全面深化改革研究书系：城市社会治理(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：李友梅

出版社：社会科学文献出版社

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全面深化改革研究书系：城市社会治理试读：

总序

党的十八大以来，习近平总书记发表了一系列重要讲话，提出了许多富有创见的新思想、新观点、新论断，为我们在新的历史起点上实现新的奋斗目标提供了基本遵循。这一系列重要讲话是对党的十八大精神的深化和拓展，是对中国特色社会主义理论体系的丰富和发展，是在我国经济社会发展的决定性阶段坚持和发展中囯特色社会主义的政治纲领，是全面阐述事关中囯特色社会主义前途命运重大原则问题的马克思主义文献，是指导我们推进中国特色社会主义伟大实践、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的行动指南。全面贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，是我们当前和今后一个时期的重要工作。

贯彻落实习总书记系列讲话精神，要求我们不仅方向明确，也要路径清晰，不仅要快速推进，更要注重成效，蹄疾而步稳。当前，在全面深化改革上，依然存在改什么、怎么改以及孰先孰后的问题；具体到改革的各个领域、层次、板块，具体到改革的策略与方法，依然存在争议、误解甚至盲区；在贯彻落实习近平总书记重要讲话精神上，依然存在如何落实、具体路径等问题。为此，既需要在实践中大胆探索，也需要在理论上小心论证。而后者，为社会科学工作者乃至学术出版人提供了机遇，也是中国社会科学工作者义不容辞的使命。

中国社会科学院是党中央直接领导、国务院直属的国家哲学社会科学研究机构。长期以来，中国社会科学院秉承学术为社会服务、为大众服务的宗旨，辛勤耕耘，努力进取，时刻关注重大现实理论问题研究，为党和国家的发展建言献策。在改革开放以来的每一个历史节点，从党的大政方针到具体制度的构建，中国社会科学院都发出了自己应有的声音，切实起到了党和国家重要思想库和智嚢团的作用。在当前全面深化改革、跨越中囯历史三峡的重要时刻，中囯社科院尤其要发挥自身理论优势，为改革释疑解惑、谋划布局。

为全面贯彻落实十八届三中全会决定和习近平总书记系列重要讲话精神，由中国社科院牵头，社会科学文献出版社具体组织实施，推出“全面深化改革研究书系”。书系选取了15个专题，约请国内该领域重要学者主持撰写，形成系列丛书。我们的设想是：

1.所有专题都必须是当前深化改革实践中的难点问题、重点问题和关键问题。

2.所有写作者必须是对这些问题深有研究的学者。他们不仅在理论上卓有建树，是某些重要理论观点甚至学派的创始人或者代表，还长期关注社会实践，参与党和囯家某些重要政策的制定或论证。

3.各专题的写作者对十八大精神和习总书记讲话的渊源以及理论与实践基础有深刻研究、深透认识。

4.书系总体为应用对策研究，要求有观点、有论证、有调研、有数据、有方案，实证性突出。

根据上述标准，我们选取的15个专题包括：改革开放与中国经验、经济体制改革、财政制度、企业绩效革新、人口问题、城镇化、国家治理现代化、依宪治国、文化市场、社会组织体制建设、生态文明建设等。这些专题覆盖了十八大报告所论及的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、党的建设、军队建设等主要方面，都属于改革中的关键点。各专题的写作者多数来自中囯社科院，也有部分来自中央编译局、清华大学等囯内重要研究机构与高校，全部是各领域的顶尖级学者。这些学者已有的学术积淀，以及他们长期为党和囯家政策制定担当智识支持的经历，保证了书系的权威性、实用性和指导性。从各专题的成稿情况看，作者问题意识强，对当前改革的难点和重点反映多，理论探讨深入。书中提出的对策方案，也有较强的可操作性。总体而言，书系内容翔实，讨论深入，对现实有参考意义，基本达到了我们的要求。当然，学无际涯，改革无止境，诚挚欢迎学界同道讨论批评。

书稿初成之际，得知书系入选国家新闻出版广电总局的“深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神主题出版重点图书”，并获得囯家出版基金支持，不胜欣喜，也很受鼓舞。2014年是中囯的马年，也是全面深化改革的开局之年，正当扬鞭奋蹄，开启新程。

是为序。王伟光2014年2月5日

摘要

Abstract

The book of Urban Social Governance is a collection of the latest research results about urbansocial governance. The book begins from the social organizational system construction，structural problems of social governance to deeply discuss the importance and arduousness of urban governance transformation. Through the research on urban class structure，the flowing population，aging，middle-income groups，environmental problems，multi body and micro foundation of social governance and international social governance experiences in USA and Japan，We can put forward some common problems on urban social governance. The book has strong learning and reference values for students and researchers of sociology，political science，economics，public administration and other disciplines.

序言

目前，全球的大城市都面临着如何在开放性、流动性和各类风险剧增的背景下可持续发展的严峻挑战。从中国的情况看，近20多年来，大城市持续推进的市场经济改革在使经济快速发展的同时，也引发了社会结构的快速分化、人口流动的加速以及社会依赖关系的重要变化，因而使大城市的社会治理创新成为越来越紧迫的任务。

外来人口规模剧增与公共资源承载能力有限、公共服务配置体制转变滞后的矛盾日益凸显，这种现象几乎存在于我国所有大城市。据统计，与1978年相比，北京、上海、广州三城市的常住人口分别增长了2.37倍、2.16倍和2.67倍，其中主要是外来常住人口数量的增加，这些外来人口的集聚很可能会引发频繁的社会矛盾并导致人口结构调整期社会治安压力的剧增。除此之外，我国大城市所在区域还会延续高能耗的工业化发展方式，各种垃圾废弃物排放总量还会持续增加。因此，环境污染问题对居民生活质量的负面影响将会不断加重。数据显示，我国城市每年产生的生活垃圾量高达1.6亿吨，到2015年全国城市生活垃圾量将达到1.79亿吨。污染废弃物的大规模排放直接导致了近年来城市人居环境质量，尤其是空气质量的急剧恶化。2013年全国有104个城市遭遇雾霾。与此同时，城市社会群体利益诉求的多元化、复杂化，导致社会分化出现了新特征。一些城市中的“新二元结构”问题日益凸出，外来人口的基本公共服务需求难以得到满足，给这些城市的教育、医疗、交通等公共资源配置带来了巨大压力。目前我国城市居民社会阶层结构从“金字塔形”向“橄榄形”转变缓慢，这种现象不利于缓解贫富差距问题。我国许多城市正处于经济产业结构的转型升级过程中，它们将不同程度地承受由此带来的经济发展速度放缓、失业人口增加、贫困人口增多、居民收入差距扩大、生活负担加重、生活成本上升等结构性的社会问题。这些结构性社会问题很可能长期伴随中国城市的发展，如果缺乏有效预判，拿不出合理的治理方案，还有可能引发一系列的社会负面后果。比如：（1）社会不满情绪快速集聚。《2012年中国35城市生活质量报告》显示，北京、上海、广州、深圳几个主要城市的居民生活质量满意度指数无一进入前十名。不满情绪最直接的反映就是城市信访数量的增加。北京的信访数量高居全国之首。2012年，北京共接待来访群众60.1万人次。社会不满情绪具有较强的传导性、互动性和扩散性，如果失控，将会对公共安全产生严重威胁。（2）大规模群体性事件或社会运动频发。我国2012～2013年的群体性事件中50%是由征地拆迁导致，30%是由环境污染和劳资矛盾导致。近年来，环境问题越来越成为引发城市群体性事件的新诱因。（3）各类非常规社会风险高发。当代非常规风险包括金融风险、恐怖主义袭击、大规模失业、社会冲突、流行性疾病等，与信息、人员、资金等决定国计民生的重要因素的加快流动密切相关，使得城市在风险预防、识别、治理以及善后处置等方面遇到了各种严重挑战。（4）执政党合法性可能衰减。目前，我国正处于从“绩效合法性”向“程序合法性”转变的历史进程中，但绩效越来越取决于经济与社会的协调发展。上述负面社会后果的出现会在很大程度上影响公众对党和政府的信任和预期，容易导致各项改革难以得到社会的响应与支持，会进一步冲击社会秩序与社会稳定，挑战和削弱党和政府的重要社会基础和治理社会的合法性，而且有可能与全球化所带来的巨大社会风险汇聚在一起，形成类似于“阿拉伯之春”这样具有多米诺骨牌效应的区域性社会动荡。

当前中国城市既有的社会治理不仅在政策、策略和模式上，而且在基本理念和价值取向上越来越不适应经济社会发展的新要求。加快改进城市社会治理方式，促进社会和谐有序，直接关系到我国的全球竞争力和国家的长治久安。自十六届四中全会以来，党和国家开始强调要加快形成“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会管理新格局，党的十八大明确提出基于依法保障的社会管理体制，十八届三中全会进一步提出要创新社会治理体制，包括改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制等。2014年“两会”期间，习近平同志在参加上海代表团会议期间深刻指出：加强和创新社会治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，并提出，上海加强和创新社会治理的基础好，条件也成熟，希望上海努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子，深入研究治理体制问题，深化拓展网格化管理，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有职有权有物，更好地为群众提供精准有效的服务和管理。习近平同志的这番讲话为我国城市社会治理进一步指明了实践方向。

目前，我国一些大城市仍然延续20世纪90年代中期的以居住地管理为核心的社会治理模式。这种治理模式强调以规模庞大、日趋精细化的行政管理体系来全面覆盖社会生活领域并提供各类公共物品。其主要特征是：强化自上而下的行政执行力，在行政体系内大量下放事权和自由裁量权；重视“技术治理”和单一目标的项目化运作；倾向于“工具性”的动员社会。近20年来，这套治理模式已经形成了一种自我强化机制，而且紧紧嵌在行政科层管理架构，严重影响着管理实践者的态度取向。由此来看，我国城市社会治理模式的深入改革将会触及某些权力结构和利益结构调整的问题，而这些问题与中国特有的传统社会文化有着微妙的联系。由此可以说，我国城市社会治理模式的转型是一个极为艰巨复杂的过程。我们不能寄希望于借助西方的现成理论就能解决这一过程中出现的重要问题，必须重视对既有治理模式自我强化的主要逻辑及其实际运作的规则环境有深刻的认识。今天，我们虽然看到了城市社会治理不仅涉及政府职能和公共政策配置问题，还涉及互联网风险传导的机制问题，如果我们不能意识到这样的认识在很大程度上还只是形式层面的，那么就很难提出具有强针对性的解决方案。对此，研究者们不仅要有承担社会责任的自觉，还要能够运用更科学更深入的推论方式，这样才能为推进我国城市社会治理创新做出更多有成效的贡献。

城市社会治理创新的深入研究在我国还刚刚起步，不但缺乏真正适合的分析工具，而且缺乏能够与西方理论对话的本土理论。因此，“如何从中国的社会现实出发”会成为我们首先碰到的方法论上的问题。

上海大学的一些年轻学者和国内其他学者较早地意识到城市社会治理研究的重要性，而且还认识到这个重要性首先在于能够真正发现城市治理创新可能遭遇的实际困难及其深层来源，但这有赖于人们能够运用恰当的分析工具和推论方式，然而这样的分析工具和推论方式实际上还没有形成。因此，我们所开展的城市社会治理研究既有实践剖析又有理论构建。这是一个长期而艰苦的学习和探索工作，需要应对挑战的勇气和精神。《城市社会治理》是他们涉足城市社会治理领域的初步成果，希望在与读者的交流中获得进一步的启发。《城市社会治理》共分为十一章。第一章主要分析在新时期创新社会治理体制过程中形成的社会组织体制建设的理论思考与现实路径。第二章从产业结构、城市人口结构、社会结构、空间结构、治理结构五个方面论述城市治理转型的重要性。第三章到第六章主要从城市社会结构探讨社会治理问题。第三章以上海为例来分析中国城市社会阶层结构的变迁。第四章主要以广州、深圳、中山、珠海四个城市为例，分析大城市和中小城市在流动人口积分管理政策实施成效上存在的差异。第五章讨论如何应对城市社会的老龄化问题。第六章主要探讨如何发挥中等收入者群体在社会治理中的重要作用。第七章主要分析如何应对城市化发展的环境问题以及做好城市空间布局。第八章、第九章主要分析社会治理的多元主体与微观基础。第八章主要分析城市社会治理转型中社会组织的重要功能与政策着眼点。第九章主要从社区自治与共治、社区服务与管理、业主自治三个方面研究基层治理问题。第十章和第十一章主要论述城市社会治理的国际经验。第十章以美国芝加哥为例，从历史制度变迁的路径出发，分析产业转型与城市治理之间的重要关系。第十一章以东京所泽市社区建设经验为例，探讨“协同型”社区建设对落实社会福利政策的作用。

城市社会治理创新是一个全新的研究领域，参与研究的年轻学者所坚持的探索精神应该得到肯定，但由于他们刚刚起步，围绕一个大主题开展协作研究时，难免存在许多不足，恳请读者不吝指正，以鼓励他们继续探索，在城市社会治理创新的研究中不断获得好的进展。2014年8月8日第一章[1]新时期社会组织体制建设的若干思考

上海大学社会学教授 李友梅

党的十八大从深化社会体制改革出发，提出加快形成社会管理体制，并从结构性支持的角度，要求加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十八届三中全会又提出了创新社会治理体制，激活社会组织活力。由此可见，中国政府正面临着以怎样的新制度安排来实现社会再组织的问题。在现实中，维系社会的纽带是一些基本的价值、需求和利益，这些基本的价值、需求和利益也是社会的组织、团结和认同的基础。一个良性的社会秩序在本质上是社会价值认同的结果，而一个良性社会秩序的维系有赖于与其相匹配的社会体制。现代社会组织体制建设是当前深化社会体制改革的着力点，也是创新社会管理体制和社会治理体制的支点。但相比于经济领域的改革，我国社会领域的改革在广度和深度上都处于滞后的状态，难以适应新阶段经济社会发展。这个问题对现代社会组织体制的建设会产生怎样的影响，正是本文主要讨论的问题。一 政府现有管理体制改革的极限

20世纪后半期以来，随着市场经济的发展和新技术革命的出现，社会经济迅速发展，利益格局逐步趋向多元化，社会公共领域逐步形成，人们的自主意识日益增强。而信息技术革命的发展，极大地解放了个人，使个性生活取代了集体的共性，个体自主性也得到进一步增强，个体与组织之间的关系纽带逐步趋于松散，由此带来社会权力与支配格局的变动（Touraine，1971：14）。正是在这样的背景下，强调多元主体参与合作的社会治理不断浮现，并逐步成为协调社会关系与社会秩序建构的重要机制。与之相应的是，改革开放尤其是90年代以来，我国社会在快速的市场化转轨中加速分化，社会个体迅速摆脱了原有体制、组织的束缚而获得了极大的自由度。有学者发现，中国社会的“个体化”正出现这样一些特征，如流动性带来的脱嵌，个体可以打破社会团体的约束，在新的社会背景下寻找自己的发展之路；个体身份重要性增加，个体开始将自我与一系列权利联系在一起，身份认同政治主要通过公共呼吁的方式向国家争取有利于自己的新政策；新社会性的出现即非相关个体之间互动的增加也使得中国社会的道德价值和信任文化变得“个体化”（阎云翔，2012）。由此，如何在快速经济社会变迁中重建社会组织秩序，实现有效社会治理，就成为一个需要关注的现实问题。

从我国社会治理的现实并结合已有研究来看，国内尤其是特大城市政府现有的社会管理正遭遇到一些结构性的挑战：一是公共服务不再是一系列无差异的标准化服务，不同社会群体对公共部门有不同的服务预期，公众与对政府提供服务的需求间也出现了“不协调”，而政府仅凭自身的力量无法及时回应。二是人口流动变得越来越频繁，并形成了紧密嵌入城市固有经济、社会结构的一种“流动社会”，公共部门面临着：如何在保持这种“流动社会”活力的基础上，使之与本地社会更好地融合的问题；如何通过高质量服务，使城市成为全球优质人力资源流动的核心中转站。三是随着全球风险社会的来临，由于特大城市身处全球化的中心位置，遭遇风险的概率大大提升，如何建立有效防范风险社会的治理机制成为必须面对的重要问题。四是这些大城市中，许多城市病（比如交通拥挤、环境恶化等）的治理变得越来越急迫，如何用新的治理理念引入新的治理技术，来改善人居环境，塑造宜居的社会生态环境也变得日益重要。

特大城市的社会越来越开放，已经面临多元社会、流动社会和风险社会的综合挑战。但从近些年一线特大城市的社会治理实践来看，政府部门和管理者在寻求解决方法时，还是回到了传统的治理经验，依赖“技术治理”和“项目制”相结合的治理模式。由此带来了这样的结果：由于高度技术化的治理权力的运作，不断强化了行政的纵向秩序整合系统；借助于这一轮高度技术化的制度机制建设，行政的纵向秩序整合系统在财力支持、机构设置、政策保障乃至工作思维等方面形成了一套自我强化机制（渠敬东等，2009）。当前，政府主导的社会治理模式所消耗的社会成本越来越大，但社会这个主体的生成与发展以及公共精神与公共空间长进缓慢。一些政府管理部门已经着手以改革创新精神，探索“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”这个社会管理体制的运行机制。这一社会管理体制本身不仅涉及纵向秩序整合机制与横向秩序协调机制之间相互衔接的问题，而且在解决具体社会问题时，还会提出多主体参与共治的渠道、规则以及法治如何保障的问题。

与此同时，传统社会组织以外的具有自治特征的民间组织正快速发展起来，而且随着各种类型的社会服务不断丰富和扩增，不同属性的社会组织活跃在社会结构的不同层面，因而出现了一种“新的社会分工”。近些年来，社会活动的组织模式、关系风格和空间基础形态发生的深刻变化意味着政府管理社会的抓手或载体可能具有了新的特征（李友梅，2014）。或者说，要解决好上述社会治理中存在着的机制衔接、多主体参与渠道、规则及法治保障问题，需要尽快改进现有的社会组织体制，使其具有依法自治的现代社会组织体制的特性，并能够为创新社会治理发挥积极作用，进而成为凝聚社会力量的一种载体。这对于执政党的社会基础的建设具有极为重要的战略意义。二 社会组织体制的历史演变

建立现代社会组织体制作为深化社会体制改革的内在要求，是以改善民生为重点的社会建设与创新社会治理的重要保证，是达成国家治理体系与治理能力现代化总目标的一个基础环节。现代社会组织体制必须具备专业化、规范化和依法自治的能力，这是当今中国社会得以组织起来的内在逻辑。

1949年之前，在长达2000余年的历史长河中，我国社会治理主要存在着两种基本秩序：“皇权秩序”和“乡土秩序”。“皇权秩序”是以皇权为中心，其地方基础是县政；“乡土秩序”是以家族为中心，形成一个个村落自治共同体（李培林，2013）。这种社会治理的基本架构是所谓的“双轨政治”，即“皇权不下县，县下皆自治”。连接这两种秩序的是乡绅阶层，由地方精英所主导的宗族、商会以及同乡会馆等社会性组织形态构成沟通皇权秩序与乡土秩序的中间层（费孝通，1998）。但是，虽然这些理论上看起来非常秩序化的社会组织制度长期发挥作用，中国社会在其实践中却从来没有彻底摆脱“一盘散沙”的状态。

进入现代以来，中国传统的社会组织体制发生了巨大变化。新中国成立之际，毛泽东在全国政协会议闭幕会上号召，“我们应当将全中国绝大多数人组织在政治、军事、经济、文化及其他各种组织里，克服旧中国散漫无组织的状态”。从此，我国开始在城市确立“单位制”和“街居制”，在农村则确立“人民公社制度”，并在这些制度的基础上，逐步形成了“国家—单位—个人”一元主体的社会管理格局和由国家集中计划分配各种社会资源和社会机会的模式。单位制的建立，一方面为国家在一穷二白的基础上调动一切资源，迅速完成工业化体系和基层政权体系建设发挥了重要作用，另一方面则将弥散的社会生活纳入统一的秩序轨道，使国家对社会的组织动员能力和管控能力得到了极大的增强（李友梅等，2009）。比如在城市，一是以“单位”为基础，政府通过“充分就业”、劳保福利、分配住房、子女入学等制度，建立了管理从业人员的组织体制。在这种体制下，国家机关、企事业单位都隶属于一定的政府部门，“单位”既是工作场所，也是生活保障部门和社会管理部门，同时也是社会问题的化解机构。二是以“街居”为基础，政府通过管理社会无工作人员、民政救济和社会优抚对象等，建立起辅助性的社会组织体制。

直到1978年改革开放前，“单位制”和“街居制”这两种既相对独立又相互补充的社会组织体制，与其他体制共同作用，在城市公共资源配置过程中始终发挥着重要的组织功能。单位包揽一切，几乎掌握着一个人的生老病死所需的所有资源的配置权力，无人可以逃脱单位制而独存。然而，这种社会组织体制也带来了一些严重后果，比如，政府在权力高度集中成为全能政府的同时，难以摆脱责任高度集中但又难以承担的困境；社会流动的自主性受到限制，社会自身缺乏自组织能力和自我调节的机制；城乡二元严重分割等。

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制改革和建设的不断深入，社会组织体制也在发生深刻变化，对公共资源配置的制度安排和社会生活的组织模式产生了重要影响（李培林，2013），表现在以下几个方面。（1）曾经作为家族制度的摧毁者和替代者的人民公社三级管理“队为基础”的体制在家庭生产承包责任制普遍实行后彻底解体了。农民获得了土地承包权和生产自主权，农村重回由一个个独立家庭构成的社会，村居民委员会原有的自治组织功能大大弱化。在一些农村地区，甚至出现了乡村空心化和凋敝现象。（2）国企改革内含了社会保障社会化和后勤服务市场化改革，其模式随后推广到事业单位和行政机构的改革中，大批“单位人”快速变成“社区人”，“单位制”的弱化和解体加大了“街居制”的压力，政府往往要直接面对分散的个人，治理的摩擦成本大量增加，自上而下社会事务的贯彻和落实，自下而上社会问题的调解和解决，都受到阻碍。（3）市场经济逻辑渗入社会福利领域和公共服务领域。比如在1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》停止了福利分房，建立市场化住房制度并主张把住房产业培育成经济支柱产业；“教育产业化”提上日程，教育领域出现了高收费和市场化运营；医疗保险制度改革、医疗机构改革、药品流通体制改革使医疗领域加快了市场化速度。在这种情况下，很多人对生活保障失去稳定预期，开始出现高储蓄和低水平消费的状况。2007年，国务院政府工作报告第一次使用了“弱势群体”概念，深刻反映了相当一部分社会成员的社会处境。（4）“陌生人社会”大面积延伸和扩展。改革开放以来，数以亿计的农民工进城务工经商，许多单位人离开单位谋生，形成了空前的社会大规模流动。随着商品房制度的建立和推广，买房、租房和移居成为人们社会生活的重要部分，传统的熟人社会不断被陌生人社会所取代，而随着网络虚拟交往对社会生活方式的影响，孤独症和抑郁症开始成为陌生人社会的现代病。如何在陌生人社会构建新的社会团结，已成为当下社会治理的重要课题。（5）基层社区大规模变动使社会管理难度增加。在城市化的过程中，农村大量人口外流。为了扩大基层公共服务和管理平台，农村进行了较大规模的撤村并乡。近十多年来很多大城市的社区人口成倍增加，但基层街（道）镇并没有相应地扩增，甚至有所减少。虽然城乡基层社区建设越来越得到重视，但由于我国财政分配集中在行政体制的中上层，社区财力不足，其提供服务和解决问题的能力很有限，而多主体的社会治理面对激增的人口和需求也显得无能为力。（6）社会组织的快速增长使组织生态格局发生着深刻变化。据民政部统计，截至2013年底，全国依法登记的社会组织有54.7万个，其中社会团体28.9万个，民办非企业单位25.5万个，基金会3549个。加上未注册或在工商注册的民间组织，估计全国民间组织是目前统计数字的几倍甚至十几倍。社会组织自我服务、自我管理的力量尽管目前还相对薄弱，但改变着我国原有的组织生态格局。

上述变化表明我国社会单元的关系秩序正处于不断重组之中，不仅涉及政府、市场、社会之间的关系，还涉及不同主体的权利与责任；不仅涉及纵向体系内的“条”与“块”的关系，还涉及纵向科层规则和横向协商规则的关系。因此，需要加快形成与此相适应的社会管理体制和社会治理体制，而这些需求的满足不能没有“政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的实际参与。三 社会组织发展的现实条件与瓶颈

在西方的学术脉络中，除了国家与社会关系的二元分析模式外，许多学者还提出了“社会—经济—国家”的三元分析模式（哈贝马斯，1999）。在三元分析模式中，作为社会运行的主要支点由三大部门构成：第一部门是以行政机构为主体的国家政府组织；第二部门是以企业为主体的市场经济组织；第三部门是以非营利机构为主体的社会组织。换句话说，在组织分类上，除了“政府的”和“市场的”，剩下的都是“社会的”，这三大部门在社会运行中承担着结构性的重要功能。从社会治理角度看，相对于政府和企业，作为第三部门的非营利组织有其重要的比较优势：行为灵活，能够根据居民服务需要的变化很快做出调整；通常都贴近社区和群众的日常生活，其人员的工作方式也更人性化；运行成本比政府相关部门低，而且要通过降低服务成本、提高服务质量的竞争来获得政府的资金支持；追求公益目标，不以谋利为目的；提供的服务更加丰富多样，可以满足多样性的需求。由此，展望我国将来的社会治理，很有必要形成“有效政府、有序市场、活力社会”的组织运行状态（李培林，2013）。

然而，现实中我国社会组织的相对优势还非常薄弱，难以在社会建设和社会治理中发挥主体作用。社会组织专业人才缺乏，社会组织内部治理缺位、错位，这容易导致社会组织在治理结构、财务管理、活动规则等方面出现问题，社会组织“项目制”的运作策略，也导致其在提供公共物品方面“公益性不足，互益性有余”（文军，2012）。从现有的解释来看，研究者更多的是从社会组织运行的要素特征这个维度来对此给予分析，比如他们强调：政府的社会组织管理体制限制了社会组织发育成长的自由空间（李友梅等，2012；孙伟林，2009；王诗宗等，2013）；各地经济社会发展的阶段与水平差异，各地政府的治理能力和治理模式的差异，也会导致各地社会组织能够接受到的政府制度性支持呈现巨大差异（王义，2012）。除了制度性因素外，很多研究也同时强调：资源稀缺性，尤其是财政资源的稀缺是限制社会组织功能发挥的关键因素（叶红，2012；关信平，2014）。中国社会组织没有构建起现代性意义上的内部治理结构，其内部专业性的人力资本的缺失及专业性能力的不足，都严重地影响到了社会组织在提供公共服务与参与社会管理中能够起到的作用（张扬，2014；孙伟林，2009）。这种情况已成为“政社分开”不易推进的一个重要因素。政府与社会的关系逻辑在中国特色社会主义制度下是有特定内涵的，二者之间既互为条件又相互关照，如同转变政府职能需要激发社会组织活力、激发社会组织需要转变政府职能一样。

在近年来社会组织规模、数量不断增加的同时，社会组织作用的发挥却显得相形见绌。其中的缘由并非简单的要素缺乏，而是现有社会组织发展机制的反向激励。以政府购买社会服务为例，2013年上海市社会组织承接政府购买服务收入达4.4亿元，同比上升47%，接受社会捐赠额增长至22.12亿元。这些情况在一定意义上说明，社会组织对于社会性公共服务所具有的功能作用同时受到了政府和社会的重视。但同时我们也看到，社会组织的专业化水平和参与社会治理的能力虽然提升有限，但发展预期不稳定。究其原因：一是相当部分的社会组织对基层社区公共服务需求的把握比较简单。它们通过公益招投标获得了政府购买的服务项目，但在项目执行中往往不能被基层社区真正接纳，反过来要依靠政府的协助才能完成任务，因此影响到政府职能转变的效果。二是社会组织所处的相关制度环境分散化而且缺乏透明度。政府购买社会组织服务多半采用项目制方式，但项目均由不同条块政府以非协同的方式设计产生。作为发包方的各级政府部门大多从自身需求目标来设计项目，而每个项目的持续性都不长，导致了很多社会组织不顾自身能力而四处“揽项目”，缺乏长期发展打算，对自身服务技能的提升没有规划。三是政府全局调控社会组织发展的有效抓手不足。由于政府资助的项目在很大程度上，是碎片化地分布在不同条块部门中，缺乏整合统一的社会组织发展基金，结果限制了各级政府从全局出发、以资源为载体、以机制创新为重点，引导社会组织发展的能力。目前政府部门购买社会组织服务还缺乏相应的法规、制度评估和流程监管，如果长期下去，有可能产生诸多非预期后果。四是政社关系转型步履维艰，限制了社会组织的成长与功能空间。一方面，政府行政体制改革尚未取得重大突破，行政科层体系的自我强化机制作用还在继续，在很大程度上社会组织的发展难以获得实质性的制度支持；另一方面，以工青妇等人民团体为代表的体制内社会组织的职能转型进退维谷，它们在社会治理格局中的功能定位、改革方向与路径尚不明确，但在既有的资源与利益格局中，相对于民间社会组织而言，占据着较为明显的优势。这些体制内社会组织与民间社会组织的位置结构与关系定位，使得社会组织的生态环境长期得不到优化，限制了社会组织参与社会服务与管理作用的发挥。

由是观之，虽然政府一直在购买社会服务，在拓展社会空间过程中不断创新，但隐含在这些创新中的运行机制的“反功能”恰恰造成了社会组织发展的当下困境：由于地方政府的晋升“竞标赛”（周黎安，2007），追求政绩的偏好使其更可能按照短期的利益需求来培育社会组织；对不同社会组织的分类控制（康晓光、韩恒，2005）则影响到了整体社会组织的发展；行政体制运行中的“技术治理”和“项目制”（渠敬东，2012）的进一步蔓延，使得社会领域弥漫着普遍的工具主义运行逻辑，进一步脱离了社会的实际需要。这些社会机制的作用，在较大程度上不利于社会组织形成稳定的社会预期，以及相对完善的功能体系。

为解决上述问题，需要为社会组织“过程管理”的体系构建找到突破口，为政府转变职能成为服务型政府提供必要条件。四 社会治理转型的艰巨性与重点努力方向的研判

时至今日，改革已然进入了攻坚期，社会治理的创新必然深刻触及社会利益格局，并由此引发社会各行动主体间权力关系的变动；同时，与之相联系的、囿于利益的思想观念也亟待转变。由此，我们必须认识到新时期社会治理转型的艰巨性。

第一，体制内社会组织的改革。在中国情境下，参与社会治理的组织，按照和党政组织之间关系的远近，可以分为体制内的社会组织，如事业单位、工青妇等人民团体，以及大量的体制外社会组织，如新型的社会团体、民办非企业单位、基金会、社区民间组织等。无论是从中国社会体制的历史变迁，还是从社会治理结构的现实来看，体制内的社会组织仍然是社会治理的重要主体，它们在资源的占有、信息的获得、权力的分配等方面仍然占有相对的优势。在推进社会治理和社会组织体制创新的背景下，传统的体制内社会组织正面临着重大的改革挑战。如何对这些社会组织在社会治理中的角色、功能、改革方向与路径进行重新定位，已经显得非常迫切，其实，它们中的一部分已经意识到要努力成为连接政府与社会的“枢纽型社会组织”。但是，这样的改革并非能够一蹴而就，它会涉及资源、利益与权力的再分配以及关系的再协调问题。

第二，体制外社会组织（或曰我国民间社会组织）的发展。从现实来看，这些社会组织的发展还不能适应我国经济社会发展变迁所提出的社会治理要求。它们在自主性、行动能力、资源汲取、公共性生成以及社会服务与社会管理需求的满足等方面，还处于初始阶段。有研究者将它们称作一种处于依附性状态和相对弱势、发育不足的社会组织，在面对未来高度流动、高度不确定性的复杂社会时，其发展的不足和缺陷将更加凸显（李友梅，2008）。这也就意味着，在中国社会治理转型进一步深化的进程中，体制外社会组织的良性发展显得更加艰巨。因此，在当前和今后一个时期，要促进社会组织适应社会主义市场经济发展和社会治理转型的需要，要在培育和发展社会组织，提升社会组织能力的同时，引导社会组织健康有序地发展，这将仍然是党和政府需要认真面对的重要问题。

第三，与之相适应的政府职能转变。提供公共服务是政府的一个重要职能，服务型政府的建设需要构建政府与社会之间的良性互动。作为“第三次分配”的重要主体，社会组织承担着动员社会资源、弥补福利缺口、健全保障机制、提升道德水平、促进社会和谐等多方面作用。与之相适应的是，政府职能必须进行相应的转变，以便于更好地服务于社会组织的发展与功能发挥，在开放制度空间的同时，创造对于社会组织更加友好的环境，防止生长不利的社会组织走向畸变，把凡是社会能办的就交给社会来办。从目前来看，相对于社会组织的快速发展，政府职能转变相对滞后，已经在一定程度上制约了社会组织的发育和发展。

第四，党在社会性活动空间的政治领导的实体化挑战。在当代中国社会转型的过程中，中国共产党是最重要的主导力量，也是最重要的组织化因素，这一地位和功能不能动摇。但有研究发现，多年来“两新组织”党建中存在一定程度的“有组织，没活动，有活动，没功能”的“虚化”现象，这种现象在社会组织中更为明显，直接影响到党委对社会组织活动的政治引导。同时，作为政治引导者，在社会组织活动中开展工作的党务工作者面临的挑战远比在非公企业中艰巨，其队伍建设刻不容缓、任重道远。

如果我们要从战略上深刻认识当前社会治理转型所面临的困难和瓶颈，推动社会治理模式的转变，必须解决好两个相互影响的核心问题：一是如何适应当前社会结构分化的客观情境，发展出有中国自身特色的横向秩序协调机制；二是当中国的纵向秩序协调机制发展到高峰的时候，如何建立起一种纵横结合的秩序整合新框架和新规则。不过，在解决这两个问题的过程中，改革者会遇到植根于当前政治经济格局的诸多阻力，比如传统治理模式自我强化和社会自我协调系统倾向体制内化的趋势。对此，我们先尝试结合过去几年各地的社会管理创新进展，对超越社会治理困境的重点努力方向做出一些研判。

第一，形成上下贯通的多层级复合“共治”结构，或许是促成当前中国纵向秩序整合机制与横向秩序协商机制有机衔接的重要渠道。近五年来，北京、上海、广州等大城市基本上都探索了在基层层面（街道、居民区）形成多方参与的共治结构。这种改革的实质是把政府（及其代理部门）和社会多方主体共同纳入一种横向协商的治理框架，目的是为了更好地汲取社会意见并通过协商满足多方诉求。未来，改革探索者如果在更高层面（如区和市层级）建立起与基层共治平台相衔接的多层级共治结构，有可能开创一种新的社会管理格局：一方面，在每个共治层级中因为有社会多方代表的参与而形成一定的横向秩序整合；另一方面，由于不同治理层级之间又存在着一定的权威等级结构，通过这个管道，纵向社会整合也有可能实现。换句话说，这种多层级复合“共治”结构在一定程度上既可以发挥纵横两种机制的整合效力，又使两者间的张力得到一种制度性的舒缓。从国际经验来看，德、意等国在这种多层级复合共治结构的建设方面都有较好的经验。

第二，加快推进公共空间的生产，是促成纵横机制相互合作的重要条件。公共空间是不同主体同意在其中按照其认可的规则进行协商的地方，因而具有“公共性”特征。“公共性”是促成当代“社会团结”的重要机制，对于抵御市场经济背景下个体工具主义的快速扩张有着实质性意义；也是现代公民精神培育的重要基础，是使个体得以超越狭隘的自我而关注公共生活的立基所在；也是形塑现代国家与公民间良性相倚、互为监督新格局的重要条件（李友梅等，2012）。2004年以来，中共中央加快“和谐社会”的建设步伐，努力塑造以国家为主导、凝聚和吸引社会多元力量共同参与社会建设和管理的新格局，这意味着我国的公共性建设正日渐得到国家制度建设的呼应。未来还需要进一步探索公共空间生产的制度化路径，以使国家、市场与社会多元主体围绕公共空间形成良性互动的新格局。

第三，推进法治保障常态化，明确社会组织首先发展的领域及其运行规范，促使其成为维系良性社会秩序的主体力量，这也是横向秩序协调系统建设的重点。如果仅从发展速度上来看，人们可能会很容易产生一种感觉，认为中国社会组织的发展已经逐步进入快车道。但实际上，过去几年来得到快速发展的社会组织，其中有相当比例仅提供有限的公共产品，它们尚未成为社会自我协调所借力的重要主体。而在这些主体缺位的情况下，来讨论横向秩序协商系统的建设无疑会遇到无源之水的困境。因此，如何从制度和机制上为各类社会组织参与社会协调提供条件，是中国创新社会管理所需要面对的重要问题。参考文献

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上海大学社会学院教授 张海东

中国社会科学院社会学所博士后 王庆明

中国共产党的十八届三中全会确立了新时期中国全面深化改革的路线图，2013年11月12日通过的《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》（下称《三中全会公报》）明确提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“国家治理体系和治理能力现代化”构成新时期中国改革的基本方向和中国现代化的重要内涵。从学理角度讲，国家治理有两条主要线索：一是中央权威与地方权力之间的关系，二是国家与民众之间的关系。就第一条线索而言，一方面在中国六十余年的国家治理实践中，中央—地方关系在集权与放权的抉择中轮番变化，自上而下的政治运动和林林总总的政治教育运动虽收效甚微但仍然延续不断；另一方面，诸多基层问题，在上有政策下有对策的变通过程中，虽被反复治理，但痼疾难除。国家治理的实践过程呈现的一个重要问题是：中国这种权威体制和有效治理之间存在深刻的矛盾（周雪光，2011）。就第二条线索而言，1949年后农村和城市分别经由人民公社和各种类型的单位“组织”起来。城乡之间的这两种组织是国家与民众之间的主要交接点，也是国家治理的中介。随着市场化改革的深入，人民公社组织早已不复存在，各种单位组织在总体性的单位制度趋于瓦解的背景下，其功能也出现了分化。在这种背景下，一方面，国家治理的“组织真空”使体制外的社会民众不得不直接面对国家，这极大地增加了国家治理的难度和成本；另一方面，从总体性的国家管控分离出来的社会性力量和逐渐发育起来的社会组织开始在社会运行过程中发挥一定的作用，这在城市社会中表现得尤为突出。在这种背景下，治理结构本身不得不随着市场和社会结构转型而发生变革。这种变革的重要方向就是要借助社会性力量和社会组织来实现社会整合。从这个角度讲，社会治理与国家治理是一个问题的两个方面，国家治理必须与社会治理相结合才能实现“国家治理体系和治理能力现代化”这个改革的总体目标。本章试图从中国城市社会治理的角度出发，努力揭示城市社会治理转型过程中的结构性问题。

1949年新中国成立后，中国共产党对城市社会的治理是以单位制和街居制为基础的。1978年后市场化改革逐渐使作为整体意义上的单位社会趋于瓦解，个别类型的单位组织（尤其是中小国有企业）的消解也构成了中国社会结构变迁的重要事实。面对单位制在市场化改革进程中不断解体的重要事实，有论者已经注意到了作为整体意义上的单位社会的“终结”（田毅鹏、漆思，2005）。在这种背景下，传统的单位组织所赖以存在的全能主义的社会管理体制难以存续，城市社会的治理格局不得不实现“转型升级”。就其转型的方向而言，中国城市社会管理体制要从单位体制下一元治理的“总体性支配”向新型体制下多元参与的“技术治理”格局演变。在这一演变过程中，中国城市社会治理转型也呈现一些重要方向，主要是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主（俞可平，2008）。随着市场化改革的逐渐深化，中国的城市发展面临诸多新的问题。当下中国政府将城镇化作为重要的国家战略和新时期中国经济社会全面发展的重要突破口。在这一重要背景下，中国的城市治理不得不面对很多新的挑战。例如我们不仅要处理全球城市化进程中出现的人口过密、交通拥堵、资源紧张等“大城市病”的问题，还要面对整体上“未富先老”的人口老龄化、农民工市民化以及城市两极分化、空间隔离等诸多社会问题。中国城市社会治理转型是一个复杂的系统性工程，城市社会的产业结构、人口结构、社会结构、空间结构以及治理结构等在这一转型进程中是紧密相连的，而且每一种结构都有自身独特的运行逻辑。下面我们就这些结构性问题分别进行讨论。一 产业结构与治理转型

城市产业结构是指一个城市中各个不同产业的构成形态以及各产业之间的联系和比例关系。按照中国知识界对产业结构的分类法，一般分为第一产业、第二产业和第三产业。第一产业是农业，具体包括种植业、林业、牧业和渔业；第二产业是工业（具体包括采掘业，制造业，电力、煤气、水的生产和供应业）和建筑业；第三产业是除了第一、第二产业以外的其他各种产业，具体包括流通部门和服务部门。一般而言，一个城市的兴起发展及其面貌特征很大程度上依赖该地的产业结构。张仲礼先生在《近代上海城市研究（1840～1949）》中指出，历史上城市的兴起一般得益于四个因素：首先是政治因素，如中国汉唐时期的长安、洛阳，明清以来的北京，得以发展都因为是政治中心。其次是军事因素，如山海关、旅顺、大连、威海等都因是军事要塞而得以发展。再次是资源因素，如大庆、攀枝花、平顶山、大同等都是资源型城市。最后是交通因素，地处水陆要道便于贸易者进出，城市因此而兴，如广州、扬州等属于此类（张仲礼主编，2008）。这四个只是传统的城市发展所依赖的重要因素，近现代以来世界各国城市发展的一般性规律都是以工业化为前提的。

新中国成立后至改革开放之前，中国很多城市的发展，在很大程度上也主要依赖工业，尤其是重工业的发展。例如中国东北老工业基地的城市化率曾一度居于全国最高水平，这直接得益于工业化的快速推进。苏联援建中国的156项工程奠定了中国工业化的基础，其中59项在东北地区，这使东北地区成为名副其实的工业基地。雄厚的工业基础奠定了东北地区的特殊地位。1996年全国工业总产值中国有工业的比重为28%，而东北地区为44%。由于工业比重的关系，东北地区很长一段时间以来都是中国城市化水平最高的地区。如1996年全国城镇从业人员占全部从业人员的比重为29%，而东北地区为57%（李培林，1998）。但这种以重工业为主的资源依赖型的产业结构特征也使东北老工业基地在改革开放的进程中出现了诸多问题，在社会治理格局上也深深地打上了单位制的烙印。

从社会主义制度的起源和发展看东北老工业基地社会，它可以被视为一种独特的社会组织形态。而从社会主义体制的变革过程来看，它同样构成一种独特的社会类型，这种类型学的认识是以对中国改革开放进程的空间差异以及市场化的非均衡发展的把握为前提的。在政治体制延续性的前提下，老工业基地社会是以计划经济时期形成的单位制生活方式和价值体系为相关社会群体认同的习惯社会。老工业基地社会并不限于东北地区，它是以单位制社会组织的过密化结构与市场环境的镶嵌性特征为基础的（刘平，2007）。这种体制的历史决定了城市社会治理转型也必然会带有更深的单位制痕迹，这种历史沉淀的痕迹源于东北地区独特的产业结构特征。

从世界各国一般的发展经验来看，随着工业化的深入，第一产业的劳动力就业人数比重应该大幅下降。从世界各国的就业结构来看，日本第一产业的就业人口从19世纪20年代的85%下降为20世纪80年代的10.3%；美国则由19世纪70年代的50%下降为20世纪80年代的3.6%；英国由19世纪80年代的42%下降为20世纪80年代的1.6%（刘伟、杨云龙，1987：12～40）。在工业化进程中，第一产业就业比重的大幅下降，对应的是第二产业就业人数比重的上升。但有研究者从《中国统计年鉴》历年的数据发现，东北地区在快速工业化的进程中，第一产业就业比重不但没有下降，反而上升，而第二产业的就业比重没有上升，反而下降。只有第三产业保持平衡上升的趋势。换言之，在东北的工业化以及产业结构的调整过程中，整体上第二产业不是吸收劳动力，而是出现了排斥劳动力的现象。东北第二产业转移出来的劳动力不是转向第三产业，相反是转向了第一产业（胡琦，2005）。东北老工业基地产业结构演变呈现一种“逆工业化”的特征。这种产业结构演变的独特路径与长期以来东北地区的工业化与城市化的发展进路紧密相连。东北工业基地的发展以苏联援建中国的50多个重大工业项目为基础，重工业发展迅速而轻工业发展不足。东北地区各专业化的产业部门多以自然资源开发和利用为地域分工特征，很多城市是以矿山油气资源的开发为基础而形成的资源型城市。与之对应，这些产业部门的就业人员也多是从城市附近农村招收的技术等级较低的普通工人，这些工人多集中于劳动密集型的耗能产业。城市产业结构的转型升级过程中，一些高耗能的低端产业逐渐被淘汰，随之缺乏劳动技能的普通工人在城市不能提供足够就业空间的前提下被迫转向农村。而且，很多工人的身份原本就没有实现完全的城市化，他们很多是临时工或季节工。即便有一些工人具有城市户籍，可他们的妻儿和家庭却在农村，这就是历史上的“半边户”现象。东北老工业基地产业结构矛盾，造成了城市治理过程中出现多倚重单位制逻辑而缺乏市场化机制的特征。

单位体制渗透的强度以及产业结构的独特性，使东北老工业基地的一些城市在产业结构调整和转型升级过程中，成为体制改革和治理转型的典型。例如，沈阳作为全国著名的重、化工业和装备制造业基地，是东北老工业基地的龙头，国有企业在整个经济中占据绝对比重。由于特殊的产业结构和区位特征，沈阳市也是反映中国社会结构变迁和体制变革最剧烈、受社会变迁的持续影响最深刻、最具典型性的地区之一。作为中国工业改革的试验场，中国第一家租赁企业、中国第一家破产企业、中国第一批被拍卖的国有工商企业以及中国第一家大型股份制企业等体制变革的“第一”都发生在沈阳市。从传统体制演变过程的历时性角度看，沈阳市是认识和理解中国传统体制变革和城市治理转型的前沿地带。由于中国改革开放的区域差异，东北老工业基地虽然是全国城市中“体制改革”的前沿，却又是城市中“市场开

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