作者：陈锡文,韩俊,周菁
出版社：清华大学出版社
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中国农业供给侧改革研究试读：
前言
党的十八大报告提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化道路。要实现“新四化”同步发展，必须尽快补齐农业现代化这块短板。中央一号文件连续3年将农业现代化作为阶段性目标的关键词写入文件标题。2016年中央一号文件明确要求，加大创新驱动力度，推进农业供给侧结构性改革，加快转变农业发展方式，保持农业稳定发展和农民持续增收，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路，推动新型城镇化与新农村建设双轮驱动、互促共进，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要尽快补齐农业现代化这块短板，关键在于坚持问题导向，按照中央部署要求，按照供给侧结构性改革的思路，用发展新理念破解“三农”新难题。
本书是清华大学中国农村研究院最新科研成果的汇集。本书汇集十余篇专题研究成果，分别以粮食安全、农业支持保护政策、财政支农资金管理体系、农产品目标价格改革、农村电子商务、农村公共事务治理、村庄治理机制、农业水价综合改革、农村合作金融组织发展等为切入点，为破解新时期我国“三农”难题提供了新思路，为推进我国农业供给侧改革、实现农业现代化提供了具有重要决策参考价值的政策建议。
出版之际，我们衷心感谢方言、马晓河、汪小亚、施祖麟、韩一军、陈志钢、刘小勇、翟雪玲、徐雪高、陈春良等各专题研究团队对本书倾注的大量心血。全书的统稿和汇编整理工作由何宇鹏、王亚华、胡振通、张明慧、陈思丞、黄译萱、王芬、赵瑞娜等完成。清华大学出版社对本书出版给予了大力支持，周菁编辑在很短的时间内高质量地完成了本书的编辑出版工作，保证了本书如期与读者见面。(1)从宏观全局看“三农”政策走向“十三五”时期，农村改革发展面临的环境更加复杂，困难挑战日益增多。在经济发展新常态的大背景下，面对农业生产成本攀升、国内外农产品价格倒挂，以及资源环境压力持续加大的“多重挤压”，确保农产品有效供给和质量安全，提升农业可持续发展能力，促进农民持续增收，加快城乡发展一体化和新农村建设步伐，对于“十三五”时期经济社会发展全局至关重要。一、从供给侧结构性改革看农业转型升级
中国经济面临的最突出的问题是结构性问题。在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，矫正要素配置扭曲，提高全要素生产率，提高供给体系的质量和效率，提高投资有效性，加快培育经济发展新动能，是解决中国经济中长期健康发展的根本之道。农业供给侧结构性改革是整体供给侧结构性改革的重要内容，也是农业自身发展问题倒逼下的客观要求。（一）农业供给侧结构性改革的现实意义“十三五”时期，农业发展正处于重要的转型期，需要应对的挑战也日益增多。农业转型发展面临的挑战主要表现在供给侧结构性矛盾依然突出。（1）农产品供需结构性失衡。当前，粮食呈现生产量、进口量、库存量“三量齐增”现象。国内粮食供求关系发生阶段性重要变化，部分品种出现结构性过剩。从大宗农产品看，突出的是大豆缺、玉米多。2014年和2015年我国大豆进口分别高达7140万吨和8169万吨，占当年粮食进口的65%以上。与此同时，玉米库存积压较为严重。从品质结构看，普通品质的农产品市场供给充裕，优质高端品牌的农产品较为紧缺。新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。（2）农业资源环境约束日益趋紧。农业生态环境恶化趋势还没有得到有效遏制，化肥农药过量施用、畜禽粪污排放、农膜等废弃物残留，造成严重的农业面源污染。资源开发强度过大、弦绷得越来越紧，生态环境严重受损、承载能力越来越接近极限。“十三五”时期，面对种种制约、困难和挑战，必须坚持用发展新理念破解“三农”新难题，把推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，作为当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。不仅要在保障农产品数量上做文章，更要在改善结构、提高质量效益上下功夫。要加快转变农业资源利用方式，从过度开发粗放经营转到节约集约利用与保护修复并重，推动农业资源永续利用。要提高农业供给体系质量和效率，使农产品供给数量充足、品种和质量契合消费者需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路。（二）农业供给侧结构性改革的重点任务
农业供给侧结构性改革的重点任务：①调结构，优化农业生产结构、经营结构；②提品质，着力提升农产品质量安全水平；③促融合，推进一二三产业融合发展；④降成本，降低农业生产成本、营销成本；⑤去库存，当前的重点是要消化玉米库存；⑥补短板，大力弥补制约农业发展的薄弱环节。
在推进农业供给侧结构性改革中，要始终把握好以下几个方面：①保障国家粮食安全是农业结构性改革的基本底线。必须把保障粮食安全始终作为头等大事，把产能建设作为根本，实现藏粮于地、藏粮于技。要防止农业生产出现大起大落、粮食等主要农产品供给发生大的起伏，确保口粮绝对安全、谷物基本自给。②推动农业发展绿色化。加大农业面源污染防治力度，推动农药、化肥、农膜减量化使用，扩大退耕还林还草，开展退耕还湿、退养还滩，把超过资源环境承载能力的生产退出来，把过量使用的化学投入品减下来，把农业废弃物资源化利用起来，让透支的资源环境得到休养生息。③树立大农业、大食物观念。面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求，基本形成与市场需求相适应、与资源禀赋相匹配的现代农业生产结构和区域布局，提高农业综合效益；推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展。④创新农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社等新型农业经营主体，发展多种形式的适度规模经营，大力发展覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务，大力培育新型职业农民，造就高素质的新型农业生产经营者队伍，让更少的农民种更多的地。二、从新型城镇化看农民工市民化
城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。在我国这样一个13亿人口的大国，推进城镇化没有历史先例可循，不能照搬国外模式，必须从社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，把握好方向，积极推进以人为核心的新型城镇化。（一）城镇化的难点是解决好农民转移就业和市民化问题
我国正在经历史无前例的人口城镇化过程。1978—2014年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.49亿人，城镇化率从17.9%提升到54.8%。2015年城镇化率达56.1%，户籍人口城镇化率为39.9%。根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，2020年户籍人口城镇化率将达到45%左右。“十三五”时期要实现1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户。
我国城镇内部二元结构问题突出。现有城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属，每近4个城镇常住人口中，就有1个是流动人口。城镇基本公共服务和社会保障没有普遍、均等地惠及农民工阶层。农民工在城镇“就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均”。
农民工市民化的意愿强烈。据抽样调查统计，八成农民工即便不放开户口也将长期留在城镇。真正愿意回农村定居的农民工只占8.8%。只有7.7%的新生代农民工愿意回农村定居。农民工对定居城镇的选择是多元的，愿意在地级以上大中城市定居的农民工占53.2%；愿意在县城或小城镇定居的农民工占38.0%；愿意回农村定居的农民工占8.8%。农民工进城定居的选择，与就业路径高度一致。
农民工对政府的诉求主要集中在：提高最低工资水平、改善社会保障、提供保障性住房或廉租房、改善医疗条件、改善工作和生活条件、加强权益保障、改善子女受教育条件等。（二）有序推进农民工市民化
农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程，我们把农民工市民化的内涵界定为：以农民工整体融入城镇公共服务体系为核心，推动农民工“个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会”，即实现“四个融入”。一要建立各级政府公共服务成本的合理分担机制。对于已经具备条件的公共服务项目，如义务教育、就业培训、职业教育、计划生育等，应率先实现同等对待。与城镇户籍紧密挂钩的低保和保障性住房等，也要逐步覆盖符合条件的农民工。二要切实维护好农民工的合法权益。农民工的市民权利不能以土地权利换，要维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。不能把放弃承包地和宅基地作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人的意愿，不得强制或变相强制收回。适应农民工进城落户和城镇化发展的需要，可以在依法自愿有偿基础上，探索转让土地承包权、宅基地使用权、农房和集体资产股权的有效途径。三、从全面建成小康社会看脱贫攻坚和新农村建设（一）坚持精准扶贫、精准脱贫基本方略，打赢脱贫攻坚战
改革开放以来，我国实施大规模扶贫开发，使7亿农村贫困人口摆脱贫困，取得了举世瞩目的伟大成就，谱写了人类反贫困历史上的辉煌篇章。按照现行国家扶贫标准，2014年年末全国还有7017万农村贫困人口。到2020年全面建成小康社会，如果还有大量贫困人口存在，还有大量区域性整体贫困现象，不仅贫困群众不满意，而且全面建成小康社会的真实性也会受到质疑。根据中央对今后5年的扶贫开发工作的政策部署，到2020年确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。
我国现行贫困标准是按照2010年不变价，将农民年人均纯收入2300元作为国家贫困标准。自2011年以来，每年综合考虑物价水平和其他因素，逐年更新按现价计算的标准。2014年更新为人均纯收入2800元，这期间（2011—2014年）贫困标准年均增加125元，年均提高5.43%。我国确定的2010年不变价2300元的扶贫标准，如按世界银行上一次即2005年提供的购买力平价指数（1美元＝4.09人民币）换算，相当于每人每天1.54美元，高于当时1.25美元的世行低贫困线。2015年我国扶贫标准按物价变化更新为2855元，如按最近一次即2011年世行提供的购买力平价指数（1美元＝3.696人民币）换算，相当于每人每天2.11美元，同样高于世行2015年按物价变化更新的每人每天1.9美元的低贫困线。考虑城乡物价和生活成本的差异，世行还分别测算了我国城乡的购买力平价指数。采用世行最近一次提供的我国农村购买力平价指数（1美元＝3.04人民币）进行换算，我国2015年2855元的现价扶贫标准，相当于每人每天2.57美元，是世行低贫困线的1.35倍。需要指出的是，我国现行扶贫标准中并未涵盖所有惠农政策给贫困人口带来的实惠，有些惠农政策虽未直接形成农民的转移性收入，但实际上减少了农村贫困家庭的生活消费支出，也就等于增加了贫困人口的实际收入。将这部分政策带给贫困人口的实惠纳入其收入统计，我国2014年贫困标准的“含金量”将达到4296.96元。这一水平，如按世行提供的美元兑人民币的最新购买力平价指数折算，已达到每人每天3.19美元；而如按其测算的我国农村购买力平价指数折算，则已达到每人每天3.87美元，都高于世行提出的每人每天3.1美元的高贫困线。综上，我国现行扶贫标准不仅高于世行的低贫困线，从实际受益情况看，也已高于世行的高贫困线。
从2013年开始，我国在全国范围内开展贫困人口建档立卡工作，初步摸清了贫困人口结构、贫困程度、致贫原因等情况。从建档立卡工作实际看，在村庄一级识别贫困人口，单纯以收入作为识别标准，显然是脱离实际的，在实践中可信度低，也是不可行的。要精准识别村庄的贫困人口，实际上要做出多维度判断。中国确立的贫困人口脱贫的标准，不仅考虑收入水平，还具体化为稳定实现农村贫困人口“两不愁、三保障”，即不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。
我国扶贫开发已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。打赢脱贫攻坚战，关键是充分发挥好政治优势和制度优势，把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略，贯彻好落实好。在最新公布的反贫困政策蓝图中，中央明确了“六个精准”的要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。为此，脱贫攻坚工作必须实现“四个创新、四个转变”，即创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变；创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变；创新扶贫开发模式，由偏重“输血”向注重“造血”转变；创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核减贫脱贫成效转变。为了防止陷入所谓的“福利陷阱”，对绝大多数贫困人口，不能靠发钱养人的办法扶贫，必须让他们通过劳动实现脱贫致富，过上有尊严的生活。脱贫攻坚首先是立足于提高扶贫对象的自我发展能力，把能扶的都扶起来。假如能扶的不去扶了，把这些人都纳入社会保障兜底范围，就可能会陷入“福利陷阱”，财政难以承受，社会的活力也会受到损害。对那些完全或部分丧失劳动能力的贫困人口，要应保尽保，通过进一步完善农村最低生活保障制度，实现社保政策兜底脱贫，以体现社会公平正义。（二）在建设新农村上迈出新步伐
即使我国城镇化能够顺利推进，2020年和2030年农村人口预计仍会多达5.8亿人和4.8亿人，农业劳动力仍会多达2.1亿人和1.6亿人。推进城镇化丝毫也不意味着可以忽视农村发展。绝不能一边是繁荣的城市，另一边是凋敝的乡村。“十三五”时期，必须坚持实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，促进城乡公共资源均衡配置，加快改善农村生产生活条件，推动实现城乡基本公共服务均等化，让农村的产业留住人，让农村的环境留住人，让留在农村的人口能够安居乐业，避免在城镇化快速发展过程中出现农村荒芜萧条，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。（1）加大对农村基础设施建设支持力度。要统筹城乡基础设施建设，加快基础设施向农村延伸，促进城乡基础设施互联互通、共建共享。进一步加大财政对农村基础设施建设的投入力度。统筹整合农村各类建设资金，提高资金使用效率。推广政府与社会资本合作模式，引导社会资本参与农村公益性基础设施建设、管护和运营。（2）深入开展农村人居环境整治工作。加快推进农村危房改造，统筹开展农房抗震改造。支持农村山、水、田、林、路及小流域综合治理。继续推进农村环境连片整治，加大农村生活垃圾处理、污水治理、改厕。加大公共财政对传统村落民居和历史文化名村名镇保护建设力度。大力推进美丽宜居乡村建设。（3）加快农村社会事业发展。完善县域城乡义务教育资源均衡配置机制。建立城乡统筹的公共文化服务体系建设协调机制。整合城乡居民基本医疗保险制度。健全全国统一的城乡居民基本养老保险制度，完善待遇确定和正常调整机制。加快推进最低生活保障制度城乡统筹发展。加强农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系建设。（4）大力扶持农村就业创业。随着城镇居民消费需求的多元化、高级化、个性化，农业资源的丰富性、乡村文化的独特性、绿水青山的生态性，不仅对社会资本投入农村具有很大吸引力，又为发掘农业多功能性带来了巨大潜力。目前农村还是投资价值的洼地，农村新兴产业发展势头好，农民就业创业面临新机遇。要做好发展农村新型产业这篇大文章，大力发展乡村旅游、农产品产地加工、农村电子商务、社会养老、文化创意等产业，拓宽农民就业创业门路。四、从全面深化改革看深入推进农村各项改革
农村改革是全面深化改革的重要领域。根据党的十八届三中全会对全面深化改革的总体部署，农村各项改革正在扎实稳健推进，一些重要改革事项的试点工作正在有序展开。在全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，习近平总书记在我国农村改革的主要发源地小岗村主持召开农村改革座谈会并发表重要讲话，全面阐述了深化农村改革的目标任务、深刻内涵和实践要求，这充分彰显了党中央进一步推进农村改革发展稳定的意志和决心。
农村改革内容综合性强，靠单兵突进难以奏效，必须树立系统性思维，做好各方面改革的衔接配套，最大限度释放改革的综合效应。（一）深化对农民和土地关系这个主线的认识
土地制度作为一项基础性制度安排，事关农民权益保护、新型工农城乡关系构建和社会和谐稳定大局。农村土地实行集体所有制，是历史形成的基本制度，起源于合作化和人民公社运动。从性质上说，集体所有权由集体成员共同享有，但财产不可实际分割为每一个成员所有，也不得将财产由成员个人予以转让。农村家庭承包责任制的推行，实现了集体土地所有权与使用权的分离。这一改革的成效最突出地表现在，通过赋予农民生产经营自主权，调动了农民的生产积极性。改革开放以来，国家不断强化对农民土地权利的保护，农用地产权制度安排发生很大变化，农民土地承包经营权的权能已得到很大扩充。顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，有利于更好坚持集体土地的所有权、更好保障农户的土地承包权、更好用活土地经营权，推进现代农业发展。落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，是深化农村土地制度改革的基本方向。落实集体所有权，就是要明确界定农民的集体成员权，明晰集体土地的产权归属，实现集体产权主体清晰。稳定农户承包权，就是要公平合理地将承包权分配给每个有资格的集体成员。放活土地经营权，就是要将土地经营权配置给有经营意愿和经营能力的主体，提高农业土地资源的配置效率，破解“谁来种地、地怎么种”的难题。（二）当前深化农村改革的重点任务
当前，要重点抓好农村集体产权制度改革、构建新型农业经营体系、深化供销合作社综合改革、健全农业支持保护制度、推进户籍制度改革、健全城乡一体化的体制机制六项改革任务。
城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。近年来，国家采取了一系列强农惠农政策，在破除城乡二元体制方面采取了一系列重大措施，统筹城乡发展迈出重大步伐。但农村发展滞后、城乡发展差距过大的问题依然很突出。我国正处于入加速破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局关键时期。突破城乡二元结构，是农村改革的关键环节。必须抓住全面深化改革的历史机遇，把构建有利于城乡发展一体化的体制机制作为改革的重要领域和关键环节，坚持工业反哺农业、城市支持和多予少取放活的方针，加大强农惠农富农政策力度，彻底改变各种削弱农业基础地位、抽取农村资源、损害农民利益的不合理的做法和体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，为广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果提供制度保障。
新阶段的改革，各地差异很大，改革需求不一致，推进改革的方式也要改变。要坚持统一政策，分类指导，全局稳妥推进，局部勇于突破。在改革过程中，中央负责把握改革方向、全局统筹。按照中央的统一部署，坚持试点先行，同时赋予地方充分的自主权，鼓励和允许不同地方差别化探索，避免因为全国政策“一刀切”带来的种种矛盾。对批准开展的改革试点，要积极推进、加强指导，及时总结可复制、可推广的成熟经验，转化为全面推开的政策，并推动相关法律法规的立、改、废、释。
(1) 作者：韩俊，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室副主任、清华大学中国农村研究院副院长。此文原载于《上海农村经济》，2016年第10期。(1)完善重要农产品价格形成机制
从2014年开始连续3年的中央一号文件都特别强调要完善粮食等重要农产品的价格形成机制，逐步建立目标价格制度，并同步改革收储制度。进一步完善农产品价格形成机制，既是当前深化农村改革的重头戏，也是当务之急，因为这个关系理不顺，市场机制的作用就无从谈起，农民的利益就得不到恰当的保护，国家粮食安全也就失去了根基。一、改革和完善重要农产品价格形成体制的原因
2004年国务院下发《关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔2004〕17号），标志中国农产品价格购销两头全面放开，同时形成了一套新的农产品市场调控体系。新的农产品市场调控体系有三个支柱：①取消了此前的保护价收购，放开市场，必要的时候，国家实行最低收购价和临时收储政策；②取消农业税以后，对农业生产者实行“四补贴”，截至2015年，“四补贴”的总量已经达到1600多亿元；③在加入WTO背景下，建立了以关税配额为主的进出口调控机制。这三个支柱形成了新时期农产品价格调控的基本框架。
总的来看，10多年来，这个框架体系的运行总体上是有效的，促进了中国粮食连续12年增产，带来了农民连续12年收入快速增长，同时为这个时期的国民经济平稳较快发展提供了坚实基础。
但是，需要特别注意的是，由于操作或经验不足，这个调控体系在实际操作过程中出现了一些偏差，使得矛盾逐步积累，以至于现在到了必须改革的时候了。
现有农产品市场调控体系主要存在以下四个问题。（1）政策性收储价格刚性上升，导致国内外差价扩大和进口压力增加。最低保护价收购和临时收储统称为政策性收储。国家从2004年开始对稻谷和小麦实行最低收购价政策，从2007年开始对玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽实行临时收储政策。这两项政策没有太大差别，只是最低收购价在播种前公布，临时收储价格是到作物上市收购的时候公布。这两项政策施行初期比较平稳，最低收购价和临时收储价格基本上每年没有太大变化。但是从2008年开始，我国农业生产成本快速上升（平均每年上涨8%～10%，最主要的原因是土地成本和劳动力价格上涨太快），为了弥补农民种粮生产成本的快速上升，国家连续7年较大幅度地提高了最低收购价和临时收储价格。稻谷、小麦和大豆三种粮食的国内平均价格从2010年开始超过国际市场的离岸价格，到2013年已经全面超过配额内进口农产品的完税价格。目前小麦、大米和玉米的国内价格比配额内进口完税价格分别高34.2%、39%和43.8%。还要注意的是，配额外的关税为65%，也就是说，目前国内三种粮食的价格距离配额外完税成本只差20%～30%了。如果国内农产品价格继续上涨，一旦超过配额外进口完税成本，关税的“防火墙”作用将消失，大量进口将不可避免。
在原来的调控体系下，我们遇到一个两难问题：为了应对农民生产成本上升，不得不提高收购价格，否则，农民种粮没有收益，就没有种粮的积极性；但是国内农产品价格一旦超过进口的成本价，即“天花板”价格，又会直接带来国外农产品的进口冲击。
原来调控体系有效运作的空间是在农业生产成本（即“地板”价格）和进口成本（即“天花板”价格）两个价格之间，但是随着“地板”价格不断上涨、“天花板”价格不断下压，挤压了调控空间，这是农产品价格体系现在面临的最突出的一个问题。（2）政策性收储价格居于支配地位，影响市场机制发挥作用。政策性收储价格往往高于市场价格，这导致只有中储粮、中储棉按照国家的要求收储，并且不得不收储，而其他市场主体没有入市积极性，于是形成了所谓的“政策市”，屏蔽了市场机制的作用，整个流通环节没有了多渠道，没有了竞争。（3）库存积压严重。按照国家要求，政策性收储的粮食必须顺价销售，但是由于顺价销售价格高于市场价格，所以粮食出不了库。每一次提价之后粮食大增产，大增产以后粮食就进入国家粮库，进去了出不来，导致积压。（4）补贴的压力越来越大。入库以后产生的保管费用、利息费用，再加上收购费用都有财政补贴。随着收购量的增加，入库以后又出不去，补贴也随之增加。再加上库存粮食如果陈化霉变产生亏损，就会进一步给财政造成巨大压力，尤其是在财政进入低速增长期的背景下。二、改革和完善重要农产品价格形成机制的基本思路
从2013年开始，国务院责成国家发展和改革委员会牵头，研究农产品价格形成机制改革。研究显示，之所以现在的价格形成机制和收储制度出现以上问题，根本原因在于实际操作中赋予了最低收购价和临时收储制度过多的“保收入”的功能。这些年的政策实践证明，政策性收储确实不应该承担过多的保收入功能，而应该回归平抑市场价格波动和保障农民种粮基本收益的政策初衷。保障农民的收入不应该由粮食价格机制承担，而应该由补贴制度完成。价格应该反映供求关系，而不应该是调节收入和收入分配的工具。事实证明，以价格保收入是保不住的，还影响了市场价格机制作用的发挥。
解决这个问题的思路是要实现“价补分离”，把过去隐含在价格中保收入的功能分离出来，由补贴制度分担，让农产品价格由供求决定，充分发挥价格对供求的调节作用，这就是农产品价格改革的基本思路。
有几点需要特别说明：（1）农产品市场调控的最终目标是为了确保国家粮食安全，在改革农产品价格体系时，要特别注意不要忘记调控目标。粮食安全包括三个方面：①粮食安全的根基应该是生产能力安全，而不一定是产量安全；②对国际资源的掌控能力；③必要的储备、调节能力。（2）要明确市场调控的目标，即总量基本平衡、市场波动可控、保护农民利益、促进生产发展。这里特别要强调的是市场波动可控，过去对市场波动过于敏感，现在看来，只要设定好一个区间，如果价格在这个区间正常波动就不要干预。此外，要有手段调节波动，这就要有一定的储备吞吐能力，保证农产品价格大体在合理区间波动。同时，对不同的农产品品种要“有保有放”，明确国内生产和进口的优先序，明确什么由中央政府调控、什么由地方政府调控，什么可以直接放给市场，这样可以使整个调控体系更加精准和有效。
如何推动“价补分离”？最初的设想是采取目标价格制度，也就是国家设定一个目标价格并监测市场价格，当市场价格低于目标价格时，就用财政补贴把两者的差价直接补给生产者；当农产品价格过高时，国家补贴就给城里的困难群体，确保他们的基本生活不受影响。
目前实行政策性收储的品种很多，改革必须因品种施策，采取渐进过渡的办法推进。2014年，国务院针对新疆棉花和东北大豆启动了目标价格改革试点，同时取消了临时收储政策，转为企业收储，财政对收储企业给予一定补贴。2015年，国家取消油菜籽临时收储政策，同时启动了玉米价格改革。目前，正在研究对稻谷和小麦的最低收购价政策进行改革。这里简单介绍几个重要品种近两年的改革情况。三、棉花目标价格改革试点情况
棉花在新疆的目标价格改革试点到2016年是第三年，2017年将结束。目前来看，棉花的问题解决得不错。2013年我们开始研究目标价格时，当时矛盾最突出的是棉花，国内棉花的收储价格比国外进口棉花完税后的成本每吨高约5000元，于是国内生产的棉花按收储价格收上来堆在仓库里，而纺织企业只愿用低价的进口棉花。后来国家又采取了一些办法，要求企业多用国内库存的棉花，结果导致纺织企业成本上升，整个行业亏损。选择新疆做试点是因为新疆的棉花产量占全国棉花产量的一半。2014—2016年，新疆取消了棉花临时收储价格，完全按市场价收购，市场价格和目标价格的差额为每吨6000元左右，由国家直接补贴给棉农。至于具体补贴办法，最开始是60%按照播种面积，40%按照收购量；后来发现按播种面积补贴的操作成本太高，核查起来也很困难，所以从2015年开始新疆棉花的补贴中90%都是按照销售量进行补贴。
总体来讲，棉花的目标价格改革是成功的，现在棉花已经实现了市场定价，国内外每吨差价从以前的5000元下降到目前的450元，部分积压状况有所改善，棉纺企业用棉成本下降，棉农收益基本稳定，新疆棉花的质量也有所提升。
建议从2017年开始在新疆正式实行目标价格。但还有两个问题要解决：①现在的目标价格是“一年一定”，建议改成“三年一定”；②完善补贴方式，现在的补贴方式仍属于WTO“黄箱”政策，有8.5%允许量的限制。将来可以考虑将补贴与一个固定产量挂钩，这样就与当年产量挂钩的政策实现半脱钩，这样的补贴即可纳入“蓝箱”政策。四、大豆目标价格改革试点的经验和面临的问题
2014年在东北实行大豆的目标价格改革，但效果不及棉花。与棉花目标价格低于临时收储价格的情况相反，东北大豆实行目标价格改革时，价格定得比临时收储价格高，目的是稳定东北大豆的面积和产量，但是实际执行情况并不理想。原因主要有两个：①东北地区不同作物的比价不合理，种植大豆的收益远远低于种植玉米和水稻，虽然实行了目标价格，2015年大豆种植面积基本稳定，但是产量仍然下降。②进口冲击。2007年中国进口大豆3000万吨，2015年进口8100万吨，增长的速度非常快，主要是价格的原因。2015年国产大豆市场收购价下降了10%，而国际市场价格下降了20%～30%，进口大豆的价格优势仍在扩大，必然会导致进口增加。进口的大豆是转基因大豆，通常认为，进口大豆主要是用来榨油的，榨的油进入食用油市场，豆粕进入饲料市场。但实际上这两年的情况已经发生了变化，2015年8月到东北调研，据反映现在进口大豆已经有相当部分转做食品，用来做酱油和豆腐了，这对国内天然大豆的冲击更为直接，因为国内天然大豆的蛋白质含量高，主要是用做食品的。
下一步完善大豆的目标价格改革，首先要控制进口大豆的用途，不允许进口大豆转做食品，这样才能稳住国产大豆的市场。在稳住这个市场的同时，才能理顺大豆、玉米、水稻的比价关系，东北大豆才有可能稳定下来，进一步发展。五、玉米、稻谷、小麦的价格改革进展及建议
目前价格矛盾最突出、积压最严重、整个产业链压力最大的品种是玉米。2015年的改革是把临时收储价格由原来的每斤1.12元直接调到每斤1元，而且没有补贴，这已经给东北农民发出了改革信号。下一步改革，可能会采取市场化收购加补贴的办法，也就是说，不走目标价格改革的路子，而是直接进行市场化收购，取消临时收储政策。
这个路子大体可行，但一些细节值得推敲。如市场定价后玉米价格会回落多少？一个可以参考的基准是目前东北玉米的成本大概每斤1元，还有一个可以参考的基准是进口玉米完税后价格每斤0.75元。因此，玉米价格可能会从每斤1元继续回落至每斤0.75元，也有可能在这个区间上下波动。这就面临一个对农民补贴多少的问题。建议按照每斤0.2～0.25元补贴给农民。特别要注意的是，东北的土地规模经营发展很快，大概30%的土地实现了规模经营，合作社是要实打实地计算租地和雇工成本的，这与散户很不相同，如果价格下降到每斤0.75元，又不给予补贴，东北的合作社将受到冲击。
此外，建议在东北地区统筹考虑大豆和玉米的价格改革，统一实行大豆和玉米的补贴，可以叫旱地补贴，或者叫黑土地保护补贴，直接从“黄箱”变成“蓝箱”，不和目标价格挂钩，这可能比过去的办法更好。
稻谷和小麦的问题和玉米一样，也是价格过高、仓储过大、负担很重，但是这两个品种又有特殊性。有人主张稻谷和小麦的最低收购价改革可以参考玉米的办法，建议取消稻谷和小麦的最低收购价，放开市场。但我认为，考虑稻谷和小麦是重要的口粮品种，是农民普遍种植的品种，同时中国农户经营规模很小，市场波动又比较大，如果仅采取补贴的办法，不足以稳定稻谷和小麦的生产。所以，在稻谷和小麦的改革上，还是要坚持价格支持和补贴政策相结合的办法。具体的操作办法也是实行“价补分离”。
总之，中国农业竞争力并不完全取决于价格改革，但是价格改革是否成功又会直接影响到农业竞争力。因此，将调整农业结构、发展新型农业形态、提高农业劳动生产率等方方面面的任务和价格改革配合起来，才能最终解决中国农业面临的问题。
(1) 作者：杜鹰，全国政协委员、民族和宗教委员会副主任、国家发展和改革委员会原副主任、清华大学中国农村研究院指导委员会委员。(1)建立营养导向的中国粮食安全发展战略一、引 言
改革开放以来，中国在减少饥饿和营养不良方面取得了显著成就。事实上，在全球减少的饥饿和营养不足的人数中，中国占有很大的比例。近年来，中国已成为大豆、玉米、水稻、小麦等主要粮食品种的主要进口国，随着粮食安全新战略的确立，中国也越来越依靠全球市场，并通过投资、援助和技术转让等方式积极参与许多发展中国家的粮食生产。中国在2007年步入中等收入国家行列，但就饥饿和营养不良人口绝对数计算，中国、印度、印度尼西亚、巴西和墨西哥等国家仍占据全球饥饿和营养不良人口的最大份额。这些国家的另一个明显趋势是其超重和肥胖人口的快速增长。目前，这些国家正在谋求制定针对本国国情的方案以解决国家粮食安全和营养问题。
在这一背景下，本报告重点回顾并探讨中国的粮食安全和营养状况，对中国面临的挑战、政策措施和解决途径做出评估，中国不仅有能力满足本国的需求，而且还能更有效地在全球范围内发挥重要作用。联合国提出“2030可持续发展目标”，世界各国都在积极应对，本报告也提出了中国未来基于营养的粮食安全发展新愿景和政策选择。
本报告包含三个方面的内容：（1）描述中国主要经济和社会转型特征，分析中国粮食安全与营养主要挑战，以及中国可为全球粮食安全与营养做出的贡献；（2）分析中国粮食安全和营养的认识差距、政策差距和行动差距；（3）探索中国在“2030可持续发展目标”下粮食安全与营养替代方案及消除饥饿和营养不足现象的新愿景和政策选择。二、中国经济社会发展趋势和转型（一）经济进入中高速增长和转型
过去30多年，中国经济稳步快速发展，对当前一个时期和未来中国的粮食安全和营养产生了重大影响。2015年，中国国内生产总值（GDP）较1980年增长近25倍，年实际增长率达到9.8%；人均GDP从1980年的464元增长到2015年的49351元，按可比价格计算年均增长率8.5%。
但自2012年以来，经济增速有所放缓且持续下滑，2012—2015年GDP增速分别为7.8%、7.7%、7.4%、6.9%，人均GDP增速分别为9.8%、9.5%、7.6%、6.3%，中国经济进入中高速增长阶段。表1 1980—2015年中国经济的转型数据来源：中华人民共和国国家统计局，中华人民共和国农业部
随着经济的快速发展，中国经济结构已经从以农业为基础转变为以制造业和服务业为基础。1980—2015年，农业增加值占GDP的比重从30.2%下降到9%，同一时期，第三产业所占比重从21.6%上升到50.5%，首次超过50%。农业劳动力比例从67.1%下降到29%。相对于农业在GDP中所占的比重来说，农业劳动力比例以较慢的速度下降，也就是说，农业部门的平均劳动力生产率增长落后于非农业部门。目前，从税收和政府支出来看，农业的贡献很小，但在国内消费中农村居民消费仍占重要地位。农业在贸易中的重要性也随着这一转变而降低。在改革开放初期，农产品出口占总出口的24%，到2015年，这一份额下降到只有3%；农产品进口比重也呈缓慢下降的趋势，2015年农产品进口额占总进口额的7%。（二）城镇化建设、人口结构转变和劳动力转型
中国社会正经历快速且史无前例的结构性调整。
首先，从2006年开始，中国城镇化发展速度已经超过其经济增长的步伐。1980年，大约80%的人口居住在农村地区，但到2015年，一半以上（56.1%）的人口居住在城镇地区，这一趋势有望继续保持。中国城镇化的发展一部分取决于政府鼓励农村人口向城镇迁移的政策，一部分是工业化发展的必然结果。中国城镇人口从1980年的1.91亿增加到2015年的7.7亿，预计到2030年中国的城镇化率将达到70%左右，近10亿的中国人将生活在城市。
第二个变化是大量劳动力迁移。国家统计局数据显示，截至2015年年底，中国有2.77亿人农村人口向城镇转移，占总人口的20%，预计到2050年转移人数将增长到3.5亿人。一系列有关工业化、市场化、城镇化和户籍制度改革的国家政策引发了大范围的人口转移，农民工的数量呈指数型增长。渴望获得更高的工资和更多的工作机会是劳动力转移的主要动机，这很好地解释了劳动力从农村到城镇、从内陆到沿海流动的原因。70%左右的农民工在中国的东部地区工作，其中三分之二的人在大中型城市工作。但自2011年以来，农民工总量、年外出务工人数增速均放缓，2011—2015年农民工总量增速分别比上年回落1.0、0.5、1.5、0.5和0.6个百分点，年外出务工人数增速分别比上年回落2.1、0.4、1.3和0.4个百分点。
除了城镇化和劳动力迁移趋势外，第三个变化涉及人口结构。医疗保健与营养改善的推进以及独生子女政策，导致了中国人口的快速老龄化。2015年，中国10.5%的人口（1.44亿人）年龄在65岁及以上，人均预期寿命达到76.3岁，与此同时，人口总抚养比（儿童和老人占劳动人口的比例）从2010年触底回升，2014年达到36.2%，其中少儿抚养比为22.5%，老年抚养比为13.7%。预计未来10年总抚养比将继续上升，至2030年总抚养比有可能突破50%，届时人口红利将消失（《中国农业展望报告2014—2023》），到2050年，全国65岁以上的老年人口将会达到3.32亿，超过总人口的23%。趋于老龄化社会的人口结构变化将会对中国经济和农产品系统产生深远影响。随着人口老龄化的加剧，中国不断调整人口生育政策，继2011年“双独二孩”政策实施后，2014年、2015年相继推行了“单独二孩”和“全面二孩”政策，并倡导将生育决策逐步回归到家庭主导。同时，随着人口预期寿命的提高，中国劳动人口法定退休年龄相对过低，因此中国将实行延迟退休，以缓解人口老龄化的压力。
人口红利的消失和城镇化进程抬高了农村劳动力成本。自2003年以来，劳动力平均土地占有量迅速增加，务农人员日工资从1998年到2007年翻了一番。随着农民应对劳动力短缺或老龄化问题以及随后因减少农业投资并将多季耕种转为单季耕种所致的生产能力损失，劳动力短缺和收入结构变化等都可能会降低农业的综合生产力。（三）膳食结构转型
中国快速的城镇化进程伴随收入的增加和中等收入阶层的崛起，导致了膳食结构迅速由以谷物为主的饮食习惯转变为以富含蛋白质为主且多元化的饮食习惯。人均粮食消费从1983年的235千克下降到2014年的141千克。同时，水果、食用油、肉、禽类、水产品的消费急剧增长（见表2）。农村和城镇居民的食物消费情况存在差异。预计流动人口的食物消费模式将会更加趋同于城镇居民——向更富蛋白质饮食习惯转变。
除收入外，影响消费模式的其他因素包括生活方式的转变（重视便利性）、新的烹饪及存储方法的可用性、全球化进程中逐渐接触的新食品和相关理念，以及人口结构的变化等。因此，农村地区的富裕人群具有与城镇居民相同的消费模式。农村地区的几种食物（畜产品、水果和食用油）消费增长率高于城市地区，表明两类地区的消费模式逐渐趋同。同时，城市流动人口肉类消费增加，并开始采用与城镇居民相同的消费模式。这意味着，对玉米、大豆等饲料粮的需求将急剧上升。2011年IFPRI的估算值表明，2000—2030年中国肉类、水果及蔬菜的人均消费将增加三分之一。食物需求的变化将推动农作物和其他农产品的生产模式组合发生巨大改变。表2 1983—2014年度食物消费 单位：千克／人续表注：*除水果外，各产品年增长率为1983—2014年数据，水果为1990—2014年数据。2013年以前食物消费数据城乡分别统计，2013年统计口径调整为城乡一体化调查统计，因此2013年食物消费数据较往年波动较大数据来源：农业部．中国农业发展报告，中国农业出版社，2009—2015年；国家统计局．中国统计摘要（2014）．中国统计出版社，2014（四）食物价值链转型1．农产品市场体系的发展
中国传统农产品市场体系的特征是由许多小商贩、加工商、零售商组成，价值链相对较短。20世纪90年代起批发市场快速发展。随着经济的快速增长、城镇化以及全球市场一体化进程的加快，从20世纪90年代后期开始，中国出现了大量超市和大型农产品公司。F. Reardon等人研究发现，中国排名前47位的农产品零售商，2001—2011年的销售额从130亿美元增加到1170亿美元，年增长率达到27%，几乎是中国经济增长率的3倍。中国农产品市场体系已经成为生产者和消费者之间的桥梁和纽带，并更加关注专业化批发商、农业企业和零售商。最显著的变化体现在现代零售链的采购体系与传统商店的差异。第一，现代零售链更多地采用合同形式，这种合同使得超市可以控制采购产品的质量安全，确保满足有效需求，并有可能降低价格。第二，现代零售链中检验供应商资质的标准逐渐增加，标准类型多样，技术认证要求也在增加，例如HACCP、ISO 9000，还有以HACCP为基础的农场质量保证，这意味着生产者的参与取决于他们可否获得某一级别的足够的分类、分级、包装、存储和运输设施等。第三，现代零售链正越来越多地利用区域性或全球性采购网络以强化采购体系。它们能够在短时间内提供丰富多样的产品，尤其是鲜活农产品。第四，通过严格的合同谈判及执行，农产品加工商的影响显著向食品零售商转移。2．农产品加工业迅速发展
与农产品市场体系类似的显著增长也出现在农产品加工行业（图1）。中国的农产品加工行业快速发展始于20世纪80年代改革开放以后，尤其是1992—1997年经历了第一个快速发展阶段，年均农产品加工业产值增速在20%以上。2008—2015年出现第二个快速发展阶段，年均农产品加工业产值增速17.4%。2015年中国农产品加工业总产值达到20万亿元，是2008年的3倍以上。截至2014年，全国农产品加工企业数量达45.5万家，其中规模以上企业达到7.6万家，农产品加工业与农业产值比值达到2.1:1。同时，专业批发商和贸易商的数量也显著增长。Reardon等人通过中国大米和马铃薯价值链的变革揭示了超市、现代冷链技术、大型大米加工厂、小农户商业化及机械化的快速发展。图1 2000—2015年农产品加工业发展数据来源：中国统计年鉴（不同年份）和农产品加工业发展报告（不同年份）3．农产品电子商务的发展
自商务部《“互联网＋流通”行动计划》将电子商务进农村确定为第一大目标以来，政府各个部门相继制定有关政策，国务院常务会议也针对加快发展农村电商进行了专门部署。截至2015年年底，中国农村网民已升至1.95亿人，网络购物的使用率达到43.2%，农产品
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]