作者：邱立成等,（智）Eduardo Engel（爱德华多·恩格尔）, Ronald D. Fischer（罗纳德·D·费希尔）, Alexander Galetovic（亚历山大·加莱托维奇）
出版社：电子工业出版社
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政府与社会资本合作模式(PPP)经济学：基本指南试读：
前言
近几十年来，提供基础设施服务的一种重要组织方式逐步成熟，这种方式被称为政府私人资本合作模式或PPP。它通常被描述为介于政府提供方式和私有化之间的一种中间方式。本书中，我们总结了有关PPP理论研究与实践探索相互作用中形成的一些主要经验。我们现在对PPP的认识相对于10年或20年前取得了哪些进展？从经济分析到实践，如何在PPP与政府提供方式之间进行选择？PPP合同的最佳设计方式又是什么？
直到最近，诸如高速公路、道桥、机场、学校和监狱等基础设施都被纳入公共物品的范畴，因此由政府建造、以税收融资并由政府机构来管理。在20世纪80年代后期，有些国家就已开始采用PPP。PPP项目就是将融资、建设和运营打包捆绑在一起，纳入政府采购当局与私人企业之间签署的单一长期合同。在合同生命周期内，作为对其初始投资、运营成本和维护开支的补偿，私人企业会获取收益流。依合同具体规定，项目收益流可能包括使用费、采购当局支付或这二者的组合。合同到期后，资产归还政府。
PPP的重要性还会持续增强，尽管政府推进PPP背后的动机不尽合理。政府将PPP视为从基础设施投资释放资源，再将这些释放出来的资源用于其他计划的一种低成本手段。财政会计现存的缺陷也为政府选择PPP提供了另类的动机，因为按照现有会计方法，PPP项目既不影响财政赤字，也不计入政府负债。此外，政府提供的基础设施通常质量低且成本高，所以人们普遍认为，PPP有私人企业参与会带来效率收益。政府提供方式存在的缺陷（如忽视社会价值或过度设计、带有政治支出色彩、公共工程合同不透明以及低标准的设施维护和服务质量）也给予政府更多的理由，期望PPP会提供更好的绩效和更优的服务质量。
实践中，PPP合同被人们诟病的一个方面是合同经常重新谈判。有些重新谈判是可以合理预期的，因为这些合同都是长期合同，并且在授权有效期内时过境迁。但是，有广泛的证据表明，重新谈判往往发生在合同授权后不久，并且重新谈判订立的新条款主要是为利好特许经营者，重新谈判使人们怀疑PPP那些理论上的优势能否实现的问题。重新谈判还会导致逆向选择问题，因为它们会吸引在游说方面拥有比较优势但在设施建设和运营方面相对缺乏技能的公司。进一步讲，这会削弱政府审慎设计和选择项目的动机，削弱企业降低成本的动机，引发道德风险问题。尽管如此，PPP还是为当权者提供了预付开支的另一种手段。
我们在本书中表明，可以更准确地阐明在提供基础设施方面PPP与政府提供或私有化相近似的程度。某些PPP项目利用使用者缴费偿付项目投资这一事实会使我们以为，PPP对于政府而言是无成本的，不应该将其纳入财政资产负债表。然而，当我们考虑它们对预算的跨期影响时，我们就会得出这样的结论，PPP应该被纳入财政资产负债表，将其视为公共部门的一部分，因为PPP与政府提供方式对预算的跨期影响是相同的。再从政府融资的角度看，PPP与政府提供方式相似。如果不考虑地方性的合同重新谈判，PPP机制可以提供提高效率和降低提供基础设施服务成本的激励。从这种意义上讲，PPP与私有化在提供的激励上具有相似性。但是从根本上讲，PPP与私有化不同，表现在PPP依据合同时间长度确立风险共担安排，这在私有化情形下是不可能的，具体而言，可以设计一种弹性期限合同使PPP项目产生巨大的福利收益。
目前围绕PPP存在着许多误区，那么，PPP究竟会给我们带来哪些现实利益呢？首先，降低生命周期成本的激励孕育着持续的设施维护，其成本远会低于间歇性的维护。当服务质量可合同化时，如在高速公路情况下，这一点具有特殊的价值。我们预期在PPP下基础设施可以得到较好的维护还有其他方面的理由。PPP合同可以明确规定在合同到期时基础设施必须完好无损地移交，这就可以强化维护的动机，这也是在政府提供方式下难以做到的。其次，我们认为，在收取使用费的PPP项目上，使用者有权利要求优质服务，这也需要持续的设施维护。当公共基础设施项目收取使用费时，通常认为这些钱会流入总预算，或者至多是纳入一般基础设施基金，所以使用者感觉难以维权。
PPP的另一个潜在优势是，当项目完全由使用费收入偿付且不存在投机性重新谈判的空间时，私人企业会认真评价项目，淘汰那些忽视社会价值或过度设计的项目，而且相对于政府提供方式，PPP面临降低使用费的压力较小，这会导致来自基础设施项目的潜在收益大幅度增加。最后，由于使用费直接由PPP收取，而不是由政府将这笔资金拨付给私人企业，这样就可以避免由一般收益税和与政府官僚机构运转相关的成本所带来的扭曲。
还有一些相反的观点认为应拥护政府提供方式，当然，并非所有这些观点都令人信服。表面上政府的融资成本似乎低于私人企业，这源于政府可以以较低的利率借款，并且政府借款的利率不会大幅度上升，因为债权人只关注全球债务而不注重评价单个政府项目。因此，PPP面临较高的借款成本这一现状，部分原因是由于债权人做了更审慎的项目评估，这是非常重要的。我们认为，PPP借款成本较高的深层次原因还在于合同设计不当，在于潜在的收入管制和项目被征用的风险。此外，PPP借款成本较高还包含为转移内生性风险而发生的相应成本，这部分成本主要用于防范道德风险、增加降低成本的激励、保证服务质量和管理监督等。赞成政府融资项目的一种引人注目的观点是，政府融资的项目会体现在政府资产负债表中，因此不能被用于预付政府开支，从而难以逃避国会监督。最后，在公共项目的建设阶段，尽管存在着投机性重新谈判的空间，但并不存在后续重新谈判的可能性，这是与PPP相关联的最重要问题之一。
持上述观点者认为，政府提供方式在绝大多数欠发达国家更为可取。相对于政府提供方式，PPP对制度的完善有更高的要求，因为一旦投资沉淀，政府就必须禁止对项目实施收入管制或征用。PPP较长的合同期限为合作方的投机行为提供了较大的空间。因此，本书的讨论集中于制度建设比较完善的中等收入国家和发达国家。
至于PPP与不同类型基础设施的实用性，我们认为，对于高速公路、隧道和道桥，质量可以在合同中明确规范并易于核实查验，并且合同的设计可以适应不断变化的条件，从而不给各方留有投机的空间，因此，采用PPP模式可以产生巨大的潜在福利收益。对于诸如机场等其他类型的交通基础设施，我们较为明确的结论是，PPP优于政府提供方式。相比之下，在诸如医院和学校等复杂的基础设施项目，PPP的大部分优势或没有显现或难以确定。
我们几乎从20年前就开始研究PPP，撰写学术论文，以及为政府及多边组织提供咨询。两年前，我们决定著书来较为全面地总结我们在这一领域的研究成果。我们坚信，我们提出的关键性结论有助于政府的相关政策设计，实现以更低的成本提供更优质的基础设施服务的政策目标。我们著述的目的是，提取可供政策制定者们借鉴的经验，力求综合已有的实践经验与相关基本经济观点，因此，本书是一项广泛吸纳已有研究成果的综合性研究。即便如此，本书也不是无所不包的中立性研究，并非所有人都会赞同我们的结论。
实际上，我们对于一些问题有自己鲜明的观点，而对于其他一些问题，我们认为仍众说纷纭，莫衷一是。在政策层面，PPP已演变成一个意识形态问题，有些人认为PPP限制了政府的作用，因此表示赞成；而另一些人则以相同的理由表示反对。相比之下，我们尽力让证据说话并利用经济分析调和我们的倾向性，至于我们为此付出的努力在多大程度上取得了成效，还是请读者来评判。第1章导论
政府的主要任务之一就是以合理的成本提供基础设施服务，如道路、桥梁、隧道和港口等基础设施项目，它们不仅沉淀投资规模大，而且建成后需要维护和运营。因此，项目的审定、设计、运营和维护过程是十分重要的。
在20世纪七八十年代，从英国到智利等许多国家基于效率和意识形态的考虑，针对许多公共企业实施私有化，如在电信、电力和卫生等公共服务领域率先推进。而后，政府就力图将私人资本参与的利益扩展到私有化难度极高的运输、学校、医院等部门，这就引致了政府社会资本合作模式（PPP）的形成和发展。所谓PPP，就是政府与私人企业就提供基础设施而建立长期契约关系，并将融资、建设、运营和维护等业务流程置于单一企业之中。
在实施PPP之前，通常是由政府提供基础设施，利用税收或政府债务融资，将项目建设发包给私人企业，企业按照合同建设项目并收取商定的工程款，然后由不同的政府部门接手设施的运营和维护。
在政府提供基础设施的情况下，项目建设与项目运营的分离，意味着在项目设计阶段后续的维护成本和运营成本不会被适当地纳入项目预算，而且，政府更倾向于将资源投在新建项目而非已有设施的日常维护上。这种倾向往往会导致设施的老化和服务质量的下降，最后迫于当地压力再花费高成本重建或翻新已有设施。
实施PPP就是引入一种新的方式，由单一私人企业负责项目融资和建设，并按照一定的绩效标准负责项目设施的后续运营和维护。
在过去的20年间，PPP一直快速增长。尽管自2008年以来许多发达国家面临预算上的困难，但是伴随其经济的复苏，这种趋势仍在持续。采用PPP模式提供基础设施主要应用于大型项目，如道路、饮用水和废水处理厂、发电站、桥梁、港口、机场、医院、监狱和学校。这种发展趋势及过去25年的发展经验提出了本书试图回答的一些问题：在什么条件下PPP比政府提供或私有化更具优势？如何实施PPP？什么是PPP契约关系的最优治理结构？1.1 本书的范围1.1.1 概念界定
关于基础设施的定义和分类很多，出于我们讨论的目的，此处我们所指的公共基础设施是用于提供诸如道路、港口、机场、卫生服务体系、学校或医院的长期且不可撤销的投资。来自学术界和实业界对PPP的定义多种多样，用里德·多纳休（Led. Donahue）和泽克豪斯（Zeckhausev）的话讲，就是“政府与私人部门之间的关系变得极为广泛”（2011）。尽管如此，大多数定义都包含公私两个部门参与和明确双方风险分担的合同。
在本书中，我们将PPP定义为政府在一个较长的时期内（如30年）将建设或改善基础设施的工程发包给私人企业，并由私人企业在合同期内负责设施的维护和运营并获取项目收益流的协议。例如，有时在收费道路情况下，收益主要来自使用者缴费；有时涉及医院项目时，收益主要来自政府定期支付，而不向使用者收费。更为一般的情况是，特许经营者的回报同时来自使用费和政府转移支付。但所有情况下，合同期满资产都归还政府掌控。1.1.2 政府提供、PPP与私有化
基础设施的提供方式有三种：政府提供、PPP和私有化。在政府提供的情况下，私人企业负责项目建设并收取商定的项目款，然后与政府结项。相反，在PPP情况下，负责基础设施建设和改善的公司在建设期结束后还要负责项目的运营和维护。与PPP不同，私有化是将基础设施永久转让给私人企业，并由该公司承担转让后所有的相关商[1]业风险。
从理论上讲，在PPP情况下，由于特许经营者承担合同有效期内维护与运营成本变动和收益不可预知的变动风险，存在被侵权的可能性。然而现实中，合同条款是模糊的，政府经常会分担部分风险，即使在合同执行中，双方仍会就合同条款进行再谈判。1.1.3 PPP的范畴
尽管本书所涉及的问题与绝大多数PPP相关，但我们的目标之一是，区分适用于PPP和更适合采用传统提供方式或私有化的基础设施类型，即哪些类型的基础设施更适合采用PPP，哪些更适合采用传统的提供方式或私有化。要回答这个问题，首先要考虑相关基础设施的技术与经济方面的特征。在后面的第4章，我们更多地论证了高速公路比电站或学校更适于PPP；电站一般更适合私有化；至于学校，因为难以界定目标绩效标准，因此PPP不是一个较好的选择。
其次是考虑制度因素。相比传统提供方式，在PPP方式下，制度的完善具有更重要的作用。因为在PPP情况下，政府与特许经营者之间超长期的契约关系为政府侵权和管制收入提供了很大的空间。这就是为什么我们集中讨论中等收入国家和发达国家而较少讨论低收入国家的原因。因为中等收入国家和发达国家拥有运营良好或有望完善的制度。此外，PPP相比政府提供方式对基本制度架构具有更高的要求。1.2 趋势
图1.1表明的是基于实际投资额和三年移动平均数，欧洲在1900—2011年间的年度投资额的投资变动趋势。基于年度数字，欧洲2005—2007年PPP投资比20世纪90年代增长了5倍以上，相比之下，2009—2011年间比2005—2007年间却下降了38%。图1.1 1990—2011年欧洲PPP投资
表1.1表明的是欧洲国别PPP投资情况。从PPP投资占政府投资总额的比例来看，英国和葡萄牙最高，在2001—2006年间分别为[2]32.5%和22.8%。在欧洲，PPP被广泛用于国防、环保、政府建筑、医院、信息技术、市政服务、监狱、娱乐、学校、固体废物处理、交通（包括机场、桥梁、港口、铁路、道路、隧道和城市铁路）、旅游和饮水项目。交通部门是PPP投资最大的部门，占欧洲大陆PPP投资的83%和英国的36%。交通部门2/3的投资是投在道路上。表1.2表明的是欧洲在道路、桥梁和隧道领域的PPP项目收益来源分布。在这些项目中，61%的项目主要收益来源是特许经营者向使用者所收取的费用，33%的项目主要补偿来源是政府支付的使用费（通常被称为影子费用）。余下6%的项目对应的是可利用性合同，由政府基于绩效标准向特许经营者支付。表1.1 欧洲国别PPP投资总投资1990—2006年占政府投资的百分比2001国家（百万欧元）—2006（%）比利2 1123.5时法国7 6701.35 6581.5德国希腊7 6005.9匈牙5 2947.3利意大7 2692.5利荷兰3 3392.2葡萄11 25422.8牙西班24 8866.9牙英国112 42932.5a数据来源：Blanc-Brude，Goldsmith，and Välilä（2007）。注：表格列出了欧洲投资数额最多的10个国家。a．如果排除伦敦地铁，则数据变成20%。表1.2 1990—2007年欧洲在道路、桥梁和隧道领域的PPP项目收益续表数据来源：Data kindly provided by Timo Välilä at European Investment Bank．
图1.2表明的是中低收入国家的PPP投资情况，投资年均增长率在1990—1997年间为28.3%，东亚危机后明显下降，从2003年起又出现新的增长高峰。2010年达到1 800亿美元。对比欧洲，中低收入国家所受到的2009年金融危机的影响，几乎没有影响到这些国家PPP的上升趋势。图1.2 1990—2011年中低收入国家PPP投资
表1.3表明的是PPP投资数额最多的10个发展中国家的详细情况，其投资覆盖能源、电信、交通和饮水部门。能源和电信部门的绝大多数项目是受规制的公用部门，按我们本书中所提出的PPP观点，这些项目应归在私人提供一类。表1.3 1990—2008年发展中国家的PPP投资（美元）数据来源：World Bank-PPIAF database．注：表格列出了投资数额最多的10个发展中国家。a．该部门项目不符合PPP的定义，因为它们对应的是私有化的基础设施，并被当成自然垄断管理。
美国在利用PPP方面尽管落后于欧洲和许多发展中国家，但是其增长速度也很明显。图1.3表明了美国交通部门在1990—2011年的20年中PPP的投资情况（其他部门无法获得可靠数据）。基于年度资料，PPP投资在1998—2007年的10年间到2008—2010年的三年间，几乎增长了5倍。在1998—2011年间，交通部门的PPP投资接近230亿美元。图1.3 1990—2011年美国交通部门PPP投资增长
上述资料表明，PPP在欧洲、发展中国家和美国都在成为一种日趋重要的基础设施提供机制。在接下来的三部分，我们主要探讨PPP在多大程度上实现了30年前PPP热潮开始时人们对其发展的预期。首先简要诊断一下政府提供方式的缺陷，然后考察认为PPP可以有效弥补这些缺陷的观点，最后对PPP解决这些问题时的主要不足做一个评价。1.3 与政府提供方式相关的问题
政府在提供基础设施建设服务时，要面对四个方面的挑战：第一，选择待建的项目，即政府必须制订选择项目的计划和程序；第二，不仅要证明建设项目与一系列的技术要求相一致，而且更精准地讲，是要表明建设项目的目标是为了履行其服务的义务；第三，保证采取的服务收费方式不能过度增加政府或公众的负担；第四，基础设施融资，筹措必需的资金，它们来自政府预算或者使用费收入。
在基础设施部门，政府通常难以满足这些目标。例如，在巴西，尽管在1979—1984年间新铺设的道路达6 000千米，但是同期8 000千米的已建道路却因为维护不善而破损，所以质量完好的道路存量却减少了。导致这种状况的原因是多方面的，有些是政治和组织方面的，有些与基础设施提供的具体做法相关。前一类因素包括政治俘获、腐败和低效率的官僚主义，后一类因素涉及在预测未来需求趋势或技术进步方面的技术性困难和能力缺乏。1.3.1 项目选择不当
极少有国家采用社会项目评价来筛掉浪费很大的项目，这会导致白象项目（指忽视社会价值或过度设计的项目），即使有项目评估的客观标准，它们也往往由于低估成本和高估需求而被扭曲。低估成本[3]和高估需求是提供基础设施方面普遍存在的两个问题。
项目选择不当的原因之一，是政府的目标是为迎合某个社会小群体利益，这种扭曲表现为项目的选择偏离社会利益最大化目标，或者选定的项目成本过高但有利于特定的院外活动集团。具有政治利益、带有政治色彩的政府拨款就是政府被俘获的一个例证：政府为确立政治地位和谋求连选连任，就会迫于政治压力为其选民建设新项目，忽视资源的配置效率，从而导致项目利用不足，如阿拉斯加及其他地方[4]的绝路桥。
出现许多白象项目的国别例子是比利时。在比利时，政治压力使得政府在不同语言地区重复支出，建设了许多被称为“无用工程”的项目，包括几千米废弃的地铁隧道、几乎空载的灯光铁路线及许多无[5]用的高架铁路和道路桥。1.3.2 基础设施维护
从政治角度看，政治家们所面对的激励不会使他们想去在基础设施日常维护方面配置资源，他们认为建设新项目及重建严重损坏的基础设施可以更有效地利用资源，所以维护开支通常仅用于破损十分严重的基础设施，这种时断时续维护方式的成本远远高于连续维护的成本，因此在道路维护方面，高达三倍的成本是常见的。此外，道路在生命期的大部分时间容易陷于年久失修的局面，这不仅会降低通行速度和损害行驶车辆，还会带来事故率攀升等附加成本。1.3.3 低效率定价
在政府提供方式下，出于对政治因素的考虑，政府对使用费收取标准通常定得过低，这是低效率的，由此会导致设施的拥堵和服务的过度使用，或者因使用费无法弥补可变成本而使设施缺乏维护。此外，其分配效应也是负面的，使用基础设施最多的群体通常是人口中最富有的群体，最贫困的群体往往被排除在服务对象之外。1.3.4 俘获与腐败
另一个问题是政府在部门层面上容易被建筑领域院外活动集团俘获，这通常是少数大型建筑公司与政府之间不断交互作用的结果。具体而言，公司力图利用其对政府的影响力限制竞争，如利用资格或资质要求排除新建公司或外国公司。例如，巴西2004年通过的涉及交[6]通部门的PPP法案就包含排斥外国公司参与PPP的条款。建筑业院外活动集团还会利用政治制度以竞选捐款为由给政府施加压力，以不再参与新建项目为要挟抵制对基础设施采购过程的市场监管，或以延展工期战略施压来抵制政府严格的监督，增加相关政治成本。另外，政治家们为竞选可能说服建设企业提前工期，这通常涉及政府对企业的事先承诺，在竞选后以更高的成本重新修订合同条款。
此外，还可能存在着直接的腐败行为。政府可能会给某些项目或企业搞利益输送，在合同设计上接受企业的影响，或者允许有利于企业的合同条款修订，以换取直接或间接的私下支付。1.3.5 制度设计缺陷
在下文中，我们将负责提供基础设施的各种政府机构统称为公共工程机构（Public Works Authority，PWA）。相对于绝大部分支出是定向人员费用开支（如武装力量、教育和卫生）的政府部门，PWA掌握巨大的投资资源并拥有很大的相机决策空间，因此，考察PWA采取相机决策行动的能力就显得特别重要。
不幸的是，许多国家在PWA的制度设计上存有缺陷，它们没有独立的权威监察机构负责审批项目、实施合同、监督建设、维护和服务的质量。若要完全履行这些职能，就要在PWA内部将这些职能指定给单独的内部部门。更糟糕的是，这些监督职能有时就设在采购部门内部，这便失去了有效的独立监督作用。PWA的战略规划部门通常不具备权威性和独立性，所以该部门倾向于服务短期的政治目标。
总之，PWA的制度设计缺陷在大多数国家恶化了代理问题，导致选择了错误的建设项目，支付了过高的基础设施服务成本，以及现存基础设施得不到正常维护等状况的发生。1.3.6 重新谈判
在普遍存在合同重新谈判的环境中，一般会排挤技术效率高但缺乏游说能力的企业。因为它们无法与善于游说的低效率企业相竞争。从长期来看，严格实施合同有利于吸引效率更高的企业，但对于寻求连选连任的政治家们而言，这样带来的利益微乎其微。结果是使公共工程经常成本过高和工期拖延，这些都是合同重新谈判问题的表现。即使建设合同规定企业必须提交按期完工交付和满足质量标准的保证书，但当合同条件没有满足时，往往难以取证查验。1.4 优势
PPP的拥护者提出许多观点，说明PPP可以帮助政府更有效率地提供基础设施。
第一种观点是，PPP可以缓解预算约束和释放政府资金。如《金融时报》（Financial Times）指出：“PPP的快速发展对于公共资金铺摊子过大的政府而言是利好消息，许多地方和国家当局发现可以通过收费道路和出售港口和机场，换取数十亿美元来资助其他公共服[7]务。”第二种观点是，由于项目资金来自私人资本，遵循金融市场的规则，因此，PPP可以带来很大的效率收益。第三种观点指出，由于将基础设施的建设、运营和维护捆绑打包，所以PPP会提高效率。第四种观点指出，PPP类似一个模拟的竞争性市场，在竞标中选定高效率者。第五种观点指出，尽管在政府提供和PPP两种方式下都可以对使用者收费，但在PPP下至少存在寻求营利性收费的一方会制衡降低收费标准的政治压力。第六种观点指出，PPP有助于过滤掉白象项[8]目。最后，各种论据都证明，PPP对分配具有积极作用。1.4.1 缓解政府预算
政府经常坚持的观点，是PPP有助于政府释放出稀缺资源，用于具有社会效益但对私人资本难以盈利的项目。与此类似的观点是，PPP使政府既可以提供基础设施又不必提高税负。显然，这种观点并不适用于政府利用未来开支抵补资本成本的项目，因为这类PPP项目会约束政府的跨期预算。例如，采用这类PPP比较多的英国发现，偿付前期基建投资已构成对地方当局当前预算的约束。在这些情况下，PPP还可以帮助政府提供会计账目上的便利，使其可以将未来偿付义务保持在资产负债表之外，这是没有经济理由的做法，但可以使政府绕开立法控制。PPP可以缓解政府预算紧张局面的这种观点，即使对于部分或全部可以利用使用费偿付资本成本的项目，也是值得怀疑的。按此观点，使用费在政府提供方式下同样可以用于偿付资本成本。在PPP项目上，政府无须支付前期投资所释放的资源，应该等于政府让渡给特许经营者使用费收益的现值，从财务角度讲，PPP相当于折现期内没有净收益的远期负债。
当政府面临信用约束但期望未来减缓约束时，是否对于这种观点来说是一种例外情况？自筹资金建设道路的PPP项目是否会增加面临信用约束时政府可利用的资源？要回答这个问题，请再次注意，政府建设项目并对使用者收费，所获取的折现后收益与采用PPP方式情况下完全相等。那么政府可以寻求贷款来抵补这些资金，但前提条件很可能是，债权人要求政府将收费收益存入一个专门的信托资金账户并与政府的一般收益相分离。如果所在国的制度条件不允许这种将信托资金账户和一般收益账户有效分离的做法，政府就只能将这些资金转入一般预算，债权人预知这种情况，该国政府就无法改变信用约束状况。因此，PPP不能增加政府获取国际贷款用于公共基础设施投资的可能性。
我们的结论是，政府经常选择PPP，是因为这样既可以进行公共投资，同时又可以保持未来在资产负债表外偿还义务，绕开立法控制。但这不是实施PPP有效的经济理由。1.4.2 效率收益
赞成私有化的一个普遍的观点是，私人企业的效率高于国有企业。对PPP和政府提供方式进行比较就会发现，这种观点并不直接适用于建设阶段，因为在上述两种组织形式下政府都要依赖私人企业去建设、维护和运营基础设施。进一步讲。在政府提供和PPP情况下负责建设的公司经常是同一家，这表明任何认为PPP提高效率的观点都可能站不住脚。
有学术文献强调将建设与维护相捆绑的重要性，认为这是效率提高的来源。在政府提供方式下，建设公司会按照设计特点尽量降低成本。在PPP情况下，与之不同的是，私人企业要降低包括建设、运营和维护成本在内的项目生命周期总成本，尽管这可能会带来较高的初始建设成本。我们在本书第4章将指出，在服务质量可合同化的情况下，PPP就比传统提供方式更可取，因为特许经营者在建设期不降低服务质量的前提下，可将生命周期成本内部化。从建设期投资可以降低维护和运营成本的意义上讲，PPP应该可以带来效率收益。这种捆绑的潜在优势在私有化情况下会由于公司无限期拥有该项资产而更为突出。然而，私有化这种选择往往会被政府排除，因为政府拥有项目所有权而定期带来的基础设施收益，有利于长期的网络规划。
虽然我们不清楚那些定量说明捆绑重要性的研究，但是由于PPP将融资、建设、运营和维护等业务流程捆绑到了一起，相对于政府提供方式，它带来的效率收益可能是巨大的。在政府提供方式下，绝大多数政府在日常维护上投入过少，而在新项目或者已有项目的重建上投入过多，因为启动新项目比维护现存设施对于政治家们更有吸引力。相比之下，采用PPP方式，明确和实施质量标准并充分维护基础设施，对于特许经营者而言通常是最优的选择。因此，PPP比传统提供方式在设施维护方面具有更大的激励。
也有事例证据表明，PPP可以降低建设和运营成本。例如，在加州奥兰治县91号州公路段的快速路建设中，特许经营者在建设期间[9]利用交通管理上的创新大大缩短了工期。在20世纪80年代的法国，高速公路由政府提供方式转为PPP，就使建设成本大幅度下降。PPP具有缩短工期的强大动力，因为这样可以提前向使用者收费，进而增加利润。但在传统提供方式下这类激励通常不存在或非常微弱。1.4.3 引入竞争
在许多国家，由政府提供的诸如公用事业的收费标准通常很低，以致消费过度和投资不足。在公用事业私有化后，费率提高了（有时导致抗议和再国有化，如波利瓦那El Alto的水务工程），但投资增加也带来了服务质量的提升和浪费性消费的减少。向使用者收取的费率太低也是导致前不久一些发展中国家宏观经济波动的因素之一。
在基础设施私有化的情况下，迫于政治压力对收入管制的结果，同样存在着使用费收费标准定得太低的风险。但也存在相反的风险，所确定的使用者费率过高，导致特许经营者利润过高，反映出管理俘获现象。现有大量的文献讨论这些问题。
采取PPP方式可以形成一种更趋近有效定价的费率，因为它既不取决于政府，又可以通过明确的合同安排隔绝来自政治压力的影响。在这种情况下，与管理部门确定税率的方法不同，PPP采取竞争性程序定价。很久以前，查德威克提出，如果对企业的选择是通过竞标方式，竞标的变量是使用费，那么PPP可以避免规制困境。按照查德威克的话讲，为一个领域引入竞争就是该领域内既有竞争的一个近似替代品，这会形成有效的价格并消除服务提供者的经济租金。
所谓德姆塞茨竞卖（Demsetz Auction）的利益只有通过真实竞争获取合同时才会实现。但现实并非总是如此，在某些国家（如巴西），PPP立法就具有倾向性，通过要求只有国内当地企业方可获得的文件资料使竞标规则有利于国内参与者中标。其他的例子，如近年来在哥伦比亚和阿根廷，政府或明或暗的目标就是将项目分配给国内的主要建筑商。由于这些做法会降低竞争，因此会带来基础设施的成本上升和质量下降。尽管如此，当德姆塞茨竞卖应用于PPP项目时，一个最重要的限制来自它往往采用合同再谈判的形成。关于这个主题，我们后面将会讨论考虑。1.4.4 收取适当的使用费
在政府提供基础设施的情况下，出于对政治因素的考虑（见2.3节芝加哥高架公路的案例），使用费会被定得过低。群体的影响力永远大于个人，所以拥有有效游说力量的群体，如高速公路情况下的货车司机，通常会尝试协商得到一种费率，使高速公路通行费低于他们对高速公路所造成损害的边际成本。按照经验法则估算，道路磨损与介于轴荷功率-1/3的一个数值成比例。
这表明，在大多数国家，货车司机支付的高速费远低于他们的货车所造成的磨损成本。尽管如此，由于货车司机组织的影响力，没有证据表明，PPP能够使针对货车的收费接近这些车辆对道路维护带来的边际成本。
PPP的一个潜在优势在于形成更有效率的定价。印第安纳收费公路的名义费率在政府拥有所有权并管理的20多年中保持不变，但如果剔除物价上涨因素，其收费实际水平则大大降低了。在2006年1月该公路采取PPP方式拍卖后，通行费翻番并依通货膨胀率指数化，其理由可能是，潜在的特许经营者一开始就定价过高，以抵补漫长的合同期内（75年）的通货膨胀风险。然而，印第安纳州政府最终还是屈服于使用者的抱怨，在2016年即降低收费标准，同时对特许经营者因此造成的大概1.5亿美元的收益损失给予补偿。美国其他州，包括佛罗里达州、宾夕法尼亚州和得克萨斯州，则一直保持其PPP项目收费指数化。
上述例子表明，PPP可以使政府打消既可以规避低效率的低收费，同时又可以保证基础设施得到充分维护的念想。1.4.5 滤掉白象项目
亚当·斯密提出，当基础设施由私人提供并依靠收取使用费维持时，市场检验会滤掉白象项目：“当高速路采取商业模式建造和筹资[10]并以路养路时，那么只有存在商业需求的情况下才会建造它们。”这个过滤器只有在PPP项目由收取的使用费提供资金支撑时才会运转，因为预期不会盈利的项目无法吸引特许经营者。但是，利用使用费抵补资本支出有可能导致所收取的使用费高于社会最优水平，而这种情况在政府提供方式下则是可以避免的。现存大量的基础设施属于白象项目这一现象表明，市场检验可以避免过度设计（或者说根本就不合理）的项目，市场检验产生的这种利益可能大于其社会成本。[11]1.4.6 收入分配
人们经常批评PPP具有负面的分配效应。批评者经常指出，收费公路对于低收入使用者是不公平的。这种观点主张通过限制流量治理道路拥堵，是与市场解决方案相对立的。但是，在新建项目（即增加交通基础设施存量）情况下，这种观点就失去了说服力。低收入使用者可以通过多种方式从新建的收费公路中获益：第一，当一些使用者转向使用新的收费高速就会减轻原有道路的拥堵；第二，当遇到紧急情况需要缩短交通时间时，就有了另一种可行的选择，尽管这种选择需支付些许费用，但必定好于没有选择；第三，从新的高速路直接受益最多的使用者支付建设支出，就不会增加纳税者的负担。
涉及财产暂时转让但不会带来设施重大改善的租赁与新建项目不同，也不具有分配意义上的合理性。实行租赁方式一般会提高使用费，使用者支付较高的费用又享受不到新基础设施的利益。只有在饮水和污水管道情况下例外，租赁会带来运营方面的明显改善。从分配效应看，完善现存基础设施的更新改造项目介于新建项目与租赁之间。在更新改造之前，如果基础设施是政府提供而且不收取使用费，使用者的福利状况就不会恶化。1.5 实践
一个国家实施PPP是有前提条件的，最重要的是必须明确并永久保护财产权，包括依据与PWA的合同所形成的财产。否则，私人企业不会进行依赖远期收益流（包括使用费、影子费和可利用性支付）回报的前期巨额投资；即使进行这类投资，也会要求极高的溢价来抵补这种风险。一个健全的金融市场有助于缓解这一问题，因为企业可以利用金融市场在项目建成后在当地实施证券化，从而避免支付抵补汇率波动及国别风险的巨额保险费。当对财产权保护薄弱时，PPP就不是一个现实选择，PWA就应尽力完善基础设施的政府提供方式（见第7章）。作为一种选择，采取多边组织形式可能在一些国家能绕过这些前提条件。
尽管有许多合理的观点支持PPP，但其实践效果正反两个方面都有。有时，完全达到了预期目标；有时，合同被重新谈判（通常有利于特许经营方）或受制于收入管制力。因为许多国家的财政会计标准仍不完善，PPP还被用于绕过预算监督和预支政府开支。此外，广泛使用政府收益担保也会降低PPP过滤白象项目的潜在优势。尽管PPP可以带来潜在的效率收益，但在现实中，项目也许不能按期竣工，或者在项目竣工和投入运营之前企业要求计划外补贴，而且政府补贴程序不透明，缺乏竞争性。当然，这些并不意味着政府提供基础设施的[12]方式就会做得更好。如我们在本书通篇，特别是第9章小结中指出的，只要我们从近年来的实践中总结出正确的经验，PPP就可以成为各类基础设施有效的组织形式。1.5.1 突出的缺陷
PPP的一些缺陷，在私人参与基础设施浪潮的初始阶段就已显露出来了。例如，与PPP相联系的高昂缔约成本限制了将其广泛应用于特大项目的可能性，因此，许多国家对PPP规定最低投资要求（英国要求2 000万英镑）。PPP的另一个突出问题是，当项目向使用者收费的方式（只存在很少或没有道路拥堵的情况下）进行融资时，其确定的收费会大大高于补偿前期投资的边际成本，期望这种次优定价带来的低效率会被与这种选择相联系的许多其他优势所抵消。
在20世纪80年代后期和90年代初期，政府和政策制定者们在很大程度上忽视了两个十分突出的问题：投机性的重新谈判和利用PPP绕过预算控制。1.5.2 重新谈判
正如威廉姆森所指出的，与德姆塞茨竞拍相联系的问题是只在选择特许经营者时采取竞争性程序，而在PPP长期合同的其他阶段，政府与特许经营者之间的关系是双边垄断关系，这就为双方博弈创造了机会。首先，因为投资沉淀后企业就无法再用脚投票，政府就可能有投机性，为管制项目收入留有余地。其次，在未发生市场重大瓦解的情况下政府接管项目存在着技术、法律和政治上的障碍，在这个前提下对企业的违约行为是很难惩罚的。这意味着企业有某种自由度和动机采取投机性行为，如降低服务质量。
在双边垄断情况下，双方可能都试图就初始合同重新谈判，有力的证据表明，这在PPP上也时有发生。古什研究了1985—2000年间拉丁美洲授予特许权的1 000多项基础设施的样本发现，一半以上的初始合同后续有重大变更（交通部门占54.7%，水务部门占74.4%），并且从最初审定到第一次合同重新谈判的平均时间为三年左右。同时，大多数重新谈判都是由企业提出来。来自工业化国家和中等收入国家交通部门PPP的早期证据表明，当特许经营者陷入财务困境时，政府一般都会出手援助，这种现象经常发生。
投机性重新谈判的普遍性使得PPP的许多潜在优势无法实现，如果公司出现亏损时，可以通过重谈合同获取政府额外的转移支付，那么PPP就无助于避免白象项目，特别是类似于最低收入保证这样的政府担保会进一步使过滤白象项目的动机受挫。
与投机性重新谈判相关联的另一个问题是，通过竞标选择特许经营者无法完全实现德姆塞茨竞标理论所提出的利益，因为被选定的企[13]业往往擅长游说和重新谈判，而不是最具技术专长的企业。对此的解释是，长期生存下来的企业不会在两个方面（重新谈判和技术能力）都很差，因为在这两方面都具有优势的企业会超越它们。因此，现实中存在一种企业生存边界，它将较强的游说和重新谈判能力与较差的技术能力相组合。所以，技术方面较强的企业在重新谈判合同倾向较高的国家（这里会吸引游说能力强的企业）处于劣势，他们可能会被吸引到其他国家。1.5.3 软预算
政府失效的一个重要类型，是在竞选周期驱使下倾向严重透支未来预算开支造成的。如前所述，在面临预算约束的情况下，政府倾向于预付基础设施投资以期增加连选连任的概率。在政府提供方式下预付基础设施开支要面临预算控制（如国会通过），目的在于限制现任政府增加继任政府的负债。相反，出售国有资产可以使现任政府的开支弱化监督，例如芝加哥的高架公路案例，就是如此。PPP可以被广泛用于预付政府开支，首先一个原因是，PPP不会增加国家负债，因为大多数国家的财政会计准则都将这些支出列在资产负债表外。正由于这个原因，《经济学家》（The Economist）杂志对英国政府热衷于PPP计划（称为私人金融创新，简称PFI）的解释如下，“不同政见者怀疑，政府一直热衷于PFI，不是因为他们所宣称的——它会带来效率，而是因为它为部长们玩弄一个对他们有利的会计游戏提供了机
[14]会”。
来自PPP合同的长期义务（如政府担保）通常不被纳入公共账目。进一步讲，PPP通常使政府既可以为与已有项目无关的新项目融资，又可以避免预算控制。例如，在2001年，智利的圣地亚哥洪水泛滥，这导致政府面临很大的政治压力，急需投资于主要水库以吸纳洪泛区的雨水。由于政府不愿动用预算资金或发债筹措资金，所以决定通过市区高速公路PPP合同重新谈判排水系统建设纳入该合同。由于将排水系统建设纳入市区高速公路建设合同，使高速公路项目造价增加了几亿美元，涉及三个市区高速路特许合同的重新谈判，因此支付时间也推迟了若干年。1.6 本书概览
我们为本书试图回答的主要问题搭建了一个平台，以激发对本书后续部分分析的兴趣。我们将在第2章和第3章考察PPP实践。第2章阐述了英国、智利、美国和中国的PPP项目。尽管对每个国别的研究揭示了不同的问题，但总括这四个国别分析可以看出，PPP计划的缺陷在不同国家具有相似性，都来自动力不足、会计标准不完善和治理不完备等因素。第3章考察了高速公路这个具体类型基础设施的PPP，以阐明使PPP成为相对政府提供方式和私有化的更好方式所需具备的经济与物质特征。
第4章至第6章我们将把PPP置于实施环境中讨论。什么时候应该采用PPP？如何设计和实施PPP项目？政府应该如何在预算中开支？第4章中，我们考察PPP的激励机制并提出PPP优于政府提供或私有化的前提条件，第5章分析了私人融资，解释了为什么PPP适用于项目融资，因为这种融资方式是以项目的现金流来偿还借款，在经济和法律上具有独立性。我们还考察了所谓的PPP溢价，即是否PPP的内生融资成本高于政府项目，得到的结论是，基于这种溢价而反对PPP的论点夸大了这种溢价。第6章主要考察PPP在政府预算和财务报表中的地位，评价人们普遍持有的一种认识，即PPP既可以缓解预算约束又可以扩大可资助和建设的项目范围。
我们将在第7章和第8章分析PPP面临的挑战。第7章涉及比较普遍的重新谈判问题，因为这个问题会使PPP的许多潜在优势失去实际意义。第8章则会阐释为什么好的治理是PPP运行的前提条件，并认为这些条件远没有满足。本章还刻画了一个有效的治理结构设计，核心内容涉及一般性基础设施，特别是PPP项目的规划与交付及对合同履行的监督。
我们将在第9章总结概括一些实践经验，回答什么时候PPP是最好的选择，以及应该如何实施PPP合同及相关的治理问题，其中有些建议已被写入一些国家的PPP立法。
最后，本书的附录利用一个简单的模型，对书中主要论点的探讨进行了规范性的表述。1.7 注释书目
最有名的对PPP较全面的介绍是格里姆塞和刘易斯（2004），也可以参见OECD（2008）的文献；较简短的介绍是德·贝蒂尼斯（de Bettignies）和罗斯（Ross）（2004）、亨明（Hemming）（2006）、IMF（2004），以及萨德卡（Sadka）（2006）做出的。格里姆塞和刘易斯（2005）汇总了多篇关于PPP的文章。瓦尔兰考特-罗森瑙（Vaillancourt-Rosenau）（2000）和阿肯托伊（Akintoye）、贝克（Beck）和哈德卡斯尔（Hardcastle）（2003）都做了很有用的论文汇总。易斯塔什（2006）则盘点了PPP的案例。
[1]没有一种方式包括所有的合同类型。古什（2004）依据私人资本参与的程度将合同类型划分为12种：政府提供与运营；外包；公司化与绩效协定；管理合同；租赁；特许经营；特许权让渡；建设运营转让（BOT）；建设拥有运营；通过许可协议剥离；通过销售剥离以及私人提供和运营。在这些类型中，PPP主要包括特许运营、特许权让渡和建设运营转让（BOT）。租赁是否可以纳入PPP则取决于所采用的定义，如古什（2004）将其纳入PPP，但耶斯考比（2007）则没有。在本书中，我们是在交互使用PPP、特许经营和特许权让渡这三个术语的。
[2]广泛采用PPP的发达经济体包括澳大利亚、捷克共和国和葡萄牙（亨明，2004）。
[3]从弗莱奥伯格（Flyvbjerg）、霍尔姆（Holm）和布尔（Buhl）（2002，2005）的论述中可以发现更多的证据。
[4]卡多（Cadot）、罗勒（Roller）和斯蒂芬（Stephan）（2006）表明，政治拨款在法国是交通基础设施项目选择的一个重要决定因素。
[5]参见Le Petit guide des Grands Travaux Inutiles，Jean-Claude Defosse（1990）。
[6]在2004年，即该法案实施后的第一年，资本及其他融资要求就成为排斥外国企业的机制，因为外国企业的杠杆高于巴西的标准（波蒂格，2010，pp.36-37）。
[7]"Route to Reward". Financial Time, 2007, p.7.
[8]此外，在土地私有化的政治环境下，PPP容易受到青睐，因为采取这种方式基础设施最终转移到政府手中。
[9]参见斯莫尔（2010）。我们将在第3章说明这个项目。
[10] Adam Smith, the wealth of nations (1776), book 5, chapter 6, part 3, p.1.
[11]从弗莱奥伯格、霍尔姆和布尔（2002，2005）的论述中可以发现许多过于乐观估计基础设施项目需求与成本的证据。
[12]对基础设施PPP的早期评价可见EPAC（1995），近期评价可见恩格尔、费希尔和加莱托维奇（2004）和格里姆塞（Grimsey）和刘易斯（2007）等人的文献。
[13]见恩格尔、费希尔和加莱托维奇（2004）的规范分析。
[14]"Singing the blues：Recession is Heaping problems on a controversial form of public investment," The Economist, July 2, 2009.第2章国别研究
本章集中分析英国、智利、美国和中国四个国家在实施PPP方面的经验，对其中每一个国家的案例分析都揭示了世界范围内困扰PPP的缺陷之一。英国的私人融资计划表明了如何利用PPP通过表外融资来规避预算限制；智利的特许经营模式表明了普遍存在的重新谈判为何让人们质疑比较成功的PPP项目的合法性；在美国案例中则表明了PPP如何被用来预付政府预算支出；中国大量的基础设施PPP项目则从反面证明了法律和制度对于PPP可持续发展的重要性。我们的分析旨在提出每个PPP项目的基本原则，说明其历史和范畴并进行一般性评价。本章的目的也是要阐释PPP的缺陷，并为后续章节的理论分析做铺垫。2.1 英国案例分析
在英国，私人融资计划（Private Finance Initiative，PFI）已经成为公共投资的重要组成部分，截至2011年3月，英国PFI项目资产总[1]值达到了528亿英镑，其中698个项目已完成融资，630个项目正在融资中。这些项目涵盖交通运输、教育、医疗、监狱、国防、住宅、休闲场所、技术及政府办公场所等，其中20%的支出用于健康产业，25%用于交通，15%用于教育，15%用于国防，其余25%分布在其他领域项目上。与总额高达2 390亿英镑的该类投资相关的政府远期债务总现值达1 650亿英镑（若以年利率3.5%折现）。最终的总额不仅包含资本支出，还包含了与运营这些资产相关联的清洁、给养和维护开支（以下统称为“运营开支”）。
PFI项目运营方式如图2.1所示，处在核心位置的特殊目的平台（Special Purpose Vehicle，SPV）与政府采购当局签订合同提供公共服务，SPV一般由股权投资者、设施运营投资者及建设投资者组成。5%～20%的资金来自股权投资者，其余资金则来自于优先债，建立
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