海洋法学研究(第三辑)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：薛桂芳

出版社：上海交通大学出版社

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海洋法学研究(第三辑)试读：

内容提要

编委会

编辑委员会（按姓氏字母排序）

季卫东　金建才　李红云　刘曙光　吕文正

王勇　徐小冰　薛桂芳　杨剑　张克宁

张侠　张新军　周朦　朱锋　邹克渊

编辑部成员

主　　编　薛桂芳

执行编辑　张国斌

编　　辑　郑洁　房旭　李韵依　刘文秀　李思润—— 海洋法学研究(第三辑) ——

专题研讨

海权视阈下的“一带一路”倡议与中国海洋强国建设

杨震　刘美武

摘　要：中国作为世界上最大的陆海复合型国家，在冷战结束后开始将地缘重心从陆地转向海洋，海权建设成为中国地缘政治的重心。随着中国面临的地缘政治格局的转变以及国内生产力的发展，建设海洋强国以及响应“一带一路”倡议开始成为中国地缘战略的重要组成部分。建设海洋强国为“一带一路”倡议，特别是“21世纪海上丝绸之路”提供了坚实的海权保障，而“21世纪海上丝绸之路”则为强国战略提供了稳定的海洋安全环境、经济全球化的物流手段以及维护海外利益的通道。关键词：一带一路；海权；建设；海洋强国

当今世界正处于经济全球化蓬勃发展的时代。作为全球第二大经济体、第一大工业国的中国是全球化的最大受益者之一。改革开放30年后，我国迅速转型成为“依赖海洋交通的外向型经济结构”的现代海洋国家。随着生产力的发展，中国对海外市场、原料、能源的依赖越来越大。有鉴于此，中国的地缘政治重心从陆地转向海洋，与时俱进地提出建设“海洋强国”的战略目标，并推行“一带一路”倡议。中国推行“一带一路”倡议的目的在于建立中国与东南亚、中亚、中东、欧洲更加紧密的经贸联系，寻求更加深入的合作与更加广阔的发展空间，通过输出资金、技术推动区域内国家发展与繁荣，带动中国经济的升级与再平衡。“一带一路”倡议中的“一路”是指“21世纪海上丝绸之路”。如何使“建设海洋强国”与实施“一带一路”倡议相互协调并互为补充，成为摆在中国面前的一个迫在眉睫的问题。

一、后冷战时代中国发展海权的必要性

中国本是一个陆权国家，发展海权是一个重大的战略举措。这种地缘政治重心的转移是多种因素共同作用的结果，具体而言，是地缘政治形势的转变、海上安全形势严峻、中国融入经济全球化的需要等诸多因素使中国发展海权显得非常必要和迫切。（一）地缘政治形势的转变

冷战结束后，中国的地缘政治形势发生了巨大而影响深远的变化。进入后冷战时期，由于北向苏联解体，俄罗斯自顾不暇；南向美国早已撤除在东南亚的军事存在，加之中越关系的改善，南北方向的地缘政治威胁基本上消失或大幅度减弱。但与此同时，非常值得注意的是，中国在东西方向面对的地缘政治威胁却在明显增长。在东向，中国面临的地缘政治挑战主要来自美日安全同盟强化、朝鲜半岛危机和台海局势紧张及潜在的东海问题等重要事态；在西向，则主要来自苏联解体、北约东扩、中亚地区关系重组和美国进军中亚等连锁性事件。由此观察，伴随中国原来面临的那些旧的地缘交集点在南北方向的消失或大幅度减弱，在东西方向一些新的地缘交集点已经大量出现并强势成长。中国的地缘政治主轴实际上已由南北方向转到了东西方向，由是，中国所面临的海陆关系被集中起来，并且具有相当的开放性。考虑到中国经济发展和能源消耗对海洋资源的需求越来越大，中国海区和沿海岛屿蕴藏的丰富资源已成为经济可持续发展的重要支撑，同时，它们作为太平洋经济圈的主要通道、国际航道要冲和军事要地对中国的战略价值日益凸显，而这些仅仅依靠陆权是不能加以保证的，所以，发展海权是一个事关中国发展前景和安全保障的战略问题。不仅如此，发展海权还是一个十分现实的课题。在后冷战时期，北约东扩、美日安全同盟强化和美国进入中亚，加之苏联解体所造成的欧亚大陆“黑洞”问题，已使海权和陆权之间的关系严重失衡。在某种意义上而言，中国在陆权方面的难题不在于俄罗斯衰落所引发的种种问题，而在于作为海权势力的美国直接进入了欧亚大陆腹地；中国在海权方面所受到的限制更是与美国在海洋方向的布局有关。因此，海陆关系中的最新问题涉及如何发展中国的海权，以对应陆权和海权之间的不平衡。由于保卫海洋国土和保证海洋权益与中国的崛起有着越来越密切的关系，必须有自己强大的海权来加以保证，因此，中国应该加强海权的实体建设，并使之与已有的陆权优势相匹配。当然，处理海陆关系应力求在海权和陆权之间取得全方位的平衡，既不偏重于一面而忽视另一面，也不搞平均主义。所谓全方位的平衡，首先，需要保持强大的陆权，其次，发展强大的海权；但在一定时期，发展强大的海权可以放在更优先的地位。保护海洋资源，意义重大。因此，可以说，地缘政治形势的转变是中国发展海权、建设海洋强国的动力之一。（二）海洋安全形势的日趋严峻

进入21世纪以来，在经济全球化和“海洋世纪”的双重作用下，海洋逐渐成为国家生存发展的重要战略空间，世界各国围绕海洋展开的竞争与争夺更加激烈。

第一，我国与部分海上邻国存在海洋领土和权益争端。在美国等外力推动下，我国的海上安全形势趋于严峻。台海形势稳中存变。2008年以来，随着大陆一系列对台政治、经济、外交策略的正确实施，两岸关系保持着和平发展的良好势头。但是台海安全形势仍然较为严峻。按照《联合国海洋法公约》的规定，我国拥有近300万平方公里的管辖海域，但有超过150万平方公里的海域与周边邻国有争议，岛礁归属争端尖锐，海域划界分歧严重，资源开发矛盾激烈。东海苏岩礁及中韩渔业问题、东海钓鱼岛及“春晓”油气田问题和南海岛礁主权争端等问题，都将是长期影响我国海洋安全、制约国家长远发展的重要因素。

第二，我国海外利益面临多种潜在威胁。随着经济持续快速发展，我国海外利益不断拓展，已经成为国家利益增长最快、对国家综合国力贡献最大、对经济发展促进作用最明显的部分，但也面临严峻挑战：海外华人人身安全受到不同程度的威胁，海外资产屡遭侵害，海上战略通道安全危机潜伏，等等。我国海外利益涉及国家多、地域广、问题尖锐、形势十分复杂。

第三，我国海上非传统挑战日益突出。我国深受海上非传统安全威胁的影响，例如，日本遭受特大地震、海啸、核泄漏三重灾害；南亚地区海上走私、贩毒、偷渡、贩运武器活动猖獗，东南亚飓风、洪灾持续不断；能源资源和航道安全受制于人，这些均对我国经济可持续发展构成新的挑战。（三）中国融入经济全球化的必然趋势

总结中国30多年改革开放的经验，其中，比较重要的一条就是执行了面向海洋的发展战略。首先，从沿海地区开始，向海外开放，向以英美等海洋国家主导的世界体系靠拢，大量引进外资，通过海外贸易拉动。一方面，发挥了海洋的通道作用。海洋空间与陆地空间不同，其大部分区域是不受政治实体主权覆盖的可以自由活动的公共区域，而且，其通达性与机动性远强于陆地空间，海洋通道在世界运输中起着远超过陆地的作用。另一方面，海洋环境面向开放的海域，面向海洋的经济天然是以交换为目的的商品经济。这种依赖海洋通道的外向型市场经济对全球资源的整合和对生产要素的配置远胜于以自给自足为主的大陆经济，这也是世界上大部分繁荣发达的地区都集中在江河两岸、海洋四周，以及人类创造的财富和文明80%以上都集中在这里的原因。对外开放和经济发展增大了对海外的依赖性，最终形成“以海洋为通道的外向型经济”，这种经济一旦形成，迟早要呼唤强大的海权，并引导中国走向海洋国家。当今世界，经济全球化的浪潮席卷全球，全球化绝对有赖于畅通无阻的海洋航运。因此，它本质上是海洋性的，这使它与海军有了特别的关系。国际海运，特别是集装箱航运，提高了世界贸易的收益前景，但要做到这一点，国际海运必须可预期和有迹可循，需遵守详细的提货和配送日程，国际海运的航行通道必须保证安全。这既是机遇，也是挑战，特别是考虑到以海洋为基础的全球化很容易被打断。作为全球经济体系重要一员的中国，必须大力发展海权。

此外，中国是一个公认的新兴大国。进入21世纪，中国总体国际战略开始由主要为自己的发展利益服务的和平环境战略转向于世界谋求共同发展与安全的战略，这一战略转变以经济主义和地区主义为基点，以积极参与国际事务、加强国际合作为途径，以拓展国家战略利益、发挥负责任大国作用为目标。自1997年起，中国将“负责任大国”作为其国际地位的标志，积极提供全球性和地区性公共产品，逐步树立起负责任、建设性、可预期的国际形象。随着海洋领域现在越来越成为国际斗争的焦点，当代海洋问题国际性和跨国性的特点在逐步加强，既有传统的国与国之间关于海洋空间、海洋通道和海洋资源的控制、利用和管辖等方面的矛盾，也有非传统性质的海上威胁，如海上恐怖主义、生态环境、疾病蔓延、跨国犯罪、走私贩毒、非法移民、海盗等。随着全球化趋势的发展，尤其是美国“9·11”事件之后，非传统安全领域的问题在海洋领域越来越突出，并呈现多元化、复杂化的特征。在此背景下，单凭某一大国的力量是无法应对这些问题的，它需要发挥强国，尤其是有实力的海洋强国的作用。历史上，霸权国对海上公共产品的提供与他们的海上霸权是联系在一起的，并且，从冷战后的国际形势来看，作为拥有超强实力的美国越来越多地实行单边主义，而对提供公共产品方面的积极性相对下降，这迫切需要有新的大国来向国际社会提供更多的海上公共产品，使海上公共产品的供给来源实现多元化。随着中国海洋力量的增强，中国将肯定在为国际社会提供海上公共安全产品方面扮演积极的角色，从而促进国际安全与世界的和平。中国可以在提供海上安全产品的基础上建立新型国际海洋机制，并进而建立国际海洋新秩序。这不仅可以提升中国的国际形象，而且还可体现中国作为一个负责任大国的风范。

二、“海洋强国”战略的提出及界定

2002年，党的十六大报告中提出了“实施海洋开发”的战略，并制定了中国未来要成为海洋石油天然气开采强国和海运业强国等海洋经济开发的战略目标。2003年，国家发改委、国土资源部和国家海洋局共同制定《全国海洋经济发展计划纲要》，第一次明确提出：“提高海洋实力（由海军力量、海洋经济实力和科技实力等构成）”，“逐步把我国建设成为海洋强国”的目标。2006年2月，国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要》，把海洋技术列为中国中长期科技发展的五个战略重点任务之一。2007年，十届全国人大五次会议和全国政协十届五次会议提出“十一五”规划要在现有五个统筹的基础上，确定并实施“海陆统筹”，推动中国海洋开发和陆地发展齐头并进。2010年通过的国家“十二五”计划更加明确提出：坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力。2012年11月，党的十八大报告进一步明确了以海富国、以海强国的目标，提出：提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护海洋权益，建设海洋强国。2013年7月30日，习近平总书记在主持中央政治局就建设海洋强国研究第八次集体学习时强调指出：我们要着眼于中国特色社会主义事业发展全局，统筹国内国际两个大局，坚持陆海统筹，坚持走依海富国、以海强国、人海和谐、合作共赢的发展道路，通过和平、发展、合作、共赢的方式，扎实推进海洋强国建设。海洋强国目标要求的提出，表明开发、利用和保护海洋，建设海洋强国，已经成为国家重要发展战略。2017年10月召开的中国共产党第十九次全国代表大会明确提出：要坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。

关于海洋强国的界定，国内学者从多个角度进行分析与研究，并取得了比较一致的意见。金永明指出，中国建设海洋强国目标的基本特征，主要为五点：海洋经济发达；海洋科技先进；海洋生态环境优美；具有构建海洋制度及其体系的高级人才队伍；海上国防力量强大。胡波认为，强弱是相对而言的，离不开纵向和横向的比较。海洋强国之所以强，至少必须满足两大条件：一是与自身相比，实力得到了增强，实现了跨越；二是与世界其他国家相比，在国际体系中的权力地位得到了显著提升，进入了国际海洋政治的强国俱乐部。当前，世界各沿海国纷纷出台海洋战略，大力拓展海洋空间，大举发展海上实力。在世界海洋国家群体性大发展的背景下，第二个指标显然更有意义。换言之，对外追求一定的海洋权力是建设海洋强国的题中应有之义。中国的海洋强国建设应追求以下三大目标：一是地区性海上力量；二是国际海洋政治大国；三是世界海洋经济强国。为了建设海洋强国，中国海权战略任重而道远，大致有三个方面的任务：一是防止强敌从海上对本土的入侵。二是捍卫传统领海主权、收复被外国侵占的岛屿，如南沙群岛、钓鱼岛等，扫清家门口各种历史遗留障碍。三是要具备战时能够保障国家“海上生命线”和“海外重大利益地区”安全的能力，这是成为现代海洋国家后新增的战略任务和战略目标。这第三个战略任务是长期而艰巨的。

综上所述，这里所谓的海洋强国，是指一个海洋实力与过去相比，实现跨越式发展，并能进入海洋强国俱乐部的国家；这样的国家不仅拥有地区性海上力量，而且是国际海洋政治大国和国际海洋经济强国。就实力角度而言，海洋强国拥有发达的海洋经济、先进的海洋科技、优美的海洋生态环境、具有构建海洋制度及其体系的高级人才队伍和强大的海上防卫力量。就能力而言，既能制止强敌从海上入侵，又能捍卫海洋权益并保障海上生命线和海外利益的安全。

三、“一带一路”倡议的提出及实施

中国已经成为亚洲最重要的增长极，亚洲的地缘格局也进入了一个新的历史阶段。中国提出用“亲、诚、惠、容”的理念处理周边关系，强调义与利平衡发展，并且将国内的“中国梦”扩展为“亚太梦想”，寻求以更加长远的眼光看待一时的得失。说到底，理念和价值观比某一时的政策更具生命力和传播效应，对社会力量的渗透更为深远。为了继续推进地区一体化，夯实地区安全的基础，中国领导人提出了“一带一路”倡议，积极支持地区内基础设施建设和互联互通工程，在更大范围、更大产业规模上深化双边互利合作，继续提升亚洲国家在全球事务中的话语权，发出亚洲国家在发展经济、维护社会稳定方面的独特声音。中国以对接周边国家的发展作为核心，推进“一带一路”倡议，为中国政府的外交活动和本国发展道路拓展了合法性；唤醒与周边邻国共同的历史记忆，挖掘彼此之间更多的文化关联和人文纽带，有助于塑造新的地区认同。复兴海陆“丝绸之路”，在某种程度上是中国地缘政治身份的重新定义，中国不仅仅只是一个融入现代国际体系的后发国家，而是要从根本上复兴中华民族的历史地位，创造新的发展模式和文明。中国的亚洲地缘视野立足于共同发展，而不是共同威胁。中国强调国家战略目标的动态性和多元性，争取霸权地位并不是中国推行新亚洲战略的核心利益。从这个意义上来说，中国的地缘战略显然超越了麦金德式的、以均势为核心的地缘政治诉求。

2013年9月1日，习近平主席在哈萨克斯坦的纳扎尔巴耶夫大学发表演讲：“为了使欧亚各国经济联系更加紧密、相互合作更加深入、发展空间更加广阔，我们可以用创新的合作模式，共同建设‘丝绸之路经济带’。这是一项造福沿途各国人民的大事业，以点带面，从线到片，逐步形成区域的大合作。”2013年12月，中央经济工作会议提出要“推进‘丝绸之路经济带’建设，建设21世纪‘海上丝绸之路’”，这说明“一带一路”倡议已成为中国扩大开放的新窗口，是提升中国与周边互利共赢合作关系的着力点。按照“一带一路”倡议的布局规划，西北方向“丝绸之路经济带”主要针对中亚、西亚以及欧洲地区，意在挖潜陆地；东南方向“21世纪海上丝绸之路”则基本瞄向东南亚和环印度洋的南亚、阿拉伯半岛，甚至东非等地，着眼拓展海洋。因此，“一带一路”的二维共架方略既是承续历史上丝绸之路“睦邻富邻”的传统情谊，又有“立足亚太、稳定周边”的现实考量，而其中地处东西两线的哈萨克斯坦和印度尼西亚则因分别据守“一带”里的陆路通道和把控“一路”上的水运航线，故对中国筹划和推行东西并举、陆海并重的“一带一路”政策，促进两大战略方向和地缘板块的相互支撑、彼此烘托具有无可替代的重要价值。显然，对角相倚、相向而行的“一带一路”能够将南亚、亚太、中东等各个次区域连接起来，有助于“海上东突”与“陆上西进”的无缝对接，实现中国周边与欧亚板块的联通契合，进而编织起更加紧密交错的利益共同体网络。随着周边互联互通体系的建立，中国终归成为既雄踞欧亚大陆，又涉足太平洋和印度洋的“两洋一陆”国家。“一带一路”倡议布局的提出并非偶然，而是根据我国当前所处的国际环境和中国的发展需要提出的，目的是以周边为基础加快实施自由贸易区战略，扩大完善投资空间，构建区域经济一体化新格局。“丝绸之路经济带”针对中亚及西亚、中东欧乃至欧洲地区；而“海上丝绸之路”则主要通过东南亚地区辐射南亚、中东，甚至非洲。“一带一路”的提出与实施是我国发展战略的新布局，必将成为中国和平发展、谋求双边与多边共赢、推动中国和平崛起的助力。“一带一路”倡议布局的提出，是中国应对国际经济格局深刻变革、国际金融危机深化的有力举措。在美国“9·11”事件和国际金融危机爆发后，全球经济格局面临重大调整和变革。欧美日等发达国家在金融危机中受到重创，以金砖国家为代表的发展中国家脱颖而出，成为国际经济发展的强劲动力。后危机时代，各大国面临经济复苏的压力，纷纷存在经贸问题政治化倾向，贸易保护主义抬头。中国自改革开放以来，以对外贸易为主导的经济方针受到影响。在这种背景下，“一带一路”布局的提出既是我国全方位开放格局建设的又一抓手，也能跳出西方国家的贸易保护包围圈，另辟蹊径，为中国经济发展创造新的空间和机遇。“一带一路”的具体目标是实现“五通”：贸易畅通、道路联通、货币流通、政策沟通、民心相通。“一带一路”布局的提出，是中国面临经济转型期、实现经济平稳快速发展的保证。目前，中国正处于经济转型期、社会矛盾凸显期、政治改革攻坚期、增长调速换挡期，为了实现经济结构调整，顺利跳出“中等收入国家陷阱”，必须保持经济的一定增速。“一带一路”倡议的提出，既可以拉动沿线省市的发展，扩大内需，也将打开对外经贸的新路径。此外，“一带一路”还是全面落实我国西部大开发战略的重要支柱，为打破我国经济发展东西部不平衡、地区不平衡提供了重要支撑。中国从海陆两向加快经济发展，既有着承袭历史上丝绸之路“富邻睦邻”的传统，又有着“立足亚太、立足周边”的现实考虑。这一双向发展格局的安排，避免了陆上发展和海上发展的不平衡，对内考虑内陆区域和沿海地区的需要，对外考虑中亚地区和南亚国家的诉求，并且能有效突破美日的海上岛链封锁，为中国争取更有利的战略环境。

就地缘角度而言，中国是具有海陆两种地缘优势的大国，背靠欧亚大陆可以向大陆腹地伸张，俯瞰太平洋可以向海洋纵深发展；作为陆权和海权的天然交汇点，能够综合运用陆海两权达到相互制衡的结果。进而言之，横跨“心脏地带”和“边缘地带”，尤其是“边缘地带”属性突出，使中国具备整合海陆关系的优势条件。中国在“心脏地带”占有重要地位，是其获取国际政治权力和资源的主要来源，也是其能对地缘政治全局产生持续性影响的基本条件。而且，地处“边缘地带”还可使其获得其他“心脏地带”大国所不能得到的好处。例如，俄罗斯虽可充分利用“心脏地带”的堡垒作用，但因被封闭于欧亚大陆的中心，常常对“边缘地带”作为海上侵扰和围堵的通道存在着天生的恐惧心理，也常常不得不为反弹外界安全压力而进行耗费国力的扩张。按照斯皮克曼的观点，中国和俄罗斯是欧亚大陆两个最主要的大国，两者间有一种相互替代的关系，俄罗斯的问题在于如何化解自己的不安全感，中国的问题在于国家的发展和统一。由于中国处在“边缘地带”的核心位置，是“边缘地带”最重要的地缘政治力量之一，其战略取向是陆权和海权势力消长的关键因素，可以完整地依托“心脏地带”来保持自己对海权大国的战略优势，可以在欧亚大陆发生冲突时与陆权势力保持某种间隔；不仅如此，中国还具备利用海陆的双重价值，进而整合海陆关系的有利条件。究其原因，乃在于我国“边缘地带”和海陆兼备的地缘现实存在着消解海陆间隔的不利情形，并对之进行整合的内嵌结构。特别是，一旦国家实力强大起来并实现国家统一，中国就将在“边缘地带”上崛起，并以占据“边缘地带”之势激活这种内嵌结构。实施“一带一路”可以以中国为中心，向西发挥中国毗邻心脏地带的优势，打造丝绸之路经济带，将欧亚大陆从东到西连接起来；向东发挥中国面向太平洋的优势，建设21世纪海上丝绸之路，完成海洋物流交通线的建设。中国是一个海陆兼备的地缘大国，既可以借重陆权制衡海权，又可以借重海权影响陆权。从陆权势力的对比看，尽管中国的领土面积在欧亚大陆次于俄罗斯，但它的陆地空间跨越性很强，可以避免“心脏地带”始终被围堵于内陆的局面，并拥有问鼎大陆腹地和占据大陆边缘的双重优势。这些都给中国发挥陆权大国的作用，并以战略纵深牵制、消耗和阻止外部海权势力的侵扰创造了不可多得的空间条件。同时，中国又正处于亚太地区的中央部分，掌握着欧亚大陆通向太平洋的枢纽，由于海陆度值较高所带来的海陆关系的开放性，具备面向海洋、控制海权的便利位置。这意味着中国显然是一个具有海权潜力的重要国家，并可以海权之便影响和制衡陆权。中国提出“一带一路”（构建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路）具有三层含义：其一，昭示古代丝绸之路的伟大历史价值和文明交流的历史意义；其二，中国在有意识地重拾古代丝绸之路的伟大历史价值和文明交流的历史意义，勇于承担历史所赋予的重新焕发古代丝绸之路文明交流精神的重任；其三，在当今经济全球化和世界文明处于激荡搏击、相互融合的大趋势下，面对欧亚大陆地缘政治经济新情况和新态势，中国理应为重塑欧亚大陆文明交流的新局势做出自己的努力和贡献，使欧亚大陆在整体上形成一个文明的、现代化的、通畅便捷的和友好的交流空间。

中国提出“一带一路”倡议的最大战略目的是准备与欧亚大陆各国共同构建利益共同体和命运共同体。利益共同体是指由各相关国家为共同分享利益而合作结成的联系体。互利共赢和共知共识是形成利益共同体的基本条件。命运共同体的最大价值在于，每一个国家在追求本国利益时都要兼顾他国利益和利益关切，“利益兼顾”之处即是各国利益交汇之处和利益联结之处。人类进入21世纪，经济全球化趋势日渐明显，人员、资本、技术和信息在跨国层次上流动，每一个国家都很难在完全封闭的状态下生活，国家之间相互依存状态日趋显著，相互之间的关联性越来越大，从而形成了复合型的利益纽带。一个国家若要实现自身利益，就必须兼顾其他国家的利益诉求，维护共同的利益纽带。近20年以来所发生的多次国际性金融危机已经表明，只有国际社会相互依存、相互倚重，才能渡过国际性金融危机。现有的国际体系和机制有很多不完善之处，不适应经济全球化的趋势，不能有效地遏制各种危机的发生。国际层面的霸权政治威胁着比较脆弱的国际相互依存的关系，损害公正平等的国际原则，从而不可能完全维护国际社会的共同利益。自2008年国际金融危机爆发以来，“一带一路”沿线地区逐渐形成区域性或区域间公共产品供应的新格局。中国通过主导“一带一路”沿线地区公共产品的提供，可改善因美日欧经济停滞所导致的公共产品供应能力的不足，推动沿线各国发展战略的对接与耦合，形成一个以中国为中心节点的合作体系网，其战略意义巨大。

四、“一带一路”倡议与海洋强国建设

在“一带一路”倡议的指导下，中国的海洋强国建设有了明确的战略方向，更有了迫切的战略需求。我们可将中国的海洋强国目标概括为三个方面：一是有效管理、控制、威慑部分海域，影响世界海域，成为地区性海上优势力量；二是拥有雄厚的海洋外交实力，能对地区和世界海洋事务及国际海洋秩序拥有强大的政治影响力；三是合理有效利用主权内外的海洋空间及资源，成为世界海洋经济强国。笔者认为，从海权的角度来看，建设符合“一带一路”倡议需求的海洋强国，必须做好以下几个方面的工作。（一）从经济角度而言，要大力发展海洋经济

经济基础决定上层建筑。只有外向型经济的国家才有充足的动力发展海权，建立在外向型经济基础上的海权才能有效利用经济反哺耗资巨大的海军建设并具有持久性。海洋经济是人类以海洋资源为对象而展开的生产、交换、分配和消费活动，是开发利用海洋的各类产业及相关经济活动的总和。海洋经济天然是以交换为目的的商品经济，这种依赖海洋通道的外向型市场经济对全球资源的整合和对生产要素的配置远胜于以自给自足为主的大陆经济。所以，世界上大部分繁荣发达的地区都集中在江河两岸和海洋四周，人类创造的80%以上的财富和文明都集中在这里。随着世界性的海洋开发和利用，海洋经济必将成为世界经济的一个新的增长点，世界各国的海洋活动也将日益活跃。海洋经济是一个国家经济发达程度的重要标志，也是大国海权发展的重要目标。丰富的海洋资源为中国发展强大的海洋经济提供了优越的先天条件和物质基础。未来中国应该将造船业、航运业、海洋能源开发、海洋水产开发等作为海洋经济发展的重点，并大力发展海上观光旅游业等海洋经济的第三产业，使海洋经济成为国民经济发展新的增长点的同时实现可持续性发展，并使海洋经济知识化，让海洋经济能够与海洋国防协调发展、相互促进、相互支持、互相转化。可以说，发展海洋经济是建设海洋强国的根本，更是“一带一路”倡议进行有效实施的支撑。（二）从外交角度而言，要积极提供海上公共安全产品并积极构建国际海洋新秩序

海洋领域也存在公共产品，如：世界海洋公共性、开放性的维护；航海自由，打击海盗；维护海洋良好秩序；等等。国际社会需要海洋公共产品的提供者。英国在19世纪提供了海上公共产品，美国也在20世纪提供了海上公共产品。如前所述，美国正在削减提供海上公共安全产品的能力和意愿。随着中国海洋力量的增强，中国将会在为国际社会提供海上公共安全产品方面扮演积极的角色，从而促进国际安全与世界的和平。中国可以借提供海上公共安全产品的机会去改造当今世界的不公正、不公平、不合理的国际海洋秩序。所谓海洋秩序，是指人类历史上不同的政治单元，15世纪以后主要是各民族国家，在争夺海权或维护自身海洋权益的互动中而形成的一种相对稳定的海洋权势分布状态和海洋利益的关切，并得到了国际社会普遍接受或认可的海上国际惯例与实践、海洋法、海洋制度以及保证相关法律和海洋制度有效运作的运行机制。现代海洋利益的争夺已从历史上的通过海洋争夺陆地变为争夺海洋本身。各国海洋观念也发生了重大变化，对海洋权益也更加重视。人类开始进入全面和大规模开发利用海洋的新阶段。随着海洋意识和海洋开发探索的进一步发展，海洋秩序还会根据有关各方的利益和要求做出更完善、更合理的调整。中国为此反复强调指出：中国在维护和拓展合法的海洋权益的同时，并不排斥其他国家合理地追求各自的国家海洋利益。同时，“和谐海洋”的建设需要所有海洋国家的支持和参与，否则将难以实现。自2008年末迄今，中国政府应索马里政府和联合国邀请派出舰队到亚丁湾执行护航任务，就是维护“和谐海洋”秩序的有力证明。而“和谐海洋”的实现，还要求国际社会切实履行并不断完善《公约》和其他相关的海洋制度。中国目前在三个海洋战略方向：东海、南海和印度洋都遭到美国的封堵。采取武力手段突破这种封堵是不可想象的，而通过航母参与提供海上公共安全产品的行动，可以顺理成章地将中国海权拓展到被美国封堵的地区，并且树立大国形象，巩固国际地位。这种提供海洋国际公共安全产品的行为尽管主观上是拓展中国海权范围，但是客观上分担了美国的霸权成本，这也是美国所乐意见到的，进而借此减弱“一带一路”倡议实施所遇到的阻力。（三）从军事角度来说，要提高对海上交通线的保卫能力“21世纪海上丝绸之路”成为“一带一路”倡议的重要组成部分主要是因为海洋是经济全球化的载体，更是环球大物流的重要地理媒介。海上交通线什么也不能装载，而船舶却装载着世界贸易。海上交通线包括海上航线和为海上运输服务的港口、水上建筑物及各种航行保障设施等。海上交通线是濒海国家海上交通运输的命脉，对海上作战和经济发展具有重要意义。当前，中国的海上交通线可谓面临着重重威胁。在东海，日本对中国海上交通线安全的威胁日益加大；在南海，越南正日益加强与印度的防务合作，对中国南海将产生较大的威胁；马六甲海峡，这里已经成为扼守中国海洋贸易及能源安全的咽喉。而且，经常出没的海盗成为困扰中国海洋航运安全的问题之一。如果海上恐怖主义对马六甲海峡等水路要道或新加坡等主要港口造成重大破坏，将造成巨大的经济损失。这是因为全球供应链的专业化在带来巨大收益的同时也易受攻击，供应链中一个重要节点受创，都将对整个系统造成无法预知的巨大影响。因此，提高对海上交通线的保卫能力具有重大战略意义。

五、结论

"Belt and Road" Initiative and China's Maritime Power Strategy from the Perspective of Sea Power

YANG Zhen LIU Meiwu

Abstract: As the largest rimland of the world, China has shifted its geopolitical emphasis from land to sea after the end of Cold War, so that to build sea power has therefore become the geopolitical focuses of China. With the shifting of China's geopolitical pattern and the developing of domestic productivity, to boost maritime power and "Belt and Road" Initiative has become a crucial component for China's geopolitical strategy. Building China's maritime power has provided solid protection of sea power for "Belt and Road" Initiative, and especially for the "Maritime Silk Road of the 21st Century". The "Maritime Silk Road of the 21st Century" has also provided stable marine environment, logistics transportation of economic globalization and a corridor that protects the overseas interests to China's maritime power strategy.

Keywords: Belt and Road; Sea Power; Maritime Power

积极开展海上溢油应急区域合作，助力21世纪海上丝绸之路建设

张良福

摘　要：海上丝绸之路沿线海域，特别是我国周边的东亚海域，既是船舶航行，特别是大型货轮，乃至大型、超大型油轮航行最繁忙的海域之一，也是世界上油气勘探开发活动最集中的海域之一，海上溢油风险源多，但迄今东亚地区有关海上溢油应急方面的合作十分薄弱。我国是世界大国，东亚地区的强国，是全球海运大国，也是海洋油气生产、石油进口的海上运输大国，故应积极倡导和推动东亚海域的海上溢油应急合作。建设21世纪海上丝绸之路，海洋环保合作是其重要组成部分。我国可以将海上溢油应急合作为重要抓手和突破口，不断深化海洋环保合作，助力21世纪海上丝绸之路建设。本文拟在分析21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域海上溢油风险度、区域应急合作状况和中国海上溢油应急能力建设的基础上，就加强海上溢油应急区域合作提出对策建议。关键词：海上溢油应急反应；东亚；海洋环保；区域合作；一带一路；21世纪海上丝绸之路

2018年1月6日，巴拿马籍油船“桑吉”轮与我国香港地区的散货船“长峰水晶”轮在长江口以东约160海里处发生碰撞，事故造成油船“桑吉”轮全船起火燃烧，船员全部死亡，最后沉没东海海底。国内外高度关注和担心“桑吉”轮装载的约13.6万吨凝析油和上千吨燃料油对东海海洋生态环境可能产生的严重影响。此次事故再次给包括东海在内的整个东亚海域海上航行安全，特别是海上溢油高风险问题敲响了警钟。

东亚海域，特别是我国周边海洋，既是船舶、货轮、大型油轮航行最繁忙的海域之一，也是世界上油气勘探开发活动最集中的海域之一，海上溢油风险源多，但迄今东亚大部分国家的溢油应急能力薄弱，海上溢油应急区域合作严重不足。我国是世界大国，东亚地区的强国，是全球海运大国，也是海洋油气生产、石油进口的海上运输大国，有责任、有义务积极倡导和推动东亚海域的海上溢油应急合作。本文在分析21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域海上溢油风险度、区域应急合作状况和中国海上溢油应急能力建设的基础上，就加强海上溢油应急区域合作提出对策建议。

一、21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域是海上溢油事故高发区域

21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域，是世界上海洋运输最繁忙的海域。沿线许多国家是航运大国、海洋贸易大国、原油出口或进口大国，沿线分布了众多的大型原油装卸港口。沿线的大部分海域也是海洋油气勘探开发生产的重要区域，因而海上丝绸之路沿线海域也是海上溢油事故高发区域。（一）油轮运输容易引发溢油事故

21世纪海上丝绸之路沿线海域，特别是东亚海域，是世界上原油运输最繁忙的海域，大型油轮往来频繁，沿海岸线分布了众多的大型原油装卸港口。当前，东亚地区经济快速发展，海上航行运输密度日益提高，油轮数量、载重量不断增加，海上溢油的风险也与日俱增。

我国沿海地区港口密布。自20世纪60年代末，大庆油田、大港油田、胜利油田相继开发以来，北油南运、沿海沿江输送成为我国原油生产和消费的基本格局，船舶溢油事故便随之而来。此外，自1993年起，我国从原油出口国转为原油净进口国以来，原油进口数量不断上升，尤其是从中东、非洲经过印度洋、马六甲海峡、南海的石油运输量大幅增加。2012年，中国原油净进口量达2.84亿吨，2015年，中国全年原油进口量达到3.355亿吨，2016年，已高达3.81亿吨，石油对外依存度上升至67%。中国90%以上的进口石油是通过船舶海洋运输进口的。油轮，特别是超大型油轮在我国水域频繁出现，使得原已十分繁忙的通航环境更加复杂，导致船舶溢油污染，特别是重特大船舶溢油污染的风险增大。

根据国家海事行政主管部门的统计，1973—2006年，我国沿海共发生大小船舶溢油事故2 635起，其中，溢油50吨以上的重大船舶溢油事故共69起，总溢油量37 077吨，平均每年发生2起，平均每起污染事故溢油量537吨。特别是自2005年以来，全国沿海和内河水域共发生船舶污染事故253起，较大船舶油污事故也时有发生，其中，溢油量50吨以上的事故9起。每起重大事故造成的直接经济损失都达几百万，甚至数千万元，导致一些以养殖业为生的渔民破产，沿海旅游胜地受地污染，海洋生态环境遭到严重破坏。

2010年和2011年大连新港连续发生5起溢油事故，重创当地的旅游业、水产养殖业及海洋生态环境。2013年11月，青岛黄岛中石化黄潍输油管线爆燃，大量原油泄漏入海，严重影响当地经济社会发展和居民生命财产安全和生活，并对附近海域生态环境造成严重损害。

东亚的日本、韩国等国也是原油进口大国。2015年，日本原油进口1.68亿吨，2015年，日本原油进口量为1.955亿千升（约337万桶／日）。2016年，日本原油进口量为1.927 2亿千升。韩国2016年原油进口量比上年上升4.4%，至1.439亿吨。东南亚国家，如印度尼西亚、马来西亚、越南等则是石油生产和出口大国，原油出口运输量大。

中日韩等国的原油进口主要来自中东地区，印度洋、马六甲、南海航线上，每天密集航行着巨大的油轮。整个东亚海域来自船舶溢油事故的风险始终居高不下。

东亚国家在沿海地区还建设运营了大量港口和各种储油设施、临海炼化基地等，溢油事故风险很大，一旦发生油轮溢油事故都将是海洋生态的浩劫，海上溢油事故应急的形势非常严峻。（二）海上溢油的另一个来源是海洋油气开发引发的溢油事故

东亚大部分海域油气资源丰富，是世界上重要的海洋油气生产区域之一。我国的海洋石油勘探开发始于20世纪50年代末，1978年开始探索对外合作模式，随后勘探开发活动从渤海扩大到黄、东、南海海域，海洋石油产量也逐年增加，1982年，海洋石油年产量仅9万吨，2000年，突破2 000万吨大关，2010年，中国海洋油气产量达到5 000万吨，成功建成“海上大庆油田”。此后连续实现稳产增产。2014年，我国海洋原油产量4 614万吨，海洋天然气产量131亿立方米，为保障国家能源安全做出了重要贡献。截至2014年底，中国海洋石油总公司在国内近海的在生产油气田已突破百个，其中，油田93个、气田13个，生产平台达200座。与此同时，水下海底管线已增至292条，总长度达5 926公里。

随着海上油气勘探开发强度的增加，难免会发生溢油事故，如海洋石油平台、海上储油设备及输油管道破损、海上油田等意外漏油、溢油、井喷等。国土资源部的数据显示，在“十一五”期间，全国发生41起海洋石油勘探开发溢油污染事故，其中，渤海19起，南海22起。

渤海是我国海洋石油的主要生产基地，海上石油勘探开发活动频繁，海上采油平台和生产油井众多。据国家海洋局统计，渤海现有输油管道溢油概率约为每年0.1次；渤海石油平台由于火灾及井喷所引起的溢油事故概率约为每年0.2次。渤海由于是内海，自净能力较差，海上溢油又很难降解，对海洋生态的破坏较为严重。2011年6月至9月，康菲中国和中海油位于渤海海域的蓬莱19-3油田发生重大溢油事故，溢油油污沉积物污染面积为1 600平方公里，影响范围涉及辽宁、河北、天津、山东三省一市。国家海洋局将此次溢油事故定性为中国迄今最严重的海洋生态事故和漏油事故，给渤海海洋生态环境和生物资源造成严重危害，给三省一市的渔民造成重大损失。

南海地区也是溢油高风险区域。我国在南海北部海域，如北部湾、珠江口盆地、海南岛周边海域进行大规模油气勘探开发，年产原油一直在千万吨以上。越南、印度尼西亚、马来西亚、文莱、菲律宾、泰国等南海周边国家也在大力开发南海油气资源。在南海中南部海域，越、马、文莱、印度尼西亚等国有1 000多口石油钻井，年采石油量超过5 000万吨，存在发生溢油事故的风险。2010年4月，墨西哥湾钻井平台“深水地平线”爆炸事件给南海油气开发敲响起警钟。南海地区一旦发生溢油事故，后果将不堪设想。

南海海域还是日本、韩国和中国的原油运输大动脉，以及东南亚国家之间的交通动脉。南海周边国家越南、菲律宾、马来西亚和印尼等在沿岸建立了多个原油码头和石油储备中心，发生船舶漏油的风险很大。这些因素都给南海海域溢油污染带来了巨大的风险。马六甲海峡是中国、日本和韩国原油进口的主要通道。历史上，马六甲海峡曾多次发生重大油污事故，因而一直是溢油事故的重灾区。

二、东亚海域溢油应急合作刚刚起步，应急合作能力亟待加强

与东亚海域海上溢油污染高风险形成鲜明对照的是，东亚海域的海洋环境保护状况，特别是海上溢油应急合作，远远落后于国际社会的普遍要求，远远落后于世界其他海域。（一）国际公约为区域应对海上溢油提供了约束和指引，但东亚国家参与度不高，履约能力弱

1982年通过的《联合国海洋法公约》高度重视海洋环境保护，并在第十二部分的第二节对海洋环境保护和保全方面的全球和区域合作做了专门规定：要求各国尽力“在全球性的基础上或在区域性的基础上，直接或通过主管国际组织进行合作”，“各国应共同发展和促进各种应急计划，以应付海洋环境的污染事故”。该公约第九部分“闭海或半闭海”第123条规定：闭海或半闭海沿岸国应互相合作，应尽力直接或通过适当区域组织“协调行使和履行其在保护和保全海洋环境方面的权利和义务”。

国际海事组织以及联合国环境规划署、开发计划署等联合国机构制订通过了一系列涉及海洋环境保护、应对海洋石油污染的国际公约和协议，如《1969年国际油污损害民事责任公约》《1972年防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋公约》《73/78国际防止船舶造成污染公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》《1990年国际油污防备、反应和合作公约》《保护海洋环境免受陆源污染全球行动计划》等。

除《联合国海洋法公约》外，上述其他公约被东亚国家接受、加入或批准的可能性较低，特别是不少东南亚国家未加入上述有关公约，或者即使加入了相关公约，但履约能力很低。上述公约中有关开展区域环保合作、区域应急合作计划等规定往往不能得到落实，甚至是形同虚设。（二）区域海项目开始实施，但进展缓慢

联合国环境规划署作为全球环境制度中最重要的国际组织，在20世纪70年代启动了区域海项目，将全球封闭及半封闭的海域分为若干区域，鼓励每一区域的沿岸国家参与到海洋环境保护的合作中，为海洋环境治理的区域合作提供了良好的框架。涉及东亚海域的区域海项目有西北太平洋行动计划（NOWPAP）、东亚海协作体（COBSEA）、东亚海项目（东亚海域环境管理伙伴关系计划，PEMSEA）等，这些项目均致力于推动区域内国家在区域溢油反应防备、海洋环境保护方面的合作。

为共同应对海上溢油污染事故，在联合国环境署（UNEP）的倡议和国际海事组织的帮助下，西北太平洋地区沿岸四国（中国、俄罗斯、日本、韩国）1994年9月14日，在韩国首尔召开了第一次政府间会议，会上通过了西北太平洋行动计划《西北太平洋地区海洋和海岸带环境保护管理和开发行动计划》（The Action Plan for the Protection, Management and Development of the Marine and Coastal Environment of the Northwest Pacific Region, NOWPAP，简称为“西北太平洋行动计划”），主要合作内容之一就是海上溢油污染防备与应急反应项目。2004年11月，中国、韩国、日本和俄罗斯四国签署了《西北太平洋地区海洋污染防备与反应区域合作谅解备忘录》及《西北太平洋行动计划区域溢油应急计划》，建立起在溢油应急领域的合作和互相援助的行动机制。通过这种机制可统一协调和组织跨国的海上溢油应急反应行动，对督促成员国履行成员国义务、加快溢油应急国际间的合作步伐、提升共同抵御重大溢油事故的反应能力起到了积极的推动作用，同时也对各成员国加大海洋环境保护工作力度，保护沿岸和整个西北太平洋海域海洋环境产生了积极的影响。

东亚海协作体行动计划（COBSEA）是联合国环境规划署组织实施的全球14个区域海行动计划之一，于1981年正式成立，目的是通过对话与合作，可持续管理东亚海洋及其沿岸环境。目前成员国有澳大利亚、柬埔寨、中国、印度尼西亚、韩国、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国和越南。COBSEA以信息交换、能力建设、生态环境保护、污染治理、政策开发和公共教育作为未来中、短期合作的重点。

东亚海协作体（COBSEA）框架下的由联合国环境规划署（UNEP）和全球环境基金（GEF）组织的“扭转南中国海及泰国湾环境退化趋势”项目（简称“南中国海项目”），是南中国海周边七国（中国、越南、柬埔寨、泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾）共同参加的海洋环保大型区域合作项目。项目执行的内容包括红树林、珊瑚礁、海草、湿地、渔业资源与陆源污染控制六大领域，该项目为推动南海区域的环保合作作出了重要贡献。

东亚海项目，即东亚海域环境管理伙伴关系计划（PEMSEA）。2003年12月，东亚海洋可持续发展部长会议通过《东亚海洋可持续发展战略》，倡导开展海洋环保合作，确保东亚海洋的可持续发展。

在联合国环境规划署发起的全球区域海项目中，除了南北极海域外的另外16个区域中，有14个区域确立了合作保护海洋环境法律制度。唯一没有从法律上确立相关制度的，正是东亚的两个区域——西北太平洋区域和东亚海区域。这两个区域的海洋环保合作只有不具有任何拘束力的区域行动计划，并无区域公约的支持，仅仅是依靠各成员国的“良好意愿”加以支撑。该区域行动计划中最引人注目的用词，就是对“灵活性”的强调。从另一个角度讲，也可以看出该区域大部分国家对海洋环境保护并未给予应有的重视。这种态度对区域内合作的影响很直接，即合作进程极为缓慢。区域行动计划的实施仍然是以政策导向为主，以各国的政治意愿为主。（三）东亚区域合作框架的海上溢油合作刚刚起步

近年来，随着东亚地区区域合作意识的不断上升，一系列区域合作组织和合作行动开始启动，并取得积极进展，包括海上溢油问题在内的海洋环保领域合作日益受到重视。

在东盟地区论坛（ARF）框架下，海上溢油问题受到专门重视。2013年7月，第20届ARF外长会通过了《ARF生物事件应急与反应的最佳实践》等文件，批准召开“海上溢油研讨会”，以推动东盟地区论坛成员国在海上溢油领域的合作，应对当今显著增长的海上溢油风险。2014年3月27—28日，东盟地区论坛海上溢油区域合作研讨会在中国青岛召开，通过在溢油事件预防、监测预警、应急响应、回收处置等方面进行多边交流与研讨，推动在海上溢油领域最新成果信息的共享，倡导建立区域溢油应急响应专家网络，从而推动东盟地区及周边国家在海上溢油领域的区域性合作，促进区域海洋经济的可持续发展。2014年7月，ARF外长会通过了《海上溢油事故预防、准备、应对和恢复合作声明》。

在东盟与中日韩（10+3）合作框架下，海洋环保合作不断发展，成为推动东亚区域合作向前发展的组成部分。东盟与中日韩环境部长会议和高官会，就环保政策问题进行对话，共同探讨合作的重点领域和具体合作项目。在中日韩三边合作框架下，三国领导人承诺在环境保护领域密切合作。2003年10月7日，在印度尼西亚巴厘岛举行的三国领导人会议发表了《中日韩推进三方合作联合宣言》。随后，三国外长制订和签署了《中日韩三国合作行动战略》。关于环境保护，三国将继续举行环境部长会议，评估和审议部长会议提出的项目，使这些项目扩展到三国间的各种环保合作活动，促进东亚海洋的可持续发展。

总体上看，东亚海域是海上溢油风险度全球最高的地区之一，但在包括海上溢油应急合作在内的海洋环保合作程度最低的地区，区域合作的体制机制或者尚未建立，或者非常薄弱，根本无法适应保护海洋环境的急迫要求。

三、中国已初步建立了比较完善的海上溢油应急体系

中国政府高度重视海洋环境保护和海上溢油应急工作。随着经济发展，中国不断加快完善相应的法律法规，建立国家溢油应急反应体系，制定污染应急计划，提高溢油应急反应能力。

1982年8月，五届人大通过《中华人民共和国海洋环境保护法》，该法是我国海洋环境保护的基本法；1999年，全国人大常委会对该法进行了较为系统的修改，其中对海上污染事故应急问题做出了具体规定；2013年12月，我国对《中华人民共和国海洋环境保护法》进行了再次修订，就海洋环境保护问题做出了更严格的规定。

目前，我国的船舶溢油应急体系建设工作及船舶溢油事故的应急处置工作主要由交通部海事局及沿海各省、市政府负责实施，建立了国家、省级、港口级、船舶四级船舶溢油应急预案体系，提高了我国船舶重大污染事故应急处置能力。2012年，国务院批复同意建立国家重大海上溢油应急处置部际联席会议制度，交通运输部为牵头单位，部长为牵头人。交通运输部每年组织召开一次重大海上溢油应急处置部际联席会议，以便加强我国重大海上溢油应急的组织协调、沟通联系，充分发挥指挥部的作用，力求各成员单位在应急行动中能够相互配合、资源共享、优势互补、协同作战，发挥整体合力。国家海洋局作为海洋石油勘探开发环境保护管理的主管部门，负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，建立海洋石油勘探开发溢油应急预案体系。2015年4月，国家海洋局发布实施新修订的《国家海洋局海洋石油勘探开发溢油应急预案》。该预案设立了新的国家海洋局应急组织机构，包括海洋石油勘探开发溢油应急管理委员会和现场指挥部。

中国签署、批准和加入了一系列的国际海洋环境公约和协议，如《1982年联合国海洋法公约》《1969年国际油污损害民事责任公约》《1972年防止倾倒废弃物和其他物质污染海洋公约》《73/78国际防止船舶造成污染公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》

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