作者：邓伟根,郑杭生
出版社：华中科技大学出版社
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南海区社会管理创新白皮书(2012)试读：
总序
一南海历来是改革创新的热土，特别是改革开放以来，南海敢为人先、创新创造，从一个传统农业大县发展成为一个现代化工业强区，开创了全国闻名的“南海模式”。早在1987年，南海就被国务院批准为第一批国家级农村改革试验区。多年来，南海围绕农村发展先行先试、大胆探索，在农村工业化、农村城镇化和土地股份合作制等领域进行了卓有成效的改革，为东部沿海地区乃至全国农村改革探索出了一条新路,并总结了许多宝贵经验。
现在，南海区委、区政府盛情邀请我为“南海综合改革系列丛书·社会建设篇”作总序。我该写点什么呢？我觉得还是应该以学者的眼光，从整个“中国经验”的全局来研究南海的综合改革。
我曾指出，“中国经验”由中央、地方和部门、基层社区三个层次构成。在这三个层次中，中央经验是“中国经验”的核心、灵魂和指导。地方和部门经验、基层社区经验的重要性则在于它们共同构成了“中国经验”的一个个亮点、一个个支点，共同标志着中国特色社会主义这种新型社会主义历程的一个个轨迹点、一个个成长点。在这三个层次中，我们研究的重点是后两个层次。从2006年起，我和我的学术团队在全国多个城市展开了系统的实地调查，形成了“当代中国城市社会发展实地调查研究系列丛书”和“中国特色和谐社区建设系列调查研究报告”。目前，“当代中国城市社会发展实地调查研究系列丛书”已经出版了杭州城市卷、郑州城市卷和北京部门卷，还有一本南海城乡卷，题为《多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新——来自南海的“中国经验”》，南海区委、区政府提议把本书也作为“南海综合改革系列丛书·社会建设篇”的一本，由邓伟根书记和我共同任总主编，同时按照原来的协议仍把该书作为“当代中国城市社会发展实地调查研究系列丛书”的一本；“中国特色和谐社区建设系列调查研究报告”已经出版了郑州社区卷，广州、深圳社区卷，上城社区卷和上城追踪卷。除了以上8卷涉及的城市外，我们团队还比较系统地调查了一些地方的城市发展或城乡社区发展。在系列调查中，社会建设、社会管理和社区治理的内容一直是调查的核心内容。在调查中，我们也逐渐领会到了我国社会管理和社区建设中的一些规律性的东西。目前，这些调查还在继续推进当中，我们希望将来能够在这些实地调查的基础上构建有中国特色的社会管理和社区治理理论体系。我们在这些实地调查中，包括在南海的调查中，特别注意当地社会出现的新问题、新趋势。
南海所在的珠江三角洲是中国现代化和社会转型的先行地区，也是与此相关的各种社会矛盾的先发地区。这也造就了包括南海在内的当地干部群众“敢为人先”的精神气质。他们敢于探索各种推进现代化和社会转型的途径、方法与措施，也敢于针对新出现的问题、矛盾和风险来加以解决。我认为南海综合改革中最有价值的是，它们的综合改革是针对新问题、新矛盾、新风险的，因而是能够代表中国社会管理和社区治理的新趋势、新特点、新举措的，这就使它们在“中国经验”中不能不占有非常重要的地位，对全国都有某种普遍的借鉴意义。二
本丛书有多本著作：《南海潮音——一个学者官员的村居调研手记》，《捍卫基层——南海“政经分离”体制下的村居自治》，还有上面提到的《多元利益诉求统筹兼顾与社会管理创新——来自南海的“中国经验”》。这三本是第一批。接下来还会有《政务微博开启政民互动的新时代：南海的实践》、《文化引领——南海的实践》（暂定名）、《南海区社会管理创新白皮书(2012)》及《南海社会管理创新案例集锦》等书。
从这些书的内容中，我们可以明显感受到，南海综合改革具有强烈的针对性，主要是针对社会管理与社区治理中的以下四个方面的新问题、新矛盾和新风险。
1.利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂，如何统筹兼顾多元利益考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧和能力
中国社会当前正处在快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型的相互交织加剧了社会分化的趋势，利益多元化格局鲜明地摆在人们面前。在这种情况下，社会矛盾几乎都涉及不同的利益关系和利益诉求。从“三失”（国有企业的改制重组破产引发的职工下岗失业，农村土地征用造成的农民失地，城市房屋拆迁导致的居民失房）引发的大量社会冲突，到流动人口、弱势群体利益维护问题引起的大量社会矛盾，再到本地人和外地人差别隐藏的诸多社会风险，情况都是如此。南海的特点是乡村比城市富。这里农村股权分红引起的激烈冲突，是过去难以想象的。南海一个区可分红的资金达到几十亿，已有分红权的那部分人要防止没有分红权的人进来，没有分红权的人要想尽各种办法进去。他们都抓住了政府的软肋——怕群众上访，没有分红的上访，已有分红的也上访。最突出的表现就是“出嫁女”及其子女问题（原来嫁出去了，现在要回来分红），还有对越自卫反击战的老兵、农村中自理粮和农转非人员、知青及其子女、高等院校毕业生、“违计人员”等群体，他们都是因为这样或那样的原因，失去了村里的户口，被排斥在分红范围之外，他们为了讨回自己的分红权，常年上访，甚至发生暴力冲突事件。在这种多元利益格局下实现统筹兼顾，绝对不是简单的问题。这些问题正考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧和能力。
2.群众的权利意识迅速崛起导致政府权威降低，如何做好新时期的群众工作考验着政府赢得群众信任的能力
自20世纪70年代末80年代初以来，福柯、利奥塔、布迪厄等一大批社会学家都意识到个体意识在全球范围内的觉醒，对个体性格、个体体验、个体权利的特别强调逐渐成为一个时代的特色。在中国，随着经济社会的发展，特别是市场机制无所不在的渗透，个体意识的崛起也是一个明显的趋势，我们把它概括为“集体化社会”日渐萎缩，“个体化社会”不断兴起。这主要表现为以下几点。第一，个体的产权意识逐渐增强，特别是在住房问题上，人们通过市场取得的房屋产权是外人不可侵犯的；同时，人们在取得房产权时也取得了要求社区提供相应服务的权利，如果这种服务没有很好地提供，就很容易产生纠纷，近年来大量出现的物业纠纷就是这样产生的。第二，人们的环境意识明显增强，甚至可以说进入了“社会环境敏感期”，一旦听到政府想上马可能对环境有污染的项目，就会起来维权，甚至用极端的方式强迫政府取消项目，最近的什邡事件和启东事件就是这样的案例。稍早前，还有厦门的PX事件、大连的PX事件、上海的磁悬浮事件等。第三，个体的私人空间与公共空间区分越来越清楚。人与人之间的交往越来越限于公共空间、角色行为的来往。第四，个体的民主参与意识逐渐增强。总之，随着群众权利意识的迅速崛起，他们对公权力不再无条件地服从，动不动就会与政府发生冲突。而在这一次次的冲突中，群众对政府的信任度逐渐降低了，甚至出现所谓的“塔西佗陷阱”的恶性循环。所谓“塔西佗陷阱”，通俗地讲，就是指当公权力遭遇公信力危机时，无论政府部门说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。近年来，社会管理领域中的类似事件屡见不鲜，政府官员有意无意地不时成为舆论主角。我曾经指出：“现在我们许多干部都觉得治理社会比过去难多了。为什么难了？其中最主要的原因是老百姓的信任缺失。老百姓的信任，是一种非常可贵的社会资源。老百姓信任政府，即使社会政策考虑不周全，也能弥补，有矛盾也好解决，大矛盾化解为小矛盾，小矛盾化解为和谐相处；反之，如果老百姓不信任，再好的社会政策也难以贯彻，不大的矛盾也难化解，小矛盾甚至会被激化为大矛盾。这就是说，‘鱼水关系’好办事，‘油水关系’难办事，‘水火关系’要坏事。所以，现在重建社会信任的问题，尖锐而迫切地摆在了我们面前。”
3.风险社会的特征日益凸显导致社会安全感下降，如何应对各种类型的风险考验着政府和社会应急管理的能力
对于中国社会来说，“风险社会”的内涵更为复杂：一方面，是来自“当代到处存在的不稳定性”所带来的“人类困境”，如SARS、甲型H1N1流感那样的新型疾病，不知何时到来的恐怖威胁，全球性的认同危机等；另一方面，是来自中国自身的社会转型带来的“个体安全”问题，包括“现实困境”和“未来威胁”两个方面。“现实困境”是指个人生活中已经遇到的实际困难或问题，如贫困、失业、失房、失地，党群、干群、劳资关系的不协调或紧张，社会不公平、社会治安不好等，这些都严重地影响了社会成员的安全感。在当前，“现实困境”在很大程度上主要集中在收入分配和财富占有问题上。“未来恐惧”是指对个人生活可能造成的威胁，如个人退休后的生活质量和养老负担，特别是在丧失自理能力后的“介护”如何办。“未来恐惧”还涉及各种不稳定性和不确定性因素被激发所引起的个人安全问题。现在，社会成员对风险的潜在威胁很敏感。譬如，公共突发事件（公共卫生事件、生产事故、食品安全事故、水污染等）造成的恐慌，资源短缺（“电荒”、“煤荒”、“油荒”、“水荒”等）引发的各种紧张现象，公共资源或设施（如教育、银行、通信、交通、医疗等）的涨价，个人生活中可能发生的非预期性事件（如失业、意外伤害、疾病、残疾）等，这些潜在威胁都有可能降低安全指数，导致社会成员的“预期性焦虑”心态。
所有这些问题也是在南海这样的地区先行出现的。如何应对以上种种社会风险，缓解“人类困境”、“现实困境”、“未来恐惧”等多重压力，给人们足够的安全感，是当前社会管理与社区治理要面临的重大问题。在调查中，我们感受到当地政府和社会的应对能力是比较强的。
4.信息化、网络化时代的来临导致的双刃剑效应，如何驾驭虚拟社会考验着政府和社会的创新能力“数字化生存”已成为信息时代人类的生活方式和生存状态，网络“从根本上改变了我们出生、生活、学习、工作、生产、消费、梦想、奋斗或是死亡的方式”。因此，曼纽尔·卡斯特（Manuel Castells）将现代社会称为网络社会（network society）。信息化、网络化的发展趋势完全改变了传统上的时空内涵和形式，在地理限制几乎终结的同时，对时间限制的突破也达到了极致，社会事件更为频繁地从特定时空形式及组织实体中抽脱出来，社会关系日益与“面对面的互动情势”相分离。这使得当代社会生活更趋向迅速流变、动荡不定。我们在理论上将这种状况描述为“轻盈”、“灵动”、“流畅”，等等。在这种趋势下，社会现象往往是“无形无象无痕”的，一些难以察觉的迹象可以快速扩散蔓延，发展成为重大的社会事件，因而这一过程也更难以预料、捕捉和把握。其所带来的负面效果是各种“失谐因素”极易被激活，从而形成社会矛盾甚至导致社会动荡。我们看到，近些年来的群体性事件当中，手机、网络等新技术手段的推波助澜作用不可小觑，最近的什邡事件和启东事件，都是在网络的现场直播下发生的。
但是，网络是把双刃剑，在作为各种思潮汇集点的当今中国社会，在价值观多元开放的时代，在市场经济下的“陌生人世界”，情况更是如此。敢于用、善于用，网络就能对社会生活起到积极作用，如增强社会凝聚力、促进社会和谐；不敢用、害怕用、消极防御，不会用、不善用、用得不得法、不得体，它就可能对社会生活起到消极作用，甚至破坏作用，如恶化社会心态，为错误思潮的放大推波助澜等。网络对中国共产党的执政来说，同样是把双刃剑。我们的党员干部，特别是基层的党员干部，要是敢于用、善于用网络，就能把事实真相及时告诉群众，化解许多因为群众不了解真实情况而引起的误解、矛盾。南海区在区委书记邓伟根——一位敢于用博客、微博，善于用博客、微博的政府官员——的领导、带动下，形成了利用政务微博推动政民互动的良好局面。我们团队在进行调研时，正好碰到在他们辖区发生一件引起全国网民关注的事件。邓伟根书记在自己的博客、微博上说明事件的真实情况，说明区委、区政府对待事件的态度，以及采取的措施，这就在第一时间发布了真实消息。如果不是这样，这个事件就可能在不真实消息基础上迅速发酵，造成难以挽回的恶劣影响。三
正是在应对以上各种时代挑战和考验的过程中，南海开展了形式多样的社会管理和社区治理实践，较为明显地呈现出以下五种新的发展趋势，可以概括为“五化”，即体制复合化、方式多元化、手段艺术化、机制科学化、城乡一体化。
1.合作共治与复合治理：社会管理与社区治理体制的复合化
体制问题是制约社会管理和社区治理最为根本性的问题，所以各地社会管理和社区治理实践都企图寻求体制上的突破。综观南海近年来的创新实践，一个明显的趋势就是从行政力量的一元化管理或单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作共治与复合治理。
我国过去社会管理和社区治理体制的一个根本性缺陷就是政府一家独大，市场和社会的力量极为薄弱，甚至缺席，这导致社会管理和社区治理的过度行政化。就社会管理来说，过度行政化使得社会资源配置模式过于单一，导致整个社会的僵化和低效化，而且在社会冲突中把自身置于矛盾的焦点地位。就社区治理来说，过度行政化，不仅影响了社区资源的配置效率，而且与社区居委会自治组织的法律定位背道而驰。所谓合作共治，主要是指在社会管理和社区治理过程中，充分发挥政府、市场、社会三大主体各种组织的优势，使它们形成合力，共同管理社会和社区公共事务。所谓政府管理的“碎片化”（fragmented），是指政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割及各地方政府间分割的状况。现代政府必然是基于专业分工原则的科层制模式。但是，过细的职责分工和机构分割又必然导致了政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人无责等弊病。第一，分工过细导致流程破碎、组织僵化。第二，部门林立导致本位主义、互相推诿、整体效率低下等现象。第三，管理驱动导致服务意识不强、服务效能不高。正是基于对这些问题的反思，20世纪90年代以来西方兴起了“整体型政府”（holistic government）理念。“整体型政府”是相对于之前所流行的“碎片化政府”（fragmented government）来说的。按照克利斯托弗·波利特(Christoppher Pollit)的经典概括，“整体型政府”的深刻内涵是“排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”。构建“整体型政府”，需要从机构、业务流程、信息资源、服务与沟通渠道等方面加以整合。这方面最为典型的例子是南海区的镇（街道）综治维稳信访中心。
2.类型分化与分类治理：社会管理与社区治理方式的多元化
综观南海社会管理和社区治理实践，在多元主体合作共治和复合治理的总体原则之下，根据治理对象的类型差异进行分类治理是一个突出的特征。这主要表现在对不同社会组织的分类管理和对不同社区的分类治理上。
我们调查发现，在实际运作中，政府通常将社会组织划分为若干类型，对其进行分类管理。如将社会组织分为公益慈善类、社区服务类、文化体育类、促进就业类和维权类五种类型，前四种类型的社会组织，尤其是社区民间养老服务机构是通过制定优惠政策鼓励其发展，维权类组织的重点是规范限制其发展。
由于历史和现实的原因，我国社区的类型非常复杂，不同类型的社区之间在人口结构、人际关系、资源结构、文化积淀等方面的差异很大，很难用一种放之四海而皆准的方式来对所有的社区进行治理，因此，分类治理成为社区治理的必然选择。从大的方面，可将我国社区分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡结合部社区等类型。而城市社区又可分为传统式街坊社区（老居民区社区）、单一式单位社区（单位型社区）、演替式边缘社区（村居混杂社区）、新型住宅小区社区等不同类型。农村社区又可分为一村一社区、一村多社区（自然村）等不同类型。当前，社区治理的一个重要任务就是要探索针对不同类型社区的不同治理方式。
我们在调查中感受到，南海在社会管理与社区治理方式的多元化方面，也走在了前列。
3.刚柔并济与情、理、法兼顾：社会管理与社区治理手段的艺术化
社会管理作为一种服务、协调、组织、监控的过程和活动,本来就应该是刚性管理与柔性管理相结合的。其中除了监控以刚性管理为主外,服务、协调、组织都是以柔性管理为主的。当前，我国社会矛盾空前尖锐，“燃点”多、“燃点”低，稍有不慎就有可能造成难以控制的局面，因此，要尤其强调刚柔并济。
矛盾纠纷化解是一门艺术。在这一过程中要防止以下两个极端。
第一，无原则地妥协。当前，由于我国自上而下的压力型体制及维稳问题一票否决制的政绩考核制度等原因，基层官员压力非常大，总是害怕“出事”，尤其害怕越级上访和群体性事件；而老百姓在掌握政府这个“软肋”之后，反而更加偏好通过“闹事”和上访来表达自己的利益诉求；基层政府为了“不出事”，往往选择“和稀泥”，甚至无原则地妥协，通过花钱来“摆平”，即“人民内部矛盾用人民币来解决”，这种行为取向反过来又鼓励了群众用“闹”的方式来解决问题。于是，基层治理陷入了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环。从长远来看，这种花钱买稳定的做法是极不可取的，它直接损害了政府的威信，也恶化了基层的秩序生态。在调查中，我们觉得南海很多干部对此是有一定认识的。
第二，粗暴机械地执法。有些地方官员不考虑老百姓的接受程度，强行推行政府的意志，即使老百姓是理亏的一方，这种方式也是不可取的，因为它造成了矛盾的激化。正确的做法应该是做到情、理、法兼顾，不仅要合法，而且要合情合理，让老百姓心服口服。一个典型的例子就是南海的“出嫁女”纠纷。按照国家法律，这些“出嫁女”可以选择把户籍保留在娘家，继续从娘家村庄分红，而且，其子女也可以选择户籍随母，从而也享有娘家的分红权；但是，按照我国几千年的文化传统和认知模式，“嫁出去的姑娘泼出去的水”，女性一旦嫁出村就不再是村里的人了，其在本村所享有的权利和义务都会自动解除，所以不再享有在本村分红的权利，更毋说其外姓的子女了。对于这些传统习俗，绝大多数群众是认同的，不少“出嫁女”的家人甚至一些“出嫁女”本人也是认同的；在不少村庄，这些习俗还通过村民大会被上升为村规民约。老百姓的传统观念很难一朝一夕就改变，这时候，如果粗暴地按照现代法律来执行的话，成本会非常高，甚至可能激起群体性事件。这就要求地方政府必须采用更加艺术的手段，更多地运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，以及教育、协商、疏导的方式，来化解社会矛盾，做到情、理、法兼顾。在解决“出嫁女”问题上，南海的做法是稳妥的。
4.信息化治理与网络化治理：社会管理与社区治理机制的科学化
随着信息技术特别是互联网的迅速普及，如何在信息化、网络化时代进行社会管理和社区治理这一问题被提上议事日程。这实际上由两个相关的命题组成。
第一，如何应对信息化特别是网络化带来的挑战。对社会管理来说，互联网增加了社会管理的难度，使得社会管理不仅要面对现实世界，而且面对虚拟世界，要面对数以亿计的匿名网民。近几年来，随着博客、微博等网络社交平台的兴起，中国社会已经快速步入“自媒体时代”，每个人都拥有信息发布权和话语权，政府稍有错误就会成为网友嘲弄、责骂的对象。而且，由于网络的匿名性，使得网络上的各种信息、观点鱼龙混杂、泥沙俱下，一旦发生突发性事件，就会网络谣言满天飞。这些都增加了社会管理的难度。对于社区治理来说，英国社会学家马丁·阿尔布劳（M.Albrow）所说的“脱域的共同体”（disembeded community）问题，美国社会学家尼葛洛庞帝所说的“数字化生存”或通常所说的“网络化生存”带来人际关系的冷漠化，等等，都给社区共同体的治理带来了严峻的挑战。
第二，如何利用信息化特别是网络化对社会管理和社区治理所带来的机遇。通常所说的信息化使这个世界变得很小，信息化、网络化可以提高资源整合的效率、增加沟通的便捷性。如果应用得当，信息化、网络化能够大大提高社会管理和社区治理的水平。如近年来，全国各地普遍流行“政务微博”，据统计，截至2012年8月，通过新浪微博认证的各领域政府机构及官员微博已超过45000家。党政机关和领导干部开微博是一个大趋势，这是践行阳光党务、政务及增强政府公信力的一条有效途径，而且还能促使政府问政于民、问需于民、问计于民，使执政理念向执政为民方向转变，成为“网络时代新群众路线”的载体。正如我们已经指出的，南海在这方面是做得很不错的。
5.城市治理与乡村治理：社会管理与社区治理的城乡一体化
长期以来，我国城市和乡村是一种二元分割的格局，两者在社会管理和社区治理体制上都有很大的差异。改革开放以后，我国城乡关系已经发生了巨大变化，总体趋势是朝着城乡一体化方向发展。在社会管理和社区治理方面，这种趋势也比较明显。南海区的农村综合体制改革就是这方面比较典型的例子。
由于集体经济的发达，当前，南海区面临着一种特殊的城乡结构，我们可以将其称为“倒城乡二元结构”，即农村居民比城市居民更加富裕，人们纷纷争夺农村户口——“有车有楼不如农村有一户口”。而且，大量激烈的利益纠纷，使得农村熟人社会发生了异化，出现了“熟人的陌生社会”现象；同时，又由于大量流动人口的涌入和各种利益纠纷的博弈，出现了“陌生人的无序世界”现象。面对种种激烈的利益纠纷，南海区启动了农村综合体制改革，企图探索一条“城乡互动、融合并进”的协调发展之路。近年来，南海区通过“村改居”、股权固化、“政经分离”及构建农村集体资产交易平台等一系列举措，逐渐将改革推向深入，已经取得了一定的成效。
当然，正如人无完人一样，十全十美的事物也是不存在的。可贵的是，南海敢为人先的探索精神将一直坚持下去，不可避免的缺陷将在探索中不断得到完善，但是我们也要有思想准备，新的不可避免的缺陷也会如新的优点一样同时出现！2012年7月
第一章 主题报告
一、社会管理的背景扫描：发展机遇与挑战
社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体，在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。做好社会管理工作、促进社会和谐，是全面建设小康社会、坚持和发展中国特色社会主义的基本条件。社会管理创新是指政府和社会组织依据社会运行和发展规律，把握政治、经济和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法等，创新社会管理理念、体制机制、方式方法，以实现社会善治的过程。党的十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，党的十七大提出要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“标本兼治加强和创新社会管理”。党的十八大再次将社会管理创新提到一个新的高度，要求加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，加强基层社会管理和服务体系建设。可以说，社会管理创新是当今社会最为关注、最为重视、最需探讨、最需解决的重大理论问题和重大现实课题。加强和创新社会管理，是党中央科学判断国内外形势、从党和国家事业发展全局出发作出的一项重大决策，关系人民群众福祉与社会和谐稳定，关系党的执政地位巩固和国家长治久安。加强社会管理创新，是全面推进中国特色社会主义事业发展的需要，是建构社会主义和谐社会的需要。广东南海历来是改革创新的热土，特别是改革开放以来，南海敢为人先、创新创造，从一个传统农业大县发展成为一个现代化工业强区，开创了全国闻名的“南海模式”。近几年南海在社会管理领域进行了一系列卓有成效的改革，推动了南海社会管理由“善政”向“善治”的转变。南海的经济社会发展面临着重要机遇，也面临着重大挑战，这些机遇与挑战成为南海进一步推动社会管理创新的动力。(一)经济发展步入快车道
1.经济总量快速增长
改革开放以来，中国经济经历了30多年持续稳定增长，目前中国已经成为仅次于美国的全球第二大经济体。中国差不多用30多年的时间走完了西方发达国家几百年的经济发展路程。经过多年的发展，中国的综合国力大大增强，国际地位显著提高，人民生活显著改善，国家财力空前提升。
广东作为改革开放的排头兵，充分发挥毗邻港澳、华侨众多的地缘人缘优势，以敢为天下先的胆识和气魄，从大规模引进外资到大范围承接国际产业转移，再到大踏步“走出去”，一直走在全国对外开放的最前沿。通过开放合作，广东实现了经济社会发展的历史性跨越，成为中国外向型经济最发达、国际化程度最高的省份之一，成为中国乃至世界最重要的现代产业基地之一，成为中国第一经济大省、第一外贸大省，财政收入位居全国第一。位于广东省珠三角腹地的南海，在改革开放以来的30多年中也取得了令人瞩目的发展成绩。南海在“中枢两翼，核心带动”发展战略的引领下，积极应对国际、国内复杂经济形势的考验，国民经济和社会各项事业发展均保持了良好的发展势头，取得了丰硕的成果。
2011年南海全区生产总值1810.31亿元，比上年增长10.6%。其中，第一产业为37.93亿元，比上年增长3.8%；第二产业为982.54亿元，比上年增长11.2%；第三产业为789.84亿元，比上年增长10.2%。具体从工业来看，全年规模以上工业增加值为1053.82亿元，增长13.4%。全年产值超两百亿元的行业有六个，分别为金属制品业、有色金属压延及加工业、电气机械及器材制造业、通信设备计算机及其他电子设备业、非金属矿物制品业、交通运输设备制造业。六大工业行业增加值为570.20亿元，占全部规模以上工业增加值的54.1%。至2011年年底，南海区共有中国驰名商标18个，中国名牌产品12个，广东省名牌产品70个，广东省著名商标115个。从社会投资来看，全年全社会固定资产投资584.36亿元，比上年增长13.0%。从国内贸易来看，国内消费继续保持快速增长态势。全年社会消费品零售总额624.79亿元，比上年增长17.0%。从对外经济来看，对外经济高速增长，进口和出口同步增长，双双突破百亿美元大关，外贸结构趋于平衡。全年进出口总值204.43亿美元，比上年增长23.1%，其中：出口总值102.49亿美元，增长22.1%，进口总值101.94亿美元，增长24.1%。从金融发展来看，全区年末金融机构本外币存款余额2842.53亿元，增长6.7%，其中人民币存款余额2798.60亿元，增长6.3%；外币储蓄存款余额6.97亿美元，增长50.4%。经济总量的快速增长，为社会发展奠定了坚实的基础，为社会管理创新提供了物质条件。
2.经济结构加速调整
改革开放30多年来，中国经济发展取得了辉煌成就，成为全球具有重要影响的最大新兴经济体和世界工业与制造业大国。但也要看到，我们的发展也付出了很大代价，经济结构不合理的矛盾长期积累，发展不平衡、不协调、不可持续的问题日益显现，突出表现在需求结构失衡、供给结构不协调、要素利用效率低下、环境损害大、空间布局不合理等方面。党的十七大从实现未来发展目标出发，明确提出了加快转变经济发展方式的战略任务。党的十八大再次强调，要推进经济结构战略性调整，要以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城市化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。调整经济结构是转变发展方式的重要内容，对加快经济发展方式转变具有决定性意义。调整经济结构既是为了解决经济运行中的深层次矛盾，又是为了拓展发展空间，增强经济发展的长期动力，使经济增长建立在结构优化的基础之上，促进经济的可持续发展。调整经济结构是提升国民经济整体素质和抗风险能力、在后国际金融危机时期赢得国际经济竞争主动权的根本途径。在中央的高度重视下，中国的经济结构得到了不断的调整和优化。
从产业结构看，三次产业结构的比重趋于合理，2009年，中国服务业占国内生产总值的比重已经达到42.6%。与此同时，农业产业从业人数比重正在逐步降低，当前中国农业劳动力就业比重在37%左右，与改革开放初期相比下降了约41%。从城乡结构看，城乡结构不合理问题正在逐步得到改善，城市化率在逐步提高。改革开放初期，中国城市化率在20%以下，2011年中国城市化率第一次超过了51%。从消费结构来看，恩格尔系数正在逐步降低。中国改革开放初期，城乡恩格尔系数平均约为61%，其中农村约为63%，城市约为58%，属于温饱没有解决的赤贫状态。当前中国农村恩格尔系数约为41%，城市约为36%，城乡平均恩格尔系数约为40%，刚好是中等收入的发展中国家向中上等收入的发展中国家转型的消费结构。
南海顺应经济发展的需要，加快推动经济结构的转型，加快产业结构的优化升级。南海不仅要做强、做优传统产业，而且要发展新兴产业和现代服务业，以增强持续的发展能力。近年来，南海区通过完善科技创新体系，大力加强自主创新能力建设，并致力于培育和发展高新技术产业，推动南海产业结构升级，取得了明显的成效。一是引进有分量的新兴产业。南海依托现有的核心项目，包括福田欧辉、旭瑞光电、奇美电子等，延伸产业链条；同时，促进新光源、新材料、新能源、生物医药、节能环保等战略性新兴产业集聚发展。二是提升现代服务业。现代服务业是南海产业结构中非常重要的一环，南海大力发展电子商务、软件外包、物联网等现代信息服务业；加快文化创意产业发展，建成文化创意产业集聚区。进一步提升商贸物流和专业市场发展水平，重点推进广东有色金属交易中心等项目建设。南海希望将现代服务业打造成为新的支柱行业。三是大力推进生态环境改善。近几年，南海加强生态文明建设，始终坚持环境保护优化经济增长的方针，将节能减排作为硬抓手，充分利用环境保护的倒逼机制，加快淘汰落后产能，大力推进经济结构调整，使得产业得到显著提升，环境质量得到明显改善，实现了环境与经济的双赢。四是大力推进技术创新。经过“十一五”期间的发展，南海区科技综合实力明显增强，科技对经济的贡献率不断提高。全区有国家重点扶持高新技术企业84家，省级民营151家，涌现了雪莱特光电、南方风机、志高空调、星期六鞋业等一批上市公司；全区8个镇(街)12个特色产业被纳入广东省专业镇技术创新试点，大沥、西樵成为省首批创新示范专业镇；南海经济开发区、广东金融高新技术服务区、南海工业园(国家生态工业示范园区)等三个园区纳入佛山国家高新区。
南海经济发展步入快车道既为南海社会管理创新带来机遇，又使南海社会管理面临新的挑战。一方面，经济的快速发展为南海进一步创新社会管理奠定了经济基础，另一方面，经济的快速发展对南海的社会管理提出了更高的要求，需要南海通过社会管理创新来实现经济社会的协调发展。(二)社会发展取得新进展
1.社会建设初见成效
社会建设作为中国特色社会主义事业总体布局的重要组成部分，一直以来受到了党和国家的高度重视。2004年，党的十六届四中全会强调要加强社会建设，提出了构建社会主义和谐社会的重大战略思想；2007年，党的十七大通过的《中国共产党章程(修正案)》中，把社会建设列入中国特色社会主义建设事业总体布局，从原来的三位一体扩展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体的总体布局；党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中，特别强调把加强社会建设作为加快实现经济发展方式转变的根本出发点和落脚点；2012年，党的十八大则进一步指出“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”在全社会的共同努力下，中国的社会建设取得了显著的进展。
第一，教育事业迅速发展，城乡免费义务教育全面实现。教育兴国是中国经济社会发展中的一项重要战略，中央坚持把教育放在优先发展的地位，投入了更多的财力用于实施新一轮教育振兴行动计划。特别是在加强义务教育和农村教育方面，取得了巨大的进展。目前已经全面实现城乡免费义务教育，在全国农村免除了义务教育阶段学杂费，减轻了农村1亿多中小学生的家庭经济负担。
第二，社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立。社会保障覆盖范围继续扩大，全国参加城镇基本养老保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数大幅增加。2147个县(市、区)实施城镇居民社会养老保险试点，1334万人参保，641万人领取养老金。2343个县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点，3.58亿人参保，9880万人领取养老金，覆盖面扩大到60%以上。覆盖城乡的最低生活保障制度和社会救助体系已经形成。
第三，全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立。基本医疗保险覆盖范围继续扩大，全民医保体系初步形成。政策范围内住院费用报销比例提高，重大疾病医疗保障病种范围进一步扩大。各级财政对城镇居民医保和新型农村合作医疗的补助标准进一步提高。国家基本药物制度在政府办基层医疗卫生机构实现全覆盖，基本药物安全性提高、价格下降。公立医院改革试点有序进行。基层医疗卫生服务体系基本建成。
第四，加强和创新社会管理，社会保持和谐稳定。经过长期探索和实践，我国建立了社会管理工作领导体系，构建了社会管理组织网络，制定了社会管理基本法律法规，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。
南海的社会建设也取得了长足进展。截至2011年年底，南海社会建设在以下方面取得了突出成绩。
一是科技和教育事业发展迅速。科技得到重视和发展，南海认定国家科技型中小企业技术创新基金9项目，省级科技重大专项立项5个，市属合作项目立项17个，并新认定国家高新技术企业5家，省级民营科技企业51家，组建省级工程中心3家、市工程中心5家，争取上级科技经费扶持2000多万元。专利申请5416件，增长29.1%。2011年普教总投资358914万元，比上年增长13.8%。普教校舍建筑面积396万平方米。全区普通中学65所，小学127所，幼儿园302所。全年初中升学率98.9%，高中升学率93.7%。
二是文化和卫生事业成效显著。全区有文化馆1间，镇(街)文化站8个，村(居)文化室722间，博物馆1间，纪念馆3间，图书馆15间，数字影院49间，图书馆藏书量165.4万册。全年文化事业总投资12658.7万元，电影观众142万人次。全区文化活动室总面积达29万平方米，镇(街)文化站总面积5.6万平方米，文化广场面积112万平方米，区、镇(街)、村(居)三级公共文化服务设施网络初步建成并日益完善。全区共有卫生机构360个，其中医院14间，门诊部79所。卫生机构实有床位6801张，卫生机构人员数11479人，其中卫生技术人员9666人。
三是人民生活与社会保障水平提高，城乡人民收入稳定增长。2011年全年在岗职工年平均工资44237元，全区城镇居民年人均可支配收入32295元，农民年人均纯收入14805元。城乡居民年人均储蓄存款余额134868元。全区城镇居民年人均消费性支出25861元。城镇居民人均住房面积40.14平方米，农村居民人均住房面积48.3平方米。社会保障面进一步扩大。年末在职人员参加社会保险246.5万人次，其中：养老保险在职参保人数63.18万人次，医疗保险在职参保人数58.71万人次，失业保险在职参保人数49.62万人次，工伤保险在职参保人数74.99万人次。农村合作医疗参保人数59.48万人，农村养老保险参保人数16.10万人。社保基金运行平稳，全年各项社保基金收入51.43亿元。
2.社会结构深刻变化
改革开放以来，在经济体制改革、经济高速发展、经济结构变化的推动下，社会结构也发生了深刻的变动。
一是社会阶层结构的深刻变化。社会阶层结构已经从改革开放之前的“两个阶级(工人阶级和农民阶级)一个阶层(知识分子)”的结构，转变成为多元化的阶层结构，其中包括国家和社会管理者阶层、经理人员、私营企业主、科技专业人员、办事人员、个体工商户、商业服务业人员、产业工人、农业劳动者和失业半失业人员等。而且不同的阶层中再度分化，形成了利益矛盾和利益诉求交织的不同利益群体。阶层结构的多元化和复杂化产生了各种社会矛盾和问题，使社会管理面临着前所未有的复杂形势，给经济社会的可持续发展带来了巨大的挑战。
二是社会组织方式的深刻变化。随着经济体制的深刻变革，社会组织方式发生巨大变化。这个变化可以概括为从“单位人”到“社会人”的变化。一方面，随着市场主体在经济社会发展中的作用日益凸显，原来依靠计划手段分配资源的方式发生了根本性的转变，社会成员的需求主要依赖市场手段和社会手段来满足，传统的“单位组织”对社会成员的控制能力削弱，有些单位组织则彻底解体；另一方面，社会流动的加快对传统的社会组织方式提出了挑战。原有“单位组织”的管理功能在弱化，而新的社区管理网络还不够完善。如何实现新形势下的社会管理创新成为社会发展迫切需要的课题。
三是社会行为规范的深刻变化。市场取向的改革促进了经济发展，显著地改善了民生，也带来社会行为规范和价值理念的变化。对个人利益的追求得到了肯定，但约束、监督追求个人利益的行为规范系统还不完善；社会生活和生产行为的复杂性大大提高，但适应这种复杂性的社会管理技术还没有得到相应提高；市场经济条件下人们的价值理念发生深刻变化，但与这种变化相适应的社会道德和诚信体系建设明显滞后；等等。
南海在30多年的改革开放中，伴随着经济的迅速发展，社会结构也发生了急剧转型。一是阶层结构的变化。随着经济快速增长，居民收入也有较大幅度提升，白领、中产阶级群体相对扩大，整个社会的阶层结构向纺锤形结构靠拢。二是人口结构的变化。2010年年底全区常住人口为2588844人，同第五次全国人口普查相比，10年共增加609527人，增长30.79%。而且人口中外来人口与本地户籍人口比例相当。人口结构的另一个变化是人口受教育程度明显增加。全区常住人口中，具有大学(指大专以上)程度的人口为229346人，具有高中(含中专)程度的人口为462512人，与第五次全国人口普查相比均有不同程度提升。三是城乡结构的变化。南海八个镇(街)都有着城乡社区共存的情况，城市化程度不断提高，纯农业人口很少，虽然农村社区依然客观存在，但是很多农业户籍人口已经成为实际上的城市人。
南海社会结构的深刻变化，同样为社会管理带来了新的挑战。阶层结构的分化变迁，带来了各个群体不同的利益诉求，大家的权利意识不断增强，利益矛盾日益成为不同阶层冲突的重要原因，如何化解矛盾是社会管理创新的重点。例如，人口结构的变化，使得聚居南海的人口更加复杂，本地人与本地人之间，本地人与外地人之间互相争利；随着传统意义上农村社区的城市化，农业集体经济的利益分配出现新的矛盾等问题，都使得南海面临着更加复杂的社会管理形势。(三)政府治理进入新阶段
1.政府治理理念的转变
纵观中国改革开放30多年政府治理变革的轨迹，我们可以看到这样一条清晰的发展轨迹：从一元治理到多元治理；从集权到分权；从人治到法治；从管制政府到服务政府。
从治理主体来看，经历了从一元治理到多元治理的转变。传统治理过程中，所有权力集中于政府，体现的是“大政府”的理念。政府不仅要管理国家的政治和行政事务，而且管理着全部社会事务和经济事务。一元治理的弊端非常明显，治理效率低下，治理成本高昂。改革开放之后，这种一元治理的方式开始改革，首先是党政分开，政府率先成为一个相对独立的治理主体。此后，中央又相继推动了政社分开和政企分开。尤其是在农村地区开始推行村民自治，将基层治理的权利放归社会。在这种改革背景下，逐步形成了多元主体共治的局面。
从治理模式来看，经历了从集权到分权的转变。一元治理模式势必导致政治上的高度集权。一元治理向多元治理的转变，实现了大规模的政治性分权，尤其是政府向企业分权和向社会分权。治理模式的转变，使得企业、社会组织、民间团体、个人等都成为社会治理的主体，都在社会治理过程中发挥一定的作用。在经济发达地区，民间组织和社会成员的自治意识正在逐步提高。
从治理方法来看，经历了从人治到法治的转变。中国是一个有着两千多年人治传统的国家。人治呈现出随意性、多变性的弊端，造成社会的不稳定。而法治具有统一性、稳定性、权威性的特点，以国家强制力为后盾，能有效地制裁违法行为，保证社会的稳定和有序发展。党的十一届三中全会提出要加强社会主义法制建设，此后历届政府都把建设法治国家作为一个重要的工作目标。十八大再次提出全面推进依法治国。可见，当前中国正在实现由人治向法治的转变，这也是对传统社会管理方式的突破和创新。
从治理手段来看，经历了从管制政府到服务政府的转变。传统社会治理的理念是管制，严格的计划体系和高度的权力集中挤压了公民的自由空间，管制并没有很好地达成服务公民的目标。改革开放以来，中国政府管理体制改革的总趋势，使管制的成分日益减少，而服务的比重则日益增多，直至明确提出建立服务型政府。十八大再次提出要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。
2.政府治理实践的创新
从政府治理理念的转变到政府治理实践的创新，是当前中国政府治理进入新阶段的重要尝试。全国各地基于政府治理的新型理念，开展了卓有成效的实践创新活动。突出表现就是由“大政府”向“大社会”的转变，由管理型政府向服务型政府的转变等。说到底，政府治理实践的创新体现了政府治理由“善政”向“善治”的转变。
从南海政府治理的实践来看，当前的工作重点是南海农村体制综合改革。南海农村体制综合改革是近年来南海社会管理创新和社会建设的主要议题。南海按照政经分离的改革思路，以城乡社区为落脚点，通过激发社区活力、强化社区自治和服务以及打造“虚拟社区”等方式，提升基层社区的管理、自治和服务能力。具体来看，南海农村体制综合改革实践的创新主要体现在以下几个方面。
一是推进基本公共服务均等化。南海以统筹城乡发展为核心、以推进政经分离为切入点、以提高社会管治和服务水平为抓手，通过城乡统筹使村居资源互通共享，实现城乡公共服务、设施的均等化。南海通过“一村一社区”的操作模式，将各级政府和社会的公共服务送进城乡社区。到目前为止，已经实现了农村社区服务中心全覆盖。农民也享受到相应的医疗卫生、社会福利、文化教育等公共服务。
二是通过购买服务精简政府机构。2011年6月，南海出台《南海区关于加强和创新基层社会管理工作的意见》。两个月后，南海被广东省委省政府批准为社会管理综合试点。紧接着，南海又出台了8个创新基层社会管理的配套文件。文件的核心内容非常明确，就是要发挥各类组织在社会建设中的作用，把市场能办的事交给市场，个人能办的事交给个人，社会能办的事交给社会。
三是行政服务下放到基层。凡是在基层能享受到的服务，都要放在基层。2012年7月，南海出台《南海区深化行政管理体制改革总体工作方案》，其中一项重要举措便是加大力度，向镇(街)、村(居)下放行政审批事权。文件规定，南海下放到镇(街)的行政审批事项要占全区行政审批事项总数的60%，而各镇(街)80%的审批、管理及服务事项可以在村(居)办理。这场改革是对农村体制综合改革的延伸、完善和巩固，体现政经分离之后，村(居)在党务、政务、服务、监督方面的四大职能。
四是“网络倒逼”政府治理。根据南海行政体制改革的方案，每一个村(居)的行政服务中心都必须配有一台电脑、一个监视器，还有一位专门协助居民办理网上审批事务的工作人员。这不仅意味着办事更便捷，而且能“迫使部门想办法”，倒逼“流程再造”。通过南海网上行政审批大厅的网站，办事的环节清晰地向公众呈现，环节卡在哪个部门一目了然。相关领导也可以更明确地敦促职能部门进行整改。此外，南海全面开展了政务微博的建设。镇(街)部门、区直部门，甚至是村居都纷纷加入了微博大军。政务微博群已经成为全国县区规模最大的网络问政平台。
南海政府治理理念的转变和治理实践的创新，体现了政府治理范式从“国家本位”到“社会本位”的转换，从防范型管理向平等型、服务型、无偿型管理的转变。南海政府治理强调多元主体协调，培育和发展了社会组织，推动了基层民主自治，助推了社会自律，让公众在社会管理创新中感到更快捷、更便利、更文明、更和谐、更幸福。政府治理理念的转变和治理实践的创新本身就是社会管理的创新，南海政府治理进入新阶段为社会管理进一步创新奠定了基础。(四)社会管理迎来新挑战
改革开放以来，中国经济社会各领域都发生了深刻变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的社会管理方式也发生了很大变化。然而，现有的社会管理体制仍难以适应快速而深刻的社会变迁的需要。概而言之，当前社会管理面临的主要挑战包括三个方面。
1.经济矛盾仍待消解
改革开放以来中国经济发展取得了巨大成效，与此同时，经济发展过程中的矛盾也越来越凸显。一是资源环境压力日益加剧。中国几十年经济的快速增长是以消耗资源和牺牲环境为代价的，中国未来经济发展过程中资源环境的压力将会更加突出。二是发展中不平衡的矛盾非常突出。区域发展不平衡的矛盾，城乡发展不平衡的矛盾将成为未来中国必须着力解决的两个主要问题。虽然政府在解决发展不平衡的问题上投入了大量的人力、物力、财力，但是目前来看，这种差距并没有缩小，反而在增大。三是外部经济环境的不确定性。世界经济复苏的基础仍然脆弱，金融领域的风险没有完全消除，贸易保护主义明显抬头，加上气候变化、粮食安全、能源资源等全球性问题错综复杂，外部环境不稳定、不确定因素依然很多。
对南海而言，也同样面临着经济发展与矛盾并存的困境。南海经济发展中的主要矛盾包括：一是土地增量空间极其有限，新增用地指标稀缺，资源分布零散，集约利用率较低；二是生态环境欠账较多，生态容量有限，环境整治任务仍然艰巨；三是融资难问题仍未得到有效破解，民间资本有待进一步引导和激活；四是产业转型升级任务十分繁重，自主创新能力有待加强，产业人才资源不足，尤其是金融、文化等高端人才缺乏；五是城市问题日益凸显，特别是中心城区人口膨胀、交通拥堵等城市问题日趋严重，资源区域布局有待进一步优化；等等。这些矛盾主要由经济发展引致，又是经济进一步发展所必须破解的难题。
南海经济发展过程中所面临的矛盾和困难为社会管理带来了前所未有的挑战，经济发展过程中出现的新问题、新矛盾、新形势都需要通过社会管理的创新来消除。
2.社会问题有待破题
当前中国既处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理领域存在的问题不少。一方面，经济发展的复杂矛盾给社会管理带来挑战。多样化和复杂化的经济矛盾需要通过社会管理来消除，需要加强实践探索和工作落实，深化认识，总结经验，把握规律，开拓创新，全面提高社会管理科学化水平。另一方面，社会事业发展滞后的矛盾日益凸显。如教育、医疗、社会保障等公共服务支出仍然偏低，公共资源配置不合理，社会事业发展不平衡，社会服务水平较低等。所有这些矛盾交织在一起，给社会管理带来巨大挑战。
南海在进一步发展过程中也面临着有待破解的各种社会问题。如利益群体的不断分化问题，农村集体经济的利益分配问题，收入差距拉大的问题，地区发展不平衡的问题，外来人口的融入和管理问题等。这些问题给南海的社会管理带来了巨大的挑战，只有通过社会管理创新，来协调不同群体的利益关系，理顺不同治理主体的权利关系，共同推进幸福南海的建设。
3.社会管理有待完善
对处于战略机遇期和矛盾凸显期的中国来说，只有社会管理得到了切实加强和改善，社会才会有序、和谐，人民才能安居乐业。
南海的社会管理创新发端于南海综合体制改革。2010年，南海主推文化、农村、行政和社会建设领域的四大综合改革。
(1)文化引领“三大片区”协调发展。2011年，南海成为首个广东省文化改革发展综合试验区，计划5年引导200亿社会资本投入文化建设，让文化成为引领南海经济、城市、环境、社会全面发展，推动加快发展方式转变的核心要素。南海将重点推进西部西樵镇“中国岭南名镇”、西樵山“中国岭南名山”的创建，并打造东部“潮涌灯湖”广佛都市文化高地、西部“文翰樵山”岭南旅游文化高地和中部“动感狮城”现代产业文化高地三张“区域名片”，以文化引领三大片区协调发展，形成“城市南海看东部、产业南海看中部、文化南海看西部”的层次分明的城市格局。
(2)政经分离开启农村“二次革命”。南海此轮农村综合改革，是基于经济建设和社会管理创新的综合改革，涵盖了股权固化、政经分离、农村社区建设、公共服务城乡一体化等一系列系统性改革举措。南海这一轮农村综合改革要实现“六个转变”：农村体制由政经混合型体制向政经分离型体制转变；社会管理从农村管理型向城市社区型转变；农村集体资产从享盈不负亏、集体分红型向自主经营、盈亏共担的风险经营型转变；村民社会服务从无偿福利型向有偿分担城市管理型转变；农村居民住宅从传统单家独户型向现代社区公寓型转变；农村居民的福利保障从不稳定的分红式保障向城乡统筹式的稳定的社会保障型转变。
(3)从“网络问政”到“网络行政”。一方面，南海充分运用信息技术，凡是能够下放的政府服务，都尽量向镇(街)、社区延伸，把服务前台开到民众家门口。另一方面，用网络技术整合部门资源，打造高效服务后台。2011年，南海建成了三大网络行政平台，分别是“南海一点通”电子政府平台、“南海微力”政务微博城市广场和政务服务协调处置中心，打通了党委、政府与社会各种力量和思想进行双向沟通的渠道。通过这三大平台，南海实现了线上有受理平台，线下有处置后台，把政务微博、电子政府与原有的行政服务体系有机结合，形成从前台受理、中心分发、部门处理、双向反馈的完整服务链条，为从“网络问政”向“网络行政”转变提供了现实支撑。
(4)培育民间组织参与社会管理。通过机制建设孵化培育一批社会组织，发挥它们在社会管理中的扶持服务作用，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。南海将建立社会服务购买机制。出台政府购买服务的相关政策，按照城乡统筹、政府“团购”的要求，编制政府购买服务年度目录表，纳入财政预算和政府采购范围。同时，引导和鼓励公共服务社会化、专业化和市场化运作，吸引民间资本和社会力量投资或捐助。此外，南海计划通过降低门槛、简化程序，搭建孵化培育平台，设立扶持社会组织发展专项资金，扶植一批公益慈善、居家养老、福利服务、医疗卫生、科教文体等社会组织。南海还将以“关爱”“孝德”“树本”“至善”文化为重点，构建现代社区核心价值观，打造富有地方特色的思想道德体系。
一系列的社会管理的创新有利于完善科学的社会管理格局，对推动南海经济社会的发展也起到了重要的作用。但是社会管理的理念和实践毕竟都还是新生事物，仍然存在着有待改善的空间。其一，社会管理的理念有待完善。目前来看，与市场经济体制相适应的管理理念和管理体制还没有完全形成，尤其是社会管理理念由传统到现代的转变还没有完全形成，旧有的行政管理思路仍然存在，尤其是服务型政府的意识还没有完全形成。其二，管理的体制、格局还不能很好地适应现代社会。相对现在快速变动的社会结构，高度复杂化的利益结构和多元化的利益诉求，社会管理的体制和格局还不能很好地适应快速转型的社会。其三，管理机制上还存在一些缺陷。党中央提出社会管理的理念之后，全国各地都基于自己的理解对社会管理进行了创新，现阶段，南海的社会管理创新也仍然处于摸索阶段，还没有形成稳定的管理机制，还没有取得成熟的经验。其四，社会管理手段不规范。管理更多依靠的还是传统行政手段，不太善于运用法律手段。从社会管理理念倡导到实践创新都仍然是在行政平台上运行的，必须努力改变社会管理手段单一的问题，在运用行政手段进行社会管理的同时，更多地运用法律规范来调整利益关系，减少社会问题，化解社会矛盾。
胡锦涛在党的十八大报告中指出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须站在维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。十八大报告同时指出，要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。可见现阶段，社会管理已经成为政治任务被提上议事日程，加强和创新社会管理，关系着经济社会全面协调可持续发展，关系着我国和谐社会的建设。
二、社会管理的目标确立：从“善政”到“善治”
政府的行政管理与基层自治是社会治理的两个重要组成部分。政府行政管理以权力为核心，主要表现为自上而下的管理，重视政府主导作用的推动；基层自治强调以权利为核心，主要表现为立足于基层的社会自治，重视群众主体作用的发挥。南海所进行的一系列社会管理和社会建设探索，强调社会管理职能回归社会，通过大力扶持和建立社会组织，培育中间社会力量，来调动社会的主体——公民对社会事务管理的积极性，通过这种路径来推进社会管理的社会化，为政府的简政放权创造条件，最终达到“善治”的目标。当前，南海在社会管理方面的探索已取得了一些重要的成果，社会管理的目标——从“善政”到“善治”得以明确。
从“善政”到“善治”，社会管理目标的转变意味着社会治理模式的现代化。就南海的实际情况而言，所谓的现代化社会治理模式就是通过政府、市场和社会的良性互动，完善党委领导、政府负责、社会协调、公众参与的社会管理格局，全面提高社会管理的科学化水平，将南海塑造成为宜居之城、温暖之城、品质之城。(一)宜居之城：熟人社区，告别冷漠
作为改革开放的前沿阵地，南海的经济发展一直走在全国的前列，发达的经济吸引了大量的外来劳动者。据统计数据显示，南海2011年全区的户籍人口为120.87万人，常住人口数为260.78万人，在全区约164万人的劳动人口中，本地劳动力有约80.9万人，外来劳动力有约83.1万人。大量的异地务工人员改变了原有的人口结构，也改变了传统社区的社会关系，与其他的经济发达地区相似，南海在城市化和现代化的推进过程中，也出现了因原有社会关系松弛而带来的人际关系的疏离和冷漠。面对这种情况，南海进行了一系列有针对性的探索，旨在重构社会关系，重建家园感和归属感，打造宜居之城。
1.推动社区居民的自我管理与自我服务
在我国，人民代表大会制度是根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度等是基本政治制度。作为我国基本政治制度重要组成部分的基层群众自治制度，体现了人民群众的切身利益，直接反映了人民群众的利益诉求。居民的自我管理和自我服务既是基层群众自治制度的条件，又是基层群众自治制度所要达到的目标。随着我国社会经济的发展，人均受教育水平和素质均有很大程度的提升，为居民的自我管理和自我服务提供了更为有利的条件。居民有能力解决影响其生活的各种问题，因此，推动居民的自我服务和自我管理，能够在更有针对性地解决问题和提供服务的同时，促进居民及居民组织的成长。同时，社区居民的自我管理和自我服务，能够减轻政府的行政负担，促进“小政府、大社会”格局的形成。最为重要的是，在推动社区居民进行自我服务和自我管理的过程中，居民参与和居民自决能够使居民树立起社区意识，增强社区居民对社区的归属感，从而有助于和谐社区的构建。
南海的一系列社会管理和社会建设创新，皆着眼于此。罗村街道的社区参理事会即充分体现了这一理念。罗村街道的社区参理事会以“以人为本、全心为民”为宗旨，从实际出发，充分调动社区内的单位和居民群众的积极性，发挥各自优势和所长，依托社会力量的支持，动员广大居民群众积极参与社区建设，以促进社区发展，增进居民福利，建设和谐融洽、团结互助的现代化新型社区为目标。罗村街道的社区参理事会将社区内的各界精英都纳入其中，通过这些不同领域的代表人物，各界人士的意见和建议基本能够得以表达，更多的声音被纳入了决策的考虑当中，这使得在社区内施行的各项政策有了更大的群众基础。将更多人的意见体现在与他们生活息息相关的社区建设决策中，是基层民主的切实体现。自己社区的事情，由社区居民自己商量着办，这种主人翁的感觉使得当地居民更加积极地参与到社区事务当中，对社区的归属感增强，在当地生活的幸福感也随之得以提升。
2.提升社区居民的社会意识
对社区居民而言，社区是他们生活的主要场所，是他们的家园，因此，作为社区的居民，不仅有反映和表达自己意见的权利，而且有关心社区问题、改善社区关系、促进社区发展的义务。
南海在推进改革过程中，注重提升居民的社会意识。南海以政经分离为抓手，进行了一系列深入细致的改革，将基层治理单位的权限和职责进行剥离和明确，党组织、自治组织和集体经济组织的职能各自归位。其中，党组织的主要职责是“三务一监督”，即党务、政务、服务和监督，自治组织的职责是围绕“治以自治、断以法尊”的原则，回归社会事务管理，集体经济组织则负责集体经济的经营管理。自治组织提供社会事务的管理和服务，对包括异地务工人员和本地人口的全体社区居民负责，诸如社会服务中心等服务机构；集体经济组织负责集体资产的运营和增值，对全体股东负责。自治组织和集体经济组织的有关事项，由其成员讨论决定。在政经分离之后，基层组织架构基本形成，相关组织人员的职责明确，职能边界清楚，组织和成员间的权利义务关系明晰，与之前的管理结构相比，这样的治理方式对居民的参与意识、规则意识和责任感的提升更为有利。
3.培养相互关怀和社区照顾的美德
通过社区居民之间的相互交往，一方面可以使居民体会到互帮互助和群策群力的重要性，另一方面也有利于降低人们因社会急剧变迁而感受到的疏离和冷漠，达到居民与社区的和谐相处。
在南海，各个镇(街)都在就构建和谐邻里关系、打造和谐社区这一主题进行尝试，并形成了各自的特色，如桂城社区以“关爱桂城”为口号进行的熟人社区建设、罗村街道的社区邻里中心、大沥镇的社区街坊会等。这些镇(街)通过学习新加坡、香港等成熟的社会组织经验，结合自身的需求和特点，构建了一批社区互助组织，这些组织在培育社会关怀和社区照顾方面具有巨大的推动作用。社区的互助组织以社区的热心党员、义工骨干、志愿者和其他热心人士为主要力量，发挥居民的潜能，发掘和培养社区的领导人才，构建和谐的社会关系，增强社区的凝聚力。(二)温暖之城：创意中心，贴心服务
改革开放以来，南海的人口结构发生了巨大变化，外来人口在常住人口中的比例不断攀升，2010年年底全区常住人口为2588844人，同第五次全国人口普查相比，10年共增加609527人，增长30.79%。目前，外来人口和本地户籍人口的比例基本相当。随着密集庞大的工业园区在南海的蓬勃建设，对异地务工人员的需求仍然存在。为了推动经济发展，吸引更多高品质的外来企业，南海着力为企业提供优质的服务。2012年被南海区委区政府确定为“企业服务年”，区委区政府和各镇(街)开展了针对企业的各项服务。桂城提出了企业社工这一崭新概念，并创建了“关爱桂城·企业创享家”。“关爱桂城·企业创享家”是南海关爱文化的八大主题基地之一，由桂城政府出资，引进佛山市博睿社会工作服务中心进驻服务，以“关注企业·关爱人”为服务宗旨，为桂城所有的企业提供服务。“关爱桂城·企业创享家”将2000平方米的空间按功能区划分为“创空间”、“享空间”和“家空间”三大主题空间，并有信息平台、办公平台、成长平台、交流平台、社工平台和公益平台等九大服务平台，承载起桂城个性化的企业行政服务、企业人文关怀服务和企业自助及互助服务。“创空间”，以企业发展为主线，主题是共创商机，主要用来延伸政府对企业的行政服务，具体而言就是专为企业和职能部门提供个性化的定制服务。桂城辖区内五大商企协会都在“商企协会秘书处”空间里驻店，为广大企业会员互动商业信息；“N+1创业站”为企业提供多种创业支援，包括整合上下游资源、个性化政务资讯、商业办证等；“自助服务区”里可自主缴税。桂城工商部门在此适时进行专题服务，桂城的汽车企业年审即可在这里完成，不需要到行政服务大厅排队办理，为企业提供方便。“享空间”，以企业互动和联动为主线，以关注人、共享发展为主题，引入政府、商业机构和社会组织的各种服务和资源，提供包括培训、会议、企业员工心理及情绪危机介入辅导等企业服务。如“享智堂”，在这里可容纳150人参加培训，同时具备展览、讲座、新闻发布会等多种用途；“享心港”请有心理咨询师资格证的社工，为员工个人做心理辅导，为员工家庭做夫妻关系和亲子关系的辅导。“家空间”，以企业扎根南海为主线，通过“我家·友客厅”、“我家·乐厨房”和“放映室”三个家庭场室，主打企业人的生活服务。在这里，企业员工可以像回家一样，坐在沙发上谈天说地，下厨展示厨艺烹调美味，在放映室看电影休闲。“关爱桂城·企业创享家”的建立和完善，开启了南海政府为企业提供优质服务平台的开端，通过这样的平台为大规模的异地务工人员提供贴心的、人性化的服务，增强他们的幸福感。确实，这样的贴心关怀使新桂城人切身感受到了城市文明带来的关爱和温暖，满足了他们对文化生活的渴求与心愿，增强了他们对桂城的归属感和自豪感，是关爱文化在企业中的体现。(三)品质之城：千年古郡，幸福南海
历经千年的发展，南海如今已成为我国经济和社会发展的前沿地带，在产业经济高速发展、城市硬件配套日趋完善的今天，对和谐和幸福的向往和追求，成为南海人的新目标。要打造幸福南海，除了拥有优美舒适的居住环境、广阔的发展前景、深厚的文化底蕴和丰富的人文关怀之外，最重要的是要营造出以南海为家的城市人文氛围，让每个人在这里都找到家的温暖和归属感。南海提出了“家·南海”这一概念，力求将其打造成南海的专属名片，即致力于把“家·南海”打造成为南海城市人文建设、社会管理和社会服务的优质品牌。
1.“家·南海”的含义
家是温暖和幸福的代名词，是永远的牵挂，是归属感的所在。在传统的农业社会里，有血缘关系的人组成的家庭是最基本的生产生活单位，家庭成员之间互相关心互相帮助，构成了最亲密的群体。血缘和地缘的结合，使得这样一个个社会细胞在家、国同构的背景下，凝聚成了中国传统社会。工业化和城市化的推进，改变了传统社会缓慢封闭的发展模式，产业凝聚了大量的劳动力，许多世世代代固守乡土的中国人开始了走出去的历程。南方沿海城市以其优越的地理位置和先进的工业等便利条件，成为中国发展的前沿地带，南海便是其中之一。这种状况使原本的“家”的含义产生了变化。以往，家即故土，即一个人生于斯长于斯的地方，家在哪里，人在哪里；而现在，家即亲人，即一个人劳于斯活于斯的地方，人在哪里，家在哪里。家的含义的变化，即体现了时代的变化。在南海，这种变化表现得同样明显。
南海异地务工人员众多，有些地方异地务工人员甚至超过了本地人口。对于异地务工人员来说，他们远离故土，把青春和劳动奉献给了南海的建设，虽然不是生于此，但是却生活于此、工作于此，在这里，他们理应享有与在故乡一样的平等待遇。对于本地人口来说，异地务工人员改变了原有的村居格局和生产生活方式，原本熟悉的街坊住进了越来越多的陌生人，他们有理由要求在社区里重现以往家的温馨。虽然家的含义有所变化，但是，家的精神内核却从来没有改变，即温暖、幸福和归属感。
南海提出“家·南海”的概念，即要将整个南海变成一个温暖、幸福的大家庭，成为所有居住和生活在南海的人们的归属。以家为切入点，营造富有家庭温暖的城市理念，塑造“以南海为家”的新概念，让每个生活在南海的人都能感受到家一般的幸福和谐，以家庭成员和主人翁的身份参与城市建设，共建美好家园。
2.“家·南海”的建设目标“家·南海”试图从“人”的角度出发，立足不同群体，包括本地人口与异地务工人员、企业家与务工者、城市市民与农村村民，通过社会管理和服务的创新设计，增强人们对南海的归属感和认同感。具体而言，“家·南海”的建设目标如下。
(1)政府层面目标：整合南海区各部门资源，分类整理，统筹规划；关注社会基层建设，分批实施基层工作；出台相关政策，配备资金，大力推进民生工程发展和城市建设发展；致力打造“家·南海”新概念，形成南海的专属名片，营造以城为家的社会人文氛围。
(2)社会层面目标：形成一批“家·南海”活动品牌性项目；成立一批积极参与“家·南海”建设活动的非政府组织；加强社会工作队伍建设，维护社会和谐稳定；创造城市人文价值，增强城市归属感与社会生活的幸福感。
在提出“家·南海”这一城市名片之前，南海在社会管理创新方面已有很多探索，比如政经分离、基层党建创新等制度设计，创益中心、街坊会和企业“创享家”等机构和模式创新，在打造公共服务型政府方面做出了有益的探索，取得了明显成效。“家·南海”计划的提出，更是整合多个政府部门，以“家”这一形象的理念，推动政府公共服务更进一步。在具体的实施中，涵盖资金支持、环境建设和生活保障等七个功能部门，为“家·南海”建设的落实提供制度保障。
南海在社会管理领域的一系列创新和改革，旨在构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，增强社会“自组织”的功能与作用，扩大民主参与的范围，夯实基层的治理基础。党的十八大报告中指出，在下一阶段的工作中要改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。南海的一系列尝试已经做到了对这一理念的初步践行，至此，南海以提高居民幸福感和归属感为主旨的建设目标已经明确，注重基层建设和社会参与的建设路径基本形成。
三、社会管理的理念变革：从管理到服务
正确的管理理念是社会管理创新的先导，是确保社会管理创新实效性和持续性的基础。当前，我国正处在经济和社会改革的关键时期，各类利益主体逐步形成，利益表达、利益诉求和利益博弈已经逐渐成为一种常态，这就更加需要合理有效的社会管理理念的引导。传统以刚性管理为主的社会管理理念并不利于诸多社会矛盾的解决和良好社会秩序的维持。因此，变革社会管理理念，深化社会管理实践，完善各个层面的社会服务就成为当前政府工作的重中之重。
南海区政府面对南海社会中存在的社会问题，积极转变执政理念、职能重点及执政方式，并按照中央、省委、市委关于加强社会建设，创新社会管理的工作部署和总体要求，变革社会管理理念，加强对创新社会管理工作的组织领导，出台了《关于深化农村体制综合改革的若干意见》和《南海区加强和创新基层社会管理工作的意见》及若干配套文件，引领创新社会管理工作的有序开展。同时，南海区加大财政投入，建立健全保障经费供给的长效机制；制定创新社会管理试点工作方案，明确职能部门工作责任，使创新社会管理工作得到了积极有序的推进。(一)执政理念的革新
执政理念是建立在对执政规律认识基础上的执政宗旨和指导思想，是政府对自身所面临的内外环境的全面认识，是一种深层次的理性认识。它包括对自身状况的认识、对自身所面临的机遇和挑战的认识、对自身所处社会环境的认识和对自身所负历史责任的认识等方面。政府作为创新社会管理工作的主要推动者，其执政理念直接关系到创新社会管理工作的成效。政府执政理念的革新是社会管理创新的一个重要方面，它主要体现在社会政策的与时俱进，社会服务的以人为本，以及管理主体的协同共享三个方面。事实上，政府执政理念的革新过程就是政府服务精神的培育和发展过程，在这个过程中，相关的社会管理政策得以出台和完善，人民群众的社会和心理需求得以满足，政府、市场和社会的三方关系得以维护和协调。
1.与时俱进：社会政策革新
社会政策是影响社会公共福利的国家行为，是市场经济成功运作的基本条件之一，是实现社会公正和社会和谐的重要工具，也是市场经济条件下现代政府主要职能的体现。社会管理创新需要有与其相关的社会政策作为引导和支持，只有与社会发展和人民需求相适应的社会管理政策才能更好地为社会良性运行和协调发展提供发展动力。
社会政策并不是一成不变的，是随着社会经济状况的变化而变化的。在计划经济时代，我国在生产资料公有制的基础上推行了公平优先的社会经济政策。在城镇，建立了一套以终身就业为基础的，由单位直接提供的包括医疗服务、住房、教育、养老等比较全面的社会福利政策，这些福利政策为国有企业职工带来了全面的生活保障，但同时也给社会带来了沉重的管理负担，造成了国有企业的效率低，不利于人们积极性的发挥。在农村，在大力发展集体经济的基础上，建立了包括合作医疗制度、五保户制度等集体福利制度，这些社会政策在当时为农村社会经济的发展提供了坚实的基础。但这一时期的城乡社会福利水平差距较大，造成了城乡二元分割及二元制福利体系，给经济社会的持续发展带来了潜在的障碍。
自改革开放以来，中国开始了以发展经济为导向的大规模的社会经济转型。在这一转型期中，社会政策逐渐失去了其相对独立的政策领域的地位，转而服务于经济政策，以推动经济效率的提升和经济的增长。为配合国有企业改革，我国进行了医疗、住房、养老等福利体制的改革，开始探索建立与社会主义市场经济相适应的社会政策体系。然而，这些社会政策改革的出发点多是为了减轻国家或国有企业的负担，却在一定程度上忽视了社会政策满足民众需要的作用，弱化了国家在公共福利提供上的功能和角色，忽视了一些群众的基本需要，产生了部分弱势群体。社会政策更多的以实用主义和效率至上为目标，制约了市场经济改革的深化，导致政府弱化了自身在社会公共服务中的职能，加剧了转型期中国的社会问题和社会风险，不利于社会公平的实现。同时，经济的高速发展，尤其是农村集体经济的发展壮大，在带来大量财富的同时也带来了诸多资源分配问题，各利益群体间的社会关系变得越来越紧张。
为了解决不断出现的各种复杂的社会问题，实现社会的和谐稳定，党和政府开始反思，并制定了与社会管理创新工作相配套的各项社会政策，以此来引领社会改革和社会建设。党的十六届四中全会提出要加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，党的十七大报告明确提出要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中。社会管理创新也成为2009年年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。党的十八大报告再次提出必须站在维护广大人民的根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。目前，随着社会改革的逐步推进，关于推进社会管理创新的任务和工作的关注点已经越出传统的政法管控工作范围，被提到了实践科学发展和构建社会主义和谐社会的高度，社会管理开始更加注重社会服务，更加注重满足人民群众日益增长的物质、文化和精神需求。
南海在经济和社会发展过程中，也产生了以利益冲突为主的诸多社会矛盾和问题，这不利于南海的持续稳定发展。在国家创新社会管理的政策环境下，南海以佛山市人民政府办公室《关于加强和改进城市基层社会管理体制工作的指导意见》和《中共佛山市南海区委员会佛山市南海区人民政府关于深化农村体制综合改革的若干意见》为政策依据，完善就业、医疗及教育等涉及民生方面的社会保障政策，并以科学发展观为指导，以建设富民强区的幸福南海为总目标，以统筹城乡发展为核心，以推进政经分离为切入点，以完善基层社会治理结构、推进城乡公共服务均等化、提高社会管治和服务水平为抓手，先行先试，初步形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，确保南海社会既和谐稳定又充满活力。
2.以人为本：满足民众需求
社会管理是以对人的管理和服务为中心的，它涉及广大人民群众的切身利益，各级政府都需要始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。只有坚持贯彻党的群众路线，坚持人民主体地位，发挥人民的首创精神，紧紧依靠人民群众，才能开创新形势下社会管理新局面。政府是公共利益的代表。它通过人民授权平衡各方利益，尤其是要保护弱势群体的利益，实现各群体利益的最大化和社会稳定。所以，各级政府要始终坚持在思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，着力解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题。
当前，民众需求呈现多样化的趋势，现代市场经济发展以需求为导向，而人的需求是多层次的，从基本生存到个体实现呈现一个连续的谱系。而且，从需求关系上看，处于不同社会层次的人们既有获得帮助的需要，又有给予他人帮助的心愿。所以，要想做好社会管理工作，就必须满足和平衡好人民群众的各类需求，要在社会管理过程中以人为出发点和中心，围绕激发和调动人的主动性、积极性、创造性展开各项社会服务工作。
南海政府在创新社会管理工作中，积极转换发展理念，注重以人为本，通过各种方式满足不同利益群体的物质和精神需求。南海政府在社会管理理念上，坚持了以人为本的管理思想。它充分认识到人是社会管理中最基本的要素，只有以人的全面发展为核心，为民众创造良好的发展环境，才能更好地实现社会稳定和谐。南海重视协调各类社会关系，通过制定各种社会保障政策，开展各类社会服务活动，满足妇女、儿童、老年人、残障人士、少数民族及异地务工人员等不同人群的需求。南海制定了许多社会公共服务政策，协调本地人和异地务工人员的关系，维护异地务工人员的合法权益，最大程度地满足了民众需求。
3.主体共享：协同各方关系
政府执政理念革新的一个重要方面是正确看待和协调好政府、市场和社会三者的关系。政府与市场、社会相互之间彼此影响、互为载体。政府作为一个公共权力组织，是基于社会整体利益的需要，为维护社会正常运转秩序而产生的，其本身只是社会系统中的一个组织而已，本质同其他社会组织是一样的。政府在实际的运转过程中，必然要为全体社会成员的利益服务，脱离市场和社会，政府的公共性则无法体现。正确协调好三者关系，才能更加理性地面对社会运转过程中出现的各种问题，使整个社会充满发展活力。在社会实际运转过程之中，经济领域要更多发挥市场配置资源的基础性作用，社会领域则要更好地利用社会的力量，包括社会组织的力量，来维系整个社会的协调运行。一个政府只有在尊重市场运行规律，充分调动各种社会主体生产和生活积极性的前提下，才能更好地保障社会利益，维护民众权利，满足民众需求，促进实现社会意志，不断带领民众解决社会问题，实现社会整合。
南海在创新社会管理工作中，特别注意协调政府、市场和社会三者的关系。一方面，南海政府注重与市场的互动，改变了计划经济体制下形成的僵化的思维模式，厘清了新形势下政府与市场的界限，坚持市场能解决的事情，政府绝不干预的原则，凡市场机制可以有效发挥作用的领域，自己就主动退出。这就在一定程度上避免了对市场机制的人为干扰和破坏，使市场能够按照运行规律有效运转。
另一方面，在处理与社会的关系上，南海政府注重变集权为放权，正确协调二者关系。长期以来，在“强国家，弱社会”的社会治理模式下，各级政府管了许多不该管、管不好的社会事务，大大降低了社会的自治能力。实际上，在市场经济条件下，政府除了管理基础性、公益性事务外，主要应该负责弥补“市场失灵”——管那些市场管不了和管不好的事情。所以，南海政府注重理清各级政府与社会的关系，坚持社会能负担的，政府不包办的原则，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会自行解决，把群众自治范围内的事情交给群众自己依法办理。它注重将自己原来所承担的行业性、事务性职能移交给各类社区社会组织、行业协会和民间服务机构，把精力和时间集中用到改善发展环境、提供公共服务和发展公益事业上来，从而实现对社会的科学管理。当然，鉴于现阶段社会组织能力还比较弱，所以，在实践中南海政府还要有充分准备，防止因突然大幅度放权而可能出现的社会不适应甚至无序现象，要在实践中把握好社会管理的度，维护社会稳定。
总之，政府执政理念的革新主要意味着政府对社会、公民及公民权利所持观念的变革，是逐步由刚性的管理向柔性的服务的转型。一个服务型的政府是充分尊重公民、市场和社会的地位的政府，是以为公民服务为宗旨，并能够为自己的行为承担责任的政府。南海政府将传统的以管制为特征的管理模式转向以服务为主的管理模式，其实质就是一场深刻的理念革命，是由利益导向的价值观念向以人为本的价值观念的转变，有利于防范各种社会问题的发生。(二)职能重点的定位
政府职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应该承担的职责和所具有的功能。政府职能反映公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。要做好社会管理工作，就必须科学合理地界定政府职能，对政府职能进行合理定位。当前，在加强和改善经济调节、市场监管的同时，要更加注重社会管理和公共服务，把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把精力更多地放在促进社会事业发展与和谐社会建设上。
南海在创新社会管理工作中，特别重视对政府职能的重新定位，通过各种实质的举措平衡各项职能间的关系，由传统的微观管理转向宏观调控，从过去聚焦经济领域扩展到更为广阔的社会服务领域。同时，南海特别注重处理各级政府与市场、社会及各个社会组织的关系，通过放权和政策支持，分别在政治、经济、文化及社会公共服务四项职能上进行了调整，力求为南海新一轮的社会改革奠定坚实的基础。
1.政治职能和经济职能的定位
政治职能和经济职能是政府的两项重要职能。政治职能是指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能。经济职能是指政府为推动国家经济的发展，对经济进行管理的职能。在我国社会主义市场经济体制下，政府的主要经济职能是实施宏观经济调控、提供公共产品及监管市场。在创新社会管理工作中，要对政府的政治职能和经济职能进行准确定位，主要是通过维护最广大人民群众的利益，构建宽松的经济发展环境，以及创造良好的市场和社会秩序来实现的。
南海注重完善基层群众自治组织的建设。积极引导基层群众自治组织在社区党组织的领导下依法开展基层群众民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等民主自治活动，办理社区自治事务，协助行政事务，反映社情民意。同时，积极推进社区参理事会等议事机制，广泛吸纳社区内知名人士、企事业单位代表等共同参与到社区公共事务的协商、决策中。人大代表、政协委员也广泛收集社区居民的意见和建议，积极发挥参政、议政的作用。
同时，南海区政府积极创造环境和条件，让人民群众能够自己创造充足的财富，通过制定规划、政策指导、发布信息及规范市场准入和市场退出，引导和调控经济运行，依法对市场主体及其行为进行监督和管理，维护公平竞争的市场秩序，初步形成了统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。南海特别注重规范集体经济组织的管理，使社区经济组织在社区党组织的领导下依法依章开展经济活动，负责集体资产的经营管理，理顺好集体资产收益分配的关系，提供社区公共服务的经费。南海建立了集体资产管理交易中心，规定对达到规定数额的集体资产纳入集体资产管理交易中心进行统一管理和交易，财务统一纳入集体财务监管中心进行监管，以此来规范农村集体经济的发展。南海也注重大力发展行业协会等企业自治组织，使其充分发挥市场监管和服务职能，维护正常的市场秩序。
最后，南海积极稳妥推进政经分离改革。通过指导、敦促村(居)党组织摆正位置，使其协调好与自治组织、经济组织、社区服务中心及其他社会组织的关系，一定程度上强化了村(居)党组织在基层各项工作的领导核心地位，让自治组织回归到社区的管理和服务中，让经济组织回归到集体资产的经营管理，理顺集体资产收益分配，接受集体资产管理交易中心和集体财务监管中心的监督之中。
2.文化职能的定位
文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理。它是加强社会主义精神文明建设，促进经济与社会协调发展的重要保证。政府的文化职能一般包括发展科学技术、发展教育、发展文化事业及发展卫生体育事业。
南海在创新社会管理过程中，注重活跃社区文化教育活动，深入贯彻《狮舞岭南·龙腾南海文化发展行动计划2010—2015年》，按照城乡标准一体化的要求，大力推进“城乡十分钟文化圈”建设，加强城乡社区文化活动场所的软硬件建设。同时，注重人文关怀和加强教育疏导，以发扬“关爱”“孝德”“树本”“至善”文化为重点，构建现代社区核心价值观，打造富有地方特色的思想道德体系，支持各层次的教育，加大政策支持和资源投入，鼓励发展社区教育，探索建立社区虚拟大学，构建城乡居民终身学习的有效平台。
南海区政府在成立社会组织孵化基地，分类孵化各种社会组织的基础上，建立健全了政府积极支持、民间力量兴办、专业团队管理、公益组织受益的社会组织培育模式，促进社工机构和义工组织互助合作，以社会组织为载体，拓展了社会文化服务体系。通过完善政府公开购买服务的相关措施，扩大政府向社会组织购买服务的范围，探索通过市场化手段，引导社会资源注入社区文化发展。以桂城创益中心、大沥街坊会及罗村社区理事会等为主的各类社会组织在发展社区文化、拓展政府文化职能、促进人民精神文化水平提升方面起到了重要的推动作用。
3.社会公共服务职能的定位
社会公共服务职能是指除了政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。政府的社会公共服务职能具有公共性，应当在政府引导和调节的基础上，动员各种社会力量共同参与。政府的社会公共服务职能主要有组织社会保障，保护生态环境和自然资源，促进社会化服务体系建立及提高人口生活质量等具体职能。政府的社会公共服务职能主要是通过政府对各类公共产品生产、提供的组织协调，使人民群众日常生活中的多方面需求得到满足来实现的。当前，大多数社会公共服务的提供，都可以通过合同外包、政府补助、凭单、特许经营等形式由社会组织来完成。
南海特别重视提高基础教育、医疗卫生、社会治安及生态环境等社会公共服务的水平，不断增加对各类基本公共服务的投入，不断解决城乡和地区发展不平衡，贫富差距持续扩大，低收入阶层看不起病、上不起学、买不起房，农民工权益得不到切实保障等重点领域和关键环节的民生问题，着力构建起了劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居的新格局。同时，南海政府加快制定和完善社会公共服务的管理规则，丰富服务手段，不断创造有利于各类社会主体共同参与和竞争的社会环境，平等地保护各类社会群体的合法权益，维护社会公正和社会秩序。
南海也注重完善社区公共服务管理平台建设。社区服务中心是政府社会公共服务在社区的延伸机构和便民服务平台，南海按照统一标识、统一制度的要求，采取“多社区一中心”“一社区多中心”和“一社区一中心”等模式设置，强化村居公共服务和社会管理职能，充分利用基本公共服务设施，推进基本公共服务设施由本地户籍人口享用向常住人口享用的全覆盖。努力实现了基本生活服务、日常问题、一般医疗保健、矛盾调处在社区的社会管理新格局，确保了城乡社区公共服务均等化，建立了比较全面完善的社会救助体系。
总之，社会管理创新的一个重要方面就是要保证公共资源配置公平，提高福利保障程度，降低市场经济发展不平衡造成的社会差距。有效发挥政府的社会公共服务职能有助于提高社会稳定和整合程度，缩小不同阶层人们的物质和精神差距。所以，各级政府部门都需要更好地发挥政府的社会公共服务职能，建立相对完善的社会保障体系。(三)施政方式的转型
政府要实现执政的宗旨及价值就需要选择正确的施政路径与施政方略。传统的政府施政方式主要是依靠行政手段，以刚性的方式去对社会的各个层面进行管理。当前，要想更好地做好社会管理工作，就需要转变施政方式，坚持多管齐下，综合运用经济、法律、行政、网络等多种手段，坚持基层管理和人本管理，尽可能把矛盾化解在基层，使社会趋于稳定且充满活力。
1.施政重点基层化
一个社会的治理，根本立足点要放在基层。从改革开放30多年的实践来看，大多数成功的制度创新，都是由基层群众在实践中摸索出来的；诸多发展成就也是在上级政策呼应了基层发展意愿的基础上取得的。事实上，政府政策是自上而下颁布实施的，但必须要有自下而上的动力，并与社会各个群体保持良性互动才能实现其价值。只有将施政重点放在基层，才能让改革不断取得新的成就。
社会管理创新作为政府推动的一项旨在满足民众需求、谋求社会和谐稳定的重要政策性举措，其开展效能的好坏也主要是通过对基层治理的力度来体现的。政府执政能力的强弱，集中体现在对基层问题解决的时间长短和水平高低上。对于民众的问题是否尽心，是否把民众的事情当做自己的事情来处理，是对政府的形象与施政能力的主要考验。只有把发展的目光投向基层，把治理的重心放在基层，把施政的手段用到基层才能使顶层的关注变成普遍的关切，使顶层的设计变成全民的自觉，才能真正保持政令畅通、实现科学发展。
南海在施政过程中，充分认识到了基层的重要性，按照管理有序、服务完善、精简高效的原则，重点抓好了农村、城市社区、专业市场等重点领域的整治和规范管理工作，构建以社区党组织为核心、基层群众自治组织为主体、社区服务中心为平台、集体经济组织为支撑、群团组织为辅助、社会组织为补充、公众参与为路径的共建共享的基层管理新机制。当前南海基本完成了村(居)党组织、自治组织、经济组织的换届选举，并继续以教育培训、选拔培育等形式为抓手，进一步加强了基层组织建设，特别是强化了基层党组织建设，以基层党组织建设为核心，全面带动了基层群众自治组织、社会组织等组织建设，切实发挥了基层各类组织在社会管理中服务群众的重要作用，使社会管理更加有序、疏解矛盾更加有效、处置问题更加有力。南海也壮大拓宽了基层人才队伍，完善了区镇综治维稳中心及若干联动中心的人才队伍建设，进一步整合了人力资源和组织资源，充实各级综合维稳信息员、网络舆情引导员、专职巡逻队等机构人员的配置，同时吸引了更多社会工作人才和社会组织参与社会管理，不断壮大基层各种服务性人才力量，筑牢和谐南海的防线。
总之，在利益多元的市场经济条件下，要想更好地完善社会公共服务，维护弱势群体权益，就必须协调好集体意志与日益多元的个体诉求的关系，平衡个人权益与公共利益的关系，协调好国家战略与基层治理的关系，将施政重点放在基层，最终实现个人与社会的融合，调动基层社会的发展活力。
2.施政方式科学化
一个合理有效的施政模式，需要有科学的技术方法进行支撑。施政方式科学化要求政府在施政过程的每个环节，包括各项社会政策及民生项目的选择、目标确立、方案设计、项目实施与后期评价等方面都要采取更加主动、更加科学的方式来操作，以此来满足民众需求，维护社会稳定。政府要想谋求更好的发展前景，就必须继续深化社会管理工作，坚持科学的施政方式，用科学的思想理念和合理的制度，保障自身各项工作的顺利开展。
首先，南海通过科学的方式，对政府的施政权力进行了约束。南海按照责权对等、权力有限的原则厘清主要干部和部门一把手的权力，不断完善议事规则以节制权力的无度使用。同时将各主要职能部门的工作流程加以规范，将具体政策通过媒体予以公开，确保权力运行符合公平正义的原则。南海也注重按照民主法治及程序性的原则规范完善行政服务体系，制定职能部门服务窗口的办事规则和监督条例，规范行政、执法行为。将维护社会稳定从简单的加强控制转为有效的服务引导。针对老百姓不满意的问题，重新整合行政资源，形成组织和工作全覆盖、上下联通的立体服务网络，将原来互相掣肘的关系转变为彼此协调共谋发展的关系，从而调动了市场与社会的积极性、主动性和创造性。
其次，南海大力推进党务政务公开，拓宽社会监督渠道。政务公开的范围涵盖了政府决策、政策执行及选人用人等多个领域，保障了社会知情权，为社会的有效监督提供了条件。除此之外，南海还成立了社区服务中心，把负责审批、办事的各职能部门办事人员集中起来办公，实现一站式办结，既减轻了居民的办事负担又拓宽了社会监督渠道，让公众可以很方便地采取合适的方式对政府和部门的执政工作进行监督。
最后，南海政府在施政过程中始终坚持科学的工作流程，一是注重通过实地调研了解群众需求，将民众的需求及社会管理过程中存在的各种问题收集起来，进行系统的分析。二是将相关负责部门的管理者、学者专家的意见及普通民众的诉求结合起来，依法科学合理地制定相应的政策方针，以此来处理社会矛盾，满足民众需求，力争实现执政效能最大化。三是坚持实施科学的考评监管机制，制定合理的评估方案，实施镇区领导任期目标制、实绩考评公示制和第三方评估机制等多项评估机制，了解政策、项目实施的成效与不足，并提出相应的解决方案，确保政策实施的可持续性。
3.施政手段多样化
当前，我国社会呈现出信息化、智能化、个体化及多样性、差异性、分散性、扩展性等现实性特征，这就要求政府的施政手段从单一走向多元化，不该再局限于原先的指令模式，而是该充分利用政务会议、网络媒体及联合社区社会组织开展社区活动等多种施政手段。南海政府注重科学分析南海社会经济发展的实际状况，积极运用最新的科技方法，运用多种施政手段，倾听满足基层民众的各种需求，最大限度地提高执政效率，降低执政成本。
首先，南海区政府会定期召开各种政务会议，实施重大事项会议制。召开政务会议是人民政府施政的一种重要方式，政府可以通过有关政务会议作出施政事项决定，也可以通过有关政务会议贯彻实施自身的执政理念。通过召开政务会议的方式，可以集思广益，避免一言堂的现象出现，坚持民主决策、科学决策、依法决策。南海政府的决策形式，主要是区政府的全体会议和区长办公会议，在区委委员的主持下，对区政府职权范围内的各项重要工作，经过集体讨论研究，作出决策，然后由有关部门分头执行。其组织协调程序是，一个任务确定后，要明确由哪个部门负责主要工作，同时，要动员各个政府部门积极配合，搞好协调，具体实施过程中还要定期会商，以确保政策落到实处。
其次，南海政府注重建立健全全区的施政信息网络，通过信息简报、电话汇报、传真电报、网络媒体等多种渠道收集民意、宣传政策。政府只有在征集民意、调查研究、权衡取舍、公布实施全过程中尽可能的透明化，其出台的政策才能最大限度的被人民接受，政府也才能真正取信于民。南海积极拓展社区信息化服务内涵，依托“南海一点通”，加大信息资源整合力度，建设集人口、房产、社保、低保等功能于一体的城乡社区管理及服务平台，构建“智能社区”，为社区居民提供优质、高效、快捷的信息化、网络化便民利民服务。同时，随着信息传播技术的高度发展，尤其是网络的发展，人们可以通过微博等网络形式表达自己的见解，这样就使得民众的参与途径和渠道趋于多样化，可以通过各种渠道来反映自己的利益诉求，并对政府行为进行监督。舆论渠道及表达平台的增加，使得政府与民众之间逐步形成了一种良性的互动效应。信息技术尤其是网络的高速发展促成了政府施政与民主监督方式的蜕变，推动了执政者与民众互动方式的重塑。当然，当前的网络管理还存在一些问题，需要在未来的工作中，积极创新社会管理方式，进一步加强和完善信息网络管理，提高对虚拟社会的管理水平，健全网上舆论引导机制，推动政府施政方式的转型。
最后，南海政府注重积极与非政府组织等第三方组织合作，通过整合资源，搭建平台，开展各种符合民众需求的活动，以此来沟通干群感情，创新基层执政方式。当前，各种专业性的社会组织大量出现，这些非政府组织的出现一定程度上表明了人民的民主参与意识逐步提升。南海政府敏锐地看到了这一点，积极与社会组织合作，为社会组织提供政策、资金及场地支持，通过购买服务的方式，让其深入社区之中，开展各种活动，提供各种服务，在开展活动的过程中，满足群众需求，宣传政府政策，调整社会关系，实现社会整合。
总之，良好的社会管理理念不仅是构建和谐社会的基本要求，而且是促进经济增长、社会全面发展的重要手段，南海政府要积极转换自身的执政理念，把更多的资源投入公共服务领域，协调自身的各项职能，运用科学多样的施政方式使人民群众共享发展成果，唯此才能实现人的全面发展，也才能使社会发展更加均衡，实现社会整合。
四、社会管理的主体建构：从一元到共治
加强和创新社会管理，是保障国家政治建设、经济建设、文化建设和社会建设正常运行的基本条件，也是促进社会健康发展、保证人民生活幸福的必然要求。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出“我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，也必然带来这样那样的矛盾和问题。”近年来，随着我国现代化与国际化进程的不断加快，社会问题、社会矛盾在较短的时间内相对集中地表现出来。要从根本上解决这些社会问题和社会矛盾，就需要从思想观念、体制机制、手段建设等方面入手，加强和创新社会管理。毫无疑问，社会管理的主体建构是其中最为关键的环节之一。社会管理体系完善的过程本质上也是社会主体不断发展，从而实现社会管理主体多元化、社会化的过程。多元与一元相对，社会管理的主体是多元的，像经济、政治、文化领域的管理一样，多元社会管理主体是包括政府在内的能够为社会提供公共物品和公共服务的组织或个人，比如政府、营利与非营利组织和社区居民等。
随着社会的发展，单向度的政府管理模式显得越来越捉襟见肘，社会管理的科学化期待民间力量等多元治理主体的共同参与、共同治理。只有政府、社会组织和公众主体在社会管理中分工协作，才能适应社会管理科学化的要求。如胡锦涛总书记所言，“切实加强党的领导，强化政府社会管理职能，强化各类企事业单位社会管理和服务职责，引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，支持人民团体参与社会管理和公共服务，发挥群众参与社会管理的基础作用。”以上事实，均传递多元共治的执政理念。就学理上来讲，现代意义上的治理本身就具有共治的含义。这是因为，共治既可以当作一个与治理对等的概念，又可以当作治理概念的子集，同时也包含着治理主体的多元性、治理机制的非对抗性及利益取向的可调和性等重要内核。
现代公共行政的“善治”理论认为，社会治理不应再是单一的政府行为，政府除了负起公共管理的职责外，更重要的是培养各种群体自我管理的能力，支持他们自我管理。良好的经济社会秩序的建立，需要政府管理与群众自治的紧密结合，需要政府与群众及社会组织的相互协作和共同努力。社会管理需要从以政府为单一中心的一元化管理，走向与群众参与管理、自主管理相结合的多元化治理；从单一的政府主管部门管理的形式，走向包括各种非营利组织组织、公众共同参与治理的新局面。这种多元化的治理方式，会充分调动各种社会力量的积极性，并充分发挥各自的优势，对政府的管理起到很好的补充作用，同时也将降低政府的管理成本。近年来，南海深入贯彻科学发展观，解放思想、大胆探索，创新社会建设，有效促进了全区社会经济的协调可持续发展。2011年，地区生产总值达到1810.31亿元，与2010年相比增长10.6%；地方财政一般预算收入115.3亿元，与2010年相比增长19.5%；城镇居民人均可支配收入增长7.7%，农村居民人均纯收入增长9.7%，实现了“十二五”时期的良好开局。经济上取得骄人成绩的同时，南海加大社会转型产业升级的力度，从化解社会突出矛盾入手，努力尝试多元共治，探索创新社会管理手段，初步形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。(一)一元治理的困局
经过30多年的改革开放，政府职能的内容和范围都发生了重大变化，通过政治的、经济的、法律的、道德的多种手段开展社会管理建设，已经成为普遍共识。社会分工的精细化也需要多元化的治理主体来应对纷繁复杂的社会事务、千差万别的社会需求和各式各样的社会问题。“十一五”期间，党和政府在保持经济高速增长的同时，加强了以保障和改善民生为重点的社会建设，并取得了显著成效。随着社会的流动性和开放性大大增强，我国社会管理体制存在的问题逐渐显露。矛盾较为突出的有：社会公平问题、社会保障问题、劳动就业问题、公共安全问题、社会治安问题、环境污染问题等。这些问题的凸显在一定程度上表现了我国社会管理政策法规滞后、社会管理目标定位模糊、社会管理方式手段单一的弊端与不足。
1.社会管理法律滞后
当前，法律已经成为国家整合社会资源、治理社会事务的规范手段。由于社会管理涉及面广，任务重，对有关法律法规的需求急剧加大，而我国社会管理方面的立法工作比较滞后，有关法律法规比较分散，有些领域甚至还存在着法律空白。
就南海的具体情况而言，有些村组制定的各项制度可操作性比较差，细节不明确，不规范，且制定的各项制度之间互相矛盾，配合协调不够，各唱各调。有的村组制定的制度甚至与国家的法律法规相抵触，使得村民无所适从，导致一些矛盾的发生。如《中华人民共和国妇女权益保障法》(以下简称《妇女权益保障法》)的出台、户籍制度改革后，很多村原来的章程都无法适应政策的变化，给农村集体经济组织成员界定带来一定的困难，从而导致一系列的“外嫁女”及其子女、入赘女婿、退伍军人、毕业大学生、回迁户、空挂户等人员能否享受本村的股份分红的农村集体经济利益分配的问题，而使得部分的人员上访。
以南海的“外嫁女”问题为例，《妇女权益保障法》规定，结婚后户口和居住地仍在原村的农村妇女及其按计划生育的子女，其居住、户籍、生存劳动和计划生育等权利受法律保护。在责任田和宅基地划分、股权分配等方面与当地村民享有同等权利。当这种普适性的法律要落实执行的时候，就会面临各种实实在在的限制。在执行《妇女权益保障法》的时候，村民搬出了《中华人民共和国村民委员会自治法》(以下简称《村民委员会自治法》)，并以村民自治为理由，要求通过村内表决来解决问题。“外嫁女”在村子里属于少数派，简单的表决方式显然是无法使她们的利益诉求得到充分满足的。由于法律的滞后与不同政策法规的相互矛盾冲突，导致在很长一段时间内，司法部门都不便受理“外嫁女”权益纠纷问题。正是因为这个原因，在“外嫁女”问题初现的时候，非但没有有效解决，反而越积越多。除了《妇女权益保护法》与《村民委员会自治法》之间的矛盾之外，《中华人民共和国土地承包法》(以下简称《土地承包法》)与《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称《村民委员会组织法》)也存在着矛盾。按照《土地承包法》、《妇女权益保障法》等法律法规解读农村“外嫁女”股权权益问题，农村“外嫁女”享受股权是无可非议的，但按照《村民委员会组织法》的规定，农村“外嫁女”是否享受股权应由多数村民表决通过，当召开村民会议投票表决，多数村组表决结果不同意，农村“外嫁女”股权权益被剥夺，这是南海区农村“外嫁女”问题拖而不决的原因。
国家层面的法律之间的相互矛盾本来已经为南海的社会管理造成了不可逾越的体制性障碍，地方层面的政策冲突无疑又为这一问题雪上加霜。部分村组在执行政策过程中，将股东与非股东进行区别对待，导致了农村股权争议矛盾日趋尖锐。在贯彻落实区农村基本医疗合作保险政策文件时，不少村组将村、组、个人的统筹资金规定为股东成员由村组集体支付其全部或部分统筹资金；农村居民的非股东成员由其本人支付统筹资金。在建立全征地农村居民基本养老保险补贴制度试行办法时，有关部门拟将享受对象划分为股东成员与农村居民的非股东成员两类。只有股东成员才有资格参加全征地农村居民基本养老保险补贴；农村居民的非股东成员没有资格参加全征地农村居民基本养老保险补贴。一些村组的治安、环卫等费用的统筹，采取量化的形式，费用分摊到社区每位成员，股东成员无需缴纳治安费、环卫费等；农村居民的非股东成员必需缴纳治安费、环卫费等。这种经济利益与农村股权紧密挂钩，使农村股权争议矛盾日趋尖锐。不仅如此，关于住房、教育、社会保障、就业、就医、社区服务等关系民生的各种制度更是存在明显的城乡差别和地区差别。因此，迫切需要社会管理方面政策法规的制定与出台，提高社会的参与程度，健全相关制度，调节收入差距，增强社会凝聚力。
2.社会管理主体定位模糊
关于社会管理主体仍然见仁见智。有学者认为，在社会管理中，政府仍然居于主导地位。社会公平公正的维护、社会秩序的维护及各种利益关系的协调等，政府都起着主导作用。有学者持相反观点，他们认为政府的过多介入会挤压社会的生存空间。然而，政府的社会管理职能不清造成政府社会管理越位和缺位现象却层出不穷。许多应由市场和社会承担的社会事务都由政府包揽，没有充分发挥社会组织和企业服务社会的作用。另外，政府在建立健全社会管理的体制机制及健全社会管理的法律、法规制等应由政府重点管理的领域和环节却又措施不力，存在缺位现象。过去，政府管理体制的一个显著特征是社会事务的方方面面都要政府审批和管理，政府是典型的行政管制型政府。由于政府管辖事务过多，直接导致了政府职能的越位、缺位和错位，也成为滋生腐败的一个主要原因。此外，政府直接插手经济活动，不仅制定市场“游戏规则”、担任“裁判”的角色，而且直接参与“游戏”。社会管理中，政府究竟应该居于一个什么样的位置？这是一个一直存在争议的问题。长期以来，政府在社会管理和服务中，采用的主要是计划经济框架下形成的直接管钱、管物、管人的行政管控型的管理方式，其管理机制仍停留在传统模式上，并未形成与市场经济相适应的管理机制。改革开放以来，中国各级政府一直比较注重推动经济发展，而相对忽视社会管理职能。一些地方政府和官员为片面追求经济增长速度和GDP指标，不惜以浪费资源、破坏环境和牺牲群众利益为代价来发展经济，导致社会矛盾和社会冲突日益增多。
缺位与越位的存在，致使社会服务滞后于人民群众的要求。在南海经济社会快速发展的过程中，出现了地区之间、城乡之间收入差距拉大，不同社会阶层之间的利益冲突增多，利益诉求表达多元化等问题。一方面居委会在空间上多在社区内部，且指导、监督及建议等管理工作又需要获得社区居民的参与和认同，才能得以顺利地完成自上而下交代的行政性事务；另一方面，居委会又被实质认定为是政府的延伸和派出机构，承担大量的行政性事务，其行动资源主要来自行政拨付和授权，行政性事务完成如何是影响居委会利益获取的重要变量。
3.社会管理方式方法单一
新形势下社会结构和利益格局的发展变化，导致各类社会问题和社会事务日益增多。一些地方仍主要以单一的行政干预手段来管理日趋复杂化和多元化的社会问题，依靠自上而下的行政组织制定、颁布、运用政策和指令的方式来实现国家对整个社会的领导、组织和管理，缺少柔性化的道德教化和沟通协调，即政府全能主义。全能主义是过去中国政府治理特点的真实写照。改革开放以来大力引入市场机制，力求实现管理社会化，在一定程度上改变了中国党政体系的决策方式和治理模式，政府仍然扮演着一种类似家长的角色。社会管理方式手段的单一化，在解决南海农村问题时表现得捉襟见肘。一方面是调处农村股权争议尚未纳入村组领导成员的绩效考评。另一方面是村民自治后，上级部门对村委只是引导和指导的作用，村组依法处理村组事务关键取决于村民民主决策的结果。
随着改革的纵深发展，全能主义政府管理通常会面临力不从心、管理成本攀升和引火烧身的困境。面对纷繁复杂的社会事务、各种各样的社会问题、千差万别的社会需求、错综复杂的利益关系，政府不可能再包揽所有社会管理事项，社会管理需要多元化的治理主体。具体言之，传统意义上的治理模式，一般是自上而下的，即政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。单向度管理模式的弊端倒逼政府职能转变。(二)多元共治的要求
多元共治格局的形成，可以改变以往政府对于基层社会的行政性管控，促进社会管理的自主性力量发展、壮大。多元共治的效用在于让社会化解自己衍生出来的问题，从而有效减低政府直接控制导致的成本，也使得基层社会内部充满活力。社会管理和公共服务是政府的重要职能，也是其他社会主体的职责。政府包揽社会事务的格局正在被打破，社会管理主体多元化的局面即将形成。
1.建立公共服务型政府
在公共服务需求总量巨大，需求日益多样化、复杂化的新形势下，要践行公共服务均等共享的价值理念，必然要求实施多元共治的制度安排。说到底，社会管理的核心，就是对人的服务和管理。由于政府掌握着大量的公共资源，决定着政策导向与制度安排。政府应明确界定自身的职责与功能，在事关民生的社会管理领域，绝不能放弃自己的职守，将建立公共服务型政府作为分内的职责。为此，应进一步理顺政府内部各个社会管理部门的利益关系，在这个基础上去满足最广大人民群众的利益。在政社关系变迁的背景下，如何针对公共服务体制转型的现实需求，合理界定政府与社会、政府与市场之间的关系，寻求公共服务体制转型的可能路径，是我国社会建设与社会管理体制创新的重要议题。
南海把基层作为社会管理创新的切入点与入手处，将建立公共服务型政府作为创新的主要目标。在村(居)党组织、自治组织、经济组织换届选举已基本全面完成的基础上，继续以教育培训、选拔培育等形式为抓手，进一步加强基层组织建设，特别是强化基层党组织建设，以基层党组织建设为核心，全面带动基层群团组织、社会组织、志愿者等组织建设，切实发挥基层各类组织在社会管理中服务群众的重要作用，使社会管理更加有序、疏解矛盾更加有效、处置问题更加有力。此外，壮大基层队伍力量也是社会管理创新的应有之义，一方面，继续完善区镇综治维稳中心为主体，若干联动中心为辅助的管理体制，进一步整合人力资源和组织资源，充实各级综合维稳信息员、网络舆情引导员、专职巡逻队等机构人员的配置。同时，吸引更多社会工作人才和社会组织参与社会管理，不断壮大基层力量，积极推进以村(居)党组织为核心、村(居)自治组织为主体、村(居)服务中心为平台、经济组织为支撑、社会组织为补充、村(居)居民广泛参与的共建共享基层管理新机制，筑牢和谐南海的防线。
2.释放社会组织活力
由于社会组织具有紧密联系公众、维护公众利益、自我管理、自我服务、整合民间力量、提高管理效率的优势和功能，因此其在我国社会管理中应该发挥主体性作用。社会管理指的是政府和社会组织部门为促进社会系统的和谐运行与良性发展，对社会生活、社会结构、社会制度、社会事业和社会观念等各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。政府和社会组织是社会管理的两大核心主体，政府在社会管理中占主导地位，而社会组织在社会管理中则是政府必不可少的协同主体。伴随着市场化改革的不断深入，利益的多元化催生了价值的多元化，地方治理主体的多元化是一种必然的趋势，因此，社会组织将会在地方治理中发挥日益凸显的作用，它对于促进当代中国民主政治的发展具有十分重要的创新价值。
政府不仅要扶持社会组织，而且要促进社会组织的产生和发展。根据发达国家的发展经验，只有大量的社会组织参与到公共服务和社会管理事务中，才能有效弥补公共服务及社会管理的市场失灵和政府缺位，形成政府与民间共同治理的结构，从而推动传统政府向现代公共服务型政府转变。美国学者莱斯特·M.萨拉蒙认为，解决政府失灵最好的办法是实行“第三方治理”，即政府作为资金的提供者和监管者，当涉及具体的服务提供时，广泛求助于其他机构——大学、医院、行业协会等，利用大量第三方机构来实施政府职能。第三方治理加大了政府在提升整体福利方面的作用，又没有过度扩大政府的行政机构，调和了职能的强化和机构精简的矛盾。社会组织提供的社会服务相对于政府提供的社会服务来讲，更加的人性化，更加的富有针对性，避免了有的群体得到过剩的服务，而有的群体却得不到服务的尴尬处境，弥补了社会服务提供的市场失灵现象的弊端。可以说，社会组织提供的社会服务着重关注人们本原的生活形态，有利于社会纽带、社会信任与互惠关系的产生，甚至对弱势群体参与社区管理、改善民生、提供公共服务等诸多方面均发挥着积极的作用。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中曾经明确提出，推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。社区社会组织作为一种独立的社会力量，是政府和社会联系群众的桥梁和纽带，在中国特色社会主义事业总体布局中具有不可替代的重要作用。当前我国经济社会发展呈现出新的阶段性特征，社会建设和社会管理正在形成新的趋势，加强和创新社会管理，必须调动一切积极因素，充分发挥包括社会组织在内的多元主体的作用。如果简单地认为社会管理的主体就是政府，把社会管理混淆为政府管理，以为加强和创新社会管理就是加大对政府管理的人力、物力和财力投入，把政府管理的力量贯彻到社会各个领域，那就会重蹈管理成本无限增长和政府包管一切社会事务的老路。在构建中国特色社会主义社会管理体制的过程中，在党委领导和政府负责的前提下，应发展壮大社会组织，引导和强调事业单位和企业承担社会责任，加强社区建设，夯实社会管理基础，注重发挥工、青、妇等人民团体和行业协会在社会管理和公共服务方面的重要作用，发挥广大人民群众在居民自治、化解社会矛盾、参与社会管理等方面的作用。
3.协调多元利益诉求
伴随着20世纪90年代以来中国整体社会结构的转型与由此引发的体制转型的过程，整个社会的利益分化越来越明显，而贫富差距不断扩大。正处于转型期的中国，当前的社会风险，更多的是源于各种利益诉求引发的社会矛盾。一方面，适度的利益分化有助于发挥社会激励的作用，为经济社会的发展提供动力，有利于激发社会成员发展经济的主动性和积极性，从而为我国经济社会发展提供强劲的动力。同时，适度的利益分化有助于我国政治的民主化和法制化。另一方面，不当的利益分化使贫富差距扩大，部分利益群体的利益受损，这将打击人们投身经济建设的积极性，社会利益分化不当使利益分配的不公平现象增多，引起多数社会成员的不满，导致社会关系紧张，利益矛盾和冲突加剧，从而引发一系列社会问题。
利益分化必然会引起各种各样的利益矛盾，富裕引起的矛盾，并不比贫穷引起的矛盾来得少。尤其我国目前正处于转型期，原有的物质利益结构的分化和新的物质利益结构的重建，使变革的社会出现了多元化、多层次的复杂利益群体。在社会主义市场经济条件下，由于市场经济的自发性、滞后性等某些消极因素存在，很难自觉地调节各种利益矛盾。在社会阶层日益分化、利益主体日趋多元的社会转型与快速转型期，如何通过相应的制度安排，建立健全合理的利益表达机制与博弈环境，调整资源配置的方向，建立强势群体与弱势群体利益共享、风险共担的机制，达到利益均衡，实现互利共赢，应对战略机遇期社会结构变迁所引起的社会张力，以及由此所带来的社会危机或社会风险，是新时期我国社会管理的机制创新之维。在南海这样典型的先富地区，经济发展快、村集体经济收入高、“小福利”资源丰富，农民群体的利益分化和多元化诉求日益突出，政府迫切需要协调多元利益诉求，探索多元利益诉求统筹兼顾的科学化社会管理模式。(三)政府与社会良性互动
在中国文化和社会语境下“政府—企业—社会”的合作三维将是中国“国家—社会”关系的新型形态。这里所说的“新型形态”包括组织构架、作用模式和运行机制。
1.建立制度化互动方式
就南海而言，制度化互动方式尚未形成的原因之一在于，为了追求经济的高速发展，现在很多的镇(街)制定的制度都表现为重经济建设效益，轻社会管理监督。而国家的法律法规很多时候也没有详细到村组一级的管理制度上来。具体来讲，作为社会管理主体的社会组织参与社会管理，主要有两种方式。一种方式是协同政府进行管理。从国际经验看，西方国家的社会组织在社会管理中与政府、企业共同合作，不仅提供公共服务，而且参与社会事务的管理，其作用日益突显。它大大减轻了政府的负担，很好地满足了社会需求。另一种方式是各种社会组织之间进行协同管理。不同类别的社会组织具有不同的特点。组织的类型不同，功能和服务项目也有很大差别。一般来说，社会组织都具有很强的同质性，这种特性决定了它们所提供服务质量的高效和范围的相对集中。如果多种社会组织联合起来，在党和政府的领导下，为实现共同的目标，相互配合，发挥各自特长，协同工作，则能更好地发挥社会组织的作用。
所以，政府、企业、社会各个组成部分根据能力优势的原则，各自扬长避短，以彼之所长弥补己之所短，这将有利于产生良好的、有效的联动合作结果。这一愿景的达成，需要党政系统改变过去把社会当作是“下级”的计划体制思路，平等对待各种性质的社会组织。转变政府职能，构建“小政府、大社会”的格局。尤其关键的是要加强社会力量培育，使政府转移出来的职能有社会专门机构承接、专业队伍实施，因此，专业化、职业化的社会工作机构可以从人民大众和公民组织中获信息，为多元共治建立平台和通道，成为承接社会管理职能的重要载体和新型主体。
2.培育社会复合主体
何为“社会复合主体”？具体说就是以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体节等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体。多元参与的社会复合主体示意图，如图1-1所示。图1-1 多元参与的社会复合主体示意图
就南海而言，近年来推行的农村基层组织体制改革，就是一种社会复合主体的构建与尝试。改革农村基层组织体制，确立以村党组织为核心，推行自治组织和经济组织分离，实行职能分开、资产分开、财务分开、机构分开、人员分开五分开，村自治组织逐步从农村集体资产经营和经济运营中退出，不直接参与集体经济经营，只承担农村社会管理工作和监督集体资产运行状况；农村集体经济组织主要从事农村集体资产经营管理，村党组织成员可以兼任农村集体经济组织成员，并以产权改革为核心，依法明晰产权关系，逐步将集体经济组织改造成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场经济实体，着力构建归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力的农村集体经济现代产权制度。
如何强化党的领导核心？南海也有自己的思考。强化党的领导核心需要进一步加强社会建设和管理。党员干部队伍要更多地下基层，接触群众，倾听他们的诉求，切实解决他们的实际问题。新加坡每个党员就是一个支部，渗透到社会的每一个角落。村(居)基层是社会建设的重要平台，谁掌握了基层，谁就掌握了执政话语权。要强化对社会组织的培育，尤其是村(居)自治组织，它们不属于政府的系列，但却是政府管理基层社会的重要抓手和落脚点，务必要做实做强。根据南海基层党建现状，南海区重点实施“六大计划”，出台《关于新时期加强和创新村(居)基层党组织建设的决定》和相关考核制度，同时配套10项细化工作制度力促落实。实行村(居)组织优化计划，出台《关于进一步优化村(居)党组织设置的指导意见》等4份制度文件，鼓励党组织设置方式的优化和创新，构建区域化大党建格局。实行大学生村(居)官成长计划，出台《关于进一步加强大学生村(居)官工作的意见》，不断深化大学生村(居)官工作的“南海模式”，实现每个村(居)均配备2名左右大学生村(居)官的目标。实行村(居)干部队伍活化计划，出台《南海区村(居)“两委”干部晋升、交流、离任和退出实施细则》等2份制度文件，探索管理新机制和新方法，进一步活化干部队伍。实行党员服务行动计划，出台《关于发挥党员先锋模范作用加强服务群众工作实施方案》，寓领导于服务之中，要求党员勇于亮出身份、乐于服务群众、善于解决矛盾。实行党员形象提升计划，出台《南海区村(居)党员管理工作细则(试行)》，严把党员“入口”关，疏通党员“出口”关，保持党员队伍的先进性和纯洁性。实行“百千万”大培训计划，出台《关于加强新形势下基层党员干部培训工作的实施意见》，抓好百名书记领导力培训、千名“两委”干部执行力培训、万名党员骨干服务力培训，提升其服务群众意识和社会工作技能。
此外，南海与华中师范大学合作共建国内首个社会管理创新博士后研究基地，该基地将以南海区的村居为实践平台，为社会管理提供理论支持和政策支撑。
在政府、市场与社会构成的合作三维中，社会具有重要的地位和作用。由于社会自身的松散、非中心化等特点，其组织化、制度化程度十分有限，对资源的获取、配置和控制等能力相应不足。因此，应强化与激发社会力量参与到社会管理当中来，从而使政府从社会管理的唯一主体转变为主导主体，社会组织从被管理客体转变为协同管理主体，公众和企业也成为社会管理的新生力量与重要合作伙伴。要强化社会的协同作用，形成多元的治理格局。
社会管理是基于一定时空中的经济发展水平和持续发展的要求，通过对社会要素内部构成因素的调节与控制，一方面使经济发展形成的“产出”为社会要素相关事业发展供给必需的社会性公共资源，另一方面使社会事业发展所形成的“产出”为经济持续增长供给人力资源和技术资源，使社会与经济之间形成发展协调性。社会管理的过程中，客观要求多个社会主体形成相互关联，其各自的主体性发生重叠或复合，使得这些原本不同的多个社会主体成为一个社会主体，即社会复合主体。社会复合主体的外延是指，社会主体的复合性所呈现出的各种具体性，这些具体性表现了社会复合主体的多样性和差异性。培育社会复合主体是社会运行和社会组织结构的重大创新，是经济运行和社会创业机制的重大创新，是政府职能转变和社会治理的重大创新。
3.构建共治格局
党的十六大以来，社会管理与社会建设已经纳入中国特色社会主义建设的总体布局，成为构建社会主义和谐社会的重要战略部署。我国社会建设蓬勃发展，政府在社会管理和公共服务领域积极创新，以民生为重点，在就业、收入分配、社会保障、教育、医疗、社会管理和社区建设等领域作了很多积极的改革和尝试。不过，在一些地方、一定程度上，社会建设仍然是政府在唱“独角戏”，社会协同和公众参与不足，如何组织和动员社会力量参与社会管理和公共服务，目前仍然缺乏一个总体性的政策思路和顶层设计，更缺乏适合社会组织和公民参与的项目设计。因此，官民共治仍有很长的路要走。
各级政府都很重视社会领域的改革创新，由此推想，公民和社会组织也应该成为参与社会管理和公共服务的新主体，在那些政府没有提供服务或者提供了但效果不佳的领域，应该将权力和资金下放给社会组织，让社会组织成为自我管理和提供公共服务的重要载体。党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局将成为未来一段时间内政府与社会互动的基本体制，不仅政府应在社会管理中发挥主导作用，而且社会组织和公民也应发挥在社会管理中的作用，逐步建立起政府与公民社会在社会管理中的合作伙伴机制。
创新社会管理的重心在基层，难点也在基层，基层稳则全局稳，基层安则全局安。南海以基层党组织建设为核心，进一步加强基层组织建设，发挥自治组织、群团组织、社会组织等各类主体在社会建设中的重要作用。用多种手段增强综治信访维稳、行政服务、民主自治三位一体的功能，促进矛盾联调、问题联治、工作联动和平安联创。有效地整合了资源，充实了人员配置，壮大了基层队伍力量，吸引了各类社会人才和社会组织参与社会管理。南海着力完善劳有所得，学有所教，病有所医，老有所养，住有所居的民生保障体系。进一步优化财政支出结构，增加了财政对基本公共服务的支出。完善创业扶持政策，增强中小企业吸纳就业能力。以公共租赁住房建设为重点，完善住房保障体系。扩大社会保险的覆盖面和受益面，完善社会养老保障体系。健全完善食品安全监管体系的同时大力发展公益慈善事业，鼓励民间资金参与公益慈善事业。深化农村体制综合改革，扎实推进政经分离，进一步理顺村(居)各类组织的职能和管理机制。合理调整村(居)社区规模和设置，稳妥推进社区资源整合，构建社区管理服务大格局。加大社会组织培育力度，健全政府积极支持、民间力量兴办、专业团队管理、公益组织受益的社会组织培育模式，促进了社工机构和义工组织的发展，完善了社会服务体系。
经过不断探索，南海社会管理与公共服务创新已经取得了很大成绩，政府、社会与公民的共治格局已经初现雏形。南海区创造性地构建起社区协调共建机构——社区参理事会，实行社区事务联席会议制度。理事会由村(居)“两委”干部、社区党员、村民代表、驻社区单位代表、外地务工人员代表等组成，对社区内的重大事项进行协商和监督，有效挖掘和盘活社区各类资源。在不断完善村民自治组织建设的同时，南海还在农村大力培育发展公益性、服务性社区民间组织，重点建立了计生协会、慈善会、文体协会、老人协会、残疾人协会、关工委等组织，着重加强了以党团员、退休干部、学生为骨干的社区志愿者队伍建设。遇事先征询群众和各类民间组织的意见，已经成为社区建设的基本制度之一。理事会成员不定期召开理事会成员会议或“两委”干部、居民代表、党员联席会议，对社区建设、管理和发展等重大事项进行交流、研究和商讨，集思广益，充分吸纳各方意见和体现各方利益，增强决策的认可度、科学性和有效性。监督居委会坚持办事公开制度，完善社区服务中心的服务功能，提升服务水平，提升服务效率，健全村组两级各项制度，坚持实行两公开一监督，做好年度村组两级财务收支专项审计工作、集体工程招投标制度，监督和规范集体资产交易行为。切实为居民做好事做实事，监督居委会按时发放村民福利金，保障居民基本生活需要。保证医疗、教育、卫生、治安等各项费用支出，社区关爱帮扶服务部协调各方力量对村中五保老人、单亲困难家庭或因病致贫居民实施帮扶救助，积极做好他们的安抚工作。同时，监督居委会加大投入改善辖区生活和居住环境，为社区建设建言献策。以“集中业务、公开透明、服务优先”的原则，实行“一站式”公共服务，承接办理出租屋登记备案、居住证办理、计划生育服务、综合管理、国土房产环保办理、土地物业经营管理、市政卫生水电按安监消防劳资等八大管理及审批事项，为居民群众提供高透明的事务办理和公共服务，真正实现便民、利民、为民，促进基本公共服务向社区均衡覆盖。(四)社会管理多元主体构建的思考
南海被列为全省开展创新社会管理综合试点和全市创新社会管理试点先行先试单位，赢得了发展先机。但经济建设和社会建设“一条腿长一条腿短”的问题依然存在，所以当前和今后一段时期，加强和创新社会管理仍然是摆在南海面前艰巨且复杂的任务。
1.多元共治的制度规范尚需建立
我国长期计划经济的影响使社会结构具有纵向单一性的基本特征。计划经济时代，国家与社会高度统一，政府几乎垄断了所有资源，包揽了所有事务，社会成为国家的附属物，社会成员对单位及政府形成的极大依赖性，直接影响和塑造了旧有的“一元化”社会管理。多元共治时代的来临，使传统的治理模式遭遇到了挑战。就管理理念而言，多元共治要求从以人为本的角度出发，整合协调各个群体的利益，融合多元价值体系；就管理结构而言，多元共治强调的是政府与社会的分工、政府的放权及非政府组织的成长与发育，政府宏观管理与微观管理并重，兼顾“掌舵”和“划桨”；就管理方式而言，颠覆了计划经济时代的旧有线性管理，以及公共物品单一的提供手段，引入了市场化与社会化的模式。而在多元共治体系下，各个社会管理的主体均处在同一水平线上，组织之间没有上下级的隶属关系，通过信任机制和协调对话的方式将各个治理主体连接成一个互动的网络。这种网络式的互动方式需要大量的制度规范来保证各个主体运作程序的合法性及运作的高效率。
2.多元共治的参与平台还要拓展
十七大报告中关于构建社会管理新格局的论述中强调社会协同与公众参与。由此观之，高层已经意识到社会事务不再是政府和各级管理部门的公务而是整个社会应当积极参与的事项。
居民的广泛参与是多元共治的出发点也是落脚点，更是居民利益得到最大化的根本保证。经过近几年的探索，南海在多元治理方面做出了有益的尝试，但是在参与机制、参与意识和参与方式上还有很大的发展空间。首先，没有形成一套完整有效的机制来保证社区内的居民、营利组织和非营利组织参与社区事务；其次，一些民众认为社会管理是政府的事情，与政府以外的组织和个人没有太大的关系，这种思维定式影响了社区内的非政府组织和个人在参与社区管理方面的积极性；最后，旧有的社会管理有一套全面而详细的行动方案，在部门设置、职能定位和权力分配上都有明确的规定。在政府放权不彻底和部门利益的影响下，政府以外的组织和个人很难有空间在社区管理上发挥作用，因此如何保证多元参与的空间在未来仍然需要着重考虑。
3.多元共治主体的独立性亟待保证
当前我国城市社区中的组织机构大都与政府有着千丝万缕的联系，除了居委会之外，其他所谓的中介组织或社会团体大都具有“官民二重性”，组织资金主要来源于政府，组织领导人由政府任命，其活动往往围绕政府意志来开展，缺少自主性。南海也存在同样的问题，由于资金和人事关系上的不独立，即使是像社区居委会这样的自治组织，也往往成为街道办事处的“腿”。除此之外，各个群团组织、各类社区组织由于各自隶属于不同行业和系统，由其上级主管行政部门管理，横向之间不发生联系，形成一种“条块分割”的局面。所以，非政府组织发育的不完全不但影响了社会管理的多元参与，同时也引发了政府退出社区微观管理层面后，社区服务和公共物品的供给问题。
当前，中国社会正处于一个快速转型的时期，社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，出现了大量新的社会现象和社会问题，社会结构、社会功能、社会需求、社会组织间的相互关系等都日益趋于多元化。因此，中央适时提出社会建设与经济建设同等重要。2011年胡锦涛同志在广东省视察时也同样指出，要着力推进以改善民生为重点的社会建设。南海改革开放30多年来，实际上是以经济建设为中心，以经济体制改革为重点进行推进的。现阶段，南海工作的重点也应该发生阶段性的转移。经济发展的目的是人民的幸福，但如果社会管理和社会建设滞后，人民即使富裕了幸福感也不会强。因此，迫切需要创新社会管理，来满足人民日益增长的幸福感需要。总之，经济发展与社会建设是相辅相成的，没有经济发展的社会建设是没有支撑的，同样，没有社会建设的经济发展也是不长久的。市场经济体制的建立和多元利益主体的出现，使社会管理单一的纵向模式被打破，社会管理各主体间的横向关系大大加强，社会管理的内在需求呼唤多元化共治局面的尽快出现。伴随着市场经济的日益发展与服务型政府的加快建设，以政府为唯一治理主体的“街居制”、“单位制”的社会管理模式逐渐淡出了人们的视野，以公共治理为特征的现代社会管理逐渐兴起。从某种意义上说，现代社会管理是国家权力体系、市场经济体系和资源配置结构三者共同作用的结果。因此，多元治理是重塑我国基层社会管理体制的必然选择。
五、社会管理的内容拓展：从双轨到统筹
改革开放30多年来，我国的经济社会取得巨大发展的同时也积累了不少问题和矛盾。伴随着经济社会的深刻变革，我国的社会管理正面临着许多新的挑战，特别是当前社会进入转型加速期后，利益分化，价值多元，矛盾复杂，风险加大，发展不平衡、不协调、不可持续等众多问题日益突出，社会管理的任务变得日益繁重，面临着前所未有的困难和挑战。在此背景下，加强和创新社会管理已成为社会建设的重中之重。
社会管理的主要目标包括维持社会秩序、规范社会行为、化解社会矛盾、弥合社会分歧、促进社会公正、推进社会和谐。其中维持社会秩序和推进社会和谐是现阶段社会管理的总体目标和主要任务。胡锦涛同志在党的十八大报告中提出，必须从维护最广大人民根本利益的高度，加快健全基本公共服务体系，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设；必须以保障和改善民生为重点；必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。
南海从解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，维护最广大人民的根本利益出发，不断推动社会管理体制改革。南海积极构建新型城乡关系，不断健全公共服务配套建设，深化农村体制综合改革，区、镇、村三级综治信访维稳中心全面建成运行，“村改居”工作成效显著，政经分离稳步推进，农村集体资产管理交易中心全面建成，农村集体财务监管中心试点扎实开展，社区服务中心实现全覆盖，社会组织不断发展壮大，社会保障体系不断完善，城乡15分钟公共服务圈基本建成。(一)统筹城乡新发展
党的十八大报告明确提出要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。“十二五”时期，许多地方把推进城乡一体化发展确定为要着力实施的重大战略，作为改革开放的前沿阵地，南海在经济社会发展方面取得了长足的进步，随着经济社会改革的深入推进，工业化和城市化进程加快，南海城乡社区结构和面貌也发生了巨大的改变，已经从一个纯农业生产区发展成为工商业繁荣的先进地区。但在经济社会获得巨大发展的同时也面临着经济发展方式粗放、集体利益纷争突出、城市化进程滞后等深层次矛盾和问题。为进一步推动经济社会进步，解决现阶段城乡发展中存在的突出问题，南海发扬“敢为人先，勇于创新”的南海精神，锐意进取，实施了一系列改革举措，统筹全区城乡新发展，理顺基层社会管理体制，促进基层社会的稳定发展。
1.城乡融合：城乡一体化的目标
从新中国成立初期到改革开放前，我国实行计划经济体制，逐渐形成城乡分割的二元结构。这种结构在形成之初，确实对当时的经济社会发展起到了一定程度的促进作用，但随着经济社会的发展，城乡二元发展模式的弊端和负面功能愈加突出，迫切要求对其进行改革。
改革开放后，国家根据社会发展的实际情况和人民的要求，制定了符合我国国情的改革开放政策，调动了人民的积极性，经济发展迅速，人民生活水平不断提高。城乡关系也出现了新的变化，在城乡二元结构不断松动的条件下实现了中国城市化的新进展。城市变得越来越开放，城乡之间的流动也越来越强。这样就在以前城乡二元结构分离的两大板块中，产生出一块介于两者之间的规模越来越大的中间层：在工业和农业之间产生了乡镇企业；在城市和农村之间产生了小城镇；在工人和农民之间产生了农民工人阶层，这就使得以前的界限明显的二元社会结构有所变动，变得比较松动和模糊，开始出现不断交流和融合的城乡二元结构。
但是由于城乡户口管理制度和城市劳动就业与社会保障福利制度的继续存在，二元结构的界限并未消失，城乡间还只是有限的交流和开放。农民向非农产业的转移和向城市的流动虽然冲击着原有的城乡二元结构，但城乡二元结构依然存在，而且城乡差距在某些方面也有进一步拉大的趋势，城乡之间的结构性矛盾只是有所缓和，并没有根本消失。因此推动城乡社会的一体化发展，消除二元结构的桎梏，就成为新时期社会建设和社会管理最重要的目标之一。
在对城乡一体化的理解上，以前更多地认为城乡一体化就是使农村城市化、农民市民化，认为推进城乡一体化发展就是要加快农村城市化进程。针对这种认识的局限性和在实践中出现的按照城市模式搞新农村建设的情况，许多学者和地方领导更多地强调城乡一体化不是“城乡一样化”，提出城乡一体化不是把农村变成城市，而是应根据农村和城市不同的特点，使农村和城市保持各自不同的生活环境和生活方式。一方面，城市和乡村要保持各自的特色；另一方面，城市也要吸收乡村的优点，乡村也要吸收城市的优点。农村社区建设固然不能完全按照城市模式来搞，但在推进城乡一体化背景下，也不能脱离城市化来搞农村社区建设。城乡一体化不是“城乡一样化”，城乡一体化的本意是农村要保持良好的风光环境和特色文化，但城乡一体化也要求农村和城市有一样的地方，如要有大致一样先进配套的基础设施和相对完善平等的公共服务等，否则农村留不下人，更吸引不来人，人们还是会向往城市并力图往城市集聚。因此实现城乡社会的融合共生是推进城乡一体化的主要目标，而破除城乡二元结构则是实现城乡融合的关键所在。
2.“村改居”与政经分离：城乡统筹发展的新探索
在推动城乡社会一体化发展，破除城乡二元结构得到政府部门和学界一致认同的背景下，我国的城乡统筹一体化发展开始从理论研究进入实践推行阶段。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作出了着力破除城乡二元结构的重大决策，并从城乡统筹、制度建设等方面对推进城乡一体化发展作出了系统部署，紧接着国家和地方围绕推进城乡一体化发展所设立的统筹城乡综合配套改革试点，在实践中取得了显著成效。
2009年9月，佛山市南海区被确定为广东省农村社区建设全覆盖的试点单位，经过近3年的探索，南海已构建起农村社区建设“三大平台”——社区服务中心、社区活动中心和社区综治中心。从而将城市社区的先进管理模式延伸到了农村。2011年6月，南海成立了广东省首个县(区)级城乡统筹部，以推动农村综合管理体制改革，统筹城乡发展。从2011年年初开始，南海以广东省统一部署的村(居)换届选举为契机，对全区123个符合条件的村委会进行了“村改居”改革。
在经济快速发展，社会转型加速的时代背景下实施的“村改居”，正好适应城乡一体化进程中基层社区发展变革的要求，对推动城乡社会的统筹协调发展意义重大，重新建构了基层社区组织体系，理顺了基层管理体制，使城市公共服务延伸到农村地区，促进了公共服务均等化目标的实现。首先，“村改居”有利于城乡空间的一体化发展。“村改居”就是在城乡空间结构差异不断缩小，城乡边界逐渐模糊，城乡空间不断融合的过程中采取的顺应性举措，并且这一举措将打破城乡一体化发展的壁垒，进一步促进城乡空间一体化的进程。其次，“村改居”实现了城乡各种制度的有效衔接，打破了城乡一体化发展中的制度障碍，“村改居”实现了公民身份由农民向市民的转变，在此基础上，农民的就业制度也逐渐和城市的就业制度统一起来，扩大了农民的就业渠道，促进了农民就业结构的优化。另外，“村改居”以后，城市的基本社会保障制度如医疗卫生、教育养老向农村地区覆盖，逐步实现城市农村(居)民纳入统一的社会保障体系。最后，“村改居”实现了城乡社会的有效融合，促进了城乡社会一体化发展进程。无论是城乡空间的一体化，还是城乡社会的一体化，都在推动城乡社会事业协调发展，逐步缩小城乡居民在居住、就业、教育、医疗等方面的差异，促进城乡价值理念的适同，最终推动城乡社会的统筹协调发展。
在推进城乡统筹发展的过程中，南海推动实施了“村改居”，但是农村集体经济的产权不清引发的众多复杂问题成为阻碍南海城乡统一发展的一大障碍，为了使农村集体经济经营中出现的问题不至于影响整个南海的稳定发展，同时让政府从处理农村经济纠纷的繁杂事务中抽身出来，丢掉包袱，同时也为了推动城乡公共管理和服务的一体化发展，南海推动实施了“政经分离”，村一级的自治组织与集体经济实行“五分开”，即职能分开、资产分开、财务分开、机构分开、人员分开。“政经分离”的一系列制度设计，进一步理顺了农村基层管理体制，规范村(居)民委员会自治管理职能。同时，“政经分离”确保了农村股民的权益，使基层管理的架构更加合理、更加科学。首先，理顺经济组织与自治组织的关系。“政经分离”通过制度设计明晰了组织职能，理顺了经济组织与社区自治组织间的关系。其次，推进农村集体经济的市场化，“政经分离”打破旧的“政经一体”的管理体制，同时借助于农村集体资产管理和交易平台、农村集体财务监管中心，进一步规范了集体资产的经营管理，建立起符合经济社会发展要求的，面向更广阔市场的集体经济组织经营体系，必将促进农村集体经济的进一步发展。最后，让渡了社区自治的空间。“政经分离”实施以后，村(居)委会从农村集体资产经营管理中抽身出来，回归到自我管理、自我服务的社区自治领域中，实现了“村改居”后社区管理体制向城市社区的规范靠拢，推动了城乡公共服务的一体化进程。
在破除城乡二元结构、推进基层社会管理机制改革的基础上，2011年6月，南海成立了广东省首个县(区)级城乡统筹部——区委城乡统筹部，统筹基层管理和城乡发展，推进公共服务均等化的进一步发展。(二)公共服务均等化
公共服务均等化是指政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共产品和公共服务。民生问题不仅关系到国民经济发展和现实利益分配，而且影响着社会成员的幸福感和认同感。因此在促进经济快速协调发展、“做大蛋糕”的同时，不应把单纯追求经济增长速度作为区域发展的唯一目标，而应将促使居民享有基本公共服务均等化作为长期导向，将基本公共服务均等化作为自己的责任，加强教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生等与民生问题息息相关领域的改革，完善社会保障体系，加强社会化、制度化的“社会安全网”建设，不断加大公益性社会事业投入力度。
完善均等的公共服务是实现社会基本平等与和谐稳定的基础，为广大人民群众提供优质高效的社会公共服务，让人们生活得更方便、更舒心、更幸福，是进行社会建设的基本要求，也是政府社会管理的重要目的。提高公共服务的水平和质量，建立覆盖城乡、功能完备、分布合理、运转高效的公共服务体系，让公共服务惠及全体居民，是当前各地经济社会发展中最重大的民生工程之一，也是完善新的政府社会管理的重要内容之一。
1.加大政府对社会公共服务的支出
科技、教育、文化、卫生、体育、社会保障等社会公共服务事业的发展，需要大量的资金投入，必须依靠政府通过转移支付和财政手段等给予支持。公共服务支出具有“人本”属性。公共服务支出关注的终极目标是“以人为本”，促进每一个社会成员全面发展，实现社会公平、正义。政府要逐步加大公共财政支出中社会公共服务支出的比重，从而为全社会提供更多更为优质高效的公共服务，满足公众日益增长的公共服务需求。
南海在经济快速发展的同时，注重社会事业的发展，出台了《南海区创新社会管理试点工作方案》，不断加大公共财政对公共服务的支持力度，扩大民生投入，努力构建少有所学、壮有所用、老有所养、病有所医、住有所居、贫有所济的和谐社会。近几年，南海用于教育、医疗、社保、就业、文化等公共服务的支出占一般预算支出的比重逐年上升，从2006年的33.8%上升到2011年的39.5%，增速远高于其他项目的支出，民生导向型的公共财政支出结构逐步建立。
一是制定政府公开购买服务的相关规定。不断扩大政府向社会组织购买服务的范围，出台政策规定凡是社会组织能够提供同类同质服务的，政府及职能部门按照“费随事转”的原则，优先向社会购买，主要购买包括公共卫生服务、公共就业服务、社会福利服务、社会救助服务、法律服务、养老服务等在内的各种服务项目，政府购买公共服务推动了公共服务的社会化和专业化服务水平，提升了公共服务的效率和质量，满足了不同群众的多样需求。
二是设立公共财政支持社会组织的专项财政预算。政府对社区社会组织的购买服务作为制度性的支出，由预算单位在年度预算中申报购买服务的项目预算，财政部门审核安排。明确区镇事权，建立区镇两级财政对社区社会组织的支持体系。
三是建立社区公益服务类社会团体经费补助制度。对社区公益服务类社会团体(即具有非营利性、公益性、志愿性的社会组织)在成立阶段确有困难的，经过申请、评估、公示、审核后，可获得1万元补助作为开办费。每个社区公益服务类社会团体每年可获得财务审计补贴1千元。健全考核激励机制，区财政每年划拨不少于50万元作为示范性社区社会组织和社会组织开展优质社区服务项目的奖励。区民政部门建立社区社会组织建设评估考评体系，明确社区社会组织评估考评细则，根据社区社会组织设施规模、开展活动的服务质量指标、对和谐社区建设的贡献程度等进行评估考评。同时对社会组织开展的社区服务项目进行绩效考核。对开展活动良好、发挥作用突出、社会效益明显的先进社区社会组织和社区服务项目给予奖励。奖金要求用于社会组织的硬件建设和社区服务项目支出，以不断提升社会组织的服务水平。
2.推进社区服务中心的全面覆盖
社区服务中心是政府公共服务在社区的延伸机构和便民服务平台，在社区党组织领导下，承办政府各工作部门委托的人口户籍管理、社会治安管理、流动人口和出租屋综合管理服务、市场安全监管、维稳综治、城管建设、国土规划、计划生育、环境卫生、民政救济、征兵优抚、劳动就业、文体科教、法制宣传、工会组织、共青团、妇儿维权等工作。
南海自2002年率先成立区行政服务中心以来，不断将行政服务向基层延伸，目前已初步形成了区、镇、村(居)“三级一体”的行政服务体系，在社区服务中心的基础上，整合基层社区事务，完善社区服务，并不断向农村地区推进，直至全面覆盖农村地区，实现了公共服务由城市向农村的延伸。在58个城市社区率先建立社区服务中心的情况下，目前224个村(居)委会也已经实现全覆盖，从而使城市、农村居民都能享受同等的公共服务。
按照便于服务、便于管理、便于自治的原则，综合地域性、认同感等因素，南海科学合理地设置社区服务中心。根据社区的不同情况，采取“多社区一中心”、“一社区多中心”和“一社区一中心”等模式设置，设置“一站式”综合性服务平台，方便了基层群众，大大提升了办事效率。
(1)“五个统一”完善社区服务中心的标准化建设。按照“统一服务标识、统一项目设置、统一运行流程、统一服务规范，统一资源整合”的“五统一”原则，南海组织实施社区服务中心标准化建设工程。在社区服务中心标识系统的设计上，突出政府公信力与品牌服务理念，彰显“关爱、孝德、树本、至善”的社区核心价值观；在项目设置上，从村(居)民的服务需求出发，统一设置代理代办、公益服务、便利服务等项目；在运行流程上，协调和理顺区、镇(街)行政服务中心和社区服务中心之间的工作关系，使机构和业务的上下衔接更加畅顺、高效；在服务规范上，社区服务中心按项目管理制、代理代办制、事项公开制、服务承诺制、流程监管制进行统一规范，实现被动服务向主动服务、单一服务向全面服务转变；在资源整合上，统筹整合社区服务中心与村(居)综治中心、流管服务站、城管工作站及社区警务室等场室建设，实现资源共享、管理有序、以人为本、服务优先。
(2)“三级衔接”推进区、镇(街)行政服务中心与社区服务中心的有效衔接。区、镇(街)行政服务中心建设电子公共服务平台，推进行政审批和公共服务事项网上办理，逐步将网络延伸到社区服务中心，并与社区服务中心建立业务沟通机制，提高办事效率，方便群众办事。
(3)“两个统筹”规范社区服务中心人员的管理。一是“统筹管理”，社区服务中心工作人员由社区党组织统筹管理。同时，区和镇(街)各部门对社区服务中心工作人员定期进行业务培训和指导，并建立考核评议制度。社区服务中心的工作和服务要接受社会公开监督。二是“统筹使用”，社区服务中心工作人员由社区党组织统筹调配使用，根据需要实行“一岗多责”和轮岗交流使用。
社区服务中心建设的加强和健全，有利于政府职能转变，推进政府公共服务下移，提升政府服务效能，有利于建立新型社区管理服务体制，全面提升基层社区管理和社会服务的整体水平。
3.推动多元化主体提供公共服务
公共服务可分为基本公共服务、准公共服务和经营性公共服务。对于基本公共服务，政府在确保公共财政投入的同时，可以通过优惠政策的激励机制和公共资源的补偿性供给机制，鼓励和引导社会力量举办，政府采取适当的形式购买其服务，提供给公众使用。对于准基本公共服务，可以通过财政补贴、公私合营、特许经营、贷款贴息、政策优惠等方式支持民间资本或其他社会投资主体举办。同时，全面开放经营性公共服务市场，允许多方力量举办，以满足不同人群的多样化需求，从而实现公共服务的多元化、社会化供给。
实现公共服务提供主体和提供方式多元化，是满足人民群众日益增长的公共服务需求的必然要求。作为现代政府的重要职能，基本公共服务既可以由政府直接提供，又可以由政府间接提供；非基本公共服务则可以更多地利用市场机制来提供。长期以来，我国的公共服务主要由国家及公办事业机构经办，提供主体和提供方式单一，公共服务供给不足、质量偏低、水平不均、效率低下，不能满足广大人民群众日益增长的公共服务需求。只有加快改革基本公共服务提供方式，推进非基本公共服务市场化改革，实现公共服务提供主体和提供方式的多元化，处理好公共服务提供者、管理者与经办者的关系，才能真正转变政府职能。在发挥政府主导作用的同时，充分调动各类市场主体和社会组织积极参与公共服务的供给。这不仅有利于政府尽快从大量“不该管”、“管不了”、“管不好”、“管起来成本很高”的事务中解脱出来，加快建立服务型政府，而且也有利于深化公共服务部门和事业单位等社会领域改革，释放和发展民间组织或民营经济提供公共服务的潜力与能力。
南海在推进社会管理创新的过程中，革新观念，利用靠近港台的便利条件，不断学习他们的先进经验，通过引进香港及广州等地的专业社会工作服务机构，采取优惠措施吸引众多社工机构扎根南海，服务本地居民。以南海桂城创益中心为例，作为整个南海首个创新公益综合体，创益中心成为关爱项目研发、社会组织培育、NGO(非政府组织)持续孵化、公益资源集聚及社区居民活动的综合平台。
创益中心开放之后，形成了稚童空间、快乐厨房、荒岛图书馆等日常活动场所，对所有会员免费开放。让专业的社工人员组织开展活动，同时，发展起了417人的义工队伍。一年的运营，就服务了一万余人次。
创益中心作为社会组织的孵化基地，以每年1元的低租金、免费一站式服务等优惠条件，为“草根”社会组织敞开公益创业的大门，助其实现公益梦想。据统计，创益中心运行的第一年，共培育25家社会服务类组织，服务领域涉及城乡社区服务、企业社工服务、外来工及其子女服务、驻校社工服务、青年就业服务、特殊儿童服务、居家养老服务、长者院舍服务、医疗社工服务、社会企业探索等，服务范围覆盖桂城25个村(居)。创益中心成为一个公益对接平台，资金、物资、服务，甚至人才都可在这个平台中聚集、配对，使更多企业、专业机构、公益团体、专家学者等各种资源聚集并合力发挥杠杆效应，实现公益的最大化。(三)社会保障全覆盖
社会保障制度作为国家的一项重要社会经济政策，在现代社会发挥着“个人安全阀”和“社会稳定器”作用。
纵观人类的发展历史，无论是社会保障思想，还是社会保障实践，均源远流长，2000多年前中国孔子的大同社会论和佛教基督教教义等，构成了当代社会保障思想的历史渊源。在社会保障实践方面，追溯早期历史，在西方有救苦济难的宗教慈善，中国则有历代王朝的救灾济贫措施。进入资本主义初期，英国1601年颁布的《济贫法》，以及此后多个欧洲国家仿效建立的相应的济贫制度，成了促进早期资本主义发展不可忽略的措施。不过，现代社会保障制度的起源，则是在18世纪欧洲工业革命成功后，它兴起于19世纪80年代的德国。此后，又经历1935年美国颁布综合性的《社会保障法》、1948年英国率先宣布建成福利国家、1955年新加坡建立中央公积金制度等一系列重大事件，并不同程度地影响着其他国家的社会保障制度建设。到20世纪70年代，世界上所有国家或地区均不同程度地建立了社会保障制度。
1.现代化视野中社会保障的发展之路
近年来，我国工业化迅猛发展，城市化也以前所未有的速度向前推进，带来了许多新的社会问题。因此在社会保障方面也需要进行相应的调整和改革，以适应经济社会发展的要求，走上一条健康、公正、可持续的发展道路。通过构建健全的社会保障体系来解除国民后顾之忧，提供稳定的安全预期，并促使社会财富得到合理分配，不仅是人民的呼声，而且是社会公正的体现。从社会结构变迁和社会阶层流动的视角来看，当前我国正处于社会转型的加速期，社会结构继续分化，社会流动速度加快，社会风险不断积累，包括贫富差距、劳资矛盾及城乡差距、地区差距等在内的诸多社会问题，均迫切需要解决。但是当前我国的社会保障面临着城乡分割和区域发展失衡，人口老龄化和人口流动速度加快，工业化、城市化迅速，就业形式多样化，以及社会保障自身的制度设计缺陷等诸多方面的问题，在深刻的时代背景和严峻形势下，必须加快社会保障制度的改革完善：一是加快弥补制度缺失，构建能够覆盖全面的健全的社会保障体系并促使其完备化；二是切实提高社会保障制度的公平性，促使这一制度从形式普惠走向实质公平；三是不断提升社会保障的水平，增进群众福祉，促使财富合理分配。
现代社会保障制度的核心价值理念是公平、正义、共享。这一制度应当平等地对待每一个国民并保障满足其基本生活需求，普遍性地增进公民的福利。如同市场机制天然追求效率一样，任何社会保障制度都天然地表现出对社会公平的追求，都经历着从缩小不公平到实现并维护公平的发展进程。首先是社会保障法制化赋予国民平等的社会保障权益，并通过相应的程序来加以保障；其次是社会保障作为财富分配机制，以免除国民的生存危机为正义底线，是当代社会文明进步和法律正义、分配正义的具体体现。而社会保障对公平正义的维护，都是通过共享机制来实现的，共享既是社会保障制度追求的基本目标，又是实现其他多重目标的基本手段，它强调风险分摊和互助共济，以集体的互济、群体与个体的互助来分散个体遭遇的风险，进而促进整个社会的团结与融合。
如果要将公平、正义、共享的理念融入具体的社会保障制度安排中，还需要遵循如下基本原则。一是普遍性原则，它植根于公民社会保障权利平等的基础之上，其实质即是共享和普惠。二是统一性原则，它要求基本社会保障制度应当实现统一，这是确保公民享有平等的社会保障权、促进和维护全国统一劳动力市场、实现社会团结的重要条件。三是互助共济原则，互助是共济的必要前提，共济是互助的必然结果。四是可持续发展原则，遵循从缩小不公平到实现公平的路径，在社会保障建设中采取渐进、持续发展的方式，并充分考虑代与代之间的公平性，适当体现出激励性，追求可持续发展。五是以人为本与弱者优先原则，以人为本是社会保障宗旨的直接体现，而优先保障社会弱势群体的基本权益，又是以人为本的直接体现。六是政府主导与责任分担原则，社会保障作为公共品或准公共品，是市场机制失灵或部分失灵的领域，因此，政府主导是一条重要原则，但政府主导不等于政府包办，而是需要明晰政府、企业、社会、个人等责任主体的责任分担机制，有效地调动各方积极性，促使其参与社会保障事务。
2.南海“渐进式统一”社会保障的实践探索
在统筹城乡社会一体化发展的过程中，推动城乡基本社会保障的逐步统一是确保城乡协调发展的关键，有利于从制度上打破城乡二元分割的桎梏。当然从实际国情出发，实现城乡社会保障的完全统一，建设全体国民均等的社会保障基金、实施统一的社会保障制度难度太大。因此这里所讲的城乡社会保障一体化并不是说城乡的社会保障水平和标准完全一致，而是指根据中国国情，打破城乡分割的二元社会保障结构，在社会保障制度设计上把城镇居民和农村居民作为一个整体来统筹规划，逐步缩小城乡之间在基本社会保障方面的差别，实现城乡在政策上的平等、体系上的有机统一，使城乡居民均能实现老有所养、病有所医、困有所扶。
南海经过多年的努力发展，经济实力不断增强，尤其是农村集体经济实力比较雄厚，在社会保障建设方面也一直走在全国前列，目前已经全面建立起包含社会保险、社会救助、社会福利在内的综合社会保障体系，实现了城乡社会保障的有效衔接和广泛覆盖。如表1-1所示，为2005—2011年南海区社会保险参保人数情况表。表1-1 2005—2011年南海区社会保险参保人数情况表单位：万人
一是建立城乡居民基本医疗保险制度。医疗保险制度作为社会保障制度的重要组成部分，是国家的基本经济社会制度之一。推进医疗保险制度改革完善，建立覆盖城乡居民的基本医疗保险制度，为广大居民提供基本的医疗保险，关系改革、发展和稳定的大局，对于深化改革、促进发展、保持稳定，具有重要意义。南海采取“两步走”策略，建立起城乡居民基本医疗保险制度。第一步，建立全区统一的农村基本医疗保险制度。从2004年1月1日起，确定每人每年筹资190元，由区、镇(街)、村委会(村民小组)和个人共同负担，基本实现了农村人口全覆盖。第二步，实施城乡统一的居民基本医疗保险制度。2006年7月1日起，城镇居民(参加职工基本医疗保险的除外)可参加基本医疗保险，并与农村居民基本医疗保险并轨，建成城乡统一的基本医疗保险体系。此外还实行了全民门诊医保，较好地解决了城乡居民的医疗保障问题。
二是建立全征地农村居民养老保险制度。养老保险覆盖状况是衡量一个区域公共服务和人民生活水平的重要标志。近年来，南海一直致力于构建和完善基本社会保障体系，基本实现了人人享有养老保险的目标。南海区从2005年1月1日起实施区级统筹、集体缴费、政府扶持的全征地农村居民养老保险制度。在基金筹集方面，区、镇两级财政各负担25％，股份经济合作社负担50％，农村居民个人不需缴费。参保并缴费的全征地农村居民男60周岁，女55周岁，每人每月可领取150元。2008年年底，全区符合条件的集体经济组织成员共18.7万人，纳入参保对象范围15.9万人，其中3.1万人已享受养老保险补贴。
同时南海于2010年1月1日起开始实施新农保政策，实施对象是年满16周岁以上，有南海区常住户籍，且未参加机关事业单位退休统筹和城镇职工社会基本养老保险的城乡居民。新农保为南海的城乡居民又增加了一道养老防线，“养儿防老”在南海将渐成历史。
三是构建城乡统一的社会救助体系。首先，在最低生活保障方面实现了城乡一体化。从2009年7月起，南海将农村居民低保标准提高到每人每月350元，同城镇居民低保标准一致，2011年7月1日起，提高低保标准至每人每月390元，实现了城乡一体化。其次，不断提高城乡特困人员救助水平。从2007年7月开始实行低保户生活临时补贴，并及时足额将补贴直接发放到低保对象的账户，确保城乡困难群众基本生活不因物价上涨而降低。从2011年1月起将农村五保供养对象和城镇“三无”人员的供养标准从每人每月500元提高到700元。从2009年1月1日起，对城乡特困人员实施分类救助，即按照城乡特困人员致贫原因、身体状况、劳动能力、困难程度和自救能力的具体情况制定不同的标准进行救助。对符合条件的低保对象按区低保标准每人每月增发10%～20%的分类救助金，不断提高弱势群体生活水平。再次，试行低保、五保对象门诊医疗保障办法。按区、镇各负担50%比例，南海在全省率先建立低保、五保对象的门诊基本医疗全免费政策。最后，落实扶贫助学资金。2007—2011年投入资金7011万元，对全区本地户籍(不分农村和城镇)的低保家庭就读幼儿园、义务教育阶段、高中教育阶段学校的学生和入读全日制普通或成人高校的新生给予助学补贴，解除学子后顾之忧。(四)利益表达新机制
随着改革的不断深入，社会结构日益分化，群体的利益需求更加多元化，不同的社会阶层、不同的社会利益群体、不同的社会成员，有着各自不同的利益和利益诉求。在迅猛发展的社会环境下，民众对自身利益和权利的维护更加关注。而民众的利益能否得到很好地表达与维护，是一个现代政府所致力追求的目标。要平衡、整合各阶层的利益，就必须建立畅通高效的利益诉求表达机制，所以，开拓、畅通多元的民意表达方式和渠道，是当前社会管理创新的重要内容。
1.社会转型中的利益表达机制建设
当前中国正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在社会转型过程中，经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多元化，社会利益结构也随之分化、重组，新的利益群体和阶层逐步形成，与此同时，因为利益分配不均衡而产生的社会矛盾也日益突出。因此，在推动基层社区管理创新的过程中，需要理顺利益主体异质化、利益需求多元化、利益获取途径多样化、利益差距扩大化、利益矛盾和冲突公开化等复杂的关系，在多元利益诉求之中寻求一个平衡点。构建一个健全的利益表达机制对于整合社会力量，实现社会的顺利转型具有极其重要的意义。
第一，健全的利益表达机制是现代政府权力运行规范化的迫切需要。没有制约的权力必然导致腐败，制约公共权力是民主政治的一个基本要素。制约公共权力有两种有效的途径，一是权力体系自身内部的相互制衡，二是公民和公民社会的制约，即权力体系之外的制约。公民社会要求通过公共利益表达机制使政府的行为符合公共利益，政府权力必须以保障公民权利为基础，以关注社会需求和民意诉求为起点。这就要求建立和完善利益表达机制，以充分了解不同社会利益群体的不同利益需求，并在意见综合和决策中加以协调，形成公共政策。
第二，健全的利益表达机制是保证决策科学化、民主化的迫切需要。从本质上说，建立健全的利益表达机制的价值在于，能够通过法定形式，使公众“进入”政府决策过程，从而有效地行使民主权利。现代市场经济是一种不同利益主体之间良性博弈的经济，它要求建立四大利益关系机制，包括利益表达机制、利益博弈机制、利益协调机制、制度化的解决利益冲突的机制。其中，首要的是利益表达机制，充分有效的利益表达是科学决策的前提。公民对决策过程的参与，可以及时发现政策的失误和偏差，及时纠正决策失误，从而使决策更加科学和合理。
第三，健全的利益表达机制是保持社会稳定的需要。在当前社会迅速发展变化的过程中，稳定对一个国家和社会来说具有至关重要的意义。构建一个完善的利益表达机制，为各利益表达主体表达自己的利益要求提供一个畅通有效的渠道，使他们在法律允许的范围内以不同方式发表见解，就可避免潜在的社会性“地震”的发生；通过健全的利益表达机制，使人民群众与党政机关之间、各利益群体之间进行广泛的思想交流与意见交换，就能增进彼此的互相理解，消除隔阂，防患于未然。这样在一定程度上就会避免各利益表达主体在利益无法表达或表达不充分时，超越政治规范的允许度，以种种非规范行为，甚至包括破坏生产力的激烈方式向政府发送利益要求信息，从而增加社会不稳定因素，使社会不和谐。换言之，利益表达机制在社会稳定中起着“安全阀”的作用。
2.完善利益表达机制
在当前整个社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、社会转型加快的时代，面对新的社会管理问题和管理要求，加快政府职能转变和管理方式的转变，健全和完善多元利益诉求的表达渠道已成为新时期基层政府面临的重大课题，南海面对经济社会发展的新形势和新问题，不断努力创新各种利益渠道表达形式，建立和规范利益表达机制。特别是根据社会利益分化的情况，以及不同利益群体的特点，建立不同的利益表达机制，让公众的意见真正成为各种政策制定考虑的因素。努力实现“替民做主”的旧的执政理念和决策方式向“由民作主”的执政理念和决策方式的转变。
(1)微博问政：政府与民众零距离交流。
21世纪以来，互联网已经成为人与人之间沟通交流不可或缺的工具，它在现今的政治、经济和社会生活中扮演着日益重要的角色，并成为民众行使知情权、参与权和监督权的重要渠道。以互联网为主要框架的信息技术加强和创新社会管理已是大势所趋。利用信息网络工具创新社会管理、提高政府工作效率、降低公众参政议政的门槛、改善政府和社会以及公民的关系，增进他们之间的互信，成为当前许多地方政府的探索重点。
作为政府与民众之间互相沟通交流的重要桥梁，微博的重要性已被各地的政府充分认识。随着微博用户的迅速增长，微博不再仅是网民自娱自乐的空间，而逐渐成为公共事务的发布平台、意见的交流领域、自由言论的场域。在危机事件中，官方通过微博发布信息和传达政策，有利于政府快速了解危机事件，掌握信息发布的主动权，澄清谣言。微博问政增加了民众了解政府、反映民声、参政议政的机会，也为政府提供了了解民意的新方式，能够有效加强官民双方的意见交流。
南海非常重视微博的即时交互作用，目前已经形成了570多个独具特色、影响广泛的南海政务微博，建立起一张汇集民意民智的巨大的社会公共网络。在此基础上，南海创造性地开创了全国县一级最大规模的政务微博发布平台——“南海微力”微博广场。这些微博使区直党政机关、事业单位，镇(街)和村(居)社区不仅能够直接了解民意、倾听民声，而且能够做到即时回应、互通互动，广泛征求群众的意见和建议，客观的反映南海改革过程中的亮点、难点和焦点，积极解决基层群众的合理利益诉求。这些政务微博有效地服务于社区群众，调动起群众参与社会管理的积极性，提高了社会管理公众参与度。
在普及官方微博的同时，南海率先制定了官方微博的管理规程，明确规定各镇(街)、各单位的政务微博每天至少要发布1条信息，使用亲民话语，注意平等沟通，在工作日回复网民的评论不超过4个小时。成功地把官方微博作为一种常态化的执政方式，营造出一种官民良性互动的善治之风，改变了以往的“官本位”思想，改变了社会舆论体系和官话体系，真真正正做到了亲民服务。
(2)社区理事会：新老“本地人”的共建共享。
在倡导多元利益主体共同参与的理念下，南海成立了社区理事会。社区理事会是参与社区建设、管理和发展等重大事项的协商、议事和监督的民间自治组织，同时也是社区居民、辖区组织参与社区建设的基本途径和主要平台之一，发挥着集聚资源、民主议事、合作参事、协商共事的作用。
社区理事会成员是按照广泛性、代表性和先进性原则来选择的，成员由社区各阶层人士组成，汇聚了社区内各行业、各领域的代表，主要包括社区“两委”干部、驻地企事业单位代表及党员代表、居民代表、外来工代表、社工代表等，形成多元主体参与社区管理服务的新格局。首先，社区理事会为社区居民参政议政提供了平台。社区理事会调动社区内多元利益主体参与社区事务管理，对社区建设、管理和发展等重大事项进行交流、研究和商讨，为社区居民参政议政提供了平台。例如在罗村街道务庄社区，社区理事会积极收集企业员工、居民意见，反映辖区内公交线路较少、群众出入不方便等问题。理事会向居委会提议增设公交线路，居委会与街道、市政协调，争取到上级政府支持，开通三条公交线路，实现各村小组、工业区公交全覆盖，群众绿色出行。再如，罗村街道芦塘社区理事会对社区各项基础设施建设提出意见和建议。其次，社区理事会为社区居民监督评议提供了平台。在监督两委会的有关工作、协助有关部门进行项目监督方面，社区理事会发挥了积极的作用，取得了良好的效果。比如，罗村街道芦塘社区理事会配合居委会做好了“村改居”的监督工作，并协助有关部门监督社区内河涌整治、环境治理进展情况等。再次，社区理事会是资源整合的平台。通过积极整合各方资源，邀请居民参政议政，配合政府开展社区工作。如罗村街道罗湖社区的社区理事会下设关爱帮扶部、综合服务部、宣传文体部，分别有针对性地开展社区服务，满足社区居民的需求。最后，社区理事会是互惠共促的平台。通过社区理事会成员之间通力合作，共同致力于社区建设，彼此间也建立起良好的互动关系，使优势资源能够集中投入到社区建设所需要的项目中去，从而积极有效地配合了政府社区建设工作。
第二章 专题报告
一、南海社会救助调研报告
社会救助作为社会保障的重要组成部分，在保障广大人民群众特别是贫困群众的切身利益方面发挥着重要作用，随着社会发展的进一步推进，社会救助的复杂程度日益增加，一些问题也日益显露，社会救助制度亟待进一步规范和完善。为进一步了解南海社会救助的基本状况，推进社会救助政策改革，提升社会救助水平，增强社会救助能力，促进救助对象发展，实现社会公平，南海民政局组成调研组，对南海社会救助的相关情况进行了调研。(一)南海社会救助基本现状
南海社会救助工作的基本状况如下。
1.救助对象及特点
社会救助对象主要为因各类原因致使其基本生活难以维持而需要政府和社会为其提供基本物质保障的人群。南海社会救助对象主要集中在以下几类：第一，城镇“三无”人员，即无劳动能力、无生活来源，无法定赡养、抚养义务人或法定赡养、抚养义务人是没有赡养、抚养能力的老年人、残障人士、未成年人；第二，城乡低保户，即家庭成员人均月收入低于最低生活标准的家庭；第三，农村五保对象；第四，临界低保家庭；第五，城乡孤儿；第六，其他符合专项救助和临时救助的救助对象。
由此可知，以上人群皆是存在一定生活困难的个人、家庭和特殊群体，亟须政府、社会进行以济贫、解困、扶危为目标的帮扶和帮助。
2.救助内容及现状
南海当前实行以城乡低保、农村五保等城乡基本生活救助为基础，以医疗、教育、住房等专项救助相衔接，以慈善救助、临时救助、分类救助和其他捐助为补充的社会救助体系。
(1)基本生活救助情况。
基本生活救助是社会救助的核心内容，主要解决贫困个人与家庭的吃穿温饱等基本生存问题。南海基本生活救助政策主要有：《佛山市南海区城乡居民最低生活保障制度实施办法》(此项办法含城镇“三无”人员及孤儿)、《佛山市南海区农村五保供养实施办法》。南海区城乡低保救助标准为每人每月390元，实行差额补助；农村五保和城镇“三无”人员、孤儿救助标准皆为每人每月700元。表2-1为南海2011年各镇(街)开展基本生活救助工作中发放救助金的情况汇总。表2-1 2011年南海各镇(街)基本生活救助金发放情况汇总表
此外，为进一步扩大贫困群体的受助面，南海区在确定低保标准的基础上，进一步提出临界低保的补助标准，计算办法为低保标准的150%，即585元。
(2)专项救助情况。
专项救助是为解决困难家庭的特定问题而进行的救助，是对基本生活救助的重要补充。南海专项救助主要包括教育救助、医疗救助和住房救助三大方面，具体如下。
第一，贫困大学生的助学工作情况。贫困助学补助金额为：低保本科大学生每人每年6000元，低保专科大学生每人每年5000元，通过成人高考资助3000元；临界低保户子女通过高考资助其1500元，通过本、专科成人高考补助1000元。补助方法为：低保家庭子女就读大学期间第一年免收学杂费、发放生活补助和助学金等多项救助政策，大学二年级后由各级慈善组织开展相应的助学行动。2010年，南海助学范围进一步扩大，延伸至低保线上浮21%～50%的临界低保家庭，各镇(街)也相应制定针对临界低保特困家庭的助学政策，以进一步完善南海困难学生助学体系。
第二，困难家庭的医疗补助情况。此处的医疗救助是指关于医疗救助对象的医疗费用，在扣除各种医疗政策性补偿、补助、减免及社会指定医疗捐赠后，对其个人自付部分给予的适当比例的补助。低保对象门诊费用全免，低保对象及临界低保对象住院后，除医保报销外，属于医保范围的个人自付部分给予40%～60%的报销；扣除各种医疗政策性补偿、补助、减免及社会指定医疗捐赠后，农村五保对象及城镇“三无”人员住院纳入医保范围的个人自付费用全额报销。南海医疗救助的特点体现为以下三点：其一，全区首创为低保、五保对象提供免费定点门诊服务；其二，医疗救助面得到扩展，救助对象覆盖农村五保、城镇“三无”人员、低保及临界低保特困家庭；其三，医疗救助力度得到增强。农村五保和城镇“三无”人员的住院基本医疗费予以全额救助，其他困难人群住院医疗救助金额最高为3万元，门诊救助最高为8000元；并增加医前救助，14岁以下儿童提高救助比率及封顶线下可多次救助等多项政策优惠。
第三，困难家庭的住房补助情况。每户维修费用补助不超过1万元，不足1万元的，按工程实际结算补助。重建危房补助每间3万～5万元，重建(新建)补助标准与家庭人数(以纳入最低生活保障人数为准)相关，具体补助标准如表2-2所示。2011年，南海区解决城镇住房困难家庭175户；完成危房改造80户，资助金额198.94万元。表2-2 南海住房补助标准
(3)临时救助情况。
临时救助是针对因突发性、临时性等原因造成基本生活出现暂时困难的家庭实施的一项非定期、非定量的社会救助。南海救助标准参照本区低保标准确定，根据申请人的家庭困难实际情况，原则上给予2～3个月的基本生活救助，每年一次。救助主体以家庭为单位，家庭人口1～3人(含3人)，一次性给予1500～3200元的救助；家庭人口3人以上(不含3人)，5人以下(含5人)，一次性给予2000～4200元的救助；家庭人口5人以上(不含5人)，一次性给予不超过5000元的救助。2010年南海共对823个家庭进行临时救助，包括低保、临界低保特困家庭、残障人士家庭及困难优抚对象，共发放救助金319.56万元。
灾害救助是临时救助的重要类型之一，灾害救助是国家和社会对因遇到自然灾害而造成生活贫困的社会成员提供一定物质帮助使之维持基本生活水平的一项救助制度。南海按照家庭人口数量和受灾情况，对于受灾家庭一次性给予1500～5000元的救助，救助资金由区、镇财政解决。
(4)特殊人群救助情况。
南海针对特殊人群的救助主要涉及流浪乞讨人员和残障人士两类人群。流浪乞讨人员是在城市生活无着的流浪、乞讨人员的简称。对流浪乞讨人员开展救助帮扶工作，保障其生活权益是社会救助领域的又一重要工作。南海于2010年下发指导性文件：关于开展流浪乞讨青少年排查摸底专项行动、切实做好街头生活无着人员救助工作、做好炎热气候救助管理服务等，以此指导各级规范开展流浪乞讨人员救灾帮扶工作。据调查，2010年全年各镇(街)送往市救助站实施救助人员900余人次，救助金支出180余万元。
此外，南海各类在册残疾人总数为31028人，占全区本地户籍人口的3.06%。为帮助残障人士尽快康复、融入社会，该区重点提供以下几项残障人士康复服务。一是构建健全的康复网络，依托康复医疗机构，成立康复技术指导中心，形成区、镇(街)、村(居)委三级康复技术指导网络，对残障人士进行康复救助。2010年南海共投入360万元为2000人次的残障人士提供康复救助；对242名贫困狂躁型精神病患者进行免费治疗。二是开展社区康复工作，为残障人士就近提供康复服务，力求初步形成残障人士康复救助体系，从而真正实现“人人享有康复服务”的目标。
(5)分类救助情况。
南海结合救助工作实际，对城乡低保对象开展分类救助。按照城乡特困人员致贫原因、身体状况、劳动能力、困难程度和自救能力的具体情况制定不同救助标准，实施分类救助，对家庭有特殊困难的人员给予特别照顾，原救济金高于当地全额低保金待遇的人员，不予分类救助。分类救助对象主要有两类。
一是低保对象，该类成员享受低保待遇时按一定比例上浮救助标准。具体救助对象范围及享受标准如表2-3所示，如果低保对象符合多种条件，只按其中最高一项给予救助。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]