作者：韩俊魁
出版社：社会科学文献出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
境外在华NGO：与开放的中国同行试读：
代序：我眼中的在华国际NGO
[1]王名俊魁的书稿交给我有一年多了。答应他的这个序言，直到清样已出还未完成。此时，我正出席全国政协十一届四次会议，尚有三天的议程，我已完成了七个提案，大部分接待记者的采访也告一段落，终于有了赶写这个序言的机会。好久的心绪，可在这安静且有保护的深夜里清理与书写。以这样的心绪写给俊魁，正是我们多年共事以来久有的心愿却一直求之不得的。多年前，他从北京大学社会学系博士毕业来到清华NGO所做博士后，我不仅偏好他的新疆出身，更偏爱他的人类学背景。多年来，这个高挑个、高度厚镜片的同乡，用他人类学的方法和精神在默默耕耘着在华国际NGO这片荒野，他的执著、智识、踏实、勤勉和不时表现出的学者的愚钝，不仅让我和我的同事们为之骄傲，也着实改变了他的人生。这部书稿所记录的，除了资料和观点，更多的应是一种来自俊魁本心的默默所求。我因此而释然。按国内的说法，我们该属师生，但我觉更似友人。此序，当为笃友代言。
在清华之前，俊魁对NGO并无太多了解，他的专业是人类学，所研究的是少数民族问题；在俊魁之前，我对在华国际NGO虽有不少接触和了解，却一直没机会深入研究。他的人类学背景让我深感他有能力胜任这个领域的研究，劝他朝这个方向努力。那年春天，他提出去云南作田野观察，我们讨论了方案和问题，他卷起铺盖就走，一去就是数月，其间我曾专程去当地看过，他指着眼前的青山绿水，告诉我田野观察的点点滴滴，让我切身感受到他对深入基层的喜悦与收获。多年来，他的足迹遍及在华国际NGO项目的天南地北，所完成的研究报告大大丰富了我和同仁们关于在华国际NGO的视界与认识，也使他逐渐成长为研究在华国际NGO方面有一定影响的学者。作为合作导师，在感到欣慰的同时，也想对他提出更高的要求，希望他在教研工作之余，继续发扬田野调查的精神，发挥人类学与社会学的方法学优势，深入基层，持续观察，同时努力拓展研究视域，关注转型期更多的社会问题。这些，除要求他，实为自律与共勉，也期许学界的同仁们能有所共识。
借此书付梓之际，谈谈我对在华国际NGO的观察和认识。一
我1998年开始接触在华国际NGO，陆续获得一些基金会的项目资助，通过会议、研讨、互访、项目调研、个案研究、口述史访谈及较为深入的组织观察等，逐渐形成了对许多在华国际NGO的印象性的知识，丰富了我对在华国际NGO的观察和认识，由此形成了我对在华国际NGO的第一手的、具感性色彩的知识和理解。我相信，这是我研究在华国际NGO的动机和最具可见性的认识。
到清华任教后，在校领导的支持下我们很快开始筹办国内关于非政府组织的第一次研讨会。那是1998年的盛夏，清华园里既有浓密的绿荫，也有炎热的烦躁和无奈。我们花了很长时间搜集并联系到的几十家在华国际NGO，因有关部门的建议不得参会，只好一一解释与致歉，将会议缩小规模，改为国内版的专家座谈会。但由此，我们建立起与这些在华国际NGO之间的联系。
第一家支持清华NGO研究的资助机构是日本国际交流基金会。10月14日的座谈会成功召开后，我们开始四处奔波，寻求可能的项目支持。我们去了德国、法国、英国、美国等许多国家在京的项目资助机构，也去了世行、UNDP等国际组织的项目办，均无果而终。我的导师江崎光男教授从名古屋发来邮件，告诉我日本国际交流基金会在京的联系方式，让我不妨一试。打过去电话，对方告知一年一度的项目申请期还剩两天。在填写完厚厚的表格、资料并附上江崎老师用传真发来的推荐信后，赶到位于建国门外的基金会驻京办，已是下午5点。项目官员野田先生认真审阅了申请材料，详细告诉我后续的程序，并表达了他本人对NGO研究的兴趣。我邀请他有空来清华参加[2]我们的沙龙。很快，他成了清华NGO沙龙的第三位日本客人。过了没多久，野田告诉我总部要来一位项目官员，名叫古岛。一个冬日寒冷的下午，在位于清华南门附近的小绿楼二层那间仅有9平方米的办公室里，我接待了这位身材高挑的日本人。古岛和我一见如故，他一见面就告诉我：你们的项目很快就会批准。我在喜出望外之余，感慨这位一点儿也不像其他日本人那么含蓄、有着中国北方汉子魁梧体格和豪爽性格的项目官员，他给我带来了第一个福音。这是我们开始NGO研究以后获得的第一笔资金，不仅顺利启动了中国大陆第一个关于NGO的实证性问卷研究，也很快还清了我在上一年中心成立时欠的2万元借款。
继日本国际交流基金会之后，我们又先后申请到福特基金会、亚洲基金会、喜马拉雅研究发展基金会等国际NGO的项目资助。其中特别要提到的是来自台湾的这家企业基金会，名为“喜马拉雅”，据说与出资人韩先生的高山情结有关。年届七十的秘书长江显新先生优雅的言谈和他身体力行、无私忘我的境界，令我对基金会之纯公益的理念与精神高山仰止，那许是我迄今为止一直尊崇公益情怀的开端。我一直视江先生为莫逆之交、精神导师。日前收到江先生邮件，他在“超过20年浸润在公益资讯领域”之后终于卸下执行长之职，在庆贺之余由衷地祝福他健康长寿。
十多年后的今天，回首清华NGO所走过的路，筚路蓝缕，我们从零起步而至今日硕果累累，在科研上的最初支持几乎都来自国际NGO。我们公开出版的50多部专著和公开发表的数百篇论文，无疑凝聚了师生们的心血努力，但不可否认的是得到了来自十多家国际NGO的慷慨资助。我还想表达的一种心情是：我们的所有科研成果，按照清华的规定其著作权都属于学校和我。换言之，我们得到的所有科研资助都属于无偿捐赠。这种具有纯公益性质的科研支持，可以说是我们至今一直走在中国公益研究前沿的第一推动力。
除了得到国际NGO的科研资助，在我们的研究中也大量接触到国际NGO的在华活动。十多年来，我们开展的有关NGO的相关研究多达百余项，大部分都与国际NGO有关，其中有不少是专以国际NGO为对象开展的研究。这些研究可以说触及国际NGO在华活动的方方面面，既包括其内部管理、治理结构、人力资源、筹款及资助、项目管理等，也触及国际NGO在华活动的合法性问题，与当地政府的关系问题，与在华外资企业关系问题，以及国际NGO的社会责任等问题。我也经常应邀给一些国际NGO讲课、咨询以及参加其举办的会议，也有许多国际NGO来清华访问、座谈，有的甚至将理事会开在我们的会议室。我的不少学生毕业后到在华国际NGO就职，有的已经担任高管职务。我也因此结识了不少在华国际NGO的负责人。通过这些交往，我一方面在很大程度上熟识了在华国际NGO，加深了对中国NGO中这一特殊群体的感性认识；另一方面，也提高了对这些组织开展深入研究的兴趣，希望能够从理论上、政策上和相应的制度层面开展实证研究，以增进对这些组织的理性认识。随着我本人作为两届政协委员参政议政能力的提高，我也益发强烈地感受到：作为国家治理系统的直接参与者，我有义务推动相关法律法规的制定和出台，一方面保障这些国际NGO在华的合法权益，更好地发挥它们之于中国改革开放、社会进步的积极作用，另一方面对其行为进行必要的规范和监管，确保国家利益、社会利益和公民利益不受损害。二
在华国际NGO是指在中国大陆地区开展各种非营利性社会公益活动，而其主要的资金、人员和组织来自中国大陆以外的国家或地区（含香港、澳门、台湾地区），因而具有跨国特征或国际特征的非政府组织或非营利组织。
在华国际NGO的活动可追溯到清朝后期。19世纪中叶前后，随着大批传教士进入中国，以宗教为背景的社会公益活动在华兴起，涌现出一批包括医院、学校、育婴堂、孤儿院、图书馆、出版社、读书会等各种形式的非营利组织。1894年，在中日甲午战争期间，一批外国人士发起在山东和天津成立了红十字会开展伤员救助。1904年2月，日俄战争前夕的上海正式成立了由中英美德法五国合办的上海万国红十字会。1919年7月，在万国红十字会基础上正式成立了中国红十字会，这个以国际救援为宗旨的国际NGO在中国后来频发的战争及各种灾难中发挥了巨大作用。除红十字会外，基督教青年会（YMCA和YWCA）、洛克菲勒基金会等，都是较早进入中国并开展了大量社会公益活动的国际NGO。
改革开放以来，在华国际NGO的发展大致经历了三个阶段：
第一阶段大致从20世纪80年代开始至90年代初。这一阶段在华国际NGO的活动总体上处于起步阶段，国际NGO很少在华设立办事处，对华提供项目援助主要通过与基层政府合作推动各类公益项目在华的实施，其资金规模虽逐年增加，但总体并不大。福特基金会是改革开放后第一批来到中国的国际NGO之一。1979年9月，福特基金会代表团访华，当时的国务院副总理方毅会见了基金会会长及代表团，代表中国政府表示欢迎福特基金会来到中国。随后，福特在华项目在相关政府部门的配合下逐步开展起来。1988年，国务院批准中国社会科学院作为挂靠单位，福特在华代表处正式成立。也是在这一期间，洛克菲勒基金会、世界野生动物基金会、国际小母牛组织、英国救助儿童会、德国艾伯特基金会、德国洪堡基金会、基督教救世军、绿色和平等国际NGO纷纷来到中国，一大批在华援助项目，涉及扶贫、生态和动物保护、公共卫生等公益领域，在各级政府的支持下开始在一些贫困地区实施。与此同时，在工商经济领域，开始出现一批由外国人和来华外资企业出资成立的工商协会，在对外开放、经贸合作中发挥积极作用。1989年6月，国务院发布《外国商会管理暂行办法》，将外国商会定义为外国人及其机构“在中国境内成立，不从事任何商业活动的非营利性团体”，其中也包括非商业的各种公益组织。这是中国政府改革开放后颁布的有关社会组织的第二个行政法规，也是迄今为止唯一的一部有关在华国际NGO的法律、法规。
第二阶段从20世纪90年代初至本世纪初。这是在华国际NGO从低迷逐渐走向迅速发展的十年。这一阶段国际NGO在华活动在经历了初期的曲折后很快进入了一个新的快速发展期，项目额度迅速增大，项目领域不断扩大，参与的国际NGO越来越多，且许多组织通过各种方式“落地”，成立了在华办事机构并构建起相应的区域性组织体系。1989年，在华NGO的活动一度受到影响，绿色和平等一批国际NGO受政治因素影响曾退出中国，部分坚守下来的国际NGO在华项目的规模也不同程度有所挤压。邓小平南方讲话以后，随着中国走上市场经济发展道路和继续坚持对外开放政策，一些国际NGO很快重返中国大陆，已有的国际NGO项目规模逐步扩大，一些新的国际NGO也纷纷来到中国。1995年，北京召开了第四届世界妇女大会和世界妇女NGO论坛，数以千计的国际妇女NGO来到北京的怀柔，它们充满活力和专业性的组织及巨大的影响力感动了与会的中国妇女们。会后不久，一批活跃在扶贫开发、环境保护、公共卫生、妇女儿童权益保护等领域的国际NGO陆续进入中国，开始与各级妇联合作开展项目，一批由妇联女干部及知识精英等发起的中国本土的NGO也悄然诞生。这一时期国际NGO在华公益项目的规模逐年扩大，在项目开展过程中除继续与当地政府合作外，开始探索培育本土的基层组织或与本土的NGO开展合作，国际小母牛、世界宣明会、英国救助儿童会、基督教救世军、乐施会等越来越多的国际NGO以各种方式开设了办事处，并建立了地区间的联系网络。
第三阶段大致是最近的十年。从本世纪初开始，在华国际NGO在各个领域都实现了迅速发展，其本土化、合法化的进程加快。2001年中国加入WTO及市场经济地位的逐步确立，推动了在华国际NGO的发展。随着跨国公司在华业务的不断增长，一大批经济类NGO，如行业协会、商会、贸易协会及各种形式的职业团体纷纷进入中国。2004年，国家税务总局批复了北京市地方税务局上报的关于美国福特基金会北京办事处等33家外国在华常驻代表机构免税问题的申请函，其中除福特基金会外，还包括英国救助儿童会、美国菲利浦海德基金会、英国玛丽斯特普国际、中国澳门巴迪基金会、国际铜专业协会、美国国际管道暖通器械协会、法国沛丰协会、英国GAFTA谷物与饲料贸易协会、国际唱片业协会、美国小麦协会等在华国际NGO。免税待遇的获得表明中国政府认可了国际NGO在华活动的非营利性质并从税收制度上予以支持。新颁布的《基金会管理条例》在三类社会组织中首开国际NGO合法注册的窗口。2007年有11家境外基金会在民政部获得登记注册，2010年这一数字增加到35家。近年，民政部将云南省设为在华国际NGO培育发展和监督管理的“观察点”，云南省民政厅探索开展在华国际NGO的备案制试点并取得了积极进展。2011年5月1日，《求是》杂志发表中共中央政治局常委周永康关于加强社会管理创新的一篇专文，其中特别提出要“建立境外在华NGO联合管理机制，保护正当交往合作，依法加强管理”。三
30多年来，与中国改革开放的历史进程相适应，在华国际NGO同行于中华大地。各种类型的在华国际NGO已深深融入中国经济发展、社会转型与民众生活的方方面面。据调查估计，目前在华国际NGO的总数在一万家左右，每年动员的资金规模有数十亿元，它们主要的活动领域包括：农林牧渔、文化教育、卫生保健、生态环境、慈善救助、救灾减灾、社会福利、社区建设、农村发展、产业发展、贸易金融、社会服务等社会生活的各个主要领域。
从总体上看，在华国际NGO大体上可以分为两大类，一是以扶贫、环保、教育、卫生、社区等各领域相关公益项目为主的公益类在华国际NGO；二是以经济贸易、社会服务、联谊互助为主的非公益类在华国际NGO。一般而言，公益类在华国际NGO大多在改革开放之初就开始关注中国，有的如福特基金会等很早就来到中国并开始其项目合作，其中一部分在项目合作的过程中通过各种方式建立了在华办事机构或代表机构。多数公益类在华国际NGO的活动主要集中在中西部贫困落后的农村地区，它们通过引进和注入大量境外资源，开展包括小额信贷在内的各类发展项目，引导农民参与，推动社区发展，改变当地的自然和人文生态环境，对于改善贫困农民特别是老弱病残妇幼等弱势群体的生活状况发挥了积极的作用。同时，它们在合作中有效带动了当地社会组织的发展，也与基层政府之间逐渐建立了互信与合作关系，在合作中推动了地方政府的观念变革和创新。因此，公益类在华国际NGO的大多数致力于推动我国社会的各种面向弱势群体的社会公益活动，其本身经过长期发展已经相当程度上融入了中国社会，成为我国改革开放、社会转型和经济社会发展中一支重要的积极力量。
但是，并不是所有的在华国际NGO都在开展公益活动。据我们调查估计，在华国际NGO中至少有一半主要从事的是非公益性质的各种社会活动，包括主要为跨国公司提供各种市场中介服务的工商协会，主要为在华外国人提供教育、医疗、休闲等社会服务的社会服务机构，以及以外国人为对象的各种联谊性、互助性的会员制社会组织。这些在华国际NGO所开展的活动，尽管有其客观的需要和价值，但对于中国社会来说并非公益性质的社会活动，应属于互益性的非营利组织活动。即使开展公益类的在华国际NGO，由于其资金来源、组织宗旨、国际背景、政治意图等千差万别，所追求的价值目标、理念和效果也不一定符合我们的国家利益。当前的情况是，由于没有相应的法律法规，绝大多数在华国际NGO都没有进行登记注册，它们的合法权益得不到相应的法律保障，也没有相应的政府部门对它们进行必要的引导和监管；由于来自境外，当地社区和公众对它们也无法实现社会监督。
总之，在华国际NGO已经成为我国改革开放、社会转型和经济社会发展中一个不可忽视的存在，必须正视和认真研究，特别是要尽快完善相关立法，一方面保障其在华合法的权益，保护其合法的交流与合作，另一方面加强对在华国际NGO的登记监管，发挥其有利于我国经济社会发展的积极作用，同时限制其消极的作用。多年来，我在从事中国NGO研究的实践中，一方面亲身接触了许多在华国际NGO，得到其中不少机构的资助及支持，结识其中不少优秀的领导人、管理者及优秀的公益实践者，在与他们的交往中感受到在华国际NGO对于中国改革开放的理解支持及其不可替代的重要作用，另一方面，也益发感受到在华国际NGO在发展中存在的各种问题、困惑及其面临的法律政策环境的缺失。因此从许多年前起，我就通过各种项目组织力量开展这方面的相关研究，并利用身为全国政协委员的身份在许多场合发出相应的政策呼吁，也提交过相关提案，积极推动相关立法及政策体制的改革创新。近年来，随着我国社会管理体制创新的实践，既有法律、法规的修订步伐加快，各级政府在社会组织管理实践中也在积极探索新的制度框架和体制创新。相信在不久的将来，有关在华国际NGO的相关法规和政策都会有不同程度的改善，将有助于这些组织合法权益的保障及其各种非营利社会活动在法治框架下的健康发展。我也深信：随着中国政府大力推动的社会管理创新，中国改革开放的历史进程将进一步拓展，中国社会走向文明、开放、民主的公民社会的步伐将越来越坚定和不可逆转，在华国际NGO作为全球公民社会中富有生命力和公益创新能力的一支力量，必将发挥更加积极和重要的作用。这也正是我和俊魁等致力于这一问题研究的为数不多的学者们所衷心期待的。
本书是我们长久以来了解并观察在华国际NGO的实证研究成果，作为清华NGO研究团队的一员俊魁及课题组各位同仁付出了巨大努力。尽管仍有一些值得商榷之处，我还是力主出版此书。一则为了记住这些付出，更以期唤起读者对此问题的思考和更加深入的研究。在此，我和我的同仁们要特别感谢世界宣明会对此项研究的大力支持及配合，使得我们不仅有条件开展深入基层的实证观察和比较研究，也能以学者的独立、自由和慎思把握研究的方向，最终使该成果问世。2011年3月注解：[1] 王名，清华大学公共管理学院教授，NGO研究所所长，第十、十一届全国政协委员。[2] 清华NGO沙龙始于1998年10月，最早的两位日本客人是当时在北京大学做访学的日本亚洲研究所的大冢健二和当时在中国人民大学留学的东京大学博士生相川泰。他们目前都是日本研究中国环境问题的知名学者。
导言
一 问题的提出
这是一个经济全球化的时代。人们在享受着它带来的便利、快捷、丰富成果的同时，也利用传统文化的象征、认同、符号、情感对经济全球化已经或即将带来的危险进行修正、预防甚至抵制。这些因素相互扭结、抵牾，以至于使人们对任何一个看似很容易下判断的议题都莫衷一是。
这是一个拒绝简单认同或轻易否定的时代。
作为全球化重要推动者和塑造者的国际非政府组织（International Non-governmental Organization，以下简称国际NGO）同时也被推动、被塑造。本书正是在这种背景之下来探讨在中国大陆开展活动的国际NGO，即境外在华NGO。此类组织30多年来的发展轨迹，在某种程度上可以检视中国乃至发展中国家、转型中国家的国际化进程及其面临的挑战。
我们身边的境外在华NGO越来越多。但只要对其稍加留意，便会发现以下五个突出的问题：（1）境外在华NGO的一般性状况问题。这些组织到底有多少？在哪些领域、开展怎样的活动？中国政府的相关法律政策环境如何？为何日常生活中频繁出现的众多境外在华NGO中，仅有极少的组织能够登记注册？（2）合法性问题。大量未能登记注册的组织却能“顺利”运作，其合法性基础何在？我们看到或听说此类组织提供了不少公益服务。但中亚“颜色革命”之后，也有人给其贴上意识形态的标签，进而提出对之加以提防和限制。二者之间是否存在必然的合理性关联？在此情形之下，境外在华NGO与政府如何合作？合作的合法性基础是什么？合作中出现哪些障碍？障碍能否以及如何克服？（3）组织的关联性问题。即境外在华NGO和国内本土NGO的关系怎样？（4）公益供给问题。境外在华NGO如何提供公共服务？（5）治理性问题。对于上述存在的问题，境外在华NGO该如何行动？政府又该采取怎样的有效治理思路？
二 组织类型及发展阶段
20世纪80年代以来的全球结社浪潮与新公共管理浪潮息息相关。实际上，国际NGO在更早的时候就已经开始孕育、萌发、成长。通过对科学类国际NGO的统计梳理，伊万·斯考弗（Evan Schofer）指出，该类组织从19世纪中期开始活动，1920年后加速发展。除了第二次世界大战中发展较为缓慢外，此后至今一直保持激增[1]势头，从1870年的第一家到1990年已增至300多家。另一份更为详尽的统计显示，从1875至1973年，除了第一次和第二次世界大战的[2]影响外，国际NGO一直处于增长状态（见表1）。
不论NGO被各国学者称为非政府组织、非营利组织、民间组织、公民社会组织、第三部门组织、志愿组织、免税组织，还是慈善组织，此类组织的核心特征不外乎非政府性、不分配约束机制以及志愿性。对于国际NGO而言，亦有学者称之为跨国社会运动组织（Transnational Social Movement Organizations，TSMOs）或社会变[3]迁国际非政府组织（Social Change INGOs）。要对国际NGO进行分类，关键在于如何界定“国际”。从1950年起，国际社团联合会（The Union of International Associations，UIA）正式编撰的《国际组织年鉴》（Yearbook of International Organizations）开始对国际NGO进行系统记录和整理。但由于遴选的标准很严格，只有组织成员、官员、选举、基本预算贡献等至少来自三个国家方可成为年鉴收录的对[4]象。一些研究者指出这导致一些国际NGO未被统计在内。21世纪初，该联合会界定国际NGO的标准发生了变化，即把有国际倾向的国内非政府组织（Internationally Oriented National Organizations）和特殊类型的国内组织（Special Types of National Organizations）也涵[5]括进来。联合国经社理事会1968年给出的定义较为宽泛，即只要符合联合国宪章精神的、具有国际地位的非政府组织均可称为国际NGO。但1996年通过的第31号决议不再强调组织架构的国际性，而是将组织活动目标的国际性作为衡量国际NGO的标准。*表1 不同社会问题领域内的国际NGO数量
按照国际社团联合会的分类，国际NGO包括常规型、跨国型和[6]特殊型。但更多采用的是联合国和世界银行的分类。前者将国际NGO分为全面咨商地位组织、专门咨商地位组织以及注册地位组织；后者分为运作型组织和倡导型组织。尼克·杨（Nick Young）对境外在华NGO专门进行了分类，即包括宗教机构、人道主义救援和发展机构、私人基金会、专家型非营利的咨询和项目执行机构、宣传[7]机构、政策研究思想库、专业协会以及互助、自助组织八类。本书无意探讨不同分类标准之间的差异，而是将研究的主体界定为在两个及以上国家或地区开展活动的、在中国大陆开展活动的非政府组织。同上述界定与分类相比，本书的界定主要突出了跨地区性。这将更有助于探讨当前中国语境下的境外在华NGO。此外，本书不讨论在境外开展活动的中国本土NGO，例如在联合国系统开展工作的中国NGO等。也就是说，本书主要围绕着内向性而非外向性维度展开。
境外在华NGO也被学界称为“在华的国际非政府组织”、“在华海外NGO”、“海外在华民间组织”、“境外公益性民间组织”等。这类组织可以分为三类：以开展公益项目的组织、工商类组织（境外商会和境外行业协会）以及政治宗教类组织。工商类组织和经济政策的游说、施压有关，是很重要的NGO类型。鉴于笔者已另撰专文分
[8]析，本书就不再予以讨论了。政治宗教类组织和中国的国家安全关系密切，我们很难接触到这类组织，因此有待于日后的研究。基于此，本书的境外在华NGO主要是指在境外（含中国港、澳、台地区）登记注册或成立，在中国大陆开展各种活动的公益性NGO、公益性NGO的分支机构及代表机构。除了组织化运作的载体，还有一定数量的国际NGO只通过注入资金和支持项目的方式开展活动。这些组织也被纳入本书研究范围。
随着全球结社浪潮的兴起，一些国际NGO于20世纪80年代中期开始陆续进入中国大陆开展援助活动。有人将国际NGO重返中国大陆归之于1984年当时的联合国开发计划署驻华代表处代表孔雷飒给[9]中国政府的建议，其实，20世纪70年代末就有国际NGO和中国大[10]陆接触并开展活动。在中国加入世界贸易组织后，这类组织迅速增加（见表2）。2 48家境外在华NGO首次进入中国大陆的时间
在长期调研基础上，笔者提出境外在华NGO发展五阶段说。[11]
1949年前是境外在华NGO发展的第一阶段。在半殖民地化的中国，国际NGO很容易进入中国。在动荡的岁月里，这些组织开展了许多公共卫生、教育、文化交流等活动，在国家利益冲突、文化认知艰难的情况下，开展项目并取得了一定社会效益，但也有一些组织成为殖民主义者的帮手而备受诟病。该阶段主要以教会组织或有教会背景的NGO的活动为主，也有洛克菲勒基金会等没有宗教背景的公[12]益组织开展的项目。
第二阶段是停滞阶段（20世纪50年代末至70年代末）。在此阶段中，境外在华NGO被当成反动势力而被扫荡出国门。
第三阶段是恢复阶段（20世纪70年代末至90年代初）。如果从国际背景来看，这一阶段恰恰是在两次石油危机打击下，西方发达国家出现财政危机而重塑政府的新公共管理改革阶段。在新自由主义思潮的影响下，西方发达国家普遍出现中央政府的部分职能向地方政府转移、政府的部分职能向政府体制外转移等两大趋势。因此，NGO成为政府的重要合作伙伴，以及社会福利有效提供的主体之一。在西方发达国家，随着经济全球化进程的加速、民族主义思潮的扩展以及全球问题尤其是非传统安全领域问题的凸显，国际NGO从20世纪70年代起加速发展。此时，已有国际NGO开始接触中国并开展活动。由于当时中国生产力落后，一些规模较大的、公信力较高的国际NGO利用赈灾、保护大熊猫等契机进入中国。虽然部分组织有宗教背景，但它们长期和中国政府保持了较好关系。在此阶段，这些组织的活动集中于传统慈善领域，如赈灾、扶贫、教育等。
第四阶段是较快发展阶段（1992年至今）。据刘易斯（D.Lewis）等人的观察，“20世纪60～80年代主要的发展教科书，几乎没有任何文献资料提及NGO或志愿组织（Lewis 2005）。然而，及至20世纪90年代，随着NGO进入发展政策的主流，该主题的著述出现了真正的爆炸式增长。非政府组织吸引了行动主义者、对发展可替代方案感兴趣者以及那些‘当权派’。20世纪90年代中期，非政府组织已成为官方发展资助者的‘宠儿’（Edwards and Hulme 1995）。非政府组织‘突然被赋予国际声望’，以至于政府和多边组织刮目相看，而把NGO[13]视之为发展中的重要行动者。”这一点从表1可略见一斑。发展中国家出现大量国际NGO的重要原因之一是传统发展理论与实践的困境，即对现代化理论、依附理论的批判以及传统的国对国援助方式的不信任。此外，经济全球化议题的增多以及新媒体的出现都给国际NGO提供了发展的动力。当然，之所以快速发展，同时还来自于这[14]些NGO正面形象的自我塑造。*3 48家组织进入中国大陆时间
这一时期的中国，以邓小平同志南方讲话、北京世界妇女大会以及中国加入世贸组织为契机，境外在华NGO发展迅速。除了传统慈善领域，第四阶段进入的境外在华NGO更集中于环境保护、儿童妇女、艾滋病防治、反家庭暴力、农民工权利保护、社会企业、公平贸易、自然灾害回应以及乡村治理等新领域，其深入程度更深、背景也更为复杂。可以看出，在后两个阶段中，境外在华NGO踩着中国改革的每个节点而不断深入。
从我们的调查数据来看，20世纪80年代以后，国际NGO才开始较多地进入中国，90年代的十年中是进入数量最多的时期。其中，一个明显的转折点是1995年在北京召开的世界妇女大会。调查对象中有53.3%的境外在华NGO为1995年以后首次进入中国。从表3可以得出另外一个数据，即1990年以来进入中国的境外在华NGO占总样本数量的68.9%。该数据在一定程度上验证了前文的阶段说。从关于未来五年发展预期问题的统计数据来看，持“前景很好”、“稳步发展”预期的境外在华NGO占81.3%（见表4）。这说明第四个阶段还会持续一段时间。我们预测，境外在华NGO的发展到相关法律政策明朗化后会出现第五个阶段。4 48家境外在华NGO对未来5年在中国大陆发展的预期
据我们估计，境外在华NGO至少在5000家以上。每年在华项目支出逾千万元人民币的组织数量众多（见表5、表6）。因此，无论从数量还是从资金规模上看，此类组织均成为无法忽视的研究对象。*5 212家境外在华NGO年度预算*6 48家境外在华NGO年度预算
从212家境外在华NGO总部所在地分布的统计可以看到（见表7），其分布呈多元化样态。而且，境外在华NGO普遍采取跨省网络的活动方式运作项目（见表8）。中亚“颜色革命”给这一主体群蒙上了阴影，其在中国之发展也充满变数。这些NGO是怎样进入中国的？在中国境内到底在开展什么活动？和中国政府合作过程中出现了哪些障碍？在正式进入对这些问题的分析之前，我们首先回顾一下目前的研究现状。*7 境外在华NGO总部所在地分布*8 在中国项目活动地区分布表
三 文献综述
笔者搜集的中文文献来有三个来源。首先，以“国际非政府组织”作为主题词在中国期刊网上进行搜索。查询时间是1979～2007年，查寻范围和查询结果为：中国期刊全文数据库171篇；中国优秀硕士学位论文全文数据库8篇；中国博士学位论文全文数据库5篇；中国重要报纸全文数据库73篇；中国重要会议论文全文数据库1篇，共258篇。然后，从这258篇里遴选出79篇和境外在华NGO相关度较高的文章。其次，以“非政府组织”为主题词再次检索，从中挑选出相关文献。最后，再加上笔者掌握的其他相关文献。三部分总计128篇，[15]具体分布见表9。
通过对表9的统计分析以及对论文内容的简单归纳，笔者得出以下五个结论。
第一，改革开放以来，自1987年杜悦新在《国际经济合作》第12期上发表《积极开拓同国际非政府组织合作的新领域》一文以后，在随后的十余年中，鲜有学者关注国际NGO问题。从2002年起，学界对国际NGO的关注陡然增加，相关文献数量与之前相比出现大幅增长，此后的几年也保持增长态势。9 境外在华NGO中文文献统计表
第二，从研究方向上看，除了简单的资料介绍外，相关研究成果主要集中在政治学、公共管理和法学，经济学和社会学略有涉及。政治学领域的研究绝大多数集中在国际关系、国际政治方向，法学研究者关注国际环境法以及人权两个方向。近年来，一些体育学、外语、世界史等专业的研究生也开始关注此领域。
第三，从研究内容上看，国内学者对国际NGO的研究经历了从简单介绍到深入研究的过程。这一点从表9“简单资料介绍”一栏数据的总体下降而其他学科的研究成果不断增加可以得到证实，从论文内容上也可以得到确认。
第四，从研究质量上来看，由于概念混乱、介绍多于分析以及很多内容雷同，故总体上研究水准并不高。
第五，研究内容与中国的关联程度很低。国际政治的55篇文献里，直接探讨国际NGO与中国关系的不到5篇，而法学、经济学等专业的研究者几乎全部就国际NGO而谈国际NGO。与之相反，公共管理领域的研究成果中有90%均把中国问题与国际NGO联系起来，但多为对扶贫、环保领域的境外在华NGO在中国开展项目的活动介绍，且内容简单、质量参差不齐。
近年来，出版的相关著述主要有《国际民间组织合作实务和管[16][17]理》、《全球治理中的国际非政府组织》、《当代国际关系中的[18]“第三者”——非政府组织问题研究》、《国际政治领域中的非政[19]府组织——一种互动关系的分析》、《当代国际政治中的非政府[20][21]组织》、《福特基金会与美国的中国学（1950～1979年）》等。这些著作很少涉及境外在华NGO的发展状况以及与政府关系，而是主要从国际关系的角度关注国际NGO。有些著述述及境外在华NGO开展的活动。例如，王名、刘培峰等人的《民间组织通论》中[22]辟出专门的章节予以了探讨。在《中国公民社会发展蓝皮书》[23]中，唐士其等人对国际NGO在中国的发展情况进行了分析，但文中存在不少舛误。王名等人编著的《日本非营利组织》中提到了日本[24]国际合作NGO在中国的活动情况。汪永晨、王爱军主编的《绿色使者——在华国际环境NGO调查》是首次将境外在华NGO作为主要研究对象的专著。该书对15家在华国际环境NGO的项目活动、组织内部治理、活动成效，与中国政府、草根组织、民众关系等进行了系[25]统描述和分析。但该书主要着墨于环保领域。此外，笔者发表了[26]多篇境外在华NGO及其相关案例的研究论文。
纵观这些文献可以发现，虽然关于境外在华NGO的研究成果日渐增多，但目前学界对于什么是境外在华NGO、其特点、分类、作用等基本问题尚未形成共识。上述研究可概括为两种有明显倾向的观点。第一种观点认为，随着全球性问题的出现、整个非营利部门在世界范围内的崛起，国际NGO在全球治理中将发挥越来越重要的作用。比如，一些学者集中探讨国际NGO与主权国家、政府间组织之间的关系、NGO在推动非国家政治空间和促进公益政治中的作用等。还有一些学者注意到境外在华NGO在中国农村扶贫诸领域的积极作用。总之，持此观点者均从正面强调境外在华NGO在政治格局以及中国经济建设中日益重要的作用。第二种观点认为，在中亚“颜色革命”中，国际NGO发挥了推波助澜乃至决定性的作用。一些学者和媒体记者认为国际NGO的参与已成为新一轮“颜色革命”的特征。应该说，第一种观点主要探讨了国际NGO在全球政治力量中的正面作用而非境外在华NGO现状及存在的问题；第二种观点大多集中于媒体报道，对非本土NGO和一个国家的政权更迭的相关程度到底有多大、对政治意图强烈的组织能否再以NGO冠名等诸多问题并未给出明确答案，因而不利于甄别、调动境外在华NGO中运作规范以及对中国建设有益者。这两种观点均集中于国际政治关系理论的探究，未从NGO的一般组织特性出发给予必要的分析。
20世纪80年代以来，国外学者对境外在华NGO的研究越来越感兴趣。但除了政治学，其他学科介入这一领域的很少。和国内学界对境外在华NGO的研究相比，英文文献的数量不多，但总体质量较高。
通过20世纪90年代初对中国西南地区一家境外在华NGO同当地政府合作开展项目的调查，约翰·弗劳尔（John Flower）和帕梅拉·莱昂纳多（Pamela Leonard）认为，理解此类NGO在中国农村运作过程中出现问题的关键在于领悟政府和农民关系的历史变化。这些组织遇到的问题是政府介入项目后，农民由于对基层政府腐败不满而出现了不配合情况，进而影响了项目效果。由此，作者从历史的角度修正[27]了西方学者对中国国家和社会关系的认识。
通过对国际共和研究所、卡特中心以及福特基金会参与中国基层政治改革的调查，柏克·雪莉（Becky Shelley）认为中国农村的政治改革是国内和国际政治家共同推动的结果，而国际政治家的推动主要[28]来自境外在华NGO。通过在中国开展活动的某国际环保组织的研究，托马斯·高尔德（Thomas Gold）认为境外在华NGO，尤其是环保类NGO可以帮助中国缓解日益严峻的环境压力，并在构建和谐社[29]会的进程中发挥积极的作用。尼克·杨对境外在华NGO的相关立法予以了关注。他认为，境外在华NGO的登记管理条例之所以迟迟没有出台，主要原因包括：一、政策制定部门有太多更为急迫的法律规章制度要出台，因而无暇顾及；二、政府一向对于社团组织和涉外事务比较慎重。境外在华NGO恰恰受这种双重因素的影响。作者预测将来有可能把境外在华NGO纳入社团管理条例，实施双重管理体制。他还指出，若实行双重管理体制，境外在华NGO找到主管部门不存在很大问题，但同多个政府部门合作的机动性将受到影响，而这[30]一点恰恰是目前境外在华NGO的优势。此外，尼克·杨还对国际[31]NGO的起源、全球化以及在中国的本土化特点进行了论述。
总的说来，这些学者的研究成果有两个特点。第一，对境外在华NGO的研究始于21世纪之初，成果并不多，但近年来有越来越多的学者尤其是政治学者予以高度关注。第二，这些学者对境外在华NGO影响中国的政治进程持乐观态度。但西方目前的研究基本上是基于个案的研究，缺乏更多的支撑材料。
综上可见，目前对境外在华NGO研究要么多限于资料介绍，要么多基于个案分析，而对其基本信息、活动方式、中国政府的法律制度建设和监管以及这类组织与政府关系还缺乏系统、深入的分析。国内对NGO的研究要么重视自上而下型的官方背景的民间组织，要么关注自下而上型的草根组织，而对境外在华NGO这一横向外来类型组织的关注远远不够。如果考虑到“颜色革命”的影响、法律的缺失、国际NGO本身的复杂性，那么，其研究的意义和价值将日益凸显。
四 研究方法
为了深入探讨开篇提出的问题，我们采用了社会统计调查、深度个案访谈以及田野调查等三种研究方法。前一种方法属于定量分析，后两种方法属于定性研究方法。定量分析是对定性研究对象大致轮廓的厘定，而定性研究是对定量分析的弥补和拓深。[32]1.社会统计调查
如果不通过社会统计调查就很难从宏观上把握境外在华NGO的情况。为此，我们设计了中英文问卷，分为组织基本信息、在中国大陆发展状况、组织内部管理、业务开展模式、组织与外部关系以及其他问题六个部分，细分为36个具体问题（详见附录1、附录2）。问卷调查信息基本覆盖并可测度开篇提出的问题。
由于中国目前没有较全面的关于境外在华NGO的整理资料，所以问卷的发放颇费周折。除了按照中国发展简报2005年1月印刷的《200国际NGO在中国》中的组织按图索骥以外，还从《防治艾滋病NGO名录》中挑选了部分境外在华NGO。另外，笔者还通过清华大学公共管理学院NGO研究所教师的关系联系了一些组织，开会以及实地调研中遇到的组织也纳入到调查对象之列。通过信件、邮件以及[33]当面呈送等方式，共发放问卷400余份，实际回收48份，回收率约10%。这些回收的问卷填写状况令人满意，全部为有效问卷。为了弥补小样本带来的缺憾，我们还对《200国际NGO在中国》中的212家国际NGO进行了统计分析以互相佐证。[34]2.深度个案访谈
深度个案访谈是定性研究中常用的方法。为了听到多方主体的声音，我们除了对境外在华NGO负责人进行访谈外，还对那些与境外在华NGO合作过的政府官员以及草根组织负责人进行了访谈，共完成了32个个案访谈。这些个案访谈对象包括：（1）21家境外在华NGO首席代表或地方项目负责人（公共卫生组织5家；综合扶贫组织9家；能源及环保组织1家；救灾减灾组织1家；孤儿收养及救助组织1家；文化保护组织1家；助学组织2家；综合资助类基金会1家）。这21家组织的年支出额从几十万到1.2亿万元不等，开展的活动也各具特色。（2）对8位参与境外在华NGO项目合作的官员进行了专访。（3）对和境外在华NGO合作的3家草根组织的负责人进行了访谈。上述访谈共积累资料50余万字。3.田野调查
仅依靠访谈很难保证材料的信度和效度，因而需要听其言而观其行，即必须使用参与观察的田野调查方法。笔者使用了该方法，不过调查的单位要比传统人类学的社区单元大得多。云南省永胜县、迪庆州，四川省凉山州以及内蒙古自治区翁牛特旗这四个地方成为我们的主要田野调查地区。永胜县、翁牛特旗这两个县的调查主要是围绕世界宣明会的扶贫项目而展开；迪庆州和凉山州的调查围绕着整个州范围内境外在华NGO的活动情况以及政府监管而进行。之所以选择这四个地方，是因为世界宣明会在永胜县的项目长达十年，颇具典型性；翁牛特旗是中国扶贫办外资项目管理中心和世界银行、地方政府实施的“社区主导型发展项目”的试点县之一；迪庆州和凉山州是境外在华NGO非常活跃、情况也较为复杂的民族聚居区。
此外，利用诸多出差调研的机会以及借助于海外友人，笔者还搜集了不少境外在华NGO的相关资料，进行了多次访谈。从研究范围来看，本研究以中国大陆为主，兼及国外以及中国港澳台地区，但均围绕着一个研究主题进行。这是人类学近年来流行的多点模式研究方
[35]法。该方法和社会学统计定量调查相得益彰。
五 章节安排
除了导言、结论及建议，本书共分为五章。
第一章从总体上描述了境外在华NGO的发展状况以及当前中国的相关法律政策环境。通过统计问卷分析，勾勒出境外在华NGO在中国大陆的图景；通过相关法律政策的介绍分析了境外在华NGO的生存环境，为下文作了一定铺垫。
第二章对境外在华NGO与政府关系进行了研究。通过“合法性”概念的引入，通过案例分析了境外在华NGO如何层层进入微观社区开展活动。“互惠”概念则赋予四个合法性以动态蕴涵，从而增强了解释力。这两个概念揭示了在当前法律政策环境不完善的情况下，境外在华NGO与政府的复杂互动关系。
第三章主要论及的是，除了与政府关系，不少境外在华NGO将培育中国本土组织作为工作内容的一部分。在此过程中，后者对前者产生了不同程度的资源依赖。这种依赖关系对我们反思中国NGO战略格局、本土组织如何迈向国际化舞台乃至推动政府购买NGO服务都有很大的启示意义。
通过对世界宣明会、国际美慈组织、国际小母牛三家境外在华NGO案例的分析，第四章分别从筹款、投身农村发展以及参与四川汶川地震灾后重建等方面对境外在华NGO的微观社区公益供给进行了研究。
在对四川省凉山彝族自治州以及云南涉外组织观察点调研的基础上，第五章主要从政府监管及合作的角度反映了当前法律政策环境下政府的回应策略。注解：[1] Evan Schofer，“Science Association in the International Sphere，1875-1990：The Rationalization of Science and the Scientization of Society”，In John Boli and George M. Thomas，ed.，Constructing World Culture：International Nongovernmental Organizations Since 1875，Stanford University Press，1999：pp.250-251.[2] John Boli and George M. Thomas，“INGOs and the Organization of World Culture”，In John Boli and George M. Thomas，ed.，Constructing World Culture：International Nongovernmental Organizations Since 1875，Stanford University Press，1999：p.23.[3] Kathryn Sikkink and Jackie Smith，“Infrastructures for change：Transnational Organizations，1953-93”，In Sanjeev Khagram，James V. Riker，and Kathryn Sikkink，ed.，Restructuring World Politics，University of Minnesota Press，2001：pp.24-25.[4] Kathryn Sikkink and Jackie Smith，“Infrastructures for change：Transnational Organizations，1953-93”，In Sanjeev Khagram，James V. Riker，and Kathryn Sikkink，ed.，Restructuring World Politics，University of Minnesota Press，2001：pp.26-27.[5] Union of International Association， Year Book of International Organizations 2002/2003；Guide to global and civil society network，39th edition，p.1853.[6] 参见徐莹《当代国际政治中的非政府组织》，当代世界出版社，2006，第20、28页。更为详细的资料可浏览国际社团联合会官方网站http：//www.uia.be/。[7] 尼克·杨：《国际NGO：不同的起源、变化着的性质和全球化趋势》，载《200国际NGO在中国》，2005，第220页。[8] Han Junkui，International NGOs in China：Current Situation，Impacts and Response of the Chinese Government，Yuwen Li，ed.，NGOs in China and Europe：Comparisons and Contrasts，London：Ashgate，2010.[9] 黄浩明主编《国际民间组织合作实务和管理》，对外经济贸易大学出版社，2000，第3页。[10] 韩俊魁：《境外民间组织的发展》，吴玉章主编《中国民间组织大事记（1978～2008）》，社会科学文献出版社，2009，第340页。[11] 1949年等时间标准都是类型学意义上的划分。实际上，有些组织是在20世纪50年代才退出中国的。[12] 资中筠：《散财之道——美国现代公益基金会述评》，上海人民出版社，2003；《财富的归宿——美国现代公益基金会述评》，上海人民出版社，2006。[13] David Lewis，The Management of Non-Governmental Development Organization，Rourledge Tylor & Francis Group，2007：p.38.[14] David Lewis，The Management of Non-Governmental Development Organization，Rourledge Tylor & Francis Group，2007：pp.39-41.[15] 这些文献均截至2007年7月底。[16] 黄浩明主编《国际民间组织合作实务和管理》，对外经济贸易大学出版社，2000。[17] 王杰、张海滨、张志洲：《全球治理中的国际非政府组织》，北京大学出版社，2004。[18] 盛红生、贺兵主编《当代国际关系中的“第三者”——非政府组织问题研究》，时事出版社，2004。[19] 刘贞晔：《国际政治领域中的非政府组织——一种互动关系的分析》，天津人民出版社，2005。[20] 徐莹：《当代国际政治中的非政府组织》，当代世界出版社，2006。[21] 韩铁：《福特基金会与美国的中国学（1950～1979年）》，中国社会科学出版社，2004。[22] 王名、刘培峰等：《民间组织通论》，时事出版社，2004。[23] 唐士其、陈蕊、詹亦佳、张毅：《INGO在中国》，高丙中、袁瑞军主编《中国公民社会发展蓝皮书》，北京大学出版社，2008，第373～395页。[24] 王名、李勇、廖鸿、黄浩明编著《日本非营利组织》，北京大学出版社，2007，第174～177页。[25] 汪永晨、王爱军：《绿色使者——在华国际环境NGO调查》，北京出版集团/北京出版社，2010。[26] 韩俊魁：《扶贫类境外在华NGO的典型案例：世界宣明会永胜项目十年》，载《学会》2006年第11期；《境外在华NGO对草根组织的培育：基于个案的资源依赖理论解释》，丘昌泰主编《非营利部门研究——治理、部门互动与社会创新》，台湾智胜文化事业有限公司，2007年11月；《非营利组织筹款模式研究——兼论宣明会筹款模式》，载《中国非营利评论》（第四卷），2009年7月（与徐宇珊合作发表）；《境外公益民间组织在中国发展现状及其困局的思考》，陈金罗、刘培峰主编《转型社会中的非营利组织监管》，2009；《对境外民间组织在中国发展历程的检视及思考》，载吴玉章主编《中国民间组织大事记》；“International NGOs in China：Current Situation，Impacts and Response of The Chinese Government”，Yuwen Li，ed.，NGOs in China and Europe：Comparisons and Contrasts，London：Ashgate，2010。[27] John Flower and Pamela Leonard，“Community values and state
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]