行为。

二、规制行政事实不作为的法治路径（一）深化形式作为而实质不作为行政行为研究

如上文所述，缺乏必要行政程序规制，一定程度上造成了行政事实不作为状况。在从程序角度规制行政事实行为存在现实瓶颈的情况下，适当从实体规制角度探究破解行政事实行为不作为问题成为必然，重要切入点为形式作为而实质不作为的行政事实行为。在治理懒政、惰政的政治思维模式下，行政主体基于行政职责完全不作出外在行为的可能性不大。在此种情况下，服务行政下行政事实行为效益，客观需要对形式上作为而实质上不作为问题进行深入研究。深言之，在单纯行政控权模式中、行政激励机制不健全的情况下，此种形式上作为而实质上不作为集中体现了以实体规制破解程序弊端的客观要求。因为，“与现代服务政府理念相适应的积极行政要求政府的作为不仅仅是程序上的，更要注重实体上的。相应的是对行政不作为的认[37]定当然也不仅仅是程序上的，而必须考察其实体上的内容。”

对于行政法律行为而言，由于存在行政相对人的外在权利制约，针对形式作为而实质不作为的外部规制相对及时。相比之下，由于行政事实行为不对行政相对人权益产生直接影响，形式作为而实质不作为的危害性具有一定的隐蔽性。深入推进行政法治建设，需要深化对形式作为而实质不作为行为研究，通过整合行政程序规制和行政实体规制丰富既有行政法治维度。从实质上讲，这是从仅关注结果法治维度向结果维度和过程维度兼容转化，将实质法治思维向过程维度拓展。（二）以行政民主程序理念强化行政事实行为监督

行政事实行为监督制度不健全，需要从行政事实行为的重要参与方行政相对人方面入手。行政事实行为的多样性需要发挥行政相对人的民主参与意识，实现以行政民主补充行政法治的目的。在既有的行政监督框架内，通过行政复议将行政民主程序理念融入行政事实行为监督非常必要。与行政诉讼相比，行政复议的比较优势源于其行政性，[38]与其他内部监督模式相比，行政复议的比较优势在于其程序性。《行政诉讼法》修改后，行政诉讼双被告的确立，不免产生对行政复[39]议司法化改革方向的质疑。其实，此种担忧根源于简单地以司法权运作模式衡量行政复议制度，忽视了行政复议的行政权运作优势。行政复议发挥制度优势，需要将行政性与程序性有机结合，其中行政民主理念是调和行政性和程序性的关键。“行政复议过程中当事人对话、博弈的不足，不仅会因双方认同的缺失而引发行政复议的低效，而且还蛰伏着‘官官相护’的危机，[40]存在着激化‘官民矛盾’的危险。”与司法独立权威不同，通过行政民主方式增强行政复议权威性成为其突出特点。这与我国政治体制[41]改革采取由法治到民主的路径具有内在的契合性。具体来讲，通过《行政复议法》修改完善，借助行政官僚体制自上而下的惯性作用，行政民主程序方式将有利于推动行政事实行为规制。从实质上讲，这是以权利制约补足权力制约的缺陷，促进形成行政事实行为立体化制约机制。换言之，我国行政监督全面深入发展不仅限于主体层面，在行为方式层面亦然，亟须立足于我国行政文化特点创新行政复议的法治方式。行政复议成为合理利用我国传统官僚文化的重要途径，引入行政民主程序理念是更新强化行政监督的重要方式。（三）以增强行政法律行为的辐射度提高行政事实行为的规范化程度

从行政工作实践角度讲，行政事实行为通常为行政法律行为的重要延伸和拓展。在行政事实行为法治化程度较低的情况下，结合现有以司法审查模式为特点的行政法律行为规制现状，通过增强行政事实行为与行政法律行为的关联度，或称为提高行政法律行为的辐射度，是实现行政事实行为法治化、规范化发展的重要法治途径。“尤其是行政事实行为，它是按照主行政行为的意图来展现法律原则和精神的。它的行为依据往往是主行政行为，而不是具体的某些法律规定。”[42]以行政法律行为的法治化强化行政事实行为的法治化，需要一定[43]的积极行政行为作为支持，行政自制提供了积极行政行为的动力基础。换言之，行政自制成为联系行政法律行为和行政事实行为的理论基础。

从实质上讲，这需要在广泛参与的行政民主监督基础上，打破传统上行政法律行为程序的限制，采取行政过程论的方式进行行政事实行为与行政法律行为的综合规制。与专注于行政法律行为的“行政的行为形式论”不同，盐野宏教授将行政过程论概括为“动态性法律关[44]系论”，突出各种行政行为的关联及其对整体行政过程的重要性。行政事实行为不作为问题，与忽视其与行政法律行为的关系存在密切联系。当然，这与司法审查行为监督对象的片段化特点有关。突破此种限制，需要立足于行政自制，采纳行政过程论观点，以整体化观点审视相关行政行为。深言之，以行政过程论的整体视角，行政事实行为就不会仅仅因为不对当事人产生直接影响就被忽视，因为其对行政过程具有更为丰富的行政规制价值。以行政过程论提高行政法律行为规制的辐射度，强化行政事实行为的规制力度，有效减少行政事实不作为发生。

三、克服行政事实不作为的例证制度分析

通过上文对行政事实行为不作为原因分析，明确了行政事实不作为主要产生于行政程序的缺失、行政监督的缺位以及行政事实行为与行政法律行为的割裂化问题。相应地，提出从形式作为实质不作为、行政民主监督、行政过程角度破解行政事实不作为。鉴于行政事实行为的多样性，现以法治宣传教育行为为例阐释克服行政事实不作为的制度构建。

从20世纪80年代中期开始，我国开展了三十余年的普法教育，呈现由初期的法制宣传教育向现在的法治宣传教育转化。普法宣教在提高公民法治意识、营造社会法治氛围方面具有一定现实意义，但基于行政主导的自上而下开展模式、由外而内的灌输方式的弊端，法制宣传教育存在一定的形式化、运动化问题。法制宣传教育作为行政事实行为的一种，形式作为而实质不作为的现象被人诟病。尽管各地制定了法制宣传教育相关规范，但多是从行政组织法角度界定，缺乏从行政行为法层面的深入探究。政治化宣传传统模式占据主导地位，传统运动化普法模式成为固定模式，亟须以法治思维和法治方式引导法治宣传教育发展。随着普法宣教向立法、执法、司法和守法领域拓展，需要转换普法方式，实现自上而下宣教与自下而上宣教、由外而内宣教与由内而外宣教有效整合，促进由法制宣教向法治宣教、由形式普法向实质普法的有效转化。

近年间，政府购买服务在各行政领域中广泛开展，基于普法宣教向各领域拓展的现实需要，以及行政事实行为与行政法律行为的内在联系，通过政府购买服务形式开展普法宣传成为克服普法领域行政不作为的重要方式。一方面，通过行政协议的双方协商模式可以克服普法宣教规范缺失的弊端。另一方面，通过引导社会主体参与普法宣传，促进以行政民主的方式有效实现自我教育的目的。更为重要的是，在政府购买服务中附带增加普法宣教内容，促进以行政过程的整体视角

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