作者：徐景和
出版社：华东理工大学出版社
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
食品安全治理创新研究试读：
序言
走进新时代 开辟新未来食品安全是国际社会共同关注的重大问题。新世纪之初，我国食品安全事件多发频发，社会各界高度关注，改革呼声强烈。顺应时代发展的需要，倾听人民群众的呼唤，2003年，我国对食品安全监管体制进行重大改革，组建国家食品药品监督管理局，拉开了新世纪我国食品安全改革的大幕。
我国的食品安全问题，是世界食品安全问题的缩影，也是我国社会问题的缩影。作为一个处于社会主义初级阶段的发展中大国，面对十三多亿人口的巨大消费需求，有效保障公众饮食安全，我国比发达国家面临着更大的压力，需要付出更艰辛的努力。这是一场凝聚智慧、展示力量的伟大变革和创造。
美国肯尼迪大法官有句名言：法律，是昨天的故事、今天的知识和明天的梦想。从事食品安全监管，深化食品安全改革，需要深入了解这场变革和创造的昨天、今天和明天。只有把昨天、今天与明天有机地链接起来，理性思考、科学认知并积极探索，才能在全球化、信息化、社会化的大时代中开辟出一条体现中国智慧和中国方案的新道路。一
从“安全”出发。新世纪以来，我们对食品安全价值的认知，经历了生命安全、公共安全、国家安全和人类安全的四个阶段。早期，食品安全属于个体的生命安全，为个体的偶发事件，一般不会引发社会的普遍关注。今天，食品安全问题因触点多、燃点低，极易引发社会关注，成为公共安全的重要组成部分。同时，食品安全问题作为非传统安全问题，随着时代的发展，已成为国家安全和人类安全的重要内容，引起全社会甚至全人类的高度重视。与上述阶段的变化相适应，对食品安全关注的主体也在不断扩展。今天，食品安全已拥有最广泛的利益相关者，需要建立最紧密的命运共同体。
从“问题”出发。新世纪以来，我们对食品安全问题的认知，经历了重大的社会问题、重大的经济问题、重大的民生问题和重大的政治问题四个阶段。“三鹿”奶粉事件前，食品安全问题被定位于重大的社会问题，人们更多从维持社会和谐、稳定和秩序的角度来认知食品安全。“三鹿”奶粉事件的爆发，使国人尤其是地方政府第一次真正认识到，食品安全问题关系着经济的健康发展，不重视质量安全就不是科学发展。解决食品安全问题，必须转变经济发展方式，推动经济结构战略性调整。党的十八大以来，随着民生改善和健康中国的推进，食品安全问题被作为重大的民生问题提上日程。今天，食品安全关系着人民群众生命健康安全，关系着经济社会可持续发展，关系着中华民族的未来。食品安全问题已成为事关人心向背的重大政治问题，需要下最大的气力，抓紧抓好、抓出成效。
从“体制”出发。新世纪以来，围绕“科学、统一、权威、高效”的目标，我国不断深化食品安全监管体制改革，走过了从分散监管、综合监管到统一监管的艰难过程。2003年国务院进行第五轮行政管理体制改革，组建国家食品药品监管局，负责食品安全综合监督、组织协调和重大食品安全事故查处。2008年国务院进行第六轮行政管理体制改革，国家食品药品监管局划归卫生部管理。卫生部负责食品安全综合监督，国家食品药品监管局负责餐饮服务食品安全监管。2010年国务院设立国务院食品安全委员会，其办公室担负食品安全综合协调的重责。2013年国务院进行第七轮行政管理体制改革，组建国家食品药品监督管理总局，同时加挂国务院食品安全委员会办公室牌子，负责食品生产、流通和餐饮服务的监管和食品安全综合协调工作。经过十年的改革和探索，我国逐步迈入统一、权威的食品药品监管体制。
从“法制”出发。新世纪以来，我国坚持依法治国的基本方略，不断夯实食品安全的法制基础。2004年9月1日国务院发布《关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），提出完善食品安全法律法规和部门规章，要求国务院法制办抓紧组织修订《食品卫生法》。2009年2月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）。《食品安全法》体现了预防为主、科学管理、明确责任、综合治理的食品安全工作指导方针，明确了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，为全面加强和改进食品安全工作，实现全程监管、科学监管，提高监管成效、提升食品安全水平，提供了重要的法律制度保障。2013年，我国食品安全监管体制进行重大调整。国务院决定对2009年实施的《食品安全法》进行修订，以解决食品安全工作中面临的突出问题，进一步增强食品安全工作的科学性和有效性。2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议审议通过了新修订的《食品安全法》。新《食品安全法》确定了食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治，建立科学、严格的监管制度。该法被称为史上最严的《食品安全法》。
从“战略”出发。新世纪以来，我国食品安全工作经历了从监管理念到治理理念的重大转变。2003年，国家食品药品监管局成立后，积极倡导食品安全治理理念。按照1995年联合国全球治理委员会的研究报告《我们的全球伙伴关系》，治理是各种公共的或者私人的机构协调其内部共同事务的诸多方式的总和，是使诸多不同的甚至是相互冲突的利益得以协调以至采取联合行动的持续过程。治理并不是对监管的否定，而是对监管的扬弃，它型构了从纵向型到轮状型、从线性型到网状型、从命令型到互动型的新型关系，建立了多元、协同、互动、共享的新型关系，实现了从封闭到开放、从一元到多元、从被动到主动的重大转变。从监管理念到治理理念，食品安全工作的视野更加开阔，力量更加汇聚，道路更加宽广，前景更加美好，食品安全工作进入了新时代。二
食品安全治理属于世界性难题。有效破解这一世界性难题，需要进行系统的创新。创新是引领发展的第一动力。实践启示我们，惟创新者进、惟创新者强、惟创新者胜。新世纪以来，我国坚持问题导向，坚持立足国情，坚持国际视野，在食品安全领域进行了理念创新、体制创新、法制创新、机制创新、方式创新、战略创新、文化创新等一系列重大创新。创新无禁区，创新无止境。正是这些充满智慧和力量的创新，才有效破解了食品安全领域的诸多难题，推动食品安全治理不断走向深入。
理念是事物运行的灵魂，体现着对事物运行的哲学思考和应然判定。2004年，在《食品安全法》起草过程中，在追问食品卫生、食品质量、食品安全三者关系时，研究的路径逐步从内涵外延式研究转轨到理念变革式研究上。古希腊哲学认为：一个新概念的出现，绝不是事物内涵外延的简单调整；一个新概念的出现，往往标志着一个新时代的到来。近年来，也有人主张：一个新概念的出现，往往标志着一个新力量的产生。这一论断启示我们：食品安全概念的出现，预示着什么时代的到来。或者说，什么时代的到来，使食品卫生让位于食品安全。结论必然是：食品安全概念的出现，标志着风险治理、全程治理和社会治理新时代的到来。它表明食品安全比食品卫生具有更深的基础、更宽的领域和更高的视野，彰显了食品安全工作科学性、社会性和政治性的有机统一。在这三大治理理念的基础上，根据监管工作的实际需要，食品药品监管部门逐步提出了食品安全责任治理、效能治理、能动治理、分类治理、专业治理、阳光治理、简约治理、审慎治理、智慧治理等基本理念。这些基本治理理念是风险治理理念的派生或者延伸。其中，风险治理理念的提出在食品安全史上具有重要的转折点意义。因为找到了风险治理理论，就找到了食品安全治理的切入点、着力点和制高点。唯物辩证法告诉我们：对立统一规律是做好食品安全工作的制胜法宝。在安全与风险的对立中，可以把握食品安全的奥秘；在安全与风险的统一中，可以掌握食品安全的精髓。
体制是事物运行的格局，体现着对事物运行的宏观统筹和战略安排。近年来，党中央、国务院多次强调建立统一权威的食品安全监管体制。这充分体现了党中央、国务院坚持以人民为中心的发展思想，对食品安全工作规律的深刻把握，对民生福祉和健康中国的高度重视，对广大人民群众呼声的积极响应。研究食品安全监管体制，需要从普通商品与特殊商品、个体安全与公共安全、综合执法与统一监管、垂直管理与分级管理、集中监管与属地监管、中国国情与世界趋势等方面进行科学把握。我国属于发展中的社会主义大国，研究我国的食品药品监管体制改革，须臾不可忘记这一基本国情。纵观全球，独立监管、统一监管和专业监管，已是食品药品监管的基本定式。我国食品药品监管体制改革应当始终坚持国际视野，尊重科学规律，顺应时代潮流，倾听人民呼唤，在世界舞台上展示我国以人民为中心的社会主义大国的良好形象。
法制是事物运行的轨道，体现着对事物运行的规律把握和方向掌控。按照新时期中央有关食品安全“四个最严”的要求，食品安全各项制度的设计，应当有利于风险的全面防控和责任的全面落实，有利于体系的全面推进和能力的全面提升。《食品安全法》修订过程中注重把握了理念与制度、体制与机制、体系和能力、政府与企业、中央和地方、监管与治理等多方面关系，着重完善了企业主体、政府监管和社会共治三大制度体系，进一步增加了法律制度的科学性、统一性、协调性、针对性和可操作性。
机制是事物运行的动力，体现着事物运行的外在条件和内在要求。新世纪以来，在食品安全综合监督、综合协调阶段，围绕如何整合治理资源、增强治理力量、激发治理动力，食品药品监管部门开展了一系列治理机制的创新。从激励和约束企业的角度看，先后推出分类监管机制、信用奖惩机制、综合评价机制、绩效考核机制、能力评价机制、典型示范机制、量化分级机制、责任约谈机制、责任连带机制、责任追究机制等；从激励和约束部门的角度看，先后推出沟通协作机制、信息通报机制、行刑衔接机制等；从激励和约束地方政府的角度看，先后推出综合评价机制、绩效考核机制、典型示范机制、督查督办机制等；从激励社会的角度看，先后推出有奖举报机制、贡献褒奖机制、信息公开机制等。这些具体、生动的机制，有力推动了食品安全治理从一元到多元、从分散到统一、从被动到主动的变革，开辟了食品安全治理的新境界。
方式是事物运行的方法，体现着事物运行的实现路径和基本手段。新世纪之初，世界卫生组织曾指出：过去数十年，传统的食品安全措施已被证明不能有效地控制食源性疾病。国际社会必须改变某些现行的方法，以确保适应全球食品安全出现的新挑战。在食品安全综合监督、统一监管的各阶段，围绕着如何转变政府职能、提高监管效能、激发市场活力，食品药品监管部门解放思想、开动脑筋，进行了一系列治理方式的探索，如默示许可、备案登记、后置审批、风险监测、驻点监督、远程监控、飞行检查、风险交流、召回停售、风险控制等，这些鲜活、有效的方式，有力推动了食品安全治理从传统到现代、从外延到内涵的转变，开创了食品安全治理的新局面。三
党的十九大提出了我国已经进入中国特色社会主义新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在新时代，人民群众对食品消费的需求不会仅仅满足于食品的安全保障，对食品的质量、营养、美味等将提出更多更高的要求。亚里士多德曾说过：事业是理念与实践的生动结合。在新时代，满足广大人民群众日益增长的美好生活需要，在食品安全领域，必须坚持新发展理念，通过系统改革创新，全面提升食品安全保障水平。
完善食品安全治理体系。食品安全治理体系是对食品安全治理目标、原则、环境、要素、流程等的系统安排。只有建立强大的食品药品监管部门，才能出色地保护公众的饮食用药安全。而强大的食品药品监管部门有赖于完善的食品安全治理体系。完善的食品安全治理体系包括政府监管体系、企业管理体系和社会共治体系。政府监管体系是在食品安全法制体系统筹下的食品安全标准、风险监测、风险评估、审评审批、检验检测、执法检查、信息公开等体系。企业管理体系是保障企业食品生产经营活动有效运行的质量安全管理体系，如GMP、HACCP等。社会共治体系包括风险交流、投诉举报、信用奖惩等体系。只有各方面均立足于使命，加快完善相关治理体系，食品安全保障才能有坚实的基础。
强化食品安全治理能力。食品安全治理属于基于风险的专业治理，没有强大的治理能力就难以完成保障食品安全的艰巨任务。完善的食品安全治理体系为强大的食品安全治理能力提供了重要基础，但强大的食品安全治理能力还需要优秀的管理人员。食品安全治理能力包括风险管理能力、依法监管能力、沟通协作能力、危机处理能力等，永远是个开放的包容的体系。当前，应当按照职业化、专业化队伍建设的要求，加快职业化检查员队伍建设，明确资质条件、培训内容、考核要求、薪酬待遇等，加快打造一支政治坚定、业务精湛、作风优良、能力突出的监管队伍，最大限度地满足新时代监管工作的需要。
创新食品安全治理战略。食品安全治理战略是指食品安全监管部门制定的有关食品安全治理工作的全局性、方向性的目标和策略。研究制定食品安全治理战略，就是要进一步明确食品安全工作的发展目标、发展方向、发展重点、发展步骤和发展方法等，总揽全局、协调各方，更加积极主动地适应经济社会发展和食品安全监管工作的需要，努力提升食品安全全面统筹能力，不断开创食品安全工作的新局面。党的十八届五中全会和党的十九大提出实施国家食品安全战略。食品安全治理战略涉及理念创新、体制改革、产业提升、科技支撑、标准提高、行业自律、社会共治、机制创新、方式变革、责任落实、国际合作等内容。进入新时代，加快编制国家食品安全战略，有利于推动食品安全治理从微观运作到宏观统筹、从战术运用到战略统筹、从立足当前到谋划长远的历史性转变，全面提升我国食品安全治理水平。
提升食品安全治理文化。食品安全治理是一项极富挑战性的世界性难题。全面提升我国食品安全治理水平，需要创新食品安全治理文化。因为“文化”是社会治理的“灵魂”。从全球的范围来看，食品安全治理文化创新属于食品安全治理创新体系中最为艰难、最具创造性、最富智慧的创新。文化是一个复合体，包括知识、艺术、法律、宗教、习俗以及其他社会现象；文化是由社会环境所决定的生活方式的整体；文化是分层次的，包括物质层、制度层、心理层等形式；文化具有传承性、渗透性、持久性等特征。食品安全的治理使命、治理愿景、治理价值、治理战略等，是食品安全治理文化中最核心、最本质、最精髓的内容。伟大的食品药品监管事业呼唤伟大的食品药品治理文化。伟大的食品药品治理文化孕育伟大的食品药品监管事业。当前，应当深入贯彻落实党的十九大精神，以高度的责任感和使命感，积极探索建立具有时代特点、体现中国特色、展示民族精神的食品药品安全治理文化，进一步提升全社会食品药品治理的凝聚力、创造力和战斗力。第一章综合创新篇食品作为一种经济命题和一种生物现象，其两种角色之间的鸿沟，就是今天我们所要应对的最大挑战。［美］保罗·罗伯茨第一节迎接食品安全治理的新时代
食品安全直接关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关系经济发展、社会和谐和国家形象。新世纪以来，随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快，食品安全问题已成为国际社会面临的共同问题，成为各国政府福利民生、促进发展和保持稳定的重大课题。近年来，围绕着如何完善我国食品安全监管体制、全面提高食品安全保障水平，专家学者对我国食品安全问题进行了多方面的研究和思考。随着研究的深入，人们逐步认识到，从食品卫生、食品质量到食品安全，从具体监管到综合监督，这绝不仅仅是内涵外延的简单调整，而是食品安全治理理念的深刻变革，它标志着食品安全治理新时代的到来。一、全程治理时代的到来
食品生产经营包括种植、养殖、生产、加工、贮存、运输、销售、消费等诸多环节。传统的食品安全保障重点基本锁定在食品的加工环节。治理的基本信条是：只要抓好食品加工这一关键环节，食品安全就能得到有效的保障。然而，近年来，各种食源性疾病的相继爆发彻底粉碎了人们的美好设想。许多食源性疾病的爆发大都是因食物链的某个环节，尤其是源头出现了某种问题，如疯牛病的爆发就与饲料被污染存在着一定的联系。面对着食源性疾病的频发，消费者对种植、养殖、生产、加工、贮存、运输、销售等活动能否为公众健康提供有力的保障已经心存忧虑。消费者在食品消费时，除了要知晓他们正在吃的是什么，还特别想了解他们所吃的食品究竟来源于哪里？是如何生产出来的？
在迎接食源性疾病挑战的过程中，人们逐步认识到，食品生产经营的任何环节存在缺陷，都可能导致整个食品安全保障体系的崩溃。仅在最后阶段对食品采用检验和拒绝的手段，是无法为消费者提供充分有效的保障的，而且这也违背了市场经济奉行的经济原则，为此，国际社会逐步探索出了保障食品安全的新方法，即食物链控制法，要求食品安全治理竭尽所能地向两端延伸。最前端要延伸到农畜水产品的种植、养殖环节，甚至农业投入品的生产和使用环节，最末端要延伸到食品的消费环节。通过强化食品在消费前各环节的密切联系，来实现对食源性疾病的全面预防和风险的全程控制。为最大限度地保护消费者，必须将全程治理的理念深深地嵌入到食品安全治理的各项工作中。如果说，当食品保障局限于养殖以后的部分环节时，食品卫生、食品质量还能游刃有余的话，那么，当这种保障继续向前延伸时，食品卫生、食品质量则实在难以担负起这天大的责任，让位于食品安全则成为历史的必然。与食品卫生、食品质量相比，食品安全拥有更为广阔的发展空间。二、政府治理时代的到来
随着经济全球化和贸易自由化步伐的加快，各种化学和生物污染在全球范围内以超乎寻常的广度和深度进行扩散着，各国已无边界可守。食品安全问题已跨越国界，成为人类社会共同面临的课题。保障食品安全不仅是各国政府对本国国民的责任，同时也是对国际社会的责任。在食品安全保障上，各国政府应当通力合作，共同应对挑战。
今天，食品安全是广大人民群众最关心、最直接、最现实的问题。在食品安全这一被全球放大的社会问题上，政府在全社会的期盼中承担着沉重的压力和巨大的责任。食品安全已经成为各国公共安全乃至国家安全的重要部分，成为衡量政府执政为民、考验政府执政能力的重要内容。在全球化和信息化时代，政府食品安全保障能力的提升速度如何逼近消费者对食品安全的渴望程度，始终是发展中国家面临的重大课题。
近年来，食品安全政府治理一直为国际社会所普遍关注和特别重视。2003年联合国粮农组织和世界卫生组织联合出版了 《保障食品的安全和质量：强化国家食品控制体系指南》，阐述了食品安全政府治理的重要地位、基本原则、基本策略和基本措施。该指南的出版旨在促进各国，尤其是发展中国家的主管部门完善食品控制体系，并为国际社会食品控制体系的立法、基础结构以及实施机制选择最佳的方案。国家食品控制体系的主要目标是：通过减少食源性疾病的风险，保护公众健康；保护消费者免受不卫生、有害健康、错误标识或者掺假的食品之危害；维持消费者对食品体系的信任，为国内及国际的食品贸易提供合理的法规基础，促进经济发展。
将食品安全融入到公共安全乃至国家安全之中，突显了食品安全的基础地位，提升了食品安全的战略价值。在食品安全问题上，政府治理的主要内容是：倡导科学理念，确定发展战略，完善保障规则，健全保障体系，整合监管资源，加强基础投入，强化运行监管、优化社会环境等，从而全面提高食品安全保障水平。对国际社会而言，各国政府应当逐步统一食品安全法律、标准、信息、检测等治理规则和治理内容，向国际社会发出统一而和谐的声音。对本国国民而言，各国政府应当整合食品安全监管资源，逐步建立起统一、高效、权威、便民的食品安全监管体制，全面提高食品安全保障水平。三、科学治理时代的到来
在市场经济条件下，无论是政府的治理，还是企业的治理，都必须以科学的原理和规则为基础，讲究科学方法，突出治理效率。食品安全监测技术、检测技术、评估技术、评价技术、预警技术、追溯技术等的广泛应用，使食品安全治理无不反映出科学技术支撑的价值。食品安全治理的目标和任务就是预防和减少食品风险，因此，食品安全科学治理的核心内容就是风险治理。近年来，国际社会开展了以风险评估、风险管理和风险交流为主要内容的食品风险分析的有益探索。政府逐步以风险为基础来配置监管资源，确定监管力度；企业逐步以风险分析来确定安全保障的关键控制点。
目前，国际上对食品安全风险分析的框架已达成广泛的共识。食品安全风险分析包括风险评估、风险管理和风险交流。其中，风险评估作为一个以科学为依据的过程，旨在确定与食品相关的风险程度，并回答以下三个问题：会出什么问题 （情况）？这个问题可能会如何出现 （可能性）？如果出现了，会产生什么结果 （严重性）？风险评估大体分为危害确定、危害定性、影响评估以及风险定性四个步骤。风险管理旨在确定是否需要和需要何种监管措施方可将食品安全风险降低至社会可以接受的水平。在处理食品安全风险时，应当制定风险管理方案并对其有效性进行评估，同时应当考虑每一方案对于利益相关者以及产业发展的影响。风险交流是在风险分析的整个过程中，就危害和风险、与风险有关的因素及风险观念问题在风险评估人员、风险管理者、消费者、产业界、学术界以及其他的利益相关者之间进行信息和观点的交互式交流，其中包括对风险评估结果的解释和风险管理决定的依据。四、协作治理时代的到来
为全面提高食品安全保障水平，各国普遍对食品的生产经营活动进行全程治理。但是，因经济发展水平、社会治理理念等不同，各国在全程治理上也采取不同的方式：有的采取分环节治理的方式，有的采取分品种治理的方式，有的则将两者有机地结合起来。近年来，为进一步提高食品安全治理的效率，许多国家对传统的食品安全治理进行改革。改革大体上是按照一个方向采取两种方式进行的。“一个方向”，就是全面提高监管效能；“两种方式”，就是将过去分散的监管予以适当的统一或者协调。随着全程治理时代的到来，各监管部门逐步意识到，食品安全治理不仅要强调专业分工、实现专业治理，更要强调专业协作、实现社会治理，从而共筑食品安全保障体系。为了强化协作的广度与深度，有些国家建立起综合协调机构，以超脱的平台实现了事业的超越。目前，我国食品安全治理实行综合监督与具体监管相结合的独特体制，其中具体监管采取的是分段监管为主、品种监管为辅的监管方式。综合监督部门的重要职责之一就是对具体监管进行协调，通过协调不仅要实现段段清、段段明，而且要实现段段连、段段合，从而全面提高食品安全的治理水平。五、统一治理时代的到来
从当前国际社会的发展趋势来看，在食品安全治理方面，各国并没有将改革的步伐停滞在 “协调”这一量的积累，而是在积极推进 “统一”这一质的飞跃。当然，在统一的内涵与层次上，各国推进的速度、深度和力度有所不同，有的是监管机关的统一，有的是监管要素或者监管方式的统一。一般说来，监管机关的统一往往涉及多方利益的调整和诸多制度的改革，所面临的困难、承受的压力、展示的魄力和带来的效果往往更大些。而监管要素或者监管方式的统一，则因所涉及的事项相对集中和简单而更容易被采纳。目前，这种统一方式主要表现在以下三个层面：一是决策层面的统一，包括政策、法律、标准和规划等的统一；二是执行层面的统一，在由多部门决策时由一个部门综合执行；三是监督层面的统一，无论是哪个层面的统一，都是避免多头监管、重复监管，以提高监管效能。实践证明，对跨越环节、跨越部门的管理或者服务要素，如政策、法律、标准、计划、监测、信息、检测等予以统一规范，是市场经济社会中确保分段治理实现最佳效果的最优手段。六、效能治理时代的到来
当前，国际食品安全治理呈现以下趋势：一是监管体制的相对集中化。联合国有关食品安全的专家曾经指出，当今世界食品安全的监管体制分为三种，即单一型体制、多元型体制和综合型体制。其中，综合型体制是多元型体制向单一型体制的过渡性体制。二是监管规则的法典化。近年来，在食品安全监管体制逐步统一化的进程中，各国政府逐步开始统一食品安全的各项规则，其显著标志就是食品安全法律和标准的法典化。法典化的根本目标在于基于共同的原则形成体系完整、结构科学、价值和谐的制度体系，从而避免因制定机关过滥、制定层次过多而增加治理成本。我国已初步建立起保障食品安全的法律框架和标准框架，但与建立起价值统一、体系科学、结构合理、制度完备、规范协调的食品安全法律和标准体系之间还有较大的距离。当前，健全我国食品安全法律体系和标准体系是食品安全的当务之急。三是技术服务的社会化。食品安全技术服务是指由专业技术人员依靠其专业知识或者专业技能对受托的特定食品安全事项进行检测、检验、监测、鉴定、评价等并出具相应专家意见的专业技术与科学实证活动。在食品安全技术服务的认识上，国际社会经历了以下若干转变：在基本属性的定位上，经历了从行政权力到技术服务的转变；在服务对象的把握上，经历了从服务权力机关到服务整个社会的转变；在资源价值的发挥上，经历了封闭所有到开放利用的转变。四是信息保障的集成化。基于食品安全形势预测和风险管理的急迫要求，国际社会特别强化信息整合和综合利用，通过建立畅通的信息网络体系，实现互联互通和资源共享，形成统一、规范、科学的食品安全风险评估和预警体系，及时分析食品安全形势，对食品安全问题做到早发现、早预防、早整治、早解决。食品安全治理的上述四个趋势，集中反映出新时代的食品安全治理必须走内涵式的发展道路，通过不断整合监管资源，减少治理成本，提高监管效率，促进良性发展，实现食品安全和经济效益的共同提升。
食品安全是天大的事、永恒的事、大家的事。今天，食品安全治理的新时代已经到来。登高望远，把握规律，驾驭全局，因势而导，顺势而为，乘势而上，未来的中国食品安全治理一定能够更加体现时代性、把握规律性、富于创造性，一定能够在构建社会主义和谐社会中创造出更加辉煌的业绩，为经济健康发展和社会全面进步做出更大的贡献。第二节科学把握食品安全的概念
关于食品安全、食品卫生、食品质量的概念以及三者之间的关系，国内专家、学者存在不同的认识。在我国，确立 “食品安全”的法律概念，并以此种概念涵盖 “食品卫生”“食品质量”等属概念，以 《食品安全法》替代 《食品卫生法》，具有重要的价值和意义。以食品安全统筹食品标准，可以避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。近年来，有些地方和部门努力把握食品安全的发展趋势，对食品安全立法进行了有益的探索。
近期，围绕如何进一步提高我国食品安全保障水平，有关专家、学者对食品安全法制、体制、机制等问题进行了较深入细致的研讨。在研讨过程中，对于如何把握食品安全、食品卫生、食品质量间的关系，专家、学者展开了激烈的讨论。令人感到困惑的是，在我国食品安全问题不断考验我们治理能力的时刻，为什么专家、学者还在讨论食品领域中这些最基本、最基础的概念呢？一、把握时代趋势 科学确定内涵
关于食品安全、食品卫生、食品质量的概念以及三者之间的关系，有关国际组织在不同文献中有不同的表述。国内专家、学者对此也有不同的认识。1996年世界卫生组织将食品安全界定为 “对食品按其原定用途进行制作、食用时不会使消费者健康受到损害的一种担保”，将食品卫生界定为 “为确保食品安全性和适用性在食物链的所有阶段必须采取的一切条件和措施”。食品质量则是指食品满足消费者明确的或者隐含的需要的特性。从目前的研究情况来看，在食品安全概念的理解上，国际社会已经基本形成如下共识。
首先，食品安全是个综合概念。作为种概念，食品安全包括食品卫生、食品质量、食品营养等相关方面的内容和食品 （食物）种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节。而作为属概念的食品卫生、食品质量、食品营养等 （通常被理解为部门概念或者行业概念）均无法涵盖上述全部内容和全部环节。食品卫生、食品质量、食品营养等在内涵和外延上存在许多交叉，由此造成食品安全的重复监管。
其次，食品安全是个社会概念。与卫生学、营养学、质量学等学科概念不同，食品安全是个社会治理概念。不同国家以及不同时期，食品安全所面临的突出问题和治理要求有所不同。在发达国家，食品安全所关注的主要是因科学技术发展所引发的问题，如转基因食品对人类健康的影响；而在发展中国家，食品安全侧重的则是市场经济发育不成熟所引发的问题，如假冒伪劣、有毒有害食品。我国的食品安全问题则包括上述全部内容。
再次，食品安全是个政治概念。无论是发达国家，还是发展中国家，食品安全都是企业和政府对社会最基本的责任和必须做出的承诺。食品安全与生存权紧密相连，具有唯一性和强制性，通常属于政府保障或者政府强制的范畴。而食品质量等往往与发展权有关，具有层次性和选择性，通常属于商业选择或者政府倡导的范畴。近年来，国际社会逐步以食品安全的概念替代食品卫生、食品质量的概念，更加突显了食品安全的政治责任。
最后，食品安全是个法律概念。20世纪80年代以来，一些国家以及有关国际组织从社会系统工程建设的角度出发，逐步以食品安全的综合立法替代卫生、质量、营养等要素立法。1990年英国颁布了 《食品安全法》，2000年欧盟发表了具有指导意义的 《食品安全白皮书》，2003年日本制定了 《食品安全基本法》。部分发展中国家也制定了 《食品安全法》。综合型的 《食品安全法》逐步替代要素型的 《食品卫生法》《食品质量法》《食品营养法》等，反映了时代发展的要求。
基于以上认识，食品安全的概念可以表述为：食品 （食物）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等活动符合国家强制标准和要求，不存在可能损害或者威胁人体健康的有毒有害物质以导致消费者病亡或者危及消费者及其后代的隐患。该概念表明，食品安全既包括生产安全，也包括经营安全；既包括结果安全，也包括过程安全；既包括现实安全，也包括未来安全。
在我国，确立 “食品安全”的法律概念，并以此种概念涵盖“食品卫生”“食品质量”等属概念，以 《食品安全法》替代 《食品卫生法》，具有以下重要价值和意义。
首先，突出了全局性。食品安全可以涵盖食品生产经营的多环节和多要素，也可以涵盖食品企业、监管部门、中介机构等多单位和多部门，可以克服目前部门立法或者环节立法的缺陷，构建环节紧密、要素齐全的食品安全保障体系。
其次，突出了科学性。从目前国际社会来看，《食品卫生法》与传统社会治理相联系，突出政府许可和处罚，属于第一代食品保障法。而 《食品安全法》则与现代社会治理相联系，以科学的风险评估为基点，兼顾行政许可与行政指导、政府宏观监管与企业微观保障，属于第二代食品保障法。
再次，突出了统一性。目前，我国基本确立了以分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。以食品安全可以统一各环节、各部门的准入条件、标准内容等，而避免目前的在同一环节对同一企业进行卫生、质量等多要素的重复监管。二、明确相互关系 建立和谐体系
以食品安全还是以食品卫生或者食品质量为要素来构筑我国的食品保障体系，绝不是简单的概念游戏，而是社会治理理念的变革。食品安全、食品卫生、食品质量等概念体现出不同的理念。
食品安全与食品卫生：食品安全是种概念，食品卫生是属概念。食品卫生具有食品安全的基本特征，包括结果安全 （无毒无害，符合应有的营养等）和过程安全，即保障结果安全的条件、环境等安全。食品安全和食品卫生的区别：一是范围不同。食品安全包括食品 （食物）的种植、养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等环节的安全，而食品卫生通常并不包含种植环节的安全。二是侧重点不同。食品安全是结果安全和过程安全的完整统一。食品卫生虽然也包含上述两项内容，但更侧重于过程安全。所以，《食品工业基本术语》将 “食品卫生”定义为 “为防止食品在生产、收获、加工、运输、贮藏、销售等各个环节被有害物质 （包括物理、化学、微生物等方面）污染，使食品有益于人体健康、质地良好所采取的各项措施”。
食品安全与粮食安全：粮食安全是指保证任何人在任何时候都能得到为了生存与健康所需要的足够食品。食品安全是指品质要求上的安全，而粮食安全则是数量供给或者供需保障上的安全。食品安全与粮食安全的主要区别是：一是粮食与食品的内涵不同。粮食是指稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子及其他杂粮，还包括薯类和豆类。而食品的内涵要比粮食更为广泛，包括谷物类、块根和块茎作物类、油料作物类、蔬菜和瓜类、糖料作物类、水果和浆果类、家畜和家禽类、水产品类等。二是粮食与食品的产业范围不同。粮食的生产主要是种植业，而食品的生产则面向整个国土资源，包括种植业、养殖业、林业等。三是发展战略和评价指标不同。粮食安全主要是供需平衡，评价指标主要有产量水平、库存水平、贫困人口温饱水平等。而食品安全主要是无毒无害、健康营养，评价指标主要是理化指标、生物指标、营养指标等。
食品安全与生物安全：生物安全是指现代生物技术的研究、开发、应用以及转基因等生物产品的跨国、跨境转移，不存在可能损害或者威胁生物多样性、生态环境以及人体健康和生命安全的物质。食品安全与生物安全属于交叉的关系，其中与生物产品消费相关的安全属于食品安全的范畴，而其他与生物种群、生态环境影响相关的安全则不属于食品安全的范畴。
从上面的分析可以看出食品安全、食品卫生、食品质量的关系，三者之间绝不是相互平行，也绝不是相互交叉。食品安全包括食品卫生与食品质量，而食品卫生与食品质量之间存在着一定的交叉。以食品安全的概念涵盖食品卫生、食品质量的概念，并不是否定或者取消食品卫生、食品质量的概念，而是在更加科学的体系下，以更加宏观的视角来看待食品卫生和食品质量工作。以食品安全来统筹食品标准，就可以避免目前食品卫生标准、食品质量标准、食品营养标准之间的交叉与重复。三、加强法制建设 提高保障水平
近年来，有些地方和部门努力把握食品安全的发展趋势，对食品安全立法进行了有益的探索。如北京市政府于2002年12月31日颁布了 《北京市食品安全监督管理规定》，广州市政府于2004年2月28日颁布了《广州市食品安全监督管理办法》，2004年4月28日苏州市政府颁布了《苏州市食用农产品安全监督管理办法》。这些立法探索为我国 《食品安全法》的出台积累了宝贵的经验。
实事求是地讲，改革开放以来，我国食品安全法制建设取得了一定的成绩，初步奠定了我国食品安全保障的基本框架。但是，我国食品安全的法制建设也存在着时代发展遗留的缺陷：重权力，轻权利；重程序，轻实体；重局部，轻全局；重职权，轻责任；重处罚，轻促进。随着我国从传统社会向现代社会转变，从封闭社会向开放社会转变，从人治社会向法治社会转变，我国食品安全法制建设已进入了新的变革时代。
未来的 《食品安全法》所调整的食品安全关系，应当包括以下几个方面：食品生产经营企业内部的食品安全管理关系，食品生产经营企业之间的食品安全协作关系以及食品安全监管机关与食品生产经营企业之间的食品安全管理关系。《食品安全法》应当成为食品安全的基本法，确立起我国食品安全的基本原则、基本体制和基本制度。基本原则可以包括：食品生产经营者对食品安全承担首要责任的原则；充分依靠科技进步不断提高食品安全水平的原则；广泛开展食品安全交流与合作的原则等。基本体制可以包括：综合监督与具体监督相结合的体制，部门决策与综合执法相结合的体制等。基本制度包括从农田到餐桌全过程的各项重要制度。《食品安全法》可以基本制度的有机联系来安排篇章结构。同时，《食品安全法》应当成为食品安全的综合法，既包括食品安全的实体内容，也包括食品安全的程序内容；既包括食品安全的监管内容，也包含食品安全的促进内容。
未来的 《食品安全法》可以按照两个方案来设计。大方案包括：监管体制、监管要素、监管手段、监管环节以及法律责任。小方案包括监管体制、监管要素、监管手段以及法律责任。无论是大方案还是小方案，其内容都应当体现公正与效率价值目标的科学统一、权利与权力辩证关系的有机互动、监管与服务基本要素的合理配置。第三节食品安全治理创新的地位与价值
破解食品安全问题是当今国际社会共同面临的重大挑战。从全球的角度看，食品安全的历史是一部错综复杂的 “问题史”。食品安全问题具有严重性，即便是发达国家每年也约有三分之一的人受到食源性疾病的侵扰；食品安全问题具有复杂性，传统的食品安全问题尚未彻底解决，新的问题却又接踵而至，新老问题交错叠加；食品安全问题具有广泛性，没有哪个国家的食品安全存在 “零风险”，也没有哪个国家可以独善其身；食品安全问题具有艰巨性，破解这一难题既要打好攻坚战，也要打好持久战，付出巨大的努力和创造。当前，我国仍处于社会主义初级阶段，食品安全问题更加凸显、更加敏感、更加复杂，有效破解这一重大社会问题更具挑战性。食品安全治理创新是我国社会治理创新的重要试验田、先行者和突破口。一、食品安全治理创新：社会治理创新的试验田
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。从社会管理建设到社会治理建设，虽然只有一字之差，但却标志着我国社会建设理念和模式的重大转变。食品安全治理具有社会治理所蕴涵的逻辑、气势和神韵，已成为我国社会治理创新的切入点和试验田。
一是食品安全治理确认利益主体多元化。保障多元利益主体共同参与是推进社会治理的重要前提。食品是人类生存和发展最基本的物质资料之一。食品是人人消费、终生消费的重要产品。因此，食品安全拥有最广泛的利益相关者，如企业、行业协会、地方政府、监管部门、检验机构、认证机构、新闻媒体、消费者等。在这些利益相关者中，政府占有着十分重要甚至主导的地位，但政府并不能包揽一切，企业、行业协会、检验机构、认证机构、新闻媒体、消费者等均拥有一定的利益，承担着一定的责任。在食品安全治理中，各利益相关者均拥有各自的利益，有的是公共利益，有的是私人利益，但这并不妨碍这些利益相关者各定其位、各尽其力、各得其所。权利与义务、利益与风险彼此相伴，多元利益主体构建的格局必然是多元治理格局和多元责任格局。企业负责、行业自律、政府监管、部门协同、社会参与、媒体监督，成为食品安全社会共治的基本格局。
二是食品安全治理追求共同利益最大化。推进追求共同利益是实现社会治理的重要目标。食品安全治理倡导在不同利益相关者各自利益的前提下追求共同利益或者社会利益的最大化，也就是在承认不同利益相关者各自利益的前提下努力追求共同利益或者社会利益的最大公约数。尽管各利益相关者拥有不同的利益，但食品安全是这些利益相关者实现各自利益的共同基础。离开食品安全，所有利益相关者的利益都将荡然无存。高脚杯中可以盛放各利益相关者渴望的 “美酒”，这 “美酒”就是各利益相关者的共同利益，而 “杯座”就是 “安全”。如果一不小心撞断 “杯座”，“美酒”都会倾泻在地。所以，必须建立最紧密的命运共同体，共同倾心呵护“杯座”，以确保共同利益得以实现。
三是食品安全治理确定治理关系网络化。推动新型治理关系是实现社会治理的重要手段。当今社会，食品安全风险复杂多变，食品安全治理关系已不再仅仅是政府与企业之间命令与服从的简单线性关系，而是企业、政府、社会之间交流与互动的复杂网状关系。这种网状结构塑造着各利益相关者间平等、交流、合作、协商、协作、协同的新型伙伴关系，构造互动、互助、互利、共治、共享、共赢的新型治理格局。如食品安全风险交流，就是食品安全监管部门、食品安全风险评估机构，按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品企业、行业协会、技术机构、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流，并依法向社会公布有关情况，提供科学、客观、全面、准确的信息，维护消费者和食品企业的合法权益。
从食品安全管理到食品安全治理，预示着食品安全工作将实现从一元到多元、从局部到全局、从线性到网状的转变，视野将更开阔、格局将更舒展、气势将更磅礴，从而进入治理的新境界。二、食品安全治理创新：社会治理创新的先行者
在社会治理的诸多领域，食品安全治理扮演着先行者、排头兵乃至领跑者的角色。这是因为新世纪以来，我国食品安全问题凸显，食品安全事件时有发生，党和政府高度重视，社会各界高度关注。困则思变，难则求进。新世纪以来，我国坚持以人为本、执政为民、科学发展，在食品安全治理方面进行了不懈的探索和实践，取得了重要的阶段性成果。
一是创新食品安全治理理念。理念事关食品安全治理的灵魂。解决中国的问题需要世界的眼光。从我国长期处于社会主义初级阶段的最大现实国情出发，积极借鉴国际食品安全治理的有益经验，探索我国食品安全人本治理、风险治理、全程治理、社会治理、责任治理、效能治理、能动治理、依法治理、和谐治理、综合治理、专业治理等，努力实现从结果治理到过程治理、从被动治理到主动治理、从经验治理向科学治理、从传统治理向现代治理的转轨，开辟了食品安全治理的新天地。
二是创新食品安全治理体制。体制事关食品安全治理的格局。新世纪以来，我国进行了食品安全监管体制改革，确立了科学、统一、权威、高效的价值目标，为此进行了积极的探索。监管体制改革是食品安全改革的首选领域，贯穿我国食品安全改革的全过程。从 “双轨”变 “单轨”，“小综”变 “大综”，“多段”变 “少段”，我国食品安全监管体制改革逐步逼近预期目标。2013年国家食品药品监管总局的组建，标志着我国食品安全工作翻开了崭新的一页，开创了食品安全治理的新格局。
三是创新食品安全治理法制。法制事关食品安全治理的轨道。2009年颁布实施的 《食品安全法》在我国食品安全发展史上具有 “里程碑”“划时代”的重要意义。从食品卫生到食品安全，这绝不仅仅是事物内涵外延的简单调整，而是食品治理理念和治理模式的重大变化，它标志着食品安全治理新时代的到来。适应新时期食品安全工作的新变化，当前我国正在加快修订 《食品安全法》，努力使其理念更加现代、价值更加和谐、制度更加完备、机制更加健全，进一步增强食品安全治理工作的科学性和有效性。
四是创新食品安全治理机制。机制事关食品安全治理的动力。食品安全拥有最广泛的利益相关者，应当建立最紧密的命运共同体。为使纸面上的法律转化为行动中的法律，我国积极探索建立激励与约束、褒奖与惩戒、动力与压力、自律与他律相结合的食品安全治理机制，努力使食品安全治理资源和治理力量整合起来，使食品安全治理责任和治理措施落实下去，进一步增强食品安全治理工作的积极性、主动性和创造性。
五是创新食品安全治理方式。方式事关食品安全治理的效能。早在新世纪之初，世界卫生组织就曾指出：“过去数十年，传统的食品安全措施已被证明不能有效地控制食源性疾病”，国际社会必须 “改变某些现有的方法，以确保适应全球食品安全出现的新挑战”。新世纪以来，我国坚持国际化视野、社会化思维、信息化手段、专业化队伍、科学化管理、法治化基础的战略要求，不断探索食品安全治理方式方法的创新，如综合评价、责任约谈、飞行检查等，努力推进监管方式从传统向现代转轨，进一步提升食品安全治理能力和水平。
六是创新食品安全治理战略。战略事关食品安全治理的未来。新世纪以来，许多国家和地区更加注重食品安全治理战略的创新，以抢占食品安全治理的制高点、赢得主动权。我国逐步探索食品安全治理的理念创新战略、产业提升战略、行业自律战略、社会参与战略、标准提高战略、科技支持战略、法制健全战略、机制创新战略、责任落实战略、国际合作战略等，逐步从微观运作向宏观总揽、从消极应对到积极谋划的转变，谱写了食品安全治理的新篇章。三、食品安全治理创新：社会治理创新的突破口
党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力的现代化。食品安全治理是我国国家治理体系的重要组成部分。食品安全治理能否成为我国社会治理创新的突破口，为我国社会治理创新积累经验、开辟道路，令人值得期待。为实现这一目标，需要将食品安全治理摆上更加突出、更为重要的位置。
一是将食品安全治理创新摆上我国社会治理创新的优先地位。食品安全问题是百姓最关心、最直接、最现实的利益问题。当前，食品安全问题凸显，能否给百姓一个满意的交代，已成为对党和政府执政能力的重大考验。新一届政府组建以来，我国将食品安全工作摆上了更为优先的战略地位。国务院组建的第一个部门就是国家食品药品监督管理总局，出台的第一个 “三定”规定就是有关国家食品药品监管总局的 “三定”规定，下发的第一个机构改革的指导文件就是有关地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见。党的十八大、十八届三中全会、中央经济工作会议、中央农村工作会议等都对加强食品安全工作进行了部署和安排，食品安全工作得到了前所未有的高度重视。地方各级党委和政府应当按照中央的要求，从重大的社会问题、重大的经济问题、重大的民生问题、重大的政治问题的高度出发，将食品安全工作提升至社会治理创新的优先地位，优先谋划、优先投入、优先保障、优先落实，努力开辟食品安全治理更加美好的前景。
二是将食品安全治理创新纳入我国社会治理创新的重点领域。党的十八届三中全会指出，要紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义，深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。食品安全治理与民生福祉、社会和谐相关，与社会公正、政治进步相连。食品安全治理创新无疑是社会治理创新的重中之重。当前，各地应当按照 《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》的要求，深刻认识改革完善食品药品监管体制的重要性和紧迫性，加快整合监管职能和机构，加快整合监管队伍和技术资源，加快推进监管能力建设，加快健全基层管理体系，加快推进地方食品安全监管体制改革步伐，努力形成一体化、广覆盖、专业化、高效率的食品药品监管体系，为实现食品安全的长治久安奠定更为坚实的组织基础。
三是将食品安全治理创新纳入我国国家治理战略的大格局。食品安全问题作为全人类普遍关注的重大问题，反映着一个政党的执政理念，反映着一个国家的发展水平，反映着一个政府对国民的责任，反映着一个民族对人类的担当。新世纪以来，我国对食品安全的认识不断深化，经历了从重大社会问题、重大经济问题、重大民生问题到重大政治问题的转变，食品安全的基础性、全局性、战略性地位更加凸显。从全球的角度看，目前发达国家对食品安全的认识，已逐步完成从公共安全到国家安全再到人类安全的历史性转变。有的国家和地区已从粮食安全、生物反恐、转基因安全等角度，将食品安全问题纳入国家治理战略中。我国从经济社会发展的全局出发，已将食品安全治理纳入公共安全领域，而公共安全是国家安全的重要组成部分。在此意义上讲，食品安全治理战略是国家治理战略的有机组成部分。食品安全是国家软实力的重要组成部分，将食品安全纳入公共安全、国家安全和人类安全，凸显了食品安全治理的战略地位和政治责任。将食品安全治理纳入国家治理战略中，需要深入研究食品安全治理的规律、模式、格局、方式、战略、文化等重大问题，加快推进食品安全治理体系和治理能力的现代化。第四节关于食品安全的若干思考
食品安全问题事关民生福祉、经济发展、社会和谐、民族尊严和国家形象，已成为当今国际社会普遍关注的重大社会问题。从2003年探索建立食品安全综合监督体系开始，我国食品安全监管改革已走过近十年的历程。这十年是我国食品安全监管制度不断完善的十年，是我国食品安全整顿治理逐步深化的十年，是我国食品安全监管能力稳步提高的十年，也是我国食品安全形势逐步好转的十年。当前，食品安全工作已进入新的发展阶段。多年的实践启示我们，应当从多角度、多领域、多视野来认识和把握 “食品安全”这一重要命题。一、健康性产品 支柱性产业
食品是人类赖以生存和发展最基本、最重要的物质基础。食品消费属于全球性消费、全民性消费、必需性消费、终身性消费和一次性消费，这种消费事关每个国家、每个民族、每个家庭和每个人的健康与幸福。有哲学家曾经将健康作为国家和社会所仰仗的一切欢乐和幸福的基础，称健康为人生的第一财富。鉴于健康对家庭、社会、民族和国家的特殊重要性，1953年世界卫生组织就响亮地提出 “健康是金子”的主题口号，号召全世界更加关注健康问题。随着人们生活从温饱型向小康型、享受型的转变，全社会对健康问题的关注程度越来越高，对食品安全的关注程度也越来越高。食品安全问题必然成为公众最关心、最直接、最现实的问题之一。关注食品安全，就是关注人类的生存和发展，就是关注自身的健康与幸福。
作为健康性产品，食品应当具有健康性产品的共同要求，即安全与有效 （加工产品往往还包括稳定）。安全性是指产品无毒无害，不给消费者的健康造成各种危害的属性；有效性是指各类健康产品应当符合其应有功能的属性。不同产品的功能属性有所不同，食品的功能属性是营养性，即食品应当具备其应有的营养，能够维系和促进人的健康。安全是法律对各类健康性产品属性的最低要求。食品生产、经营与消费的前提是：食品必须安全，能够保障人的健康。食品如果跌破安全底线，就会丧失其作为食品的基本属性。鉴于食品与人类健康密切相关，在古代，有些部落和民族往往将食品与圣洁、纯净等联系在一起，坚信、固守食品是不可被玷污的。所以，有效保障食品安全，必须坚持安字为首、严字当头、好字为先的基本要求，对食品生产经营活动实行严格的标准、严格的管理，对非法生产经营行为实行严厉的惩戒。
食品产业属于永恒不衰的生命产业。在许多国家和地区，食品产业属于支柱性产业。对于支柱性产业，人们有不同的认识。有学者主张：在目标期内增加值能达GDP总量的5%以上的产业为支柱性产
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]