作者：王永慧
出版社：中国人民大学出版社
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农地非农化增值收益分配机制研究（国家社科基金后期资助项目）试读：
国家社科基金后期资助项目出版说明
后期资助项目是国家社科基金项目主要类别之一，旨在鼓励广大人文社会科学工作者潜心治学，扎实研究，多出优秀成果，进一步发挥国家社科基金在繁荣发展哲学社会科学中的示范引导作用。后期资助项目主要资助已基本完成且尚未出版的人文社会科学基础研究的优秀学术成果，以资助学术专著为主，也资助少量学术价值较高的资料汇编和学术含量较高的工具书。为扩大后期资助项目的学术影响，促进成果转化，全国哲学社会科学规划办公室按照“统一设计、统一标识、统一版式、形成系列”的总体要求，组织出版国家社科基金后期资助项目成果。全国哲学社会科学规划办公室2014年7月序
农地非农化增值收益分配问题是我国现阶段亟须解决的重大现实问题。随着社会公众的土地财产权益意识的增强，要求公平合理地分配农地非农化增值收益、保护失地农民等弱势群体的合法权益的呼声越来越高。作为不动产领域的青年学者，王永慧博士持续关注和研究农地非农化增值收益分配问题，其多年的研究成果——《农地非农化增值收益分配机制研究》的公开出版，将为改革与创新我国农地非农化增值收益分配制度提供参考借鉴。
目前，我国的农地非农化增值收益分配制度，是以行政计划为主导的政府垄断的农地非农化供应制度。这种制度对促进我国经济社会的快速发展发挥了巨大作用，但也存在着农民土地产权未得到有效保护、征地补偿不合理、失地农民的社会保障机制不完善等问题，其局限性日益凸显，已不适应我国新形势下全面建成小康社会的发展要求，亟须进行改革。从经济学角度分析，农地非农化过程中的土地增值包括增加的农地地租、增加的土地开发成本、增加的土地资本利润或利息，以及土地市场供求变动带来的土地增值。在农地非农化增值收益的分配过程中，地方政府、农村集体组织、个体农户之间的矛盾日益凸显，亟须按照公平的规则和标准进行合理分配。从产权角度来看，农地发展权缺位是我国农地非农化增值收益合理分配的制度缺陷。作者建议将农地发展权界定为国家与农地产权人共享的土地产权，并进一步细分为基本发展权、实体发展权和虚拟发展权，为农地非农化增值收益的公平分配提供产权和法律基础。在经济学和产权分析的基础上，作者构建了既适应市场经济要求又符合我国国情的农地非农化增值收益分配制度。最后，作者以北京市为例，对农地非农化增值收益分配进行了实证分析。
希望本研究成果的公开出版，能够对我国农地非农化增值收益分配领域的研究起到一定的促进作用。期望作者不断吸收本领域先进成果，继续持之以恒地研究我国的土地制度，尤其是农地非农化增值收益分配制度问题，为我国土地制度的改革作出应有的贡献。严金明第1章导论1.1 研究背景、意义和目标1.1.1 研究背景
改革开放以来，中国经济社会发展取得了举世瞩目的成就，城镇化水平也快速提高。2013年中国城镇人口占全国总人口的比例已达53.7%，正处于世界公认的城镇化水平为30%~70%的高速发展阶段，预计这一高速发展阶段将延续到2030年前后。中国城镇化的快速发展带动了农地化非农数量的逐年递增。全国每年批准的建设用地，从1999年的8.26万公顷上升到2011年的61.17万公顷，平均每年增长18%，其中农用地转用面积从1999年的6.04万公顷上升到2012年的41.05万公顷，平均每年增长16%，中国农地非农化的速度排在世界各国前列。据专家测算，目前全国失地农民有4000万至5000万人，而且还以每年300万人的速度增加。总体上看，这些失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，就业能力弱，社保水平低，发展能力差，成为一个边缘群体。（注：《征地拆迁何太急 多替农民想一想》，《人民日报》2012年7月15日。）同时，劳动力市场也发生了一些变化，劳动力需求逐步由体力型转向专业型、技能型，失地农民的就业难度越来越大。目前，因征地引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65%以上，征收农民土地引发的一些矛盾，是当前一些地方的不稳定因素。清华大学中国经济社会数据中心开展的大型中国城镇化调查显示，征地、拆迁波及16%的家庭，而征地拆迁后向被征地农民提供就业机会和城镇社会保障的比例较低。中国的城镇化是1亿多农民进城务工和城市郊区几千万人口的被动城镇化，城镇化的质量还有待提高。
与此同时，新世纪新阶段人口、资源、环境形势严峻，我们必须转变经济增长方式，节约利用资源和能源，保护生态环境。要解决农地非农化过程中的矛盾和问题，应该从根本上改变不合理的征地制度，实现农地非农化的市场配置，促进土地增值收益的公平合理分配。因此，农地非农化过程中的土地增值收益分配问题日益受到社会关注。
党中央、国务院对农村集体土地征收和土地增值收益分配问题高度重视。2007年3月，全国人民代表大会通过的《物权法》明确规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益，这谱写了中国土地产权制度建设的新篇章。2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会明确提出，要加大统筹城乡发展的力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣；坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的方针，加大强农惠农富农政策的实施力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013年2月，国务院转发国家发改委、财政部、人力资源和社会保障部《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，提出要合理分享土地增值收益；搞好农村土地确权、登记、颁证工作，依法保障农民的土地财产权；改革征地制度，依法保障农民的合法权益，提高农民在土地增值收益中的分配比例。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》明确提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善针对被征地农民的合理、规范、多元的保障机制；扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨；建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，赋予农民更多财产权利，保障农民公平分享土地增值收益。2014年3月，中央出台《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，要求深化土地管理体制改革、对推进农村土地管理制度改革、深化征地制度改革等作出了明确规定。2014年12月，中共中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，指出要坚持土地的公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点的基础上有序推进。
在中国经济社会发展进入全面深化改革的新阶段，政府和社会各界迫切要求合理、有效地解决社会收入分配问题，尤其是失地农民的生产、生活和社会保障问题，亟须加强对农地非农化问题的研究，摸清农地非农化的驱动力量和影响因素，探索出一条土地利用创新之路，既要满足合理的土地需求，又要抑制土地浪费和低效扩张，促进土地资源的节约、集约和可持续利用，实现经济、社会与生态的协调发展。因此，本书对农地非农化增值收益分配问题进行了理论和实证研究，力图寻找一条既符合市场经济发展要求又适合中国国情的农地非农化增值收益分配之路，为改革与创新中国农地非农化增值收益分配制度提供参考依据。1.1.2 研究意义
农地非农化增值收益分配机制研究的理论意义和现实意义包括以下方面。
一是有利于推动城乡发展一体化。研究农地非农化增值收益分配的理论和制度，特别是从维护农民利益的角度出发提出相应的建议，将使失地农民充分享受农地非农化和社会经济发展的成果，缩小城乡之间的收入差距，实现收入分配的公平与正义。
二是有利于节约和集约利用土地，提高城镇化发展质量。农地非农化增值收益的合理分配，将充分调动各级政府、集体土地所有者、被征地农民的积极性，在保护农地资源的同时，提高农地向建设用地转变的效率。土地的节约和集约利用，是中国当前新型城镇化发展的重要方面。只有切实转变土地利用与管理模式，大力提高土地利用效率，才能应对国土开发空间不足的严峻挑战。
三是有利于构建中国农地发展权制度和体系。系统研究农地发展权的界定、细分、量化等理论，合理界定国家和农地产权人在农地开发过程中的权利和义务，明确细分政府的土地行政管理权和农民的土地产权的边界，保护农民合法的土地财产权益，明确农地非农化外部性补偿的方法和途径，将推动中国农地非农化开发和土地增值收益分配走向法律化、制度化。
四是有利于完善农地非农化增值收益分配的市场机制。政府应构建中国农地非农化增值收益分配的市场配置和经济调节机制，逐步实现由农地非农化的直接主导者和推动者向间接调节者和监管者的转变，运用经济调节机制提高农地非农化资源配置的效率，从而实现土地资源的节约和集约利用，提高全社会整体的福利水平。1.1.3 研究目标
本研究旨在通过对农地非农化增值收益分配制度和现状的分析，以及农地非农化增值机理、农地发展权理论的研究，探讨目前征地补偿制度改革的方向和路径，构建农地非农化增值收益分配的市场机制。主要包括如下五方面：
一是总结和梳理与农地非农化增值收益分配相关的基础理论，探寻完善收益分配制度的理论依据和实现路径。
二是系统分析中国农地非农化增值收益分配制度的演进过程，分析农地非农化增值收益分配的现状和存在的问题，客观评价中国农地非农化增值收益分配制度发挥的历史性作用，探讨改革的必要性和迫切性。
三是对农地非农化增值收益分配进行经济学分析，揭示农地非农化增值的规律，按照经济贡献原则，在兼顾社会公平的前提下明确农地非农化增值收益分配的方向和目标。
四是研究建立中国农地发展权体系，创设农地发展权，通过对农地发展权的界定、细分、价值量化、收益分配、发展权流转和实施措施等方面的制度设计，明确农地非农化增值收益的权益关系，维护被征地农民的合法土地权益。
五是构建中国农地非农化增值收益分配的市场机制，借鉴发达国家土地增值收益分配的制度经验，改革和完善中国农地非农化增值收益分配制度。1.2 国内外相关研究进展1.2.1 关于农地非农化增值机理的研究1.关于农地非农化的研究
国外学者对农地非农化的研究有较长历史，主要对农地非农化的原因、动力、影响和调控措施进行了研究。关于农地非农化的原因，伊利（Richard T.Ely，1982）认为城市土地利用存在边际报酬递减规律，当城市土地利用达到一定边界后，其边际报酬下降，如果继续对其开发，那么开发的利润会降低，因而只能转向城市周围农地的开发，于是城市扩展不可避免地会引发农地非农化。关于农地非农化的动力，伊利认为农地非农化是“土地高价利用排挤土地低价利用的趋势”，是因为城镇化进程加快、城市人口过度膨胀引发了对城市周边农地占用的需求。关于农地非农化的影响，有观点认为，农地非农化带来了越来越多的隐患：优质耕地被占用、生态环境受到冲击、子孙后代的生存受到影响。农地非农化的政府调控措施包括建立农地保护区、对农地非农化征税，以及通过设定“城市增长边界”来控制农地非农化的范围和速度。
国内关于农地非农化问题的研究，开始于20世纪90年代中后期。伴随着中国经济的快速发展，农地非农化引发的社会问题日益凸显。国内关于农地非农化问题的研究，主要集中在农地非农化的动力、制度和外部性问题（如耕地锐减、环境恶化、土地资源浪费）等方面。曲福田等认为，农地非农化的社会经济动力机制包括土地利用的比较利益、人口增长、投资驱动、非农化的利益分配机制等，这些因素从不同的方向作用于农地非农化过程。（注：参见曲福田等：《农地非农化经济驱动机制的理论分析与实证研究》，《自然资源学报》2005年第20卷第2期，第231页~232页。）孙佑海认为，制度因素对农地非农化供给和需求的变化起着重要的约束或激励作用，即使在市场经济成熟的发达国家，制度因素在土地利用结构变化中也扮演着关键的角色。（注：参见孙佑海：《土地流转制度研究》，南京农业大学博士论文，2000年，第184页。）2.关于农地非农化增值机理的研究
国外学者强调土地增值反映了土地价值的动态变化，美国学者阿朗索（Alonso，1964）于1964年建立了土地利用竞租理论的数学模型，是当代城市土地经济学的关键理论之一。20世纪60年代后，穆斯（Muth，1969）、米尔斯（Mills，1967、1970）、索洛（Solow，1972）、亚马达（Yamada，1973）、伊万（Evans，1983）、阿贝尔森（Abelson，1985）、史密斯（Smith，2002）等对其进行了发展和精炼，在理论上发展了土地利用和土地市场价格之间的简单一致性模型，并提供了有力的数学分析方法。丹尼斯和罗伯特（Dennis R.Capozza和Robert W.Helsley，1989）建立的城市租金补偿模型从动态角度分析了城市增长过程中农地非农化土地价值的变化，并从理论上指出了城市边缘区农地开发的最佳时机。丁成日（2002）等认为，城市土地价格由农业土地价值、土地发展成本、可达性的经济价值、可预见的未来土地地租增值四个部分构成。（注：参见丁成日：《土地价值与城市增长》，《城市发展研究》2002年第6期，48~53页。）但由于土地是一个社会一经济一生态的复合系统，这些模型的假设前提是均质的条件，因此在解决实际问题时进展不大。中国香港曾在1991年7月成立补偿与增值特别委员会，经过近八个月的工作后，该委员会提交的报告称：无论在理论上还是根据实际个案所进行的研究，都未能解决公共投资导致地价提高的问题，而且也不可能提供一个有意义的整体数字。
国内学者对土地增值及政策取向进行了研究。周诚根据造成土地增值的原因的不同，将土地增值分为投资性增值、供求性增值和用途性增值（投资性增值又细分为宗地直接投资性增值和外部投资辐射性增值），并指出在市场经济条件下，随着土地的稀缺程度不断提高和对土地投资的不断增加，出现了土地增值的总趋势，即土地价格不可逆转地增长的总趋势。（注：参见周诚：《论土地增值及其政策取向》，《经济研究》1994年第11期，第50~57页。）杨继瑞对地价上涨机制进行了探析，认为农地非农化增值包括增加的农地地租、增加的土地开发成本、增加的土地资本利润或利息以及土地市场供求变动带来的地价上涨。（注：参见杨继瑞：《地价上涨机制探析》，《经济研究》1994年第4期，第60~65页。）陈顺清认为，城市增长和土地价值上升均是一种时空动态变化过程，二者之间相互依赖、相互影响。（注：参见陈顺清：《城市增长与土地增值的综合理论研究》，《地球信息科学》1999年第6期，第12~19页。）马贤磊、曲福田等认为，农地非农化增值不仅受到投资、供求和城市增长等因素的影响，而且受到市场失灵和政府失灵的共同作用所导致的土地价格扭曲的影响，而政府失灵导致的价格扭曲是中国农地非农化过程中土地增值收益分配不合理、农民权益受损的主要原因。（注：参见马贤磊、曲福田：《经济转型期土地征收增值收益形成机理及其分配》，《中国土地科学》2006年第5期，第2~7页。）1.2.2 关于农地发展权的研究
国外对土地发展权理论的研究较早，发展权制度开始于20世纪50年代。关于发展权的界定，普瑞斯和瑞克（Pruetz， Rick，1997）认为，土地包含若干个层面，每个层面对应着相应的权利。最底层的是矿产层，相应的是矿产权；其次是地表层，包括土壤、植物和岩石，相应的是土地使用权；最表层的是水流，相应的是水权。每一土地层面是相对独立的，其权利也是如此。土地发展权与水权相似，可以从土地所有权中分离出来，并且可以单独买卖。（注：See Pruetz.， Rick.Saved By Development，Arje Press：Burbank，CA，1997。）皮泽（Pizor，1997）认为，土地发展权是土地的一种额外权利，体现了土地的发展潜力，即现有使用用途和将来使用用途的土地收益差异。（注：See Peter J.Pizor，1978：“A Review of Transfer of Development Rights”，The Appraisal Journal，July.）关于发展权的性质，有学者认为，农地发展权与土地所有权相分离，是一种地役权，农地发展权的设定限定了土地的利用，实质上是一种农地保护的工具。该地役权的设定，使政府或者私人机构能够获取农地的部分利益，尤其涉及农地将来的开发时。（注：See Wiebe，K A.Tegene， and B， Kuhn，1996：“Partial Interests in Land：Policy Tools for Resource Use and Conservation”， Economic Research Service， Agricultural Economic Report NO.744。）也有学者认为，土地发展权是土地所有权的派生，它可以独立于土地所有权，可以独立存在、使用和买卖。当土地发展权被设立但不属于该地块的土地所有者时，就是一种地役权，是对土地利用的限制。（注：See Patricia L.Machemer ＆ Michael D.Kaplowitz：“A Framework for Evaluating Transferable Development Rights Programms”， Journal of Envrionmental Planning and Management，45（6）：pp773~795.）关于发展权的归属，一种观点认为，土地发展权同地上权、抵押权一样，应自动归属于原土地所有者，政府要保护农地，须事先向所有者购买发展权（注：See Jeffery Kline and Dennis Wichelns，1994：“Using Referendum Data to Characterize Public Support for Puchasing Development Rights to Farmland”， Land Economics，May；Andrew J.Plantinga and Douglas J.Miller，2001：“Agricultural Land Value and the Value of Rights to Future Land Development” ， Land Economics，Vol.77 Issue1，Feb；Ezio Micelli，2002：“Development Rights Markets to Manage Urban Plans in Italy”， Urban Studies， 39（1）：141~154.）；另一种观点认为，土地发展权一开始就属于国家或政府（注：See Philip Booth， 2002：“Nationalizing Development Rights：The Feudal Origins of the British Planning System”， Environment and Planning B：Planning and Design，Vol.29：129~139.），土地所有者或使用者若想改变用途或利用强度，必须向政府申请或购买土地发展权。前者以美国为代表，后者以英国、法国为代表。
国内关于土地发展权的研究开始于20世纪90年代。原国家土地管理局1992年编写的《各国土地制度研究》引入了土地发展权的概念，认为：“所谓土地发展权，就是土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对土地原有使用的集约度升高，创设土地发展权后，其他一切土地的财产权或所有权是以目前已经确定的正常使用的价值为限，也即土地所有权的范围，是以现在已经依法取得的既有权利为限。至于此后变更土地使用类别的决定权则属于发展权。”（注：原国家土地管理局国外土地制度课题研究组：《各国土地制度研究》，1992。）关于农地发展权的界定，沈守愚认为：“土地的变更利用权称为农地发展权，其权利主体则由法律规定为国家。”（注：沈守愚：《土地法学通论》，北京，中国大地出版社，2002，第529页。）周建春认为：“农地发展权又称土地发展权或土地开发权，是指将农地改为最佳利用方向的权利。”（注：周建春：《农地发展权的设定及评估》，《中国土地》2005年第4期。）
关于农地发展权的性质，国内学者观点不一。柴强等认为：“土地发展权是一项可与土地所有权分割（分立）而单独使用、处分的财产权。”（注：柴强：《各国（地区）土地制度与政策》，北京，北京经济学院出版社，1993。）胡兰玲认为：“发展权在范围上大于土地所有权，发展权不但是物权，并且是一种与所有权具有相同效力和权能的物权，它特定于一定土地地表及其上下某一范围、高度和深度的空间。它还可以与土地所有权相分离而单独使用和处分。”（注：胡兰玲：《土地发展权论》，《河北法学》2002年第2期。）边泰明认为：“土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，则无土地发展权一说。”（注：边泰明：《限制发展土地之补偿策略与财产权配置》，（台湾）《土地经济年刊》，1997。）周建春认为：“农地发展权是内生于土地所有权而又可从土地所有权中分离出来的一种用益物权。”（注：周建春：《农地发展权的设定及评估》，《中国土地》2005年第4期。）毕宝德认为：“土地发展权是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的产权。”（注：毕宝德主编：《土地经济学》，北京，中国人民大学出版社，2000，第338页。）
关于农地发展权的归属，国内学者存在不同观点。有学者认为属于国家：“将农用地任意作为建设用地是当前城镇化进程中对土地的一种恣意索取。为此，农地发展权必须属于国家，以便运用公权力遏制这种倾向，以达到保护农地不受任何组织或个人变更为非农建设之用的目的。”（注：沈守愚：《土地法学通论》，北京，中国大地出版社，2002，第530页。）有学者认为中国的农地发展权归农地所有者所有：“农地发展权是天然存在于农地所有权当中并能独立分离出来的一种用益物权，存在于任何社会任何国家，在中国，农地发展权属于集体，并不等于集体就可以自行将农地转为建设用地并进入市场，它同样受到国家土地利用规划的限制。”（注：周建春：《农地发展权的设定及评估》，《中国土地》2005年第4期。）1.2.3 关于农地非农化增值收益分配的研究1.国外对土地增值收益分配的研究
英国经济学家约翰·斯图亚特·穆勒主张把土地自然增长的价值，即不是由于土地改良而增加的价值一律归公。美国经济学家亨利·乔治（Geoge，1879）则在《进步与贫困》一书中明确指出，“土地价值不表示生产的报酬……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的，而是由社会发展创造的。因此，社会可以把它全部拿过来”，并提出了对地租收入课税100%（单一税）的思想。后来，单一税发展成部分土地税（Partial Land tax）、双比例税（Tworate Tax）或分割税（Split Tax），允许原土地所有者得到部分土地增值收益。多数国家通过课征开发土地增值税的形式，将部分土地增值收益收归国有（即社会共有），如英国土地开发税率为30%~60%，韩国和新加坡的税率为50%，中国台湾地区实行20%、30%和40%的三级累进税率；德国、法国和日本则通过政府行使优先购买权，预先取得公共利益需要的土地，从而由政府掌握土地开发后的增值收益。（注：参见王永慧、张丽：《农地发展权与失地农民利益保护》，《农业经济》2007年第1期。）2.国内对农地非农化增值收益分配的研究
目前，国内对于农地非农化增值收益分配主要有“涨价归公论（或涨价基本归公论）”、“涨价归农论”两种不同观点。孙中山先生在阐述“涨价归公”的理由时指出：“土地价值之增加，咸受社会进步之影响……应归社会公有，庶合于社会经济之真理。”“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”周诚认为，农地“转非”之后的辐射性增值（其实现形式为用途转换性增值）完全来源于整个社会经济的发展，因而其应当基本归社会所有，而不应归原农地所有者或农转非之后的土地使用者所有，否则，皆有失公平合理。（注：参见周诚：《论农地转非自然增值的合理分配》（征求意见稿），第3页。）
持“涨价归农论”者也不乏其人。张小铁主张以非农建设用地价格对被征地农民进行补偿，他认为必须承认土地所有者有权得到由农地转变为非农地产生的级差地租，中国限制农地向非农地转变使部分农民为了社会利益牺牲了个人利益，当规划确定将农地转为非农地时，非农地应该进入市场交易，政府可以通过价格管制和税收对土地增值收益进行调节。（注：参见张小铁：《市场经济与征地制度》，《中国土地科学》1996年第1期，第16~19页。）周其仁认为，农地产权人（包括所有者和承包经营者）权利本身的价值，不是由农地资源成本决定的，而是产权人在“值”的条件下放弃使用土地的经济补偿，要高于农民自己种地的收益。（注：参见周其仁：《农地征用垄断不经济》，《中国改革》2001年第12期，第28~29页。）郑振源认为，应对被征土地按改变用途后的市价全额补偿，失地农民得到全额补偿（市地价格）后，应缴纳土地增值税，把因社会进行基础设施建设（从而改良了区位和环境）而增加的土地价值归还社会。（注：参见郑振源：《征地制度需要改革》，《中国土地科学》2000年第10期。）温铁军认为，土地转移过程中的增值收益应主要返还给农业和农民，否则必将造成土地、资本等稀缺要素加速流出农业，重演导致农业衰落和小农破产的又一次历史性剥夺。（注：参见温铁军：《农地制度安排与交易成本》，《战略与管理》1998年第4期。）3.关于中国征地补偿制度的研究
林毅夫认为，中国的征地制度应该走出计划经济的窠臼。（注：参见林毅夫：《征地：应走出计划经济的窠臼》，《中国土地》2004年第6期。）在计划经济时代，政府以较低的补偿和转工安置将农地征为国有问题不大，但是从计划经济转向市场经济后，政府已经不负责被征地农民的就业安置了，农民的失落感非常强，各地的农民抗议层出不穷。他主张，一方面是要学习发达国家在快速的现代化、工业化过程中解决将农业用地变为工业用地问题的国际经验，包括法律制度框架以及市场中介机制等；另一方面，全国各地尤其是经济发展比较快的地区要积极探索制度创新。李蕊认为，土地被征收意味着土地财产权的转移，是土地利益的重新分配。过分倚重行政权征地，忽视被征地农民的意愿表达和利益保护，是导致征地矛盾重重、冲突不断的根本原因。首先，要从优先考虑财产所有者权利及其重要性的角度来审视征地，而不能只在行政法的理论框架下考虑这个问题。其次，征地法律需在宪法层面予以完善。具体来说，提出征地补偿条款是公权力与私权利划定的界限，要将财产保障规范体系列于宪法总纲；在公民基本权利与义务中增加征地补偿原则和法律正当程序；建立征地中违宪审查制度，及时纠正征地中的“恶法”。（注：参见李蕊：《中国土地征收制度研究》，中国人民大学博士学位论文，2005。）严金明认为，应在宪法将“土地征用”改为“土地征收”和“土地征用”的基础上，对一般公共事业项目、特殊公共利益项目和非公共事业项目的用地模式进行重构；将征地价格与市场价格挂钩，按市场价格对被征地农民进行补偿，同时，政府通过土地增值税的方式对农地非农化增值收益进行调节。（注：参见严金明：《大陆征地制度：历史演变、问题评析与制度改革设计》，中国大陆与港澳台地区土地可持续利用学术研讨会论文集，2004。）4.关于集体建设用地流转收益分配研究
周建春等（2005）认为，乡（镇）、村、村民小组三级农民集体的土地所有权地位平等，不存在隶属关系，集体建设用地流转收益应根据产权关系进行分配。（注：参见周建春：《农地发展权的设定及评估》，《中国土地》2005年第4期，第22~23页。）刘守英（2012）认为，在法律上应当明确集体经济组织在土地流转中只是起中介作用，不得截留属于承包农户的地租。（注：参见刘守英、周飞舟、邵挺：《土地制度变革与转变发展方式》，北京，中国发展出版社，2012。）吕萍等（2005）认为，地方政府既不是集体土地所有者也不是土地使用者，没有理由直接参与流转收益分配。（注：参见吕萍等：《征地区片综合地价确定方法实证研究》，《中国土地科学》2005年第12期。）王文等（2013）认为，集体土地流转收益分配要处理好地方政府与农村基层组织之间、集体经济组织与集体成员之间、规划限制下土地权利人之间、城市居民与农村居民之间、发达地区与粮食主产区之间的利益均衡关系。（注：参见王文、洪亚敏、彭文英：《中国农村集体建设用地流转收益关系及分配政策研究》，北京，经济科学出版社，2013。）5.农地非农化外部性补偿的研究
俞奉庆、蔡运龙等（2003）认为，耕地资源的总价值远远大于其直接的经济价值，耕地资源还具有巨大的社会价值和生态价值。耕地价值分配机制不合理直接导致了耕地向非农用途的无序转变，保护耕地的关键在于内化耕地资源的总价值，运用修正的边际效用价值论评估耕地资源总价值。（注：参见俞奉庆、蔡运龙：《耕地资源价值探讨》，《中国土地科学》2003年第3期，第3~9页。）诸培新、曲福田等从资源环境经济学角度考察了土地征用补偿价格的构成，认为对土地间接使用价值和存在价值的补偿应支付给社会利益的代表——国家，由国家定向用于生态环境建设，以弥补土地征用对生态环境的破坏。任浩、郝晋珉等研究了剪刀差对农地价格的影响，并提出了对农地实际纯收益进行工农业剪刀差修正的思路和方法。（注：参见任浩、郝晋珉：《剪刀差对农地价格的影响》，《中国土地科学》2003年第6期。）当城市户口对农民没有吸引力的时候，农民的生存只依存于土地，外部制度环境的巨大变化进一步使土地对于农民的保障功能远远超过其生产功能。6.关于征地补偿安置标准的研究
吕萍等对征地区片综合地价确定方法进行了实证研究，提出了征地补偿的方法，比如地价折中法、社会保障价格法、地价构成法、预期收益还原法等。（注：参见吕萍等：《征地区片综合地价确定方法实证研究》，《中国土地科学》2005年第12期。）刘卫东、彭俊对征地补偿费用标准的确定进行了研究，分别从失地农民土地财产权益的实际损失补偿和政府出让土地价格对于土地征用补偿的支付能力的角度进行了对比分析，提出征地补偿费应该包括土地的机会成本、城市居民最低生活保障待遇、失地农民再就业培训费、为失地农民创造就业机会的基本投资差额等。（注：参见刘卫东、彭俊：《征地补偿费用标准的合理确定》，《中国土地科学》2006年第2期。）7.关于农地非农化增值收益分配调控的研究
国外关于农地非农化政府调控的文献并不多见，农地非农化的配置主要通过市场机制来完成，政府仅对市场配置土地的外部性进行间接的调节，调节的手段包括土地用途管制、对农地开发行为征税、发放可交易的农地占用指标和发展权流转等。近年来，国外对农地非农化调控的研究主要集中在城市化与农业区保护、城市发展对土地管理的影响、农地与非农化竞用冲突调节的实证研究方面。代表性著作有美国布莱恩特（Bryant C.R.，1982）等著的The Citys Countryside：Land and Its Management in the RuralUrban Fringe，美国理查德（Richard T.，1992）著的Agriculture Polices for Urban Fringe in the United States，比利时奥斯卡（Oscar R.P.，1995）的博士论文Land Use Conflicts and Planning Strategies in Urban Fringe等。
国内关于农地非农化增值调控的研究，主要集中在农地非农化政府配置导致效率损失和社会公平程度降低、农地非农化对农地保护和生态环境造成的不利影响、集体农地自发交易造成农地非农化效率损失和负外部性等方面。诸培新认为，从土地作为生产要素投入效率的角度分析，通过市场配置农地非农化可以实现公平交易，保护供求双方的合法权益，更重要的是可以保证农地非农化配置的效率。作为重要的社会公共资源，土地需求是无限的但其供给是有限的，单纯依靠市场机制配置土地是有局限性的，有可能导致社会和环境方面的损失，这些损失是难以用货币来衡量的。因此，在农地转为城市建设用地的配置过程中，引入着眼于土地的社会效果的控制机制是有必要的。（注：参见诸培新：《农地非农化配置：公平、效率与公共福利》，北京，中国大地出版社，2006，第24页。）陈志刚等认为，由耕地非农化所引致的非农建设用地扩张、耕地开垦以及耕地集约利用等土地利用行为的变化最终会引起土地资源的退化，包括水土流失和土地沙化加剧、土壤质量退化以及土地污染加剧等。（注：参见陈志刚、王青：《转型期中国耕地非农化与土地退化的实证分析》，《中国人口·资源与环境》2005年第5期。）贾生华等认为，城乡交错区的农地使用权市场十分活跃，集体出让农地是农地使用权市场的主要供给方式，而农户之间的农地自发交易则存在着期限短、无正式契约等特征。农户对土地产权的不稳定预期和缺乏运行良好的市场中介机构阻碍了城乡交错区农地使用权市场的进一步发育。（注：参见贾生华等：《城乡交错区农地使用权市场的实证研究》，《中国软科学》2003年第2期。）8.关于农地非农化增值收益分配的实证研究
中国正处于城镇化和农地非农化的高速发展时期，关于农地非农化问题的实证研究主要集中在失地农民得到的补偿安置、征地补偿的实践、农地非农化的补偿、利益分割和农地非农化增值收益分配的实践等方面。康钧、张时飞（2005）对京郊失地农民的生存状况进行了调查研究，指出北京市政府针对失地农民主要采取了四种安置方式：一是招工安置“农转工人员”；二是货币安置“农转居自谋职业人员”；三是留地安置“农转居人员”；四是“社会保障安置”超转人员。（注：参见康钧、张时飞：《京郊失地农民生存状况调查报告》，《中国改革》2005年第5期，第68~71页。）孙雷（2004）对中国城镇化进程中的土地征用补偿机制进行了研究，提出了土地征用补偿的理论边界和现实边界，进而提出了土地征用补偿结构优化理论，并运用该理论模型对浙江嘉兴、江苏昆山的征地补偿典型案例进行了实证分析。（注：参见孙雷：《中国城市化城镇化进程中土地征用补偿机制研究》，南开大学博士学位论文，2004。）张富（2005）对北京市的征地补偿和利益分割问题进行了研究，分析了北京市征地补偿中利益分割的不同模式，如保险安置补偿模式、“以租代征”模式、绿化带土地置换模式等。（注：参见张富：《北京市征地补偿与利益分割机制研究》，中国农业大学硕士学位论文，2005。）北京市国土资源管理局顺义区分局制定了《顺义区土地收购储备工作实施细则》，该细则规定：“为保证原土地所有者的利益，待土地进入土地交易市场公开交易并取得收益后，政府对原土地所有者实行二次补偿，即将政府收益扣除土地出让金后的20%~30%返还给原土地所有者，剩余部分作为土地增值收益归政府所有。”1.2.4 农地非农化增值收益分配研究述评
国外对农地非农化的经济规律和规模效益等认识较早，目前该领域研究的重点已经转向了对生态环境的影响和土地资源利用的代际公平等方面。国内关于农地非农化经济规律的研究较晚，目前的研究主要集中在农地非农化的动力、制度、外部性（如耕地锐减、环境恶化、土地资源浪费等）、经济利益分配、失地农民的社会保障等方面。
对农地非农化增值机理的研究，中国内地与中国港台地区及国外有明显差异。国外或中国港台地区注重对土地增值规律的模型解释和实证分析，而中国内地的研究则刚开始对土地增值的原因、动力、表现形式和制度影响进行定性的、概念性的分析。
中国与其他发达国家或地区对农地发展权的界定、性质、归属和收益分配等方面的认识存在明显不同。美国的农地发展权归农地所有者，并通过发展权的流转，实现农地非农化增值收益的市场分配，政府只通过税收调节收入分配，实现外部性补偿；法国通过先买权，把一定范围内的农地非农化收益赋予农地所有者，其余部分归国家；英国通过发展权国有化，以征收土地开发增值税的方式，把农地非农化增值收益在国家和农地所有者之间进行分割。中国农地发展权研究起步较晚，尚未创设农地发展权，但现行农地开发制度隐含了农地发展权归国家的制度设计，国家征地只对农民的部分损失进行补偿，土地增值收益几乎全部归政府所有。目前关于农地发展权的探讨中，大家的观点倾向于农地发展权收益由国家和农地所有者分享。
国外虽然早就有农地非农化增值收益归社会的主张，但是现实中（尤其是当前）国家占有农地非农化增值收益的比例呈下降趋势，如英国的土地开发增值税率由100%下降到30%~60%，中国台湾地区实行的土地开发三级累进税率也由原来的40%、50%和60%分别下降到目前的20%、30%和40%，美国的土地开发税率则由各州政府确定，更为灵活。国内关于土地增值收益分配研究的重点集中于征地制度的社会环境、征地制度的正当性、提高征地补偿标准和改革征地制度等方面。可喜的是，有学者已经关注并研究了农地资源的生态价值和农地非农化的生态补偿。
国外多数农地的非农化是通过市场交易实现的，关于农地非农化的政府调控的研究较少，政府对农地非农化的干预，主要是针对市场配置土地的外部性进行间接的调节，调节的手段包括土地用途管制、对农地开发行为征税、发放可交易的农地占用指标和发展权流转等。国内对农地非农化调控的研究相对滞后，由于农地非农化多是由政府主导并推动的，市场对土地资源配置的作用不充分，因而研究热点主要集中在农地非农化导致政府配置的效率损失和社会公平程度降低、农地非农化对农地保护和生态环境造成不利影响、集体农地自发交易造成农地非农化的效率损失和负外部性等方面。因此，应该完善中国农地非农化增值收益分配制度，构建农地非农化增值收益分配的市场机制。1.3 研究范围、方法和思路1.3.1 研究范围1.农地非农化
农地非农化，是指农地转变用途，成为住宅、工业、服务业和基础设施等建设用地的过程。从字面含义上讲，农地非农化是指土地利用方式的变更；从法律意义上讲，中国的农地非农化涉及土地产权的转移，即农民集体所有土地变更为城镇国有建设用地（需要说明的是，随着2013年党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》的贯彻落实，符合规划和用途管制要求的农村集体经营性建设用地将可以出让、租赁、入股，但土地仍为集体所有，此类农地的用途转变仍在研究范围之内）；从社会发展的角度来讲，农地非农化是人类社会进步和土地集约利用的产物；从生态保护的角度来讲，农地非农化改变了原来的生态平衡，引发了生态环境问题、粮食安全问题和能源问题等。总体来看，农地非农化应该实现土地资源的可持续利用。2.土地增值
土地增值，一般是指土地价值或价格的上涨。因为土地价值由土地物质价格和土地资本价值构成，所以土地增值不仅包括土地劳动价值的增加，而且还包括土地物质价格因供求关系变动而出现的增长。从土地利用类型来分，土地增值包括农地增值、建设用地（主要是城镇土地）增值和农地非农化增值。农地非农化增值，是指农地在转变为建设用地的过程中发生的土地增值，既包含了对农地开发建设的投资，又体现了土地作为一种自然资源的市场价格，表现为建设用地价格与农地价格的差值。在中国农地非农化的过程中，土地价格包括国有土地使用权价格、集体土地所有权价格、集体土地使用权价格和集体农地转为国有建设用地价格四种类型。这四类土地价格仅考虑了劳动、投资形成的增值，而对土地资源的市场价格变化形成的增值缺乏关注和分析，而多数情况下土地资源价格才是农地非农化增值更重要的影响因素。本研究中的农地非农化增值是指在农地非农化过程中，由集体农地所有权价格、使用权价格转变为国有或集体建设用地使用权价格的土地价格增值。3.收益分配
收益分配是社会分配的重要组成部分，按照分配的次序，收益分配分为由市场调节的初次收入分配和由政府调控的收入再分配。本研究所指的收益分配范围是对农地非农化增值收益的分配，既包括土地增值收益的初次分配，又包含土地增值收益的再分配。作为重要的社会公共资源和生产要素，土地的增值收益分配不仅要体现效率原则，而且还要实现土地增值收益的公平分配，保障农地产权人和失地农民等弱势群体的土地产权收益。4.分配机制
机制一般是指有机体的构造、功能及其相互关系，对于一个社会经济系统而言，主要包括制度或规则、资源配置方式、决策权限划分及组织行为等。本研究涉及的农地非农化增值收益分配机制，是指政府针对农地非农化增值收益分配这一社会经济系统，通过制定相关法律制度和政策，充分发挥市场机制对资源配置的决定性作用，改进农地非农化的配置方式，科学决策，有效地对农地非农化增值收益进行合理分配的监管和调节系统。农地非农化增值收益分配机制，应该是以土地增值收益分配的公平和效率为目标、以市场机制为主体、以政府监管和调节为补充、不断提高全社会整体福利的分配机制。1.3.2 研究方法
本研究将理论分析和实证分析相结合，定性分析和定量分析相结合，综合运用实地调查、统计分析、案例分析等手段。（1）运用地租地价理论研究土地增值机理。地价（P0）=地租量（L）/利息率（I）。由此研究一般地价（P0），即由利息率下滑和地租量递增所导致的土地增值；理论地价（P1），即在一般地价（P0）基础上追加土地资本所引起的土地增值；市场地价（P2），即在理论地价（P1）的基础上由土地供求等因素所拉动的土地增值；运用地租理论研究土地增值ΔP2的分配与调节方向。ΔP2=ΔL（增加的地租）+ΔK（增加的土地资本）+ΔI（增加的土地资本利润或利息）。（2）国内外比较研究。吸取国外经验，结合中国实际，运用分析、比较和概括的方法，力求构建既符合国际惯例又适合中国国情的农地非农化增值收益分配机制。（3）博弈论应用研究。运用博弈论分析征地过程中地方政府与中央政府之间、地方政府与农地所有者之间、集体组织与个体农民之间的利益博弈的现象与实质。（4）统计分析与实证分析相结合。明确空间尺度，界定具体问题。征地补偿问题的实际应用性很强，作者将选取典型区域征地补偿个案进行调查和实证分析。（5）多学科交叉研究。运用土地经济学、土地资源管理学、公共管理学、新制度经济学、福利经济学等多学科理论进行研究。1.3.3 研究思路
第一，本研究通过对选题背景和意义的阐述，引出“农地非农化增值收益分配问题”这一研究主题，进而提出研究目标——农地非农化增值收益分配机制。第二，对研究涉及的基础理论进行论述，为后面的研究奠定理论基础。第三，对中国农地非农化增值收益分配制度的演进及分配现状进行系统而深入的研究，分析存在的深层次问题，探索未来的改革方向。第四，对农地非农化增值收益分配进行经济学分析，为农地非农化增值收益分配提供经济学依据。第五，从产权角度对农地非农化增值收益分配进行分析，研究中国农地发展权的界定、细分、价值量化、收益分配、流转和实施措施，为调控农地非农化增值收益分配提供产权依据。第六，从理论上构建农地非农化增值收益分配机制，借鉴国外经验，结合中国国情，构建中国农地非农化增值收益分配的总体框架和政策措施，改革不合理的征地制度，实现农地非农化增值收益分配的公平与效率。第七，以北京市郊区的征地补偿为例，对农地非农化增值收益分配进行实证分析，检验理论研究和制度构建的合理性。1.4 研究的主要内容1.4.1 农地非农化增值收益分配的理论基础
第2章是本研究的理论基础和依据，主要内容包括地租、地价、土地区位和土地竞租等关于土地增值的基础理论，土地产权基础理论，社会分配基础理论和公共管理基础理论等。这一章主要分析上述理论与农地非农化增值收益分配的理论逻辑，及其为改革农地非农化增值收益分配制度提供的理论依据。1.4.2 农地非农化增值收益分配制度的演进和现状
第3章回顾了中国农地非农化增值收益分配制度的演进历程，分析了农地非农化增值收益分配的现状和存在的问题，评价了中国农地非农化增值收益分配制度发挥的作用及改革的方向。中国农地非农化增值收益分配制度中的农地征收补偿制度是具有法律效力的正式制度，但农村集体土地流转收益分配模式缺乏全国统一的法律依据。在农地非农化过程中，农地征收补偿模式无法保障被征地农民的合法权益，集体建设用地流转收益分配的地区差异很大，存在不少矛盾和问题。现行征地补偿制度为经济增长作出了巨大贡献，但是以土地谋发展的模式也增大了系统性经济风险，危及社会稳定，影响到粮食安全和生态安全，已不适应中国经济社会持续健康发展的需要。因此，必须改变政府垄断的农地非农化增值收益分配制度，主要通过市场配置促进农地非农化有效利用，合理调节好地方政府、集体组织、失地农民和广大在耕农民的利益关系。1.4.3 农地非农化增值收益分配的经济学分析
第4章从经济学角度对农地非农化增值收益分配进行了系统分析。一是分析了中国现阶段农地非农化的影响因素，农地非农化过程中的土地增值是投资驱动和需求拉动综合作用的结果，现实中农地非农化增值的其他影响因素（如政府干预等）通过用途转换性增值表现出来。二是对农地非农化增值机理进行了深入探讨，研究了农地非农化增值的动力机制、量化形式、增值模型、现代城市理论解释和政府干预等，提出了农地非农化增值的城市租金补偿模型，总结了土地增值的时空变化规律。三是对农地非农化增值收益分配相关主体的博弈进行了分析，在地方政府与中央政府的博弈当中，收益分配逐步向地方政府倾斜；在农民与地方政府的博弈当中，收益逐步向被征地农民倾斜；在农户与集体组织的博弈当中，土地增值收益分配逐步向农户倾斜。1.4.4 农地发展权体系构建
第5章从产权角度对农地非农化增值收益分配进行了深入探讨。中国农地非农化增值收益分配的制度性缺陷，是农民的土地产权没有得到应有的尊重和保护。创设农地发展权不仅可以保护被征地农民的合法权益，而且能规范地方政府征地的行政行为。作者在研究农地发展权理论的基础上，尝试构建中国农地发展权体系，重点对农地发展权的界定、细分、价值量化、收益分配、发展权流转等方面进行了系统研究，提出了中国农地发展权体系的初步框架，从产权角度完善了农地非农化增值收益分配制度。1.4.5 农地非农化增值收益分配机制的完善
第6章提出了完善农地非农化增值收益的分配机制。在介绍和分析了发达市场经济国家的相关制度经验的基础上，结合中国实际，提出了农地非农化增值收益分配的目标、原则和总体思路，以及完善现行农地非农化增值收益分配制度的总体框架和政策建议。中国农地非农化增值收益分配改革的目标，就是要实现农地产权人和社会共享增值收益，在宏观层面要逐步降低地方政府对土地财政的依赖程度，化解社会风险，促进经济社会可持续发展；在土地利用层面要发挥市场作用，优化土地资源配置，用市场机制调节农地非农化增值收益，缩小征地范围，确保失地农民取得合理收益。要按照市场配置、兼顾公平、积极稳妥和依法行政的原则，构建农地非农化增值收益分配的市场机制，主要包括农地非农化市场交易机制、公益性项目征地公平补偿机制和农地非农化外部性补偿的经济调节机制。为完善中国农地非农化增值收益分配的市场机制，应该从转变政府职能、改革财税体制、完善法律法规、强化规划管控、创设农地发展权和加强社会监督六个方面完善相关政策，提供制度保障。1.4.6 农地非农化增值收益分配的实证研究
第7章是农地非农化增值收益分配的实证分析。北京市约有一半的农地非农化是通过政府征地实现的，另一半则是通过集体建设占用农地实现的。在促进经济社会快速发展的同时，北京市农地非农化也存在着土地资源配置效率较低、失地农民社会保障不到位、土地生态服务价值降低等矛盾和问题。近年来北京市农地非农化增值迅速，对失地农民的征地补偿有所提高。但在农地非农化增值收益分配中，不同利益主体之间的博弈日益显性化。市、区两级政府取得了大部分土地增值收益，对土地收入的依赖程度过高；乡、村集体截留征地补偿，过度提高集体股权比例；失地农民在农地非农化过程中缺少决策权和发言权，合法权益受到侵害。本研究通过对北京市海淀北部地区农地非农化增值收益分配进行实例分析，提出了北京市农地非农化增值收益合理分配和外部性补偿的改进方向。1.4.7 研究创新与不足
本研究综合运用土地经济学、土地资源管理学、公共管理学、新制度经济学、福利经济学等多学科理论，对农地非农化增值收益分配问题进行了研究，客观深入地分析了中国农地非农化增值收益分配的现状、问题及其成因，并充分借鉴国外相关经验，为改革和完善中国农地非农化增值收益分配制度提出了科学、可行的对策建议。作者采用理论分析和实证分析相结合、定性分析和定量分析相结合的研究方法，综合运用文献调查、统计分析、案例分析等手段，提高了研究成果的理论水平和应用参考价值。本研究成果在农地非农化增值机理、农地发展权体系构建、农地非农化增值收益分配的市场机制方面具有一定的理论价值和学术价值；在中国农地非农化增值收益分配现状和北京市农地非农化增值收益分配的分析方面，有一定的现实意义和应用价值。
本研究仍存在不足之处。本研究主要是在公开的数据信息、相关文献和政策规定的基础上展开的，通过实地调研取得的一手材料较少，因而研究成果比较抽象，不鲜活、不生动。同时，农地非农化增值收益分配问题是中国现阶段面临的重大课题，与经济发展、收入分配、区域协调、社会和谐、粮食安全、生态保护等紧密相关，研究结论及相关对策建议还有待实践检验。作者将继续密切关注和思考这一重大问题，以期为农地非农化增值收益分配改革贡献力量。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]