作者：张怀雷
出版社：世界图书出版公司
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城乡统筹视域下的财政支出结构研究试读：
内容摘要
改革开放30多年来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。2010年我国国内生产总值超过日本，在世界各国经济总量排名中位居第二位。但是同时也出现了繁华的城市与落后的农村，发达的工业和滞后的农业并存的局面及城乡居民收入差距日益扩大的趋势。城乡经济、社会发展失衡已经严重阻碍了我国全面小康社会的建设，并且成为我国经济、社会可持续发展的“瓶颈”。目前我国正处于经济和社会结构转型的关键时期，经济和社会发展也具备鲜明的“过渡”特征。在发展阶段上，我国居民正从低收入阶段向中等收入阶段过渡，最终完成由“二元经济”向一体化经济的转变;在体制模式上，我国正在向成熟的市场经济体制过渡;在发展水平上，我国正从初步小康到全面小康迈进。随着我国经济和社会的转型，政府的职能活动范围也随之发生变化，与之相适应，政府的财政支出政策和结构必然要做出相应的调整，以促进经济和社会的协调发展。
财政支出结构是财政支出中的核心内容，它关系到支出目标的实现、支出原则的贯彻等问题。由于社会经济条件的不同，在不同的国家，同一国家在不同的发展阶段，由于其所要实现的战略目标的不同，它要求的财政支出的结构和重点也就不同。我国目前的财政支出结构是在计划经济的基础上演变而来的，基本上还保留着“城市偏向”的特征。这一结构曾发挥了积极的作用，推动了各项事业的发展，但与目前市场经济下的城乡协调发展之间还存在着诸多的不协调。因此，如何合理地调整财政支出结构来完善政府职能，提供城乡平衡的公共服务，是一个急需解决的问题。我国政府应根据财政支出结构的变化规律积极主动地消除财政支出中的不合理因素，从而使得财政支出结构朝着理性的方向发展。
本文以我国财政城乡支出结构作为研究的主题，首先分析了财政支出结构在城乡发展中的差异性的现实表现及其在城乡发展失衡中的作用，并建立相关计量模型实证分析了这种作用。其次探讨了我国统筹城乡发展在农业发展、义务教育、医疗卫生和社会保障几个主要领域的现状、存在问题以及财政支出状况，通过国际经验借鉴与立足我国基本国情的前提下，提出一些具有可行性的财政支出结构优化的政策建议。希望在学术研究和政策实践方面为我国城乡统筹发展和实现城乡公共服务的均等化贡献自己的一份力量。
全文由八章组成，其主要内容及观点如下：
第一章，绪论。主要阐述本文的选题背景和现实意义，以及相关的国内、国外研究成果。陈述文章的研究思路，介绍文章逻辑结构，列举文章的创新点与不足之处。
第二章，城乡统筹与财政支出结构。第一节，主要介绍我国城乡二元格局的历史由来。鸦片战争后，中国近代特定的历史环境决定了特定的经济发展道路。从鸦片战争爆发到新中国成立前夕的这段时期，中国的工业化发展一直建立在半殖民地半封建的基础上，资本原始积累不足，资本主义大生产有限，广大的农村处于自然经济的汪洋大海之中。这种半殖民地半封建的历史环境决定了中国必然会形成二元经济结构模式。其次，对新世纪我国城乡统筹发展战略提出的现实意义和背景做了较为详细的分析，对城乡统筹战略的内涵作了较为详细的解读。第二节，主要概括财政支出结构的概念、内涵及其分类，并在此基础上提出财政支出结构优化的概念、理论依据及内涵。第三节，笔者依据我国经济和社会发展所处的阶段和城乡差距日益扩大的现状，提出了财政支出结构优化的方向：（1）财政支出要为城乡发展提供均等化公共产品。（2）财政支出要促进农民增收，缩小城乡居民收入差距。（3）财政支出要促进粮农增收，保证粮食安全。
第三章，我国财政支出结构的二元性与城乡发展失衡。主要分析改革开放以来，我国差别化财政支出的现实表现和不同财政支出项目对城乡居民收入差距的影响。第一节，主要从四个方面来分析差别化财政支出导致城乡差距日益严重，说明了财政只有随着我国经济体制的不断完善而相应地调整支出结构，才能很好地贯彻落实科学发展观，才能真正实现以人为本的科学发展。第二节，主要从基础设施投资规模、基础教育资源分配、资金在城乡之间的流动三方面来分析“城市偏向型”的财政资源分配模式对城乡收入差距的影响。第三节，把城乡居民收入差距和财政支出结构的具体形式联系起来，利用改革开放以来的经济统计数据，建立计量经济模型，实证分析了主要财政支出项目对城乡居民收入差距的影响。这为后面的优化财政支出结构的研究奠定了基础。
第四章，发达国家促进城乡发展的经验与启示。第一节，介绍部分发达国家在发展本国农业时所采取的具体的农业保护形式和对我国的启示。第二节，较为详细的阐述部分发达国家在农村公共产品供给方面所采取的措施和财政支持的方式，以及对我国的启示。
第五章，城乡统筹下的财政支农支出结构优化。第一节，从农业的国民经济的基础地位、外部性和风险不确定性，来阐述财政支农的理论和现实依据。第二节，主要分析了我国目前农业发展中存在的财政支农支出规模和结构不合理，粮食安全问题等矛盾突出问题。第三节，针对目前农业和农村中存在主要问题，提出促进农业可持续发展的财政支出结构优化对策：（1）政府要完善农业法和增强财政支农支出力度，加大对农业基础设施建设和农业科技投入的投资力度，同时吸引社会各方对农业投入。（2）加大农田水利基本设施建设支持力度，建立国家粮食目标价格保护制度，实行扩大农村内需导向的种粮农民收入脱钩补贴。（3）完善农民组织化。
第六章，统筹城乡义务教育均衡发展的财政支出结构优化。农村教育可以说是建设社会主义新农村的根本，而现行的农村教育财政体制不能够真正解决农村教育经费供给问题。第一节，从城乡义务教育经费投入、义务教育办学条件及义务教育阶段的师资力量方面分析了城乡义务教育的失衡状况。第二节，论述了我国教育政策的偏差、教育资源的不足、教育观念的落后是导致城乡义务教育失衡的主要原因。第三节，针对我国城乡义务教育失衡现状，提出重构农村教育财政支持的基本设想。即政府要制定义务教育办学和教育经费投入标准，构建科学的农村义务教育财政转移支付制度，统筹城乡义务教育均衡发展。
第七章，统筹城乡医疗卫生发展的财政支出结构优化。医疗卫生保障作为一种社会制度，其产生和发展取决于它所依赖的经济基础和政治制度。中国特殊的历史背景、经济基础和政治制度决定了医疗保障制度的建立和发展有其自身的特殊性。第一节，主要阐述城乡居民在卫生资源占有和医疗保障体系方面巨大差距。第二节，从分税制改革，公共政策上农民的影响力缺失，医疗改革的“过度市场化”三个方面详细分析了目前城乡医疗卫生失衡的具体原因。第三节，针对目前城乡医疗卫生失衡的现状及原因提出相应对策：（1）制定倾向于农村的公共卫生投入政策，克服农村医疗卫生中的“道德风险” 和“逆向选择”。（2）发挥中央财政的再分配功能，加大对相对落后的农村地区的政府间转移支付力度，一是将中央或省级的卫生专项转移支付直接划拨给县乡等基层地方政府。二是采取因素法确定转移支付数额。主要通过建立城乡基本医疗卫生均等化的指标体系，对不同地区的医疗卫生服务体系状况进行评价测度，按“因素法”确定转移支付的标准或数额，对老少边穷等特殊地区要给予特殊的权重。
第八章，统筹城乡社会保障制度的财政支出结构优化。主要研究如何完善城乡社会保障制度，并在此基础上提出促进城乡社会保障制度的财政支出结构优化对策。第一节，主要从社会保障项目、覆盖面，财政社会保障支出结构，失地农民保障，社会保障管理体制方面，分析了目前城乡社会保障存在的突出问题。第二节，阐述导致城乡社会保障失衡的具体原因，即工业化的战略取向，城乡二元结构的固化及传统的户籍和就业制度。第三节，针对目前存在的城乡社会保障的巨大差距，提出优化城乡社会保障支出的相关建议：（1）加大财政社会保障支出规模并提高其占GDP和财政支出的比重。（2）规范社会保障支出转移支付制度，同时建立同级政府之间的横向转移支付制度，解决同级政府之间不平等的社会保障差异。（3）适时构建农村社会保障法，同时为失地农民建立社会保障体系。
关键词：城乡统筹；财政支出结构；粮食安全；农民组织化
Abstract
Reform and opening up 30 years，the economic development of our country has made remarkable achievements. Such as gross domestic product in 2010，China surpassed Japan as the world economic output ranked in second place. But it appeared the bustling city and backward rural areas，developed agricultural industry and the coexistence of lagging rural income gap between the situation and the growing trend. Imbalance between urban and rural social development has become constrained off society in China and sustainable economic development of the “bottleneck. ” At present，China is in a critical period of economic restructuring，economic development also have distinct “transitional” features. In the development stage，our residents are from low-income to middleincome stage of the transition，the final completion of the “dual economy” to the integration of economic change; in the system model，our country is to transition to a mature market economy; in the development of level，China is off to a comprehensive well-off from the initial transition. With the transformation of our economy，the government’s economic activities also will be changed. Government expenditure reflects the range of economic activities. Fiscal expenditure structure is the core of the financial expenditure，it relates to the expenditure goals，the Principle of spending and other issues. Because of different socio-economic conditions in different countries，a country at different stages of development，because of its strategic objectives to be achieved by different，it requires financial expenditure structure and focus is different. China’s current fiscal expenditure structure is the basis of the planned economy evolved，basically retained“supply system”mode features. This structure has played an active role in promoting the development of various undertakings，but with the current market economy the coordinated development between urban and rural areas，there are still a lot of disharmonies. Mainly reflected in: First，the total expenditure is insufficient to meet the current needs of economic and social development，to a certain extent，influence and restrict the normal performance of government functions，and second，irrational structure of fiscal expenditure，there are structural imbalances. Therefore，how efficient and reasonable use of government fiscal expenditure to improve public services is a function to be solved. Our government should be based on changes of the structure of fiscal expenditure proactive fiscal spending to eliminate the irrational factors，so that the fiscal expenditure structure towards a rational direction.
In this paper，the structure of fiscal expenditure as a research subject，the first analysis of the structure of fiscal expenditure of urban and rural development in my overall sexual performance，and the establishment of empirical analysis of the relevant econometric model the structure of fiscal expenditure is unreasonable. Secondly，to explore urban and rural development in China in several key areas of status，problems and the financial situation of financial expenditure，through the International Experience with the combination of the basic national conditions of China，put forward some feasible fiscal expenditure structure optimization. Hope that academic research is the development of urban and rural areas contribute to a force.
Text composed by the eight chapters，the main content and views are as follows:
The first chapter is an introduction. This paper mainly discusses the research background and practical significance，and related domestic and foreign research results. Statement of research ideas article introduces the logic and structure of the article，the article cited the innovation and weaknesses.
Chapter II，Urban and rural areas and the fiscal expenditure structure
Section I，introduces the history of the origin of urbanrural dual structure，after the Opium War，Chinese modern history of a particular economic environment determines the specific path of development. From the Opium War to the founding of New China on the eve of the outbreak of the period，China’s industrialization has been built on the basis of semi-feudal society，lack of capital accumulation，capitalism，mass production is limited，the majority of the rural economy in the vast ocean of natural economy being. The history of this semifeudal environment determines the formation of the dual economic structure in China is bound pattern. Meanwhile，urban and rural development strategy put forward practical significance and background to do a more detailed introduction. In addition the strategy also urban and rural areas made a more detailed interpretation of meaning. Section II summarizes the main concepts of the structure of fiscal expenditure，content and classification，and puts forward the concept of fiscal expenditure structure optimization，the theoretical basis and content. Section III，based on the stage of economic development and widening gap between urban and rural areas the seriousness of the financial payment structure optimization proposed are: (1) Financial expenses for the equalization of urban and rural development of public goods. (2) Expenditures to increase rural incomes and reduce urbanrural income gap (3) Fiscal expenditures to promote the coordinated development of urban and rural economy ensure food security and food and agriculture income.
Chapter III，China’s fiscal expenditure structure of the duality and imbalance between urban and rural development.
Since the reform and opening up the main analysis，the reality of differentiated performance and financial expenditure projects in different urbanrural income gap. Section I，mainly from four aspects of differentiation between urban and rural areas lead to increasing fiscal spending serious and that the fiscal system only with the constant improvement of our economy and adjust the structure of expenditures in order to well implement the scientific concept of development，can truly peoplecentered scientific development. Section II，mainly the scale of infrastructure investment，basic education allocation of resources，the flow of funds between urban and rural areas to analyze three urban bias of financial resource allocation model based on the urbanrural income gap. Section III，this section is an innovative point of this article. The urbanrural income gap and the specific form of fiscal expenditure structure linked to the economic reform and opening up the use of statistical data，econometric models，empirical analysis of each expenditure of the income gap between urban and rural residents. I optimized it for the future structure of financial expenditure sections of the foundation.
Chapter IV，The experience of developed countries to promote rural development and enlightenment Section I，describes the development of domestic agriculture in some developed countries to take when specific forms of agricultural protection and the protection of the revelation of the Agricultural Section，detail some of the more developed parts of agricultural public goods in rural areas and measures taken way of financial support，as well as in the present and future of public goods provision in rural areas should pay attention.
Chapter V，the urban and rural fiscal support expenditure structure optimization.
Section I，from the basic position of agriculture in national economy，the external uncertainties and risks，to elaborate the theoretical and practical financial support for agriculture based. Section II，mainly in the agricultural development of the existing size and structure of fiscal expenditure on agriculture is irrational，food security and the money，food，land，people，etc contradiction problems. Section III，for now there are mainly agricultural and rural is proposed to promote the sustainable development of agriculture expenditure structure optimization measures: (1) The Government should improve and strengthen financial support for agriculture farm bill spending efforts to increase investment in agriculture infrastructure and investment in agricultural science and technology investment，and attract community side of agricultural inputs. (2) Construction of irrigation infrastructure to increase support to the establishment of national food target price protection system，the implementation of expansion of domestic demandoriented rural income of grain farmers decoupled subsidies (3) Improve the organization of farmers.
Chapter VI，the coordination of urban and rural compulsory education of balanced development of financial expenditure structure optimization. Rural education can be said that the fundamental building a socialist new countryside and the current education finance system in rural areas can not truly solve the supply problem of rural education funding，section I，the input of funds from the investment in urban and rural compulsory education，compulsory education and compulsory school conditions faculty of urban and rural compulsory education in terms of the imbalance. Section II discusses the bias of our education policies，lack of educational resources，and educational concepts behind the main reasons leading to the imbalance between urban and rural areas. Section III，for the present situation of imbalance between urban and rural compulsory education，and proposed financial support for rural education reconstruct the basic idea. That government should make compulsory education and educational standards of financial input，build a scientific financial transfer payment system for rural compulsory education，balanced development of urban and rural education
Chapter VII，the development of urban and rural medical and health expenditure structure optimization.
As a social health insurance system，its production and development depends on economic basis and it depends on the political system. China’s special historical background，economic and political system based on the decision of the medical establishment and development of security system has its own particularity. Section I，mainly on the urban and rural residents and health resources are great gaps in health care system. Section II，from the tax system reform，public policy，the influence of lack of farmers，health care reform “over market” detailed analysis of three aspects of the specific medical reason for the imbalance. Section III，for the current imbalance between urban and rural health care，proposed countermeasures: (1). To develop the rural areas tend to investment in public health policy and health care in rural areas to overcome the “moral hazard” and “adverse selection. ” (2) Play the central government’s redistribution and increase the relatively backward rural areas of the intergovernmental transfer payments，first，the central or provincial health transfer payments directly allocated to specific counties and townships，and other basic local government. Second，transfer payments to the amount determined factors. Mainly through the establishment of the equalization of urban and rural basic health indicators system，the different parts of the health service system to evaluate the state measure，the area of serious gaps or indicators of urbanrural gap，they should press the “factor method” to determine criteria for transfer payments or the amount of oil rationing，and other special areas should be given special weight
Chapter VIII，urban and rural social security system of the fiscal expenditure structure optimization.
Mainly study how to improve urban and rural social security system，and on this basis，urban and rural social security system on the promotion of the fiscal expenditure structure optimization. Section I，mainly from social security，coverage，financial and social security expenditure structure，landless peasant security，social security management system，the analysis of the current urban and rural social security outstanding problems. Section II，Describing the causes of the imbalance between urban and rural social security specific reasons，namely，the strategic orientation of industrialization，urbanrural dual structure of the curing and traditional system of household registration and employment
Section III，for the existing huge gap between urban and rural social security，optimize the urban and rural social security payments made related proposals: (1) to increase the scale of financial and social security expenditures and increase its share of GDP and financial expenditure. (2) Standardized system of transfer payments of social security spending，while establishing cross between the same levels of government transfer payment system to address the same level of inequality between the Governments of differences in social security. (3) Timely construction of rural social security law，as well as landless farmers to establish social security system.
Key Words:Urban and rural development；Financial Expenditure；Food Security；Farmers organization
绪论
一、研究背景与研究意义
党的十六大报告首次明确提出要统筹城乡发展，经过党的十六届三中、四中全会不断地丰富与完善，城乡统筹成为新时期解决“三农”问题、建设全面小康社会的重大方略和“三农”发展理论的伟大创新。中央非常重视城乡协调发展，也是有着深刻的现实原因和战略原因。这既与20世纪最后十年在向总体小康目标迈进中农村落在全国后面有关，也与新世纪前二十年实现全面建设小康目标的重点难点有关；既与城乡差距不断扩大的趋势有关，也与城乡差距之大到了非调整不可的时候有关。自改革开放以来，随着我国城市化、工业化进程的加快，我国国民经济结构也发生了很大变化。尤其是进入21世纪以来，国民经济发生可喜的变化：2002年人均GDP超越1000美元作为标志，我国大体上已经进入以城带乡、以工促农的经济发展阶段，基本具备统筹城乡协调发展、扶持“三农”问题的实力。从经济总量看，国民经济持续保持快速增长之势，经济大国的地位进一步增强。2001—2010年，我国国内生产总值一直保持较高速度的增长，平均增长速度保持在9％以上。2010年，国内生产总值达到397983亿元，超过日本位居世界各国经济总量第二位，人均也超过4480美元。从财政实力看。随着我国工业化、城市化和现代化进程的加快，国家财政收入也快速增长。自1990年以后，财政收入增长很快。特别是近几年来，国民经济持续快速增长和企业效益大幅度提高，全国财政收入不断迈上新台阶。2003年超过2万亿元，达到21715亿元，比上年增收2812亿元。2004年在解决1288亿元出口退税陈欠后，财政收入又突破2.5万亿元，达到26396亿元，比2003年增收4681亿元，是1978年的23倍。到2010年，全国财政收入又突破8.3万亿元，财政实力的不断增强，表明我国已具备以工促农、以城带乡的能力。从产业结构看，与2009年年普查数据相比较，2010年第一、二、三产业的比重分别有-0.1、0.5、-0.4个百分点的变动，表明工业化的推进仍然是结构变动的主导方向，第一产业比重出现符合产业结构变化规律的下降趋势。从就业结构看。2006年，第一产业从业人员占全社会从业人员的比重为42.6％，比1978年的70.5％下降了27.9个百分点。到2008年，进一步下降到39.6％。2008年，第二产业和第三产业从业人员占全社会从业人员的比重分别为27.2％和33.2％，比1978年分别上升了9.9％和21％。根据国际经验和上述情况，我国已进入工业化发展的中期阶段，正处于工农和城乡关系调整的转折时期，已经具备了加大对农村发展支持的条件。
二元性在发展中国家是一个普遍存在的现象，发展经济学对发展中国家的这种社会经济特征给出一种理论界定，即二元结构。目前我国正处于经济结构转型的关键时期，经济发展也具备鲜明“过渡”特征。在发展阶段上，我国居民正从低收入阶段向中等收入阶段过渡，最终完成由“二元经济”向一体化经济的转变；在体制模式上，我国正在向成熟的市场经济体制过渡；在发展水平上，我国正从初步小康到全面小康迈进。今后相当长的一段历史时期内，城乡二元经济结构矛盾成为制约中国城乡和谐发展的第一因素。城乡协调发展已成为关系到我国的宏观战略目标的实现及经济社会可持续发展的问题。
因而，如何缩小城乡差距、增加农民收入、改造传统农业及提供城乡公共产品均等化服务，实现城乡协调发展是中国目前最紧迫的任务，也是21世纪前几十年的战略目标。
可见，本文的研究具有重大的理论意义和现实意义。其理论意义在于：虽然科学运用财政支出促进城乡和谐发展并不是一个新的课题，但仍有许多问题都处于探索阶段。论证和支持其的理论还没有达到一定深度和高度，特别是与我国国情相结合的财政支出结构调整政策。通过比较分析传统的二元经济结构、城乡经济发展的差异和农村经济社会发展面临的困境，能为完善财政支出结构调整政策，能为农村经济的可持续发展，能为我国实现经济长期稳定协调发展提供理论基础。
其现实意义在于：目前我国的农村经济社会发展处在转型阶段，产业结构的转型、社会保障结构的转型、科教文卫体制的转型同时进行，怎样运用财政支出结构调整政策，优化财政支出结构并推动各项改革的顺利开展，已成为我国和谐社会建设的重要命题。而建国初期由于国家战略需要形成的“城乡二元结构”已经越来越不适应现代社会的要求，并由此引发了一系列的矛盾：城乡居民收入差距的逐渐拉大造成的农村居民收入偏低；城乡居民受教育权利严重不平衡造成农村劳动力的相对素质愈益低下；城乡社会保障制度差距过大造成广大农村长时期处于被现代社会保障制度遗忘的角落；进城务工农民的社会保障体系不健全更使城乡诸多不公平在直观意义上被呈现出来。这些问题已经严重地影响到了我国改革开放的进一步发展和和谐社会局面的构建，而问题的解决在很大程度上又依赖于财政支出结构的调整和优化。因此，本论题力求用系统的观点来对制约城乡经济、社会协调发展的一系列问题进行研究，并提出相应的政策建议，从而为政府和财政部门的决策起到一定的参考作用。
二、国内外研究综述
（一）国外文献综述
从现代许多国家城乡关系发展的轨迹来看，城市与农村经济社会发展的总体趋势是：由一体到分离，再由分离到融合。城市与农村由一体到分离主要表现为城乡之间的差距。所谓城乡差距，是指农村在政治、经济、文化各方面落后于城市的情况，核心是农村经济方面也即在生产力方面落后于城市的情况；也是指农村居民在政治、经济、文化地位上相对于城市居民低下的情况，核心是农村居民在收入方面相对城市居民较低的情况。对城乡差距，从现代经济学创始人斯密到诺贝尔经济学奖获得者刘易斯等西方国家的经济学家，从劳动的社会分工和农业与工业等其它非农产业的劳动生产率的角度，分析了城乡产生差距的必然性。而马克思、恩格斯、主要根据他们生活的时代分析了城乡产生差距的原因，并进一步认为，城乡差距将产生工农的对立。其中比较有代表性的有以下相关理论：
1.斯密对农业与工商业之间的关系及城乡对立的论述
斯密在《国民财富的性质和原因的研究》这部经济学名著中，对农业与城市工商业之间关系及城乡对立作了深刻的论述。关于农业与城市工商业之间关系，斯密认为：文明社会的重要商业，就是都市居民与农村居民通商。这种商业，有的是以原生产物与制造品直接交换，有的是以货币或纸币作为媒介交换。农村以生活资料及制造材料供给都市，都市则以一部分制造品供给农村居民。不再生产亦不能再生产生活资料的都市，其全部财富和全部生活资料都可说是得自农村。但我们不要根据这点，就说都市的利得即是农村的损失。他们有相互的利害关系。这里，分工的结果，象其他方面的分工一样，对双方从事各种职业的居民都有利益。农村居民，与其亲自劳动来制造他们需要的制造品，无宁作这种交换，因为由这种交换，他们可用较小量的自身劳动生产物购得较大量的制造品。都市是农村剩余产物的市场，农民用不了的东西，就拿到都市去交换他们需要的物品。都市的居民愈多，其居民的收入愈大，农村剩余产物的市场愈广阔。这种市场愈广阔，对广大人民愈有利。斯密不仅分析了农业与城市工商业之间关系，而且还指出工商业发展能带动农业的进步。斯密认为，工商业都市的增加与富裕，对所属农村的改良与开发，有所贡献，其贡献的途径有三：一，为农村的原生产物提供一个巨大而便宜的市场，从而鼓励了农村的开发与进一步的改进。受到这利益的，不仅仅是都市所在的农村。凡与都市通商的农村，都多少受其实惠。二，都市居民所获的财富，常用以购买待售的土地，其中很大一部分往往是向未开垦的土地。商人们都渴望变成乡绅。而且，在他们变成了乡绅的时候，他们往往最能改良土地。商人与乡绅不同。乡绅是一向奢侈惯了的，他只会花钱，从来不会想到赚钱。商人却常用钱来经营有利事业，他用一个钱，就希望在这一个钱回来的时候，带回一些利润。三，农村居民一向处在与其邻人的战争和对其上司的依附状态中。但工商业的发达，却逐渐使他们有秩序，有好政府，有个人的安全和自由。尽管农业与城市工商业之间关系密切，并且工商业发展还能带动农业的进一步的发展，但是，城乡的分割与分离依然不可避免地出现。斯密对此从乡村农民的生活状态和城乡孤立发展两个方面进行了描述。他说：“秩序、好政府以及个人的自由安全，就在这种状态下，在各都市确立了。但此时，乡村耕作者，依然受贵族的各种迫害。处于无力自卫状态的人，自然满足于仅够过活的生活资料；因为，拥有更多财富，只会招惹压迫者更苛虐的诛求。反之，当人们勤劳的结果确有亲自享受的把握时，他们就自然会努力来改善他们自身的境遇，不仅要取得生活必需品，而且要取得生活上的便利品和娱乐品。所以，以生产生活必需品以外的东西为目的的产业，在都市建立的时期，比在农村早得多。在贱奴状态下受领主钳制的贫穷农民，稍有储蓄，必掩藏唯谨，免得领主看见，攫为己有，而且一有机会，即逃往都市。加之，当时法律对市民既如此宽纵，同时又如此热望削减领主对农民的权力，所以，农民只要逃往都市，一年不为领主所获，即可永享自由。因此，乡村勤劳居民，一有蓄积，自然会逃到都市来，把都市看作他们唯一安全的避难所……。城市居民的食品、材料和产业手段，归根到底，都出自农村。但近海岸沿河边的城市居民，却不一定只从邻近农村得到这些物品。他们有大得多的范围。他们或只自身工业的制造品作交换，或经营遥远国家间的运送业，以甲国产物交换乙国产物，而从远地取得他们所需要的种种物品。一个城市不但在其邻近各农村都很贫乏都很衰落，而且它所与通商的各个农村也都很贫乏很衰落的情况下，仍可发达起来，日臻于富强。因为单个地说，每个农村对它所能提供的食料与雇佣机会也许有限，但综合起来说，它们所能提供的却极可观。不过，在商业范围还极狭隘的那时，就有些国家很富裕、产业就很发达了。
2.马克思、恩格斯关于城乡差距及对立的论述
马克思、恩格斯非常关注城乡差距及对立问题。他们认为，城市和农村的出现及对立同经济发展、社会分工、物质利益密切相关。马克思依据他所经历资本主义时代，对于城乡的分离，他在《资本论》中是这样描述的：“一切发达的、以商品交换为媒介的分工基础，都是城乡的分离。可以说，社会的全部经济史，都概括为这种对立运动。”恩格斯把城乡分离和对立称为“第一次社会大分工”。对于城乡差距和对立，马克思指出，“物质劳动和精神劳动的最大的一次分工，就是城市和乡村的分离。城乡之间的对立是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在……城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是相反的情况：孤立和分散。城乡之间的对立只有在私有制的范围内才能存在。这种对立鲜明地反映出个人屈从于分工、屈从于他被迫从事的某种活动，这种屈从现象把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物，并且每天都不断地产生他们利益之间的对立。”马克思、恩格斯不仅指出了社会分工对城市和乡村产生的影响，还指出了这种分工的继续扩大造成的城乡利益的对立。认为：无论什么地方都没有例外的是城市通过它的垄断价格，它的赋税制度，它的行会，它的直接商业诈骗和它的高利贷在经济上剥削农村。从而使乡村屈服于城市的统治，屈服于城市的剥削，出现严重的城乡差距，而城乡对立的格局更加深了城乡利益的对立。马克思、恩格斯在看到城乡分工和对立对农民和城市无产阶级压抑的同时，还充分估计了工业化时代的城市在社会发展中的作用。他们认为：没有大工业的发展就没有大城市的出现，没有大城市的科技文化推动，就不可能有近代文明，这是由人口和其他生产要素在生产地域上高度集中的团聚效益所决定的。城市的发展逐步改善了人与自然的关系，也使人与人的关系发生了很大变化。作为更高一级更社会化的组织形式，城市还创造了更加丰富的生活方式和更高的生活质量，并且造成新的力量和新的语言。在如何消除城乡对立，恩格斯认为：消灭城乡对立并不是空想，正如消除资本家与雇佣工人间的对立不是空想一样，消除这种对立日益成为工业生产和农业生产的实际要求。消灭城乡之间的对立，是社会统一的首要条件之一，这个条件又取决于许多物质前提，而且一看就知道，这个条件单靠意志是不能实现的。在实现城乡关系及城乡发展的协调和城乡融合的问题上，恩格斯认为：要由社会全体成员组成的共同体来共同而有计划地尽量利用生产力；把生产发展到能够满足全体成员需要的规模；消灭牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的情况；彻底消灭阶级和阶级对立；通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利、以及城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展。恩格斯对消灭城乡对立，实现城乡关系及城乡发展的协调和城乡融合后所产生的社会进行了描述：“随着共产主义的到来，城市和乡村之间的对立将消除。从事农业和工业劳动的将是同样的一些人，而不再是两个不同的阶级。单从物质方面的原因看，这已经是共产主义联合体的必要条件了。乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中只是工农业发展水平还不够高的表现，它是进一步发展的阻碍。”
3.李嘉图关于工业化过程中城乡差距的论述
最早关于工业化过程中城乡差距的论述，出现在英国古典政治经济学家李嘉图1817年出版的《政治经济学及赋税原理》中。李嘉图认为：第一，农业部门存在收益递减规律。就是说，在不断保持同一水平投入的条件下，农业产出的增加数量是逐步下降的理由是土地是有限的，为了增加生产量，农民不得不把种植越来越转向贫瘠的土地，而贫瘠的土地上同样的投入只有较少的产出，或者说同样的产出必须有更大的投入。如果农民不是把投入转向贫瘠的土地而是继续投在现有的较好的耕地上，同样会出现单位投入产出下降的情况，这就是今天人们常说的，在一定条件下，土地边际收益递减规律。第二，城市工业则不仅不存在收益递减规律，相反，其效率不仅高而且呈收益递增趋势，城市工业代表着经济及社会发展的方向。从而，李嘉图得出结论：收益递减的农业是没有前途的，以农业为主要产业的农村必将衰落；而收益递增的工业是社会发展的方向，以工业为主要产业的城市获得繁荣。同时城市部门因效率较高并且收益递增，可以支付给城市劳动者更高的工资，而工业发展扩张要吸纳农村剩余劳动力也必须支付其比农村就业更高的工资，故而城市劳动者的收入会比农村劳动力更高。这样城乡发展水平及城乡居民收入的差距将是必然的，城市在政治、文化上对农村的统治也是必然的。二次大战后的发展经济学家也多持这种观点。
4.舒尔兹的“城乡发展理论”
舒尔兹是美国著名经济学家，其代表作是《经济增长与农业》，他从20世纪50年代开始，就一直强调农业、农村发展在工业化过程中的重要作用，强调人力资本开发对工业化至关重要。他认为，在工业化过程中，农业像工业一样是经济的重要部门，农业对经济发展的贡献是巨大的，重工抑农的政策是不可能取得良好的工业化绩效，也不可能使经济社会现代化，反而会使推行这种政策的国家国民经济因比例失调、结构失衡而陷于停滞，人民生活更加贫困，目前不少非州国家的持续贫困，以及更加贫困，正是这种情况的真实写照。他并且认为，除了加强工业化过程中的物质资本投资，还应加强人力资本投资，舒尔兹甚至断言，经济发展的关键因素不是物质资本，而是人的生产技能，对人的投资收益率要远大于对物的收益率，这些论述是接近发展中国家的实际的，这对正在进行工业化的国家具有重要的借鉴作用。
5.刘易斯、费景汉和拉尼斯的“二元经济结构论”
二元经济结构论最初由著名经济学家、美国普林斯顿大学教授刘易斯系统地出，其代表作是《劳动无限供给条件下的经济发展》，后由耶鲁大学教授费景汉和拉尼斯等人不断完善。他们认为，在发展中国家中普遍存在城市以工业为代表，农村以农业为代表的二元经济结构，经济发展就是要通过工业部门的扩张，吸收农业中过剩的劳动力，从而达到消除经济中工农之间及内部所存在的各种结构失衡的目的。他们把经济过程分为三个阶段：
第一阶段：他们假定，在这一阶段，经济中存在着隐蔽失业，即相当一部分劳动者的边际生产率接近于零，因而劳动是无限供给的，当隐蔽失业的劳动力向工业部门转移时，农业的总产量不受影响，这样就会产生农业剩余，它正好可以满足转入工业部门的劳动力对粮食的需求，因而，农业部门的人均收入没有改变，工业部门的工资也就保持不变，当这部分剩余劳动力转移完毕，经济发展进入第二阶段。
第二阶段：在这一阶段，工业部门所吸收的劳动力，是一些劳动力低于农业部门平均产量（它代表农业部门人均收入）的剩余劳动力，由于这部分的劳动力的边际劳动力为正值，当他们转移出去以后，农业总产量就会下降，而剩下的农业劳动力仍和以前同样消费，所以提供给工业部门的农产品就不足以按平均消费水平供养工业部门的劳动者，这样，经济中开始出现农产品，尤其是粮食短缺，工农业产品间的贸易条件转而有一利于农业部门，工业部门的工资水平开始上升。
第三阶段：当农业中全部剩余劳动力被吸收到工业部门就业以后，经济发展进入第三阶段，在这一阶段，经济已进入商业化过程，农业已开始资本主义化了，农业中和工业中的工资水平都由边际生产力来决定，当农业部门的劳动边际产品与工业部门相同时，对它们的分析就如同新古典主义对任何一个部门分析一样了，他们认为，在这一发展过程中，关键的问题是如何把隐蔽失业人口全部转移到工业中去，而要解决这一问题，就要在工业部门扩张的同时，推动农业生产率的提高，使农业发展与工业发展同步进行。他们的二元经济结构论对于我们统筹城乡展，正确处理工业与农业的关系，转移农业剩余劳动力，调节城乡居民收入差距具有重要的理论借鉴意义。
6.“缪尔达尔模型”
缪尔达尔把刘易斯的部门二元结构延伸到区域二元结构，认为区域间经济发展水平的差距造成了经济的不平等，而经济的不平等又进一步加剧了区域间经济发展水平的差距，如此不断“循环”和“累积”，最终形成地区间、国家间在地理上的二元结构。需要指出的是，上述理论都把二元结构的转换置于完全的市场机制基础之上。在发达国家，二元结构的转换是通过漫长曲折的自我演进，在市场作用下实现的。而大部分发展中国家早已不存在早期现代化的一些有利条件，它们大都面临着经济起飞和加速工业化的历史使命。特别是在20世纪80年代，一些发展中国家在没有完全摆脱劳动过剩的特征之前，出现了严重的有效需求不足问题。显然，这种现象是古典和新古典二元学说无法解释的。为此，有学者将凯恩斯理论引入二元结构框架中，拉克西特（M.Rakshit）的发展模型是其中最为典型的代表。他认为避免完全市场机制下劳动力利用不足和“托达罗失业”，克服市场失灵造成的资源配置弱化，应该引入政府干预，以满足结构转换的需要。二元结构的消除或向同质的一元结构转换是经济发展的必然，问题是选择一条什么样的路径去转换。按照结构学派发展经济学的主张，随着工业化的发展和城市化的不断扩张，依照“配第一克拉克定理”，农业剩余劳动力被工商业部门大量吸收，在现代化基础上实现工业与农业的均衡发展，二元结构逐渐趋于一元化，这就是“库兹涅茨倒u型假说”现象。二元结构转换的结果应是工商业部门和农业部门都普遍使用了先进的技术和生产方式，各部门各地区平衡协调发展，经济逐步走向发达的道路。很显然，要实现二元结构向一元结构转换，必须具备两个条件：一是现代工商业部门的扩大（高水平的城市化）；二是传统农业的改造。从世界范围看，任何国家的工业化道路，都包含着从农业经济到二元经济，再从二元经济到现代经济一体化这样两个过程。上述二元经济理论抓住了发展中国家工业、农业之间存在生产率差异这样一个事实，论证了二元结构转换的必要性和重要性，设计了通过工业化、城市化拉动农业过剩劳动力向非农产业转移这样一条二元结构的转换路径，并引入了政府的干预对完成结构转换的重要性。但是，他们忽视了工农业生产率存在差异的原因，由此削弱了其对现实的解释能力和指导意义，这也是二元结构理论的缺陷之一。
近些年来，国外政府部门和理论界非常重视城乡互动发展研究，研究表明了两大新的趋向：一是将城乡互动发展与可持续发展联系起来进行研究，二是提出了发展中国家城乡互助的理念。此外，在促进城乡关系发展的实践方面，韩国实施的“新村运动”推进了乡村经济、社会福利与空间环境的发展。日本通过补贴政策，实施福利，促进产业振兴并建设综合环境，实现了均衡发展。澳大利亚实施“均等化机制”向经济不发达地区提供公共物品。美国通过补贴等方式支持和鼓励私人投资，实现了基础设施、基础教育、高新产业建设、环境保护等统筹工作指标。德国和意大利实施基础设施投资补助，发展工业园区，扶持中小企业等措施缩小城乡差距。国际理论和实践发展的经验教训对我国城乡关系发展的研究具有重要的参考和借鉴价值，但我们不能照抄照搬发达国家的理论方案和现成经验，发达国家已经进入了城乡发展的高级阶段，我们在研究中应注重城乡发展的时代性、特殊性、阶段性，注重中国的国情和自身发展中的创新，创造性地解决发展进程中面临的一系列问题。
国外没有城乡统筹发展的明确概念，但有关于城乡融合等相关问题的研究。19世纪的空想社会主义思想家已经开始思考城乡“和谐”问题，但是“城乡融合”的概念最早则由恩格斯提出。恩格斯在《共产主义原理》中明确提出“城乡融合”。“乡村农业人口的分散和大城市工业人口的集中只是工农业发展水平还不够高的表现，它是进一步发展的阻碍……”。在恩格斯看来，“工业的发展将给社会提供足够的产品以满足它全体成员的需要”，“这么以来，社会划分各个不同的阶级，相互敌对的阶级就是多余的了……阶级的存在是有分工引起的，到那时，现在这种分工将完全消失……因此根据共产主义原则组织起来的社会一方面不容许阶级继续存在，另一方面这个社会建立的本身便给消灭阶级差别提供了条件。由此可见，城市和乡村的对立也将消失。从事农业和工业劳动的将是同样的一些人，而不再是两个不同的阶级”。恩格斯在《反杜林论》中写到，“城市和乡村的独立的消灭不仅是可能的，它已经成为工业生产本身的直接需要，正如它已经成为农业生产和公共事业的需要一样。只有通过城市和乡村的融合，现在的空气、水和土地的污毒才能排除，只有通过这种融合，才能使现在城市中日益病弱的群众的粪便不致引起疾病，而是用来作为植物的肥料”。“大工业在全国的尽可能平衡分布，是消灭城市和乡村的分离的条件，所以从这方面来说，消灭城市和乡村的分离，这也不是什么空想”。从这里可以看出，恩格斯关于城乡融合的条件，是工业的发展给社会提供足够的需要，促使阶级消灭；工业平衡的分布为城乡融合创造条件。他还写到，“人民公社将从事工业生产和农业生产，将结合城市和乡村生活的优点而避免二者的偏颇和缺点。”
目前国外学者对城乡统筹或者融合与财政支出结构的关系研究几乎没有，但是研究经济增长和财政支出的关系的文章较多，而学者们分析结论存在着相当大的分歧，争议很大。认为经济增长和财政支出之间存在负相关、正相关甚至二者之间没有相关关系的文献都大量存在，目前该问题还没有定论。比如，Nelson和Singh（1994）应用1970—1979年与1980—1989年70个发展中国家的数据进行回归研究，得出的结论是在上世纪70年代政府公共支出对经济增长的作用并不明显，但是在80年代具有高度的正相关性；阿沙沃尔（Asch Auer，1989）将政府财政支出分为政府消费与政府的资本积累，指出它们对经济增长具有不同作用，政府的资本积累对一国GDP的增长率具有较大的贡献，而政府消费对一国GDP的贡献并不明显；Burro（1991）把政府财政支出引入总量生产函数，在政府财政支出不变的情况下，资本的规模收益存在递增性，但是由公共支出与私人投资构成的总投资所带来的总规模报酬是不变的，因而Burro指出政府公共财政支出与GDP增长之间存在正相关。然而，兰多（Landau，1986）收集整理1960—1980年65个发展中国家的经济数据，对这些进行资料研究后指出，政府公共财政支出特别是消费性支出对经济增长存在负的相关性。Grier Kevin和Gordon Turlock（1989）运用1951—1980年24个OECD国家和1961—1980年89个其他国家的5年期平均数据，并对这些数据做了详细细致的分析，指出OECD国家、拉丁美洲和非洲国家真实国内生产总值的增长与政府消费占国内生产总值比例的增长具有负相关性，但在亚洲它们之间具有正的相关性。Bradley（1987）对1971—1983年16个OECD国家的经济统计数据进行实证分析，也发现真实国内生产总值的增长与政府消费支出具有负相关性。此外，格默尔（Gem ell，1983）通过分析27个发展中国家和发达国家非市场部门增长对经济绩效的影响，指出无法确定它们之间的相关性。Kormaed和Maguire（1985）通过收集整理第二次世界大战后的47个国家的政府“消费”支出与经济增长的资料，并对它们之间的相关性进行了研究，发现真实国内生产总值增长率与政府消费性支出占国内生产总值的比重之间不存在显著相关性。
（二）国内研究综述
统筹城乡发展是中央提出的科学发展观的重要内容。近几年来，我国学者对此问题进行了深入的探讨，取得了一些有价值的成果。主要集中在以下五个方面：
1.统筹城乡发展的内涵
陈希玉（2003）将城乡统筹定义为：改变和摒弃过去的重城市、轻农村，“城乡分治”的传统观念和做法，通过体制改革和政策调整，清除城乡之间的樊篱，破除“城乡二元结构”，把城乡作为一个整体，对国民经济发展计划、国民收入分配格局、重大经济政策等，实行城乡统一筹划，把解决“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村、关心农民、支持农业，实现城乡协调发展。他认为，统筹城乡是一个内涵丰富的整体设计，它体现在经济和社会发展的方方面面：一是统筹城乡生产力布局，提高农村生产力发展水平；二是统筹城乡产业结构调整，加快农村二、三产业发展；三是统筹城乡就业，加快转移城乡富裕劳动力；四是统筹城乡社会事业，提高农村教育、卫生和文化水平；五是统筹城乡投入，加大对农村和农业的支持保护力度。有些学者注重体制、政策在统筹城乡发展中的作用。陈锡文（2004）认为，实现城乡统筹是一个宽泛的内容体系，进入全面建设小康社会的阶段，如果不能首先在观念上打破城乡分割的思维，进而逐步在体制和政策上体现城乡统筹的话，要真正全面建设小康社会是很困难的。加强城乡统筹，应该考虑农业、农村和农民三个层面。国务院副总理曾培炎（2004）在论述“三农”问题时认为，“三农”问题是制约我国现代化建设的一个突出问题。解决这个问题，要摆脱就“三农”论“三农”的思维方式，着眼于逐步改变城乡二元经济结构，着眼于推进城乡关系的全面调整。要把农业的发展放到整个国民经济的循环中统筹研究，把农村的繁荣放到整个社会的进步中统筹规划，把农民的增收放到国民收入分配的总格局中统筹安排。农业部部长杜青林（2005）认为，统筹城乡发展，是把农业和农村经济放到整个国民经济发展中统筹部署，把农村社会事业放到全面建设小康社会进程中统筹协调，把农民增收放到全国人民共同富裕中统筹安排，形成促进农村经济和农民收入持续增长的长效机制。
2.统筹城乡发展的目标和意义
对于统筹城乡发展的目标，代表性的观点主要有：①统筹城乡发展是解决当前我国严峻的“三农”问题的根本途径或关键点。韩长赋（2003）认为，目前我国的“三农”问题主要归结为农民增收缓慢、城乡收入差距进一步扩大，城乡统筹是解决“三农”问题的根本办法。陈锡文（2004）认为，当前我国诸多因素一致要求通过统筹城乡经济和社会发展来解决“三农”问题。②扭转城乡二元结构、缩小城乡差距，必须实行城乡统筹。郭玮、章国荣（2003）认为，要缩小城乡在收入、社会福利、财产、生活水平等方面的差距，应该统筹城乡的经济和社会发展。对于统筹城乡发展的意义，代表性的观点主要有：①宋洪远（2003）认为，统筹城乡发展是相同发展阶段国际经验的启示。②叶兴庆（2004）认为，统筹城乡经济社会发展不仅是新阶段解决“三农”问题的基本出路，而且是全面建设小康社会的重大任务。在这种形势下，促进城乡协调发展显得尤为重要。
3.城乡发展不协调的现状
学者们从城乡居民收入差距、社会福利差距、财产差距等方面入手，分析了城乡差距扩大的主要表现。如马晓河将我国城乡发展的不协调归结为“五大失衡”：城乡公共品供给失衡、城乡居民投资失衡、资源要素流动和农村劳动力转移失衡、城乡居民收入增长失衡、城乡经济体制改革失衡。至于城乡差距拉大的原因，学者们从城乡产业特性、非均衡发展战略的惯性、不同的福利制度、就业及人口迁徙制度安排等方面分析了直接原因，并认为户籍制度、财税政策等体制和制度问题是深层根源。郭玮（2003）从收入差距、社会福利差距、财产差距和生活水平差距等分析城乡差距的主要表现，揭示了城乡差距产生的主要原因，如城乡产业特性、城市优先发展战略、城乡有别于的就业、医疗等社会制度安排。马晓河（2004）把城乡发展的不协调归结为城乡公共品供给失衡、城乡民间投资失衡、资源要素流动和农村劳动力转移失衡、城乡居民收入增长失衡、城乡经济体制改革失衡等。章国荣等认为，我国城乡居民收入差距的扩大，主要表现在总体收入差距、消费差距、投资收入差距、内部收入差距以及不同地区间的收入差距等，收入差距的直接原因是城乡产业结构差距导致的工农业效率差异，深层原因在于体制和制度，如户籍制度、工农产品价格差、农村财政收支差、农村金融存贷差等。
4.统筹城乡发展的总体对策思路
学术界对这一问题有许多观点，但总结起来不外乎以下几种：一是合理调整国民收入分配结构，加大对农业的支持和保护力度；二是建立城乡统筹发展的基础教育、社会保障等体系；三是建立城乡统一的户籍制度、就业制度、财税制度等；四是推进农业结构战略性调整，提高农业质量，增加农民收入，加快城镇化进程。韩长赋（2003）认为，化解“三农”问题：第一，推进农业结构战略性调整，提高农业的质量、效益和竞争力，把农业自身问题解决好。第二，加快城镇化进程，促进农业劳动力和农业人口向非农产业和城镇转移。第三，合理调整国民收入分配结构，加大对农业的支持保护力度。第四，稳定农村政策，深化农村改革，保护和调动广大农民的积极性。李佐军（2003）认为，统筹城乡发展关键是建立城乡统一的制度，包括产权制度、价格制度、户籍制度、就业制度、社会保障和教育制度、财税金融制度，逐步实现城乡统筹，建立全国统一的市场，调动城乡经济主体的积极性和创造性，形成城乡协调发展的局面。张红宇（2004）认为，统筹城乡社会经济发展希望解决的绝不是短期内的农业、农村和农民问题，而是试图建立城乡一体化良性发展的经济运行机制。统筹城乡社会经济发展，需要正视城乡统筹的阶段性特征、城乡统筹的社会转换、城乡统筹的制度创新等问题。何菊芳（2005）认为，实行城乡统筹的财政政策，必须建立规范的城乡统一税制，向城乡提供均等化的公共产品，进一步规范完善分税制。
5.统筹城乡发展的财政政策
目前就我国来说，研究财政政策的并不少，但直接以统筹城乡协调发展的财政政策为标题的不多见。只是党的十六届三中全会后才有研究城乡协调发展财政政策的，但也是零星分散在文章之中，单独研究此问题的很少，总结如下。
就财政分配的第一个阶段财政收入来说，统一城乡税制已形成共识。如“我们的观点是：立足农村税费改革已经取得的成果，进行制度再创新，通过引入新的农业税制，将改革推向新阶段。新农业税制的总体方案是：在近期（3年内）彻底取消农业‘两税’，给农民休养生息的机会；中期（5年左右）基本实行城乡统一税制，直接对农业生产者征收农业土地使用税（土地资源税），通过一般纳税人申报、购进环节缴纳以及进项退税和加价补偿假定相结合的办法对农业生产者销售农产品征收增值税；从长期看，要逐步并有选择地对农业收益征收所得税。”（王朝才，傅志华2004）有学者主张开征农村社会保障税（叶翠青2003）。还有学者主张将农村土地使用税和城镇土地使用税以及涉及房地产的税种（包括契税）归并为全国范围的不动产税（朱明玉，项仕安2004）。还有主张征收特定农林产品消费税的，这些农林产品包括：对人类健康有害的烟叶、烟丝等；贵重或非生活必需品，如海参、鲍鱼、燕窝等。也有人认为应当开征遗产税（殷海波2003）。就与财政分配的第二个阶段相关的农村公共产品供给体制改革而言，当前有以下共识：①改革城乡有别的公共产品供给体制，增加对农村公共产品的制度内供给，加大“六小”工程建设，改变农村公共产品落后的面貌。划清农村公共产品中央政府和地方政府的供给责任，加大中央和省级政府的财政投入，避免因县乡财政困难而导致公共产品供给不足，以满足农村对公共产品的需要。解决农口政府部门职能交叉重叠问题，减少相互协调，避免支农项目重复，增强合力，提高支农效益。加大政府机构改革力度，转变政府职能，减少人员经费，增加业务经费支出。财政监督延伸到公共产品提供环节，改变财政只管分配不管使用的弊端，依法加强监督。创新公共产品供给方式，引入社会资金，以弥补财政资金的不足（叶兴庆1997）。加强农村民主制度建设，让农民参与农村公共产品供给的决策，使公共产品供给结构符合农民需求结构。②农村公共产品的界定：一类是纯公共产品，包括农村基层政府、村组织的行政服务，农村公共基础设施（乡村道路、清洁饮水）、生态环境建设与保护、大江大河治理、农业基础设施建设（水利灌溉系统、农产品质量安全检测监测系统、农业信息系统）、农业科技进步（基础研究、重大技术成果的中试和推广示范）、农村抗灾救灾、农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。另一类是准公共产品，即农村基础教育、农村医疗救助、农村社会保障、农村科技文化等（财政部农业司课题组2004）。③农村社会保障是农村公共产品的重要组成部分，是政府的一项职责。尽快建立农村最低生活保障制度，完善农村基本的救济体系。以大病统筹为重点，加快建立农村公共卫生保障制度。改革现行医疗卫生管理体制，探索将农民工纳入公共卫生医疗保障体系的可行方案（中国改革发展研究院农村转型发展研究所2004）。完善农村社会保障制度，要从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系（李剑阁，韩俊2004）。
从财政支出的角度研究城乡统筹的文献目前还不是很多，而且大部分集中在财政支出对经济增长影响和规模上。Jin、Qian和Weingast（1999）从财政分权角度对地区间收入差距进行了解释，指出不同级别政府间的服务竞争和税收竞争极大地影响了个人和政府的最优决策，拥挤效应和实际察赋效应放大了通常意义上的收入效应水平。人口流动和财政分权提高了低生产力地区的福利，数值模拟分析结果表明高生产力、高察赋地区对低生产力、低察赋地区存在隐性的区域间收入再分配，在有限政策工具的约束下，对应性转移支付也具有缩小区域差距的功能。廖楚晖、余可（2006）、张钢、段澈（2006）考察了地方财政支出机构与经济增长的关系。刘乐山等（2005）分析了城乡公共品供给对城乡居民实际生活水平与生活质量的影响、对城乡居民人力资本积累的影响和对生产效率的影响。
综上所述，国内经济学界对于统筹城乡发展的研究内容日益丰富，研究方法也不断创新，取得了较大的成绩。但是，存在的问题还是不容忽视的。主要问题有：现象罗列较多，深层探究较少；对国外经验借鉴的研究较多，结合我国国情总结国外经验教训的成果较少；如何在正确理论指导下提出切合国情的政策建议，需要进一步努力。
目前，国内学者专门研究城乡统筹和财政支出结构之间关系的文章很少，研究经济增长和财政支出的论文较多，如杨玉秀（2002）通过收集整理我国1978年至2000年国内生产总值和财政支出总规模的数据资料，并对它们之间的关系进行了实证研究，结果表明：我国财政支出对国内生产总值增长具有正的相关性，财政支出每增长1％，能促进我国国内生产总值增长0.34％。马树才、孙长清（2005）以及郭庆旺、贾俊雪（2005）通过搜集我国1978年以后财政支出与经济增长的统计资料，并对二者之间的关系进行了实证研究，结果表明：自从改革开放以来我国政府财政支出对经济增长具有明显的拉动作用，对我国经济增长具有正向的促进作用，增加政府消费规模能够促进经济增长。陈蜀豫（2006）在《中国财政支出结构优化与经济增长关系的实证分析》中运用中国1978—2004年的年度数据，以计量经济学理论为基础，建立了一个多变量协整与误差修正模型，对我国财政支出结构与经济增长的短期和长期关系进行实证分析，从而指出我国生产性财政支出、非生产性支出与经济增长之间存在长期的均衡稳定关系，并在上述实证分析基础上为优化我国财政支出结构提出了一些政策建议。然而，不同的结论也大量存在，吕冰洋、张德勇（2003）通过经验分析，并在此基础上构建理论模型，指出政府财政支出总规模与经济增长之间存在负相关性。曾娟红和赵福军（2005）运用我国1980至2000年之间的各项数据进行实证分析，得出结论是，政府的行政管理费用支出与经济增长之间呈负相关关系，而社会文教支出和国防支出与经济增长之间呈正相关性。
基于以上研究现状和现实的需要，本文着重从财政支出结构入手，来分析其各组成部分与城乡失衡的关系，尤其注重当代中国背景下的制度创新，从而为我国财政支出结构的优化提供依据。
第一章 城乡统筹与财政支出结构
一、城乡统筹提出的现实背景与重要意义
城乡统筹发展是针对我国目前的城乡二元结构及其产生的严重的“三农”问题提出来的。城乡统筹发展是要改变我国历史上形成的城乡二元结构，目标是缩小目前的城乡差距，缓解严重的“三农”问题，逐步实现城乡一体化，最终实现城乡和谐发展。因此，从宏观上认识我国城乡二元结构形成的历史背景，党中央提出城乡统筹发展的现实意义，是研究城乡统筹发展的财政支出结构优化问题的逻辑起点。
（一）统筹城乡发展的基本内涵和二元经济理论
1.城乡统筹发展的基本内涵
所谓统筹城乡发展，就是要从国民经济和社会发展的全局出发，把城市和农村存在的问题及其相互关系结合起来统筹解决，一方面发挥城市对农村的辐射和带动作用，另一方面发挥农村对城市和工业的促进作用，实现城乡良性互动协调发展；改变城乡二元结构，建立起社会主义市场经济体制下的平等、和谐、协调发展的工农关系和城乡关系，最终实现城乡经济社会的一体化。
我国长期以来实行的是城乡差别发展的战略，其突出特征是：农业为工业提供积累，农村为城市提供积累，农民为国家提供积累，重要的生产要素配置向城市倾斜，这就导致城乡发展严重失衡，农业成为弱势产业，农村成为弱势区域，农民成为弱势群体。久而久之，城乡差距越来越大，并成为阻碍社会经济协调发展的绊脚石。城乡差别发展战略在一定时期内促进了我国国民经济的快速稳定发展，有着不可抹杀的积极效应。但是，随着经济的的发展和社会的进步，城乡差距逐渐成为阻碍经济社会进一步发展的因素。为此，国家有必要对这一战略进行调整，协调城乡矛盾，重新统筹城乡关系。为此，政府应当实施强有力的调控和引导，在制定国民经济发展规划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策时，把如何理顺城乡关系放在基础性位置，通过财税等杠杆，引导市场建立一个城市带动农村、工业反哺农业的机制。另一方面，农村不能单纯地依靠城市的带动，而是要在统筹城乡的过程中发挥能动作用，通过深化自身改革，发挥农民群众的积极性和创造性，激发农村的潜能，加快发展步伐，逐步缩小与城市的差距。
党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展和改变城乡二元经济结构的问题。十六届三中全会又把建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，作为完善社会主义市场经济体制的一项主要任务。城乡二元经济结构，是指发展中国家广泛存在的城乡生产和组织的不对称性，也就是落后的传统农业部门和先进的现代经济部门并存、差距明显的一种社会经济状态。这是发展中国家经济不发达的标志，也反映着城乡之间的制度差异。城乡二元经济结构是发展中国家从传统的农业社会走向工业化和现代化必经的过渡形态。
我国在特殊的历史背景下快速推进工业化，长期实行优先发展重工业的方针、严格的城乡分割政策和计划经济体制，强化了这种过渡形态，延缓了社会转型过程。突出的表现是城市化滞后于工业化。在1957—1978年的21年间，农业在国民经济中的比重从40.3％降到28.1％，降低了12.2个百分点；城市化水平从15.4％提高到17.9％，只提高了2.5个百分点。按照这样的进度，城市化达到目前水平需要近200年时间。许多新建企业布置在偏远地区的发展格局，也是造成城市化滞后的原因。按照所谓适度城市化、过度城市化和滞后城市化的划分，我国城市化属于滞后型。
农村发展的缓慢和城市化的滞后是城乡发展不和谐的突出表征，也是影响我国由二元经济结构转变为现代社会经济结构的主要因素之一。现在党中央明确提出统筹城乡发展，就是要解决发展进程中存在的城乡关系不够协调的问题。解决好长期以来形成的城乡关系矛盾，是社会经济持续健康发展的必要条件，也是国家长治久安的坚实基础。可以推断，从城乡二元经济结构向现代社会经济结构转变，是今后几十年中国社会经济发展的基本走向。这种深刻的社会转型，将给解决“三农”问题带来前所未有的历史机遇，为经济持续快速增长开辟广阔的空间。
统筹城乡发展的实质是解决我国的“三农”问题，促进传统的二元结构向现代社会结构转变。统筹城乡发展客观上要求我们把工业与城市的现代化同农村的现代化整合为同一历史过程，城市现代化和农村现代化双向整体推进。换一言之，就是把城乡经济社会作为整体统一规划，突破城乡分割的二元体制和经济社会结构，整合城市工业化、农业现代化建设的各项政策措施，最终实现城乡经济社会的一体化。这是一个十分紧迫的问题，它需要一个比较长的历史过程。在这一过程中，相关的制度和政策设计不能脱离我国社会主义初级阶段和全面建设小康社会时期的基本国情，既要有紧迫感，又要看到实现过程的艰巨性和复杂性。
考察西方经济发达国家的情况，都曾存在城乡不协调的历史阶段，后来为了实现现代化，通过大量财政补贴和各项税收优惠政策扶持农业，提高农民收入，才最终实现了城乡的统筹发展。我国农业生产条件总体不好，农业经济效益又差，非农业人口占少数，这与西方国家有着较大的差别。因此，在统筹城乡的过程中，不可能完全照搬西方国家的做法，但可以借鉴其适合我国国情的办法。工业反哺农业、城市带动农村要取得良好的效果需要一个较长时期，所以城乡差距仍会在较长时期内存在，特别是绝对差距。现在我们强调统筹城乡发展，不是说马上就要消除城乡差距，实现一体化，而是努力抑制差距扩大的趋势，积极采取措施逐步缩小差距，为城乡统筹发展和城乡一体化的最终实现创造条件。
统筹城乡发展的主体是政府。目前我国正在逐步完善社会主义市场经济体制，处理好政府宏观调控与市场自由配置的关系问题，是国民经济协调稳定发展的必要条件。社会主义市场经济必须是在宏观调控下的市场经济，市场这只看不见的手应当发挥资源配置的基础性作用，但政府这只看得见的手的主观能动作用是绝对不可偏废的。只有以政府为主体，自觉地应用分配杠杆，在宏观上通过改善资源配置和调整需求的总量、结构，使“需要”与“满足需要的手段”协调发展，才能使再生产减少盲目性，从而顺应价值规律。政府要真正站在全局的角度，引导企业和居民，以市场为导向，着力发现和研究市场需求，制定长远的财政经济发展战略。
统筹城乡发展必须对农村生产方式进行一场大的革命，这就需要各级政府充分扮演组织领导的角色。政府部门不能等着市场自发的力量进行生产组织形式的改造，而应当主动出面组织引导各种生产组织的建立和运行。通过建立新的领导体系，以财政金融作为调控的主要杠杆，实现发展计划、农业技术、农业物资、生产流通、人才交流等相关部门的整合。
2.二元经理理论
在发展中国家，二元性是一个普遍存在的现象。二元结构是发展经济学对发展中国家的社会经济特点的一种理论概括。当前，中国处于经济结构转变的关键时期，经济发展具有鲜明的“过渡”特征。从发展阶段看，正从低收入阶段向中等收入阶段过渡，最终完成由“二元经济”向现代化经济的转变；从体制模式看，正在从计划经济向市场经济过渡；从发展水平看，正从初步小康到较高水平的全面小康的过渡。过渡性表明经济转型过程中产生的各种失衡现象将会长期存在，经济运行中存在的结构性矛盾，主要是城乡二元经济结构的矛盾，在目前乃至今后相当长的一段历史时期内，将成为制约中国经济协调发展的第一因素。特别是随着市场经济的发展及国民经济的快速增长，统筹城乡发展已成为关系到宏观、战略和持续发展的问题。因而，改造传统农业部门、发展农村经济，推进经济从落后状态向发达状态的转变，实现城乡二元结构的趋同是中国目前最为紧迫的任务，也必然成为21世纪前20年中国经济发展的战略目标。从公共财政支出机制的角度看，以城乡经济增长和发展状况的差异体现的中国城乡二元结构，在很大程度上是由公共财政的投入规模与结构决定的。所以，解决城乡统筹发展问题，要求从调整财政支出结构入手，在城乡之间合理有效地配置财政资源。
二元经济理论作为一个术语，“二元经济”最初是伯克（Booke，1933）提出，他在对印度尼西亚社会经济的研究中，把该国经济和社会划分为传统部门和现代化的荷兰殖民主义者所经营的资本主义部门，他当时的研究既具有开创性，但同时又仅仅限于对二元经济的一种单纯的描述。典型的二元经济理论是由发展经济学家阿瑟·刘易斯（W.A.Lewis）提出的，后来经过费景汉（J.Fei）和拉尼斯（G.Ranis）等发展经济学家们的不断发展、完善和深化，成为描述发展中国家经济发展的一种典型经济发展理论，也被称为“刘易斯—费—拉尼斯模式”（Lewis—Fei—ranisModel）。二元经济理论明确指出了二元经济结构是各国经济发展过程中的一个普遍存在的现象，即以主要为满足农村人口自我消费为主的传统经济部门与资本主义性质的以大工业为代表的现代经济部门并存的“二元经济”现象，提出了发展中国家发展经济的基本模式，进而研究发展中国家利用什么经济机制，由传统经济向现代经济转化，使城乡处于平衡发展状态，最终使二元经济结构变为一元经济结构的规律性。（1）刘易斯的二元经济论
刘易斯的二元经济理论有三个假设：①将国民经济分为两个部门：一是传统的农业部门，它使用了大部分劳动，具有自我维持、劳动人口过剩及边际劳动生产率为零的特征；二是劳动生产率高的现代化城市工业部门，其劳动力源源不断地来源于有着剩余劳动的农业部门。传统部门落后，但比重庞大；现代部门先进，但比重较小。②劳动无限供给；③工资水平固定不变，并具有完全弹性。
具体来说，刘易斯的二元理论包括“最低生存费部门”和“先进部门”，即把现实中的农村部门列为最低生存费部门，他强调这个部门的经济特征是处在马尔萨斯的最低生存费均衡状态；把城市工业部门归为先进部门。为了追求理论的明确性，他关于两部门发展的理论采用的是农业和工业两个概念，因为农业和工业在经济理论上的特征比农村和城市更清楚。但在劳动力转移问题上，刘易斯本人明确地将其划分为农村部门和城市部门。就是说，他已注意到了农村与城市间的劳动力转移，不同于农业和工业间的劳动力转移。
刘易斯的二元经济理论认为，在一定的条件下，农业的边际生产力为零或近乎于零，构成这个部门的成员享受平均的收入分配，与边际生产力无关。劳动者在这种“传统的工资”水平上提供劳动，无论多少劳动力，农业部门都能提供，因而存在无限劳动供给。这是促使二元结构形成并能维系它长期存在的关键性因素，具体表现为传统部门中存在着大量的隐蔽失业者。这种大量隐蔽失业人口的存在，既是传统部门生活水平低下和发展受阻的根源，又是现代部门扩张所需劳动力的源泉。同时，在提供同等质量和同等数量的劳动力的条件下，非熟练劳动者在先进部门比农业部门的工资高。这种工资差异也导致农业部门的劳动力不断地向先进部门转移，直到两者工资水平相近为止。因此，刘易斯理论也叫劳动力无限供给理论。
关于传统农业部门和先进部门的相互关系，刘易斯认为，一方面，农业部门是产生过剩劳动力的根源，即在现行工资水平下，农业部门对现代部门的劳动力供给超过这些部门对劳动力的需求，换言之，发展初期非熟练劳动力是充裕的，从而使现代工业部门能以不变的低工资得到源源不断的劳动力供给。在这个意义上，农业部门劳动力无限地就业是经济发展的前提条件。另一方面，经济发展的推动力来自先进部门。传统农业部门边际生产率为零的隐蔽失业和过剩劳动力的出现，使得工业部门可以形成剩余产出，而剩余产出又通过利润的再投资增加资本存量，不断扩大资本规模，从而创造更多的劳动机会，吸纳更多的农业剩余劳动力，而这正是经济发展的关键。
事实上，这里隐含着这样的假设：现代城市部门的资本积累能带来固定比例的劳动力就业的增长，意味着不存在劳动力节约型的技术进步，资本积累与扩张速度越快，创造的就业机会增长也越快，也就越可能将剩余的劳动力吸收到先进部门中去。这种情况一直延续到农业部门的剩余劳动力被先进部门吸收完毕，农业部门的劳动边际生产率不再为零，城市工业部门不提高工资水平就不再有农业劳动力的供给，这时先进部门劳动者和农业劳动者的收入都将随着投资的增加而获得提高，两部门的发展处于平衡状态，经济结构发生转变，经济中的二元结构也由此消失。（2）拉尼斯—费景汉的二元经济理论
拉尼斯—费景汉（G.Ranis and J.Fei）的二元经济理论是对刘易斯理论的改良精确化。拉尼斯—费景汉提出的两部门概念是由最低生存费部门和资本主义部门构成（以下分别简称为农业部门和工业部门）。他们指出，发展中经济的特征就在于广大的农业部门与规模小的工业部门并存。因农业生产率提高而出现的农业剩余是农业劳动力流入工业部门的先决条件。因此，他们把劳动力向工业部门的流动过程划分为三个阶段。第一阶段类似于刘易斯模型。第二阶段是工业部门吸收那些边际劳动生产率低于农业部门平均产量的劳动力。此时，农业部门劳动力的边际产量为正值，他们向工业部门的转移导致农业部门的萎缩，从而农业向工业提供的剩余减少，农产品供给短缺，使工农业产品间的贸易条件转而有利于农业，工业部门工资开始上涨。第三阶段是经济完成了对二元经济的改造，农业完成了从传统农业向现代农业的转变。农业部门和工业部门工资都由其边际生产力决定，农业部门与工业部门之间的劳动力流动完全取决于边际生产力的变动。经过改进后的模型更准确反映了二元经济发展的内在联系和自然演进过程。总之，我认为，应从两个方面来把握刘易斯—费—拉尼斯二元经济论的中心思想。
第一，劳动力在两个部门之间的转移构成经济发展的主线。二元经济发展的本质是结构转换。二元经济结构的直接根源是传统部门劳动力的无限供给，因而其转化的关键动力在于不断促进农业部门剩余劳动力向城市和非农业转移。二元经济理论以新古典学派的观点为基础，认为发展中国家的传统农业部门存在着劳动边际生产力为零的隐蔽性失业，而农业部门和现代部门之间存在着工资差别，于是经济的自动机制把劳动力从低工资的农业部门推向高工资的现代部门，提高了农业部门的工资水平，增加了现代部门的就业和产出，最终消除农业部门和现代部门之间的差别并达到充分就业。但需指出的是，这种转移又暗含着一定的条件，包括：农业剩余劳动力向城市（或现代部门）的转移不能有人为的障碍（尤其是体制上的障碍），以使这种转移顺畅自然；农业部门剩余劳动力的素质应不断提高以适应工业化的需要；农业部门的劳动生产率必须不断提高，以与工业部门的劳动生产率大体相当等。
第二，二元经济是两个既相互独立又相互影响的经济部门构成的有机整体。经济发展的过程，就是以城市产业为代表的现代部门取代传统部门的过程，就是农业、农村、农民转变为广义工业、城市和工人的过程，就是家庭生产组织形式变为工厂企业组织的过程。这个过程的终结就是现代经济的一元化格局。这已被发达国家成功地完成了从二元经济向现代一元经济过渡的实践所证明。
二元经济理论的一个重要贡献是得出了一国要加速现代化进程，在很大程度上要不失时机地实现二元经济结构向现代经济结构转换的重要结论，并进一步指出要使结构转换得以均衡和持续实现，必须把握现代部门与农业部门的关系。现代部门是主导部门，但农业部门绝不是消极或被动的部门，两部门之间必须均衡互动，在现代部门快速发展的同时，保证农业部门的相应发展。解决这个问题的主要途径是提高农业生产率，因为它是保证工业部门扩张和农业劳动力顺利转移的条件。这就要求改造传统农业，特别是要依靠国家向农业进行特殊投资来提高农业劳动生产率，确保农业生产率与现代部门生产率的同步增长。
（二）我国城乡二元格局的历史沿革
不少学者认为，我国城乡二元结构形成于计划经济体制时期，在大力推行个体经济向“政社合一”的集体经济转变和快速推进工业化的过程中，城乡分割的壁垒逐步形成，由此派生出我国城乡分割的二元经济社会结构和体制。并认为，我国后来之所以出现日益严重的“三农”问题，其根源盖出于此。对此笔者不敢苟同。实际上，我国的二元结构可追溯到半殖民地半封建社会的历史时期。在漫长的封建社会，中国一直是居于世界领先地位的农业大国。乾隆中期时，中国经济总量仍然居于世界第一位，人口占世界的1/3，对外贸易长期出超。但是进入富裕的盛世之后，乾隆开始闭守自大，不思进取，朝廷上下也贪图奢靡享乐，虚骄懈怠，腐化衰败。结果在短短的一百多年时间里，清朝就丧权辱国、割地赔款，以致最后灭亡。正如马克思在《中国革命和欧洲革命》中指出的那样：“中国在1840年战争失败后被迫付给英国的赔款，大量的非生产性的鸦片消费，鸦片贸易所引起的金银外流，外国竞争对本国生产的破坏，国家行政机关的腐化，这一切就造成了两个后果：旧税捐更重更难负担，此外又加上了新税捐。”清政府的腐败与妥协投降加上外国侵略者的掠夺与欺凌，使人民负担日趋沉重，阶级压迫和民族危亡直接导致了全国各地农民起义的爆发。为了镇压太平天国运动和增强国防力量，清朝统治者开始了洋务运动，初步形成了以军事工业为中心，钢铁工业为龙头，航运业、采掘业、纺织业初步发展的近代产业结构，形成了中国资本主义发展过程和产业结构的特殊性。随着举借外债、洋务运动在中国的出现，中国社会阶级构成和阶级关系也发生了新的变化，并引起社会政治、经济和思想文化等各个领域的变化。中国近代工业的资本主义原始积累主要是通过以下三种途径进行的：一是利用国家信用向外国举债，直接买进了先进技术，发展了生产力，同时又丧权辱国，出卖主权、资源，并以向人民掠夺的形式归还外债本息。二是国家政权利用国家财政，直接动用国库或国家信用（即内债）来创办工业。三是大官僚通过官督商办、官商合办的形式来创办近代的工矿企业。
由此可见，中国资本主义的发展具有鲜明的两重性，中国资本原始积累也具有不同于西方国家的特殊性。中国近代特定的历史环境决定了特定的经济发展（工业与农业之间的关系）道路。中国近代工业化是在外国资本主义入侵后被动地进行的，洋务运动是在没有进行任何政治革命或改良运动的政治环境下展开的。为维持封建统治、镇压农民起义和抵御外国侵略，它一开始就集中投资于军事工业，走了一条以军事工业为主的“重工业—轻工业—重工业”的发展轨迹，而不是遵循着“轻纺工业—重工业—交通运输业”这一世界一般性工业化道路发展。这就不可避免地在资金、技术、人才等方面遇到难以克服的困难，从而制约了近代工业化的发展规模、效益和速度。20世纪30年代开始，在南京国民政府统治下，工业经济内部结构有所改善，轻工业的比重得到一定提升。然而随着工业化水平的提高，尤其为了抵御日本帝国主义侵略的需要，电力、钢铁、化学等新兴重工业部门的比重和生产能力在整个工业结构中再次居于重要地位。同时，中国近代大型工业生产的一半集中在上海，虽然抗日战争期间因为工厂西迁和后方工业一度超常发展，使产业布局集中于东部的情况得到一些改善，但是抗战结束后，大批企业又重返东部，加剧了生产力区域布局的不合理。它制约着全国各地资源的有效配置，阻碍了各地区经济发展和全国经济一体化的步伐，并且这种格局对以后的产业结构调整和促进社会经济发展仍然有重要影响。由此可以看出，中国近代工业的发展从一开始就是畸形的，具体表现在工业与农业的发展脱节，东部沿海地区与广大中西部内陆地区的发展脱节，轻重工业内部之间的发展不协调。
从鸦片战争爆发到新中国成立前夕的109年间，中国的工业化发展一直是建立在半殖民地半封建的社会基础上，资本原始积累不足，资本主义大生产有限，广大的农村经济处于自然经济和小生产密布的局面。到建国前夕，农业和手工业的小生产占国民经济的比重仍在90％以上，这种典型的二元经济结构模式显然来源于近代以来半殖民地半封建的历史环境。中国共产党通过农村包围城市取得全国政权后，工农联盟进一步巩固，在政治上已经具备了建立新中国的条件。而没收国民政府的官僚垄断资本，在经济上也为建立大生产的经济基础铺垫了基石。在这种局势下，本应该着手解决城乡二元经济结构的问题。但是，当时新中国面临着严峻的国际国内形势：国际方面，以美国为首的帝国主义国家对中国实行全面封锁禁运和战争威胁；国内方面，连年战乱和国民党政权的剥削，经济凋敝、民不聊生，特别是农村经济遭受严重破坏。当时全国农民生产的粮食只有2900亿斤，不可能维持5亿多人口的生存，为保证经济建设的顺利进行，在生产力低下和物资匮乏的条件下，只能实行统购统销政策和“票证”供给，农民不能落户城市，只有留在农村生活。在这种形势下，为了稳固新生的共和国政权，只能依靠农业、农民为工业化提供资金积累，优先发展以重工业为核心的工业体系，把我国由一个贫穷的农业国建设成为强盛的工业国。基本做法就是通过工农业产品价格“剪刀差”，低价收购农产品，把农业剩余转化为工业利润，再通过严格控制工业部门的工资水平，把工业利润转化为财政收入。
我国自20世纪50年代初开始进入大规模的大工业建设时期。大力发展工业和优先发展重工业的战略是这一时期我国经济工作的指导思想。为了加速工业化进程，我国政府通过计划经济手段在城市和农村进行了一场空前规模、持久深远的社会变革。通过征收农业税和工农产品“剪刀差”，攫取大量的农业剩余，而这两种方式都是凭借财政手段来实现的。“剪刀差”政策的结果就是使国有企业的收入和利润增加，国有企业的收入和利润上交国家财政，财政则根据国家计划，统筹安排使用，把资金主要投向与工业化发展相关的用途。为了从农业中能够获取稳定的资金，我国政府在政策制定上实行了严格城乡分离政策，如就业政策、社会保障政策、户籍政策、财政政策等，就是这些制度设计逐渐导致城乡二元体制。国务院在1953年11月正式颁布《关于实行粮食的计划供应和收购的命令》、《粮食市场管理暂行方法》，规定了种植粮食的农民按照国家规定收购价格，要将余粮出售给国家；国家按人口定量供应粮食给城市居民。自此，国家为了工业化的需要，城乡之间商品交换渠道被政府统一控制起来。为配合农产品统购统销顺利实施和确保粮食供应，并针对1956年全国发生大规模农民涌向城市的现象，1956年末到1957年12月，我国政府连续四次传达“防止、制止农村人口盲目外流”的指示。
1958年，全国人大常委会在第19次会议上正式通过《中华人民共和国户口登记条例》，严格限制农村人口流入城市，城乡分割的户籍政策开始实行。它标志着城乡分离制度和二元结构的正式形成。城乡分割的户籍政策和统购统销政策把农民牢牢固定在农村，农业成为牺牲自我主角为实现国家工业化。我国“一五”计划刚刚完成，苏联同我国发生了严重分歧关于中苏合作方式等问题方面。中苏交恶的情况发生以后，苏联撤走全部的驻华专家，并向我国追讨债务，另外在美苏争霸的情况下是否会带来的战争加重了我国的紧张气氛。为了消除美、苏两国的战争威胁，捍卫新生的人民共和国，我国再次强化了重工业优先发展的战略，这样一来本已经滞后的农业不但要继续提供工业化积累，而且还要清还外国贷款和债务。这样一来，清末以来一直存在的不合理产业结构和农业、农村、农民问题，由于现实和历史条件的约束，根本没有得到解决，城乡二元结构依然是制约我们社会主义建设的瓶颈。
据统计，改革开放前的20多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余估计在6000亿~8000亿元之间。计划体制和工业化政策强化了中国经济和社会的二元特征，使城市和农村在生产和生活水平上表现出极大的差异，造成了工农业发展严重失调和城乡发展的严重失衡。从1949—1978年，工业总产值增长了38.2倍，其中重工业总产值增长了90.6倍；工业总产值占工农业总产值的比重，由30％提高到72.2％；重工业总产值占工业总产值的比重，由26.4％提高到57.3％。与此同时，我国农业产值在工农业产值中的比重呈急剧减少的趋势，从1949年的70％下降到1978年的27.8％。1978年，我国仍有82.1％的人口生活在农村，而当年农业总产值只占全社会总产值的22.9％。1952—1978年，我国农村居民的消费水平只增加了73元，城镇居民增加了251元，是农村居民消费水平增长的3.44倍。1978年，我国农村居民人均纯收入133.57元，人均生活消费品支出69.63元，其中食品支出46.59元，占65.8％。以恩格尔系数衡量，农民处于绝对贫困状态。而在这一时期财政为配合国家工业化建设的需要，其投资方向主要向工业项目和城市建设倾斜，财政与城乡发展的关系可以概括为从农业转移资源，支持国家追求经济高速增长为主要目标的重工业导向发展战略。当然，在改革开放以前，国家也尝试对农村进行改造，这次改造虽然在国家层面上引起高度重视，也注意到农业现代化特别是农业生产工具现代化的重要性，但在农村继续支持城市工业化的二元格局下，国家是不可能投入较大的财政资金到农村地区，也不可能从财税政策上推动农民增加收入，农业生产的规模化和集约化更是难以真正实现。在二元经济结构的长期影响下，我国二元社会结构日益凝固。在产业分布上，现代工业集中在城市，传统农业集中在农村，城市享有比较丰富的物质文明和精神文明，农村的物质文明和精神文明则长期处在落后状态，由此形成现代城市和传统农村并存的区域“二元”社会结构，而且随着社会发展，城乡在政治、经济、社会发展、生态等各个方面的差距越显突出，城乡“二元”社会结构更加强化。
（三）城乡统筹发展战略的提出
城乡统筹发展战略的提出是解决我国多年来城乡经济与社会发展不平衡的产物，是科学发展观的本质要求和重要内容，也是从根本上解决“三农”问题的战略举措。因此，城乡统筹发展的提出具有深刻的现实背景和历史意义。
1.城乡统筹战略提出的现实背景（1）国民经济发展进入新阶段
本世纪前10年，我国经济持续高速增长，2005年，中国国内生产总值达到182321亿元人民币，相当于22257亿美元，人均国内生产总值达1703美元。一般认为，人均GDP达到1000—3000美元之间时，是国民经济快速增长时期，也是社会矛盾的突发期。在诸多社会矛盾中，城乡矛盾是易于引发社会分化与冲突的主要矛盾之一。在快速增长的发展中国家，城乡矛盾通常有两类表现：一种是经济快速增长，城乡关系协调发展，社会各方能共享经济增长的利益；另一种是伴随着经济的快速增长，城乡之间的收入分配状况恶化、贫富差距悬殊、失业问题突出，各类矛盾与冲突加大。越是人口众多的发展中国家，出现第二种状况的可能性越大。如何避免或者扭转第二种格局，保持第一种城乡协调发展态势，是我国当前面临的重要挑战。（2）城乡差距不断扩大的矛盾
在国民经济不断发展的同时，我国的城乡差距却逐渐加大。联合国驻华机构曾在《中国实施千年发展目标进展情况》的评估报告中这样写道：“从农村人口的收入增长率来看，中国已经从90年代初的每年5.7％降到2002年的3.7％，而在这期间正是中国经济高速增长的时候，但农业人口的收入增长率反而下降了……从人类发展指标看，上海跟葡萄牙这样的发达国家是接近的，但是西藏和贵州的农村地区只相当于非洲的纳米比亚或加纳这样的贫穷国家。”蓝皮书编辑组组长、中国社科院数量经济与技术经济研究所副所长齐建国在社科院发布的2007年经济蓝皮书指出：中国城镇居民和农村居民收入差距扩大的趋势10年内无法扭转。2006年和2007年城镇居民可支配收入增速与农村居民人均纯收入相比，将高出4个百分点，与往年相比，呈现了扩大趋势。
在国民经济整体实力仍在持续发展的同时，城乡经济发展不平衡给国民经济持续高速发展及全国建设小康社会的目标带来了阻力，已成为全国经济发展的“瓶颈”。实现城乡为了加快农村经济发展，减小城乡差距，国家近年来出台了一系列的政策措施，但是，农村经济落后的格局依然维持，城乡差距还在扩大之中，城乡关系的不协调状况日益明显。（3）统筹城乡发展是全面建设小康社会现实需要
进入21世纪，虽然我国大体上已经步入了小康社会，但是此时小康还是不平衡的、低水平的、不全面的。低水平指的是农村小康建设的低水平；不平衡指的是城乡发展之间的不平衡；不全面指的是农村经济社会发展上的不全面。不论是贫富差距、群体差距、地域差距，从本质来看就是城市居民和农民之间的差距。虽然城市绝大部分居民在2008年已达到小康水平，但是广大农村还没有解决温饱问题的贫困人口大致有2160万，初步解决温饱问题的低收入人口大致5000万。因此，在新世纪的前20年，农村是建设一个包括13亿人口的全面的、高水平的、小康社会的关键。从现实情况来看，依靠农民自身力量去完成农村小康建设的任务是不可能的，依靠城市自发的带动作用去完成这一任务也是不可能的。因此，这就要求国家把建设与发展的重心放在农村而不是城市，必须把小康建设的重心放在农村，尤其要强化城市带动乡村、工业支持农业的力度。“全面小康”包含了我国经济社会发展方方面面，即政治、科技、法制、教育、卫生、文化、道德等多方面的内容。全面小康建设本质上就是政治文明、精神文明、物质文明建设的协调发展过程。统筹城乡发展就是三个文明建设协调发展的手段，只有通过这个手段才能保障全面小康建设走上正确的轨道。（4）解决“三农”问题的根本途径
众所周知，统筹城乡发展战略是针对我国目前日益严峻的“三农”问题而提出的。当前我国“三农”问题主要表现在农民收入增长缓慢、城乡收入差距扩大和农村经济社会发展严重滞后。它不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家的长治久安，成为一个复杂的、重大的政治问题、经济问题和社会问题。解决这些问题，必须靠统筹城乡经济社会发展，实行农业和农村发展战略转型。世界银行公布的数据表明，城乡居民的收入差距比率一般低于1.5∶1，而2009年我国城乡居民人均收入比率为3.3∶1，远在国际平均线上。目前我国城乡的巨大差距已明显超出了合理的范围，市场作用大大失灵。这样，缩小城乡差距、增加农民收入和改变农村落后面貌已不能单靠市场自发的力量，必须通过政府的城乡统筹，加强对农业、农村、农民的支持和倾斜，才能将城乡差距缩小到合理的范围，继而形成合理的产业梯度，促进国民经济健康增长。这就要求我们站在国民经济的大背景中通盘考虑工农关系、城乡关系，着力打破二元结构，解决制约“三农”问题的体制性矛盾，在指导思想和基本政策上实现从工业掠夺农业向工业反哺农业的根本转变。这是解决“三农”问题的根本出路。（5）解决“三农”问题的根本途径
众所周知，统筹城乡发展战略是针对我国目前日益严峻的“三农”问题而提出的。当前我国“三农”问题主要表现在农民收入增长缓慢、城乡收入差距扩大和农村经济社会发展严重滞后。它不仅制约了国民经济的良性循环和健康发展，而且危及社会稳定乃至国家的长治久安，成为一个复杂的、重大的政治问题、经济问题和社会问题。解决这些问题，必须靠统筹城乡经济社会发展，实行农业和农村发展战略转型。世界银行公布的数据表明，城乡居民的收入差距比率一般低于1.5∶1，而2009年我国城乡居民人均收入比率为3.3∶1，远在国际平均线上。
目前，我国城乡的巨大差距己明显超出了合理的范围，市场作用大大失灵。这样，缩小城乡差距、增加农民收入和改变农村落后面貌已不能单靠市场自发的力量，必须通过政府的城乡统筹，加强对农业、农村、农民的支持和倾斜，才能将城乡差距缩小到合理的范围，继而形成合理的产业梯度，促进国民经济健康增长。这就要求我们站在国民经济的大背景中通盘考虑工农关系、城乡关系，着力打破二元结构，解决制约“三农”问题的体制性矛盾，在指导思想和基本政策上实现从工业掠夺农业向工业反哺农业的根本转变。这是解决“三农”问题的根本出路。（6）统筹城乡发展是保持经济社会持续快速健康发展的需要
由于农民收入增长缓慢、城乡收入差距拉大，近几年我国城市居民收入增长较快但消费倾向较低，农村居民消费倾向较高但消费能力较低。这一情况加剧了城市市场饱和与工农业产品的低水平过剩。按照国际经验，发达国家在人均国内生产总值达到3000美元以后才出现买方市场，而我国在2001年人均不到900美元就出现了工农业产品的低水平过剩。这种状况不仅不利于提高工业质量和效益，影响产业结构优化升级，而且制约内需的持续扩大。
我国近年来内需不足主要表现为农村需求不足，这是由农村居民购买力低造成的。我国农村实际人口占全国总人口的60％以上，但农村社会购买力占全国的比例一直低于40％。农村需求不足或农民购买力低下的直接原因是农民收入水平低，这又根源于城乡分割制度和“城市偏好”的经济发展战略。换句话说，就是根源于城乡没有统筹协调发展。有关研究表明，经济发展由工业化初期进入工业化中期，农业向工业提供积累转向工业反哺农业的标志是：人均GDP超过800美元，农业占GDP份额降到20％以下，农业在工农业增加值中的份额降到30％以下，农业的就业份额降到50％以下，城市人口份额上升到35％以上。
许多学者根据上述指标并结合我国目前的实际情况，指出我国己进入了工业化中期阶段。世界各国经济发展的普遍规律告诉我们，工业化进入中期阶段以后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的动力机制主要来自于非农产业。因为工业化能通过其自身的积累，生成推动工业化的能力，不需要从农业中吸纳资本等要素。在这个阶段，农业与工业的相互关系发生改变，农业不再是受挤压和剥夺的部门，工业和城市的发展不但完全依靠其自身的积累，而且可以反哺农业，形成工农业和城乡之间的平等协调发展。这就是说，工业化中期阶段，客观上已经为统筹城乡发展创造了物质基础和经济条件。可以说，我国现在实行统筹城乡发展战略可谓适逢其时，与工业化中期阶段的城乡关系基本特征相适应。如果不及时调整工农业和城乡关系，改变传统的二元结构模式，就会加剧国民经济和社会发展的许多矛盾。因此，应该也必须及时调整国民收入分配政策和分配结构，建立起支持“三农”发展的国民收入分配政策和分配结构，形成工农业平等协调发展和城乡共同繁荣进步的城乡一体化经济社会模式。
2.经济全球化的国际大背景
随着经济的全球化和一体化，我国对外经贸交往愈加频繁，外贸形势日益看好。以中美贸易为例。中美贸易的增长速度呈超常速度增长。根据美国对230个贸易伙伴的排行榜，从1989年到2009年，中美贸易在美国贸易总量中的地位已经从第6位上升到第2位，美国对华出口已经从第15位上升到第3位，美国从中国的进口则从第9位上升到第1位。如此快速、紧密的经贸关系的形成，得益于中国的改革开放政策和利用两个市场两种资源的方针，也得益于美国政府和企业的经济全球化战略。
我国的劳动力比较优势决定了所生产的产品在国际贸易上具有较强的竞争力，这无形之中会对国外相关产业和就业形成一定的压力。随着我国经济和贸易的高速增长，我国同许多贸易伙伴国进入了贸易摩擦多发期，不仅同美国、欧盟的贸易摩擦增多，就连一些发展中国家也开始对我国的外贸扩张力有所报怨。美国以对华贸易逆差不断扩大为由，在纺织品出口、知识产权保护、人民币升值、市场准入等方面对我不断施加压力。2006年3月23日，欧盟委员会正式批准了对中国出产皮鞋反倾销案的制裁方案。3月30日，欧盟、美国常驻WTO代表团大使分别致函中国驻WTO代表团，就中国汽车产业发展政策等措施在WTO提起争端解决机制下的磋商请求。不久，欧盟发表公报，将对中国7家彩电企业恢复征收44.6％的反倾销税。与此同时，一些发展中国家也在相关领域实施贸易保护，以减少贸易竞争威胁。
中国对外贸易遭遇国际社会的“找茬”，并非只是现在才有。根据世贸组织的统计，从1995年至2005年，我国已连续11年成为全球遭受反倾销调查最多的国家。在世贸组织成员发起的反倾销案件中，约有1/6针对我国。欧美国家在外贸问题上对中国施压，反映的是以美国为首的西方国家实行经济全球化战略所带来的矛盾。从发展趋势看，随着我国外贸出口规模的不断扩大，会不断遭到国外许多部门（特别是工业部门）的抵制，中国的外贸出口形势日益严峻，外贸出口遭受的贸易摩擦和贸易壁垒也会有增无减。而且，我国面临的国际贸易摩擦，在表现形式上除了传统贸易（如服装、纺织品出、钢铁行业）之外，还会朝着环境保护、劳工标准、知识产权保护、技术要求等领域发展。
在国际贸易受挫或者风险很大的情况下，我国的经济增长和就业就会受到较大影响。因此，现实要求我们必须把目光重新拉回到国内，充分发挥国内市场的作用，充分利用好两个市场、两个资源。只有这样，才能最大限度地消除世界经济波动对我国经济发展的影响，从而顺利实现2020年的经济发展目标。正是在这种国际背景之下，党中央提出了建设社会主义新农村的战略目标，希望通过新农村建设来发展农村经济，提高农民收入，扩大农村剩余劳动力就业，进而扩大内需，弥补因对外贸易出现的问题而导致的需求不足。
要推动社会主义新农村建设，首先必须发展农业生产，提高农业生产力，不断拓宽农产品的市场开拓渠道。而要实现这个目标，除了通过标准化、规模化、专业化道路提高市场竞争力外，还必须完善农民组织，提高农产品的组织能力和谈判能力。我国加入WTO后，农民面临的竞争对手，是组织程度很高的大农场主及其组成的合作社联盟，甚至是由农产品出口国组成的国际垄断集团，即使不考虑技术、价格因素，在组织层面上，我国农民不是外国竞争者的对手，明显处于劣势。
当今世界的发达国家，尤其是农业发达国家，尽管农业人口占全国人口的比例很低，但他们绝大多数都是各种各样的农民组织的成员。如在欧洲第一农业大国法国，在73万个农场中，绝大多数农场主都参加了产前、产后合作组织，早在1990年就已经有80％的农场参加了合作经济组织。德国几乎所有的农户都是合作经济组织的成员，根据1993年的统计，80％的农场主加入了合作经济组织。瑞典有50％—75％的农民是属于某个经济合作组织的，其中生产牛奶的99％，肉类的80％的农民都是农民合作组织成员。荷兰农民的绝大多数至少是三四个合作经济组织的成员。在日本，村村都有农民组织，户户参加农民组织。到19％年，农协总数达5985个。在美国，1989年有农业供销合作社和有关服务合作社4799家，每6位农场主中就有5位是通过合作经济组织获得必要的生产资料供应、农产品运销加工和其他服务的。
反观我国，作为世界第一人口大国，拥有世界上最多的农民，农村人口在全国人口中的比例仍然高达70％左右，可是参加各种农民经济组织的农户仅占总数的3％—5％。加入WTO后，我国的大豆、玉米的部分市场份额不得不出让给美国，优势农产品出口又经常遭到外国的抵制。如山东的大葱等，或遭日本的反倾销，或遭农药、化肥超标等技术壁垒。因此，国家“十一五”规划中的建设社会主义新农村建设的部分中，谈到了要“鼓励和引导农民发展各类专业合作经济组织，提高农业的组织化程度”。另外，随着经济全球化步伐的加快，我国农业产业和农业人口受到强烈冲击，需要国家的社会保障政策予以缓解，从而保持人民的福利和社会稳定。
2001年我国加入WTO后以来，农业和农民受到的冲击己经显现，国家对农业的保护逐渐被限定在有限的非价格保护上，财政支农的方式也发生了重大转变。发达国家纷纷利用“绿箱”政策（农业保险和农民社会保障政策）保护本国的农业产业和农民利益，而我国政府在这方面发挥的作用还不是很大。WTO协议明确规定，各国政府在财政上可以参与农业保险和农村社会保障事业，以支持本国农业的发展。所以，我国可借鉴世界各国的经验，充分利用“绿箱”政策，支持农业发展，保护农民合法利益，使农业产业和农民在经济全球化舞台上逐步扮演主要角色。
2008年从美国次级贷风暴开始，发达资本主义国家的金融机构一片风声鹤唳，股市高台跳水般的下跌，石油和其他大宗商品价格过山车似的暴涨暴跌；被寄予厚望的新兴经济体国家也一改歌舞升平的景象，大批企业的倒闭和外迁，全球经济呈现出难以掩饰的颓势。中国对国际贸易的过分依赖已经严重扭曲了经济发展，这可以从国际贸易在GDP中的高比例看出。这种贸易的很大一部分是以低工资组装
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