作者：张洪松,史溢帆
出版社：四川大学出版社
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农村地权改革的逻辑－－基于成都实验的考察试读：
丛书序
四川大学（以下简称川大）是中国近代创办的最早一批高等教育机构中的一个。近十余年来，又经两次“强强合并”，成为学科覆盖面较广、综合实力较强的一所综合性大学。一百多年来，川大的人文社会科学在学校日益壮大的过程中，从国学研究起步，接受现代科学的洗礼，不同的学术流派融合互动、共同成长，形成了今日既立足于中国传统，又积极面向世界的学术特征。
作为近代教育机构，四川大学的历史要从1896年设立的四川中西学堂算起。但具体到人文社会科学研究，则可以追溯到清同治十三年（1874年）由张之洞等人创办的四川尊经书院。在短短二十几年的办学历史中，书院先后培养出经学家廖平、思想家吴虞等一大批在近代中国学术思想史上影响巨大的学者，也因此使四川成为国内研究经、史、文章等中国传统之学的重镇。此后，在20世纪相当长的一段时间里，以国学为主要研究对象的近代“蜀学”成为川大人文社会科学研究的主流，拥有张森楷、龚道耕、林思进、向楚、向宗鲁、庞俊、蒙文通、刘咸炘、李植、李培甫、伍非百等一大批国内知名的学者。
近代蜀学在研究内容上以传统学术为主，在观念与方法上则立意求新。廖平的经学思想曾经作为19世纪晚期变法维新的基本理论依据之一，其知识背景上也不乏西学色彩。20世纪20年代成长起来的一批学者如庞俊、刘咸炘等人，更是亲自参与了中国传统学术向现代学术的转变。其中，蒙文通由经向史，同时又广涉四部之学，在晚年更是力图从唯物史观的角度探索中国社会与思想的演进，最能代表这一学术传统的是包容、开放并具有前瞻性的眼光。
自20世纪20年代开始，现代社会科学的深入研究也逐渐在川大开展。1922年至1924年，吴玉章在此教授经济学课程，鼓励学生通过社会科学的研究，思考“中国将来前途怎样走”的问题。1924年，学校设立了10个系，在人文社会科学6个系中，除了延续着蜀学风格的中文系外，教育、英文、历史、政治、经济5个系均着力于新的社会科学研究。这一科系的设置格局一直持续到30年代初的国立四川大学时期。
川大的另一源头是私立华西协合大学（以下简称华大）。作为教会学校，华大文科自始即以“沟通中西文化与发扬中西学术”为宗旨，而尤擅长于西式学问。其中，边疆研究最放异彩。1922年创办的华西边疆研究学会（West China Border Research Society）及其会刊《华西边疆研究学会杂志》（Journal of the West China Border Research Society）在国际学术界享有盛誉。华大博物馆以“搜集中国西部出土古物、各种美术品，以及西南边疆民族文物，以供学生课余之参考，并做学术研究之材料”为目标，在美籍学者葛维汉（David Crockett Graham）的主持下，成为国内社会科学研究的另一基地。
华大社会科学研究的特点：一是具有较强的国际色彩，二是提倡跨学科的合作，三是注重实地踏勘；对边疆文化、底层文化和现实问题更为关注，与国立川大校内更注重“大传统”和经典研习的学术风格形成了鲜明对比。双方各有所长，其融合互补也成为20世纪三四十年代两校人文社会科学发展的趋向。从20世纪30年代中期开始，华大一方面延请了庞俊、李植等蜀学传人主持中文系，加强了其国学研究的力量；另一方面致力于学术研究的中国化。一批既有现代社会科学的训练，又熟悉中国古典文化的中国学者如李安宅、郑德坤等成为新的学术领袖。
1935年，任鸿隽就任国立四川大学校长后，积极推动现代科学的发展。1936年5月，川大组建了西南社会科学调查研究处，在文科中首倡实地调研的风气，也代表了川大对西南区域跨学科综合性研究的发端。此后，经济学、社会学、民族学、考古学等领域的学者组织开展了大量的实地考察工作，掌握了西南地区社会文化的第一手资料。在历史学方面，较之传统史学而言更注重问题导向和新材料之扩充的“新史学”也得到了蓬勃发展，并迅速成为国内史学界的重镇。20世纪30年代后期开始，川大校内名师云集。张颐（哲学）、朱光潜（美学）、萧公权（政治学）、赵人亻隽（经济学）、徐中舒（历史学）、蒙文通（历史学）、赵少咸（语言学）、冯汉骥（考古学、人类学）、闻宥（民族学、语言学）、任乃强（民族学）、胡鉴民（民族学）、彭迪先（经济学）、缪钺（历史学）、叶麟（文艺心理学）、杨明照（古典文学）等一批大师级学者均在此设帐，有的更任教终身，为川大文科赢得了巨大声誉。
在不同学术流派的融合中，川大人文社会科学形成了自己的特点：一方面具有传统学术通观明变之长，另一方面又具有鲜明的现代学术意识。1952年，在院系调整中，随着华大文科的并入，更使川大人文社会科学进入了飞速发展的新时期。半个多世纪以来，在继续保持传统优势学科如古典文学、语言学、历史学、考古学、民族学发展的基础上，新的学科如宗教学、理论经济学、敦煌学、比较文学、城市史等也成长起来，涌现出了一大批在国内外学术界受到极高赞誉的学者，为川大文科未来的进一步发展打下了良好的基础。
2006年是川大建校110周年，为了继续发扬深厚的学术传统，推动人文社会科学研究的新繁荣，学校决定设立“四川大学哲学社会科学学术著作出版基金”，资助川大学者尤其是中青年学者原创性学术精品的出版。我们希望通过这套丛书的出版，有助于川大学术大师的不断涌现和学术流派的逐渐形成，为建设具有中国特色、中国风格、中国气派的哲学社会科学做出贡献。第一章导论一、问题的提出
伴随着城市化进程的快速推进，大量的农村土地被政府以城镇建设用地为由征收。由于不尽合理的征地补偿、安置标准以及土地征收程序的不完善，在征地过程中出现了很多侵害被征地农户利益的现象；由于土地权利救济渠道的缺失或者缺陷，被征地农户的利益受到侵害后往往很难在常规的纠纷解决机制中得到解决，从而引发了大量的土地上访案件，围绕土地征收的矛盾和纠纷也成为事关当前中国社会和谐稳定的重大问题。针对这一问题，中央政府采取了一系列旨在维护农民合法权益的措施，比如，要求各地政府为被征地农户建立社会保障机制，引入征地补偿、安置争议的协调裁决机制等。而在一些地方，比如在全国城乡统筹综合配套改革试验区的成都市，则在中央政府的上述“治标”措施之外，积极探索“治本”之道，试图通过农村土地产权制度改革，为农民分享城市化进程带来的土地收益探索一条可行的路径。作为一项真正综合配套性质的改革，成都实验涉及的层面非常广，既包括土地承包经营权的规模化流转，土地承包经营权在继承、抵押和入股等方面的权能扩展以及具有更大制度创新意义的集体建设用地使用权流转等与农村集体土地产权制度运行密切相关的改革探索，同时也包括农村社区集体经济组织重塑、农村集体土地征收制度改革、新型农村社会保障体系建设等农村产权制度改革必不可少的支撑因素和配套机制建设。
随着地权改革的深入，这些改革究竟是如何发生的？它的效果又如何？它与中央政府保护耕地的基本国策之间有无冲突？广大农民的权益是否因此得到了更好的保护？它对整个农村地区的经济、社会发展可能产生怎样的影响？诸如此类的问题亦随之而生，其间的经验和教训亟待理论上的总结、反思和提升。在此背景下，我们近年来就农村土地产权制度的实施状况以及成都市在统筹城乡背景下积极探索农村土地产权制度改革的实践进程进行了持续的跟踪调查，而本书正是此项调研的研究成果。在我们看来，这样一项研究的意义可能体现在两个方面：在学术方面，通过系统梳理、总结、提炼成都实验中农村集体土地产权制度的变革历程，本书可以构成一个关于产权制度形成过程的经典案例。同时，通过对成都实验中地权改革展开路径、制度环境和配套机制等的实证研究和理论提升，本书还可以进一步丰富具有中国特色并适应中国国情的土地制度的内涵。在实践方面，通过认真总结成都市统筹城乡综合配套改革的试点经验，探寻农村集体土地产权制度改革中的重大疑难问题及其产生机理，本书可以为新形势下如何以“农村产权制度改革”为核心，统筹兼顾、综合配套，全面推进城乡一体化提供一个基本框架，从而为新时期有关部门统筹城乡发展的决策提供一些有针对性、可操作的建议。二、文献综述
在各项财产制度中，土地制度是最能彰显本国特色的，如德国的地权制度主要依照“所有权——定限物权”的框架设计，而英美法系的地权制度则主要建立在“地产权（estate）”这一概念之上。所谓地产，在概念上包含了占有、时间和转让三种要素。我国《物权法》虽然在体系上采纳了德国法的安排，但主要围绕国有土地使用权构造的地权体系在内涵上又与英美法的地产权比较接近。总体上看，相对于集体土地，国有土地上的地权体系已经趋于成熟，因而改革的争议主要发生在集体土地上。围绕集体土地产权制度改革，各方虽然对当前集体土地所有权的虚化已基本达成共识，但对如何改革则争论不休。具体来说，围绕农村集体土地产权制度的变革，我国大致形成了私有化、国有化、多种所有权并存和集体所有权再造等多种方案，但这些讨论主要围绕应然的制度建构进行。由于农村土地制度实质变革的长期停滞，既有的研究对于农村集体土地制度改革在实践中如何展开，亦即新的集体土地产权制度如何形成这一问题的关注并不多。这一状况随着2007年成渝统筹城乡综合配套改革试验的正式启动而有所改变，尤其是农村地权改革的成都实验，引起了学术界的积极关注并出现了截然不同的观点。
赞同者认为，成都实验代表了在城乡统筹思路指导下进一步改革农村土地制度的完整思路，亦即在国家征地制度的框架之内用多种办法增加对农民的补偿，同时在征地制度之外则谨慎地开辟集体建设用地入市的合法通道，然后逐步缩小征地范围，最终使市场机制在城市化进程中的土地资源配置中真正发挥基础性作用。反对者则认为，以农用地和集体建设用地流转为中心的成都实验错误地理解了农用地和集体建设用地的性质。由于不懂总量概念，成都实验忽视了小规模成功与大规模推广之间的不可通约性，同时也误判了中国农业和工业发展的形势，没有认识到目前的城乡二元结构所具有的客观性及目前制度安排必然造成的既得利益特征，因此成都实验是不可能成功的。在我们看来，异议者看到了成都实验的某些面向，尤其是在强调农村产权流转（无论是农用地流转还是集体建设用地流转）必须尊重市场规律，与整个地区的工业化、城镇化进程相适应而不能“揠苗助长”这一点上，具有相当的说服力。但是，就此断言成都实验只是“一种急躁情绪和激进主义的总爆发”则是轻率的和武断的，在很大程度上是对整个成都实验中地权改革的逻辑与进程的误读。总体上看，成都实验坚持了一条渐进式的地权改革进路，在周边配置制度的支撑下，城乡一体化的效果正在逐步显现，是全国唯一一个在城乡经济快速增长的同时，城乡收入差距得到遏制并呈缩小趋势的特大中心城市。有鉴于此，本书将根据作者及其所在的研究团队近三年来对成都实验地权改革的跟踪调查结果，客观展现成都实验中地权改革的完整面目，以澄清理论误解，总结试点经验。三、方法与材料
土地问题错综复杂，涉及多个领域、多个层面，在中国尤其如此。为了使本项研究更好地反映研究对象的这一特点，我们综合运用了法释义学、历史研究、实证研究等多种方法。首先，土地权利作为一个典型的法律范畴，从国家正式法律文本的深度分析和阐释入手，从权利和义务的角度阐明当代中国农村土地产权制度的基本构造和内在运行机理，自是必不可少的研究路径。但法律制度并不是在真空中生成的，如果将视角仅仅局限在国家正式的成文法中，希望通过对《物权法》、《土地管理法》等文本的分析，发现并理解中国的土地产权制度无疑是异想天开，对法律化程度更低的集体土地则更是如此。因此，在本项研究中，我们除了正式的法律文本外，还将收集到的各级党委和政府发布的相关文件、决定、命令、通知，甚至政府有关部门起草的各类合同示范文本等都一并纳入研究范围。当然，在效力评价上，我们会对法律文本与政策文件进行有意识的区分。同时，为了更好地理解现行法律，进而前瞻未来可能的制度演进，在本项研究中，我们也非常注重历史资料的收集，尽量梳理各种现行制度产生和发展的历史脉络。事实上，在过去90年间，中国土地产权制度领域所发生的每一次制度变迁都与当代中国土地问题密切相关，它们不仅关系到我们如何理解自己的过去，而且从根本上限定了当下，甚至还规定了未来可能的发展方向和路径选择。
而在传统的规范研究之外，我们还大量使用了法社会学的实证研究方法。农村土地产权制度并不是少数学者在书斋中构想出来的，而是由农民、各类新兴的产权代理人、社会精英广泛参与，并分步通过与国家的沟通和讨价还价形成的。因此，那些具体从事土地管理工作的公务人员，具体审理农地产权案件的审判人员，甚至普通乡民对土地问题的认识和把握未必就比书斋中的研究者差，因为正是他们的生活实践共同建构了农村土地产权制度的实际状态。在本项研究中，我们通过应用法社会学的实证研究方法，大量收集农民和农地管理人员关于中国农村土地产权制度的认知、分析和建议，力图更为全面地展现农村地权改革的运行机制及其效果。在研究中，我们的调查对象包括传统乡村的村民、城市“农转非”安置社区的居民、土地/房屋管理部门的工作人员、审理地权争议案件的法官等，调查方式则包括问卷调查、个别访谈、集中座谈等，以求全面了解农村土地产权制度创新的运行机制及其面临的问题。四、框架与结构
我国《国民经济与社会发展第十二个五年规划纲要》要求“认真总结统筹城乡综合配套改革试点经验，积极探索解决农业、农村、农民问题新途径”。本书立足于这一兼具政治性和时代性的要求，主要以成都市统筹城乡综合配套改革试验中的农村产权制度改革为素材，系统梳理、总结、提炼成都实验中农村集体土地产权制度变革的展开路径、支撑因素、制度环境、配套机制、实施效果等，以期揭示作为我国农村经济、政治、社会生活之基础，因而在统筹城乡综合配套改革中具有基础性地位的集体土地产权制度的改革逻辑。在此基础上，本书将对成都实验中地权改革的推广意义及其限度作出客观、公允的评估。具体而言，本书主要包括以下内容：（1）地权改革的逻辑：统筹城乡与赋权增能。
这一部分是本书的总论，主要立足于社会主义和谐社会建设中城乡统筹发展的政治、经济要求，讨论成都实验中地权改革的指导思想、预期目标、总体思路、基本内容和保障措施等。本部分的研究将为本书后续几个部分的研究奠定必要的理论基础和逻辑框架。（2）农用地流转中的主体意愿与行动策略。
本部分主要通过问卷调查、结构化访谈等方法，考察在统筹城乡综合配套改革试验中，农户、业主、集体和政府对土地承包经营权流转的不同态度和行动策略。由于流转对象是农户既得的土地承包经营权，因此农用地流转只是农户既得权利在经济上的激活。不过，在市场化背景下，政府行为还是更多地通过降低农户与业主间的交易成本来推进农用地流转，制度变迁是诱致性的。（3）土地承包经营权增能的困境及其破解。
目前，在农地上设定的若干用益物权中，土地承包经营权是相对完整的。但从土地资源向土地资本转换的角度看，相对于国有土地上设定的用益物权，农村土地承包经营权在继承、抵押和入股等权能上仍然是不完整的。本部分将重点考察成都实验为完善和进一步拓展土地承包经营权而做的诸多制度创新及其面临的困境、可能的破解对策等。（4）集体建设用地赋权改革及其周边生态。
在成都实验中，通过集体建设用地使用权流转，农用地转用收益很大一部分留给了集体和农户。由于改革主要发生在产权层面，土地用途管制政策并未放松，因而与我国保护耕地的基本国策之间不存在实质冲突。在这一部分，本书将重点考察成都实验中集体建设用地使用权流转的诸种模式，各自的特征、决策模式、分配机制、交易成本、实施障碍等，以及其与周边配套制度、政治权力格局之间的复杂关系。（5）地权改革与农村社区集体经济组织重塑。
在成都实验中，财产增值最为显著的集体建设用地使用权流转是在集体经济组织主导下实现的，但赋权增能本身并不足以保证土地流转收益向集体成员转移，后者在很大程度上有赖于集体经济组织的股份化改造和法人治理结构的完善。在这一部分，本书将重点考察集体经济组织对外的法人主体地位、内部的利益分配关系和法人治理结构的完善等问题，同时考察集体经济组织重塑中的行政保护和司法介入等配套机制建设问题。（6）地权改革与农村集体土地征收制度改革。
根据《物权法》和《土地管理法》，国家只能基于公共利益征收集体土地，但在实践中，征地的范围已经大大扩张。由于集体土地征收将直接导致相应集体土地流转市场的消亡，农村集体土地征收制度与集体土地产权制度改革密切相关，并成为规划区内农村地权改革的替代机制。在这一部分，本书将重点考察城乡统筹和产权改革背景下征地制度的运行机理、实践特征及其实施限度，与征地相关的决策过程、相对人的救济渠道等。（7）地权改革与新型农村社会保障体系建设。
当前，城乡社会保障体系在保障模式、管理体制及保障水平等方面的巨大差异使得农村土地事实上取代公共财政成为农民生存保障的主要载体，进而阻碍了地权制度的合理化进程，因此在改革农村地权的同时必须同步推进由政府主导的农村社会保障体系建设。在成都实验中，通过构建城乡一体化的基本公共服务供给机制，土地与社会保障之间的逻辑关联被切断，农村地权改革得以顺利推进。在这一部分，本书将重点考察与地权改革相配套的农村社会保障体系的实质内涵、基本特征、实践困境及其可能的改良方案等。第二章地权改革的逻辑：统筹城乡与赋权增能
当前日益加大的城乡差异，从表面上看主要源于二元化的社会管理和公共服务供给体制，但其实质却在于农民不清晰和不完善的财产权利，尤其是土地权利。不解决好产权问题，就激活不了农村发展的活力和动力，也就形成不了城乡一体化发展的新格局。在深入调研和充分论证的基础上，成都市将农村土地产权制度改革作为统筹城乡发展的重点部位和关键环节，大胆探索、小心设计，于2008年1月正式启动农村产权制度改革，谋求让农村居民享有与城镇居民相同的发展权利和发展机会。在本章中，我们将立足于社会主义和谐社会建设中城乡统筹发展的政治、经济要求，讨论成都实验中农村土地产权制度改革的指导思想、预期目标、总体思路、基本内容、配套机制和保障措施等。本章总论性质的讨论，将为本书后续几个部分的研究奠定必要的理论基础和逻辑框架。一、指导思想：统筹城乡
新中国成立以来，中国土地产权制度先后经历了三次变革，逐渐完成了所有权从私有到公有的转变，并在法律上确定了“公有私用”和“双规并行”的权利架构。所谓“公有私用”，是指在土地公有制的基础上允许私人利用土地，由此形成一系列土地使用权，而土地使用权又具有不完全性、期限性和用途限制性；所谓“双规并行”，是指在所有权层面上国家所有权和集体所有权并存，在使用权层面上也同时存在着国有土地上的使用权和集体土地上的使用权。不过，两者的法律地位并不平等，由此呈现出强烈的城乡二元分割特征。比如，《土地管理法》第43条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。这意味着，集体土地原则上只有经过征收转为国有土地后，才能作为城市建设用地进入土地市场，这使得国有土地上的使用权主要以建设用地的面貌出现，而集体土地上的使用权除乡镇企业建设用地、村民宅基地、乡镇公共设施和公益事业建设用地外，基本上都是农业用途的土地承包经营权。这一产权体系虽然因应了特定时期地方政府的融资需求，但在今天这样一个着力破除城乡二元结构、大力推进城乡经济社会一体化发展的重要时期，其弊端已全面凸显。它不仅阻碍了城乡之间生产要素的合理配置，而且进一步加大了城乡之间的贫富差距。在此背景下，成都实验以破除城乡二元体制、推进城乡一体化为核心，在坚持农村基本经营制度的基础上全面改革传统的农村产权制度，以建立一个“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度为目标，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，进而为统筹城乡科学发展创造条件。
与我国其他许多地方的改革不同，成都实验是一次全面统筹城乡发展的宏大探索，改革涉及经济、政治、文化、社会各领域，走的是一条在全面、系统改革中解决“三农”问题的路子。不过，在诸多的改革面向中，农村土地产权制度改革仍然是最基本的，因为城乡二元体制虽然表现为区别身份的户籍制度等，但其实质却是农村不清晰、不完善和不合理的产权制度安排，这主要体现在权利主体的“身份性”与权利内容的“不平等性”两个方面。首先，由于农村地权具有强烈的身份性，农村土地权利的享有以农民身份的保有为条件，城乡之间的人口流动可能导致原集体成员无补偿地失去其土地权益，而农村新生人口也可能无代价地摊薄其他成员的土地权益，其结果，既模糊了土地权利的主体边界，也影响了城乡之间的人口流动。其次，集体土地与国有土地在权利内容上极不平等，除极少数例外，集体土地基本上被剥夺了进入建设用地市场的机会，这既导致了隐形市场的大量存在和管理上的失控，同时也助长了地方政府滥占耕地的现象，并使得广大农民无法以自己的土地权利参与分享城市化的利益。有鉴于此，成都实验立足于统筹城乡发展的时代需求，从加快创新农用地流转制度、改革集体建设用地流转制度和完善集体土地征收制度等方面入手，对农村土地产权制度进行了全面的市场化改造。根据当前农村土地产权制度存在的缺陷与问题，在成都实验中，农村地权改革的目标主要有两个：一是切断农村土地权利与农民身份之间的联系，使农民占有的土地、房屋等资源转化为农民增收的资本；二是还权赋能，在国有与集体土地平权的基础上化解农村土地和城市土地的二元分割局面，最终在用途管制的基础上实现城乡土地市场的统一。二、总体思路：管住规划，放开产权
2003年，成都市正式决定实施“统筹城乡经济社会发展、推进城乡一体化”战略。自此开始，成都实验大体上经历了四个阶段，亦即以“三个集中”为重点的起始阶段、以“六个一体化”为核心的全面推进阶段、以“四大基础工程”为重点的攻坚阶段和以“户籍制度改革”为核心的深化阶段。通过这些改革，成都实验走出了一条既能满足城市化用地需要又能相对有效地防止征地冲突的农村土地产权市场化创新之路，而其基本的思路就是“管住规划，放开产权”。通过规划上的管制与产权上的放松，成都实验有效地突破了农村土地产权模糊的瓶颈，为农村土地依法、自愿、有偿、有序流动提供了良好的制度保障。具体而言，就是在严格遵守土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下，通过确权颁证和赋权增能，创建耕地保护基金，搭建市场交易平台，实现土地资源配置由政府主导转变为由市场主导，并在政府、集体组织、农民以及社会资本投资主体之间建立相应的利益分享机制。
所谓“管住规划”，是指农村集体土地的开发利用必须符合土地利用总体规划和城乡建设规划，前者依照《土地管理法》实施，后者依照《城乡规划法》运行。这意味着，在产权放开后用于流转土地使用权的集体建设用地必须是合法取得的，或者是依照法律法规和政策规定落实新增建设用地指标，办理了相应的建设用地批准手续，或者是按照审批权限，经国土资源部、四川省国土资源厅、成都市人民政府批准，实施农村集体建设用地整理，并将整理节约的建设用地指标挂钩到符合土地利用总体规划、城乡规划的区域使用。通过规划上的管制，农村土地产权制度改革与国家保护耕地这一基本国策之间可能存在的冲突得以化解，以确保当前的农村产权制度改革不致冲击18亿亩的耕地红线。就此而论，“管住规划”在整个农村地权改革中具有先导性的重要意义。一个标志是，成都实验正是从规划改革开始的。早在改革的起始阶段，成都市委、市政府即发布了《关于改革城乡规划管理体制的意见》，将原来由成都市建设行政管理部门负责的村镇规划管理职能划转成都市规划局，建立了城乡统一的规划管理体制。在此基础上，又进一步提出了“全域成都”规划，并向乡村派驻乡村规划师，充分发挥规划战略引导和综合调控作用。
而“放开产权”则是在“管住规划”的前提下，以“确权颁证”为起点、以“赋权增能”为核心，推动土地承包经营权流转、集体建设用地使用权流转和农村房屋产权流转，继而改造传统的社区集体经济组织，建设新型农村社会保障体系，构建一个“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村土地产权制度，带动土地资产的流转、集聚和升值，进而将农村占有的土地资源变成现实的土地资本，变成农民的收入流，在城市化快速发展的同时逐步缩小城乡差距。具体到产权层面，改革应当对农村土地产权与农民身份之间的联系进行切割，从而将农民在土地上的利益真正权利化，并从集体与个体两个层面扩展农村土地产权的权能，使农民作为市场主体拥有发挥和处置土地、房屋等要素的自主能力，包括在集体层面做实集体土地所有权、在个体层面做实土地承包经营权和宅基地使用权，同时对二者关系进行协调。三、基本内容：赋权增能
2008年，以《中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）》（成委发 〔2008〕1号）的发布为标志，成都实验中的农村产权制度改革正式进入实施阶段。根据该文件的整体部署（参见下文），农村地权改革的基本内容包括“确权颁证”、“赋权增能”和“流转服务”三个方面，其中“确权颁证”是整个改革的基础和前提，“赋权增能”是改革的核心和关键，而“流转服务”则直接影响产权改革的经济效果。中共成都市委、成都市人民政府关于加强耕地保护，进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见（试行）一、指导思想深入贯彻落实科学发展观，坚持城乡统筹、“四位一体”科学发展总体战略，统筹推进“三个集中”，深化农村土地和房屋产权制度改革，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的农村产权制度，切实推动农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展创造条件。二、基本原则（一）严格保护耕地。十分珍惜和集约节约利用土地资源。严格控制非农建设占用耕地，确保耕地总量不减、质量不降，基本农田得到有效保护。（二）稳定农村基本经营制度。土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心，必须长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的经营体制。（三）切实维护农民利益。农村土地和房屋产权制度改革与农民切身利益息息相关，必须以尊重农民的主体地位为前提，充分调动和保护好广大农民的积极性和主动性，依法保障农民各项权利，让农民得到更多实惠。（四）重点突破、分步实施。农村土地和房屋产权制度改革涉及面宽、系统性强，要按照完善社会主义市场经济体制的要求，结合各地的实际、改革的难易程度，正确处理好改革、发展、稳定的关系，科学规划、重点突破、分步实施，积极稳妥地推进，确保取得实效。三、改革重点（一）开展农村集体土地和房屋确权登记。1．明确农村集体土地所有权。农民集体所有的土地依法属于组农民集体所有的，由组集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。结合全国第二次土地调查和集体林权制度改革，由区（市）县人民政府对农村集体土地所有权进行登记造册，核发所有权证书。国土和林业园林部门负责确权登记发证的具体工作。2．明确农村集体土地使用权。由区（市）县人民政府对使用人合法取得的农村集体土地使用权登记造册，核发使用权证书。国土部门负责集体建设用地使用权的登记管理；农业部门负责农户通过家庭承包方式和农村集体经济组织以外的单位或个人通过招标、拍卖、公开协商等其他方式承包取得的农村土地承包经营权的登记管理；林业园林部门负责农村集体林地使用权的登记管理。3．明确农村房屋产权。建立城乡统一的房屋登记管理制度。制定农村房屋登记管理办法，房管部门负责对合法取得的农村房屋登记造册，确认农村房屋所有权，核发房屋所有权证。（二）创新耕地保护机制。1．加强市域范围内土地利用规划管理。按照“全域成都”的理念和“三个集中”的原则，根据主体功能区规划定位，科学布局农业用地区、城镇建设用地区和自然生态环境保护区，优化完善全市土地利用总体规划。强化对土地利用总体规划的管理，确保土地资源合理使用。2．实行耕地分级保护。在对全市耕地进行质量普查的基础上，由国土部门会同农业部门制定办法，按土地质量和综合生产能力对耕地进行等级划分，实行耕地的分级保护建设占用耕地必须“占一还一”，开垦同等数量质量的耕地；不能开垦耕地的，按占用耕地的等级收取耕地开垦费。3．设立耕地保护基金，建立耕地保护补偿机制。每年从土地有偿使用费留地方部分和市、区（市）县两级人民政府的国有土地出让收益以及集体建设用地出让收益中提取一定比例资金，设立耕地保护基金，用于提高耕地生产能力和对承担耕地保护责任的农民养老保险补贴。（三）推动土地承包经营权流转。1．促进农用地承包经营权和林地使用权流转。在坚持农村基本经营制度、土地用途不改变和依法、自愿、有偿的前提下，支持采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地承包经营权；农户可以委托集体经济组织代为流转其承包经营权；鼓励农户以土地承包经营权入股，组建农村土地承包经营权股份合作社，实现规模化经营。2．支持农村集体所有的未利用地承包经营权流转。农村集体所有的未利用地可以通过招标、拍卖、公开协商等方式发包经营，也可由农村集体经济组织成员实行股份合作经营，经农业或林业园林部门依法登记，取得土地承包经营权。其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、入股或者其他方式流转。发包给单位或者个人承包经营，应当经集体经济组织三分之二以上成员同意，并报乡镇人民政府批准。3．探索建立对农民自愿放弃土地承包经营权的补偿机制。农户自愿放弃土地承包经营权，可以由所在集体经济组织收回其承包经营的土地，也可以将其承包经营权流转给区（市）县现代农业发展投资公司或其他经济组织。对放弃土地承包经营权的农户须给予合理补偿。4．建立健全农村土地承包经营权流转服务体系。完善农村土地承包经营权流转管理办法，建立健全林权流转管理办法，农业和林业园林部门负责具体组织实施。完善服务机制，创新服务方式，建立市、区（市）县、乡镇三级土地承包经营权流转、林权流转和项目储备中心，畅通土地承包经营权和林权流转供需信息。在条件成熟的区（市）县，可以建立区（市）县域范围内农村土地承包经营权流转市场。探索建立政策性农村土地流转担保公司，促进土地流转，保护农民利益。（四）推动农村集体建设用地使用权流转。1．农村集体建设用地必须符合土地利用总体规划、按规定程序报经有权机关批准后才能依法取得。2．建立集体建设用地使用权出让制度。自然人、法人或其他组织可以通过出让方式取得集体建设用地使用权，集体建设用地使用权的出让年限应与同用途的国有土地一致。集体建设用地使用权的出让收益归集体经济组织所有，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费及耕地保护金。集体经济组织应按照省、市有关农村集体资产管理的规定统一管理集体建设用地使用权出让收益，并优先用于农民的社会保险。集体建设用地使用权出让合同约定的土地使用年限届满后的续期，依照有关法律规定办理。各级政府因公共利益需要按有权机关批准的规划使用集体建设用地的，依法办理征收手续，集体土地所有者和土地使用者应当服从，原集体建设用地使用权出让合同自批准集体土地征收之日终止。征收土地涉及的地上附着物的补偿费支付给附着物所有权人；土地补偿费支付给农村集体经济组织及土地使用者，兼顾土地所有者和使用者的利益。3．依法促进集体建设用地使用权流转。在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业发展布局规划的前提下，集体建设用地经该集体经济组织三分之二以上成员同意，经区（市）县人民政府变更登记，可以通过使用权出让、出租、作价入股（出资）、联营形式视同出让进行流转，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房。集体建设用地使用权流转应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等形式公开交易。使用权人在依法登记取得集体建设用地使用权后，可按规定将其集体建设用地使用权进行再流转。4．探索建立对农民自愿放弃宅基地的补偿机制。农户自愿放弃原宅基地的，原宅基地使用权予以注销，由市、区（市）县人民政府对其房屋按不低于当地征地补偿标准的价格进行补偿，或按征地补偿标准以农民集中居住区住房进行房屋置换，其集体建设用地指标入国土部门指标储备库，土地交原集体经济组织复垦。对农户自愿放弃宅基地及其房屋，进入城镇居住的，可按有关规定享受经济适用房政策。5．加强集体建设用地使用权流转管理。制定集体建设用地使用权流转管理办法，建立建设用地指标储备库及与国有土地相协调的集体建设用地基准地价体系。国土部门负责集体建设用地使用权流转的组织实施与监督管理。条件成熟的区（市）县，可建立集体建设用地使用权流转交易市场。（五）开展农村房屋产权流转试点。1．建立城乡统一的房屋产权流转制度。农村房屋产权流转的范围包括依法取得的集体建设土地上的建筑物及构筑物，主要包括农民自建房屋、乡镇企业房屋、农民集中居住区房屋（含新居工程、农村新型社区），以及法律法规规定的其他房屋。加快制定农村房屋产权流转管理办法，由房管部门负责具体组织实施，推动农村房屋产权自由流转，包括买卖、赠与、作价入股、抵押、租赁等，逐步实现城乡房屋同证、同权。2．加强农村房屋产权流转的管理。农户出卖、出租住房后，不得再申请新的宅基地。乡镇集体企业房屋转让后应做好清产核资工作，所得收益为企业的集体资产。经市、区（市）县人民政府批准修建的农民集中居住区房屋，参照划拨土地补交出让金标准向土地所有权人交纳相关费用后，自主上市流转。3．积极培育发展农村房屋产权交易市场。鼓励、支持发展农村房屋产权流转中介服务机构，培育建立城乡一体、开放、规范的房地产市场。有条件的区（市）县可以成立农村房屋储备中心，以市场价格收购进城农民的农村房屋，促进农村房屋流通。四、配套措施（一）完善覆盖城乡的社会保障体系。加大城乡统筹力度，进一步完善农村养老、医疗、失业保险及救助等社会保障体系。（二）强化规划和土地用途管制。集体土地的开发利用，必须符合土地利用总体规划和城乡建设规划，纳入计划管理。建设用地必须经过批准依法取得。（三）建立覆盖城乡的公共住房制度。逐步建立以“安身工程”为主要内容的农村公共住房制度，通过政府援助和市场供给相结合机制配置住房资源，建立农村公共住房制度的运行与支持体系，实现公共住房制度的城乡全覆盖。（四）推进农村金融体系建设。努力建立健全服务于农村土地和房屋产权制度改革的财政金融新体制。农村信用社、商业银行等金融机构和市现代农业发展投资公司、市小城镇建设投资公司，要适应农村土地和房屋产权制度改革的需要，积极探索创新土地承包经营权抵押等金融服务和投资方式，进一步拓宽农业和农民的融资渠道。（五）建立农村土地和房屋产权纠纷调处机制。市、区（市）县两级农业、林业园林、国土、房管部门要分别建立农用地、林地、农村集体建设用地和房屋纠纷调处机制，解决好农村承包地、农村集体建设用地和房屋确权、流转过程中出现的各类问题，维护好农民的合法权益。（一）确权颁证
在成都实验中，从一开始，地方政府即确立了“先确权，再流转”的方针，将农村集体土地所有权、土地承包经营权、林地使用权、集体建设用地使用权和宅基地使用权的测量、登记和颁证作为农村土地产权流转的前期基础性工作。其逻辑是，如果不以确权颁证为前提和基础，贸然发动大规模的土地流转，那么这个流转很可能成为其他权力主体侵害农民财产权利的又一轮机会，如此则背离了城乡统筹的初衷。在此意义上，资源权利归属的界定和表达非常必要。成都实验中的确权颁证绝非权宜之计，而是让农村居民与城镇居民享有同样的财产权利这样带根本性的制度改革和制度建设。通过确权颁证，农村土地产权得到了更为清晰的界定和表达，这不仅为后续的农村土地产权流转奠定了坚实的基础，而且对村民而言，领取农村土地权属证书的过程同时也是一个权利意识的重塑过程。因为通过土地确权，村民被集体性地“告知”并通过“签字画押”的方式认可农村土地的权利归属，《物权法》上的权属观念第一次以一个清晰的载体——权属登记与证书的方式——深入到村民的普遍意识中。
不过，由于村组层面对农村土地产权变动缺乏系统、连续、可靠的文本记载，同时新中国成立以来土地政策法律变化纷繁复杂，产权界定并不容易，甚至可能成为农村纷争的“火药桶”。为了解决确权中可能出现的纷争，根据现实条件，成都实验摸索出了一套由预先制定政策、开展宣传动员、入户调查摸底、实地测量测绘、村庄评议与公示、法定公示、登记颁证等环节组成的工作程序。其核心包括两个创新性的做法：一是被称为“鱼鳞图”的技术手段，通过人工测绘形成全村土地实测图，由所有户代表确认各自的地块后签字并摁手印，因摁满手印的图纸酷似鱼鳞，故被群众称为“鱼鳞图”；二是被称为“议事会”的机制保障，亦即由村民按一定比例选出代表，组成村、组两级议事会，对入户产权调查和实测的结果进行评议，特别是对存在异议、纷争的疑难案例进行梳理，并把评议结果作为确权的预案再行公示，反复沟通直到相关利害的各方都接受，才向政府上报确权方案，再经法定公示环节，无异议的才正式颁证。因此，在实践中，确权争议并不是通过争议当事人两造对立、中立的第三方最终行政裁决或司法判决的方式加以组织，而主要通过“各让三分”的调解方式解决。以最早开展确权试点的都江堰市柳街镇鹤鸣村为例，为了保证确权的公正性，村上成立了专门处理确权事宜的议事会，并在每个小组成立了专门解决确权纠纷的调解小组，小组成员由村民选举产生，村民之间围绕土地确认的争议大多通过调解小组的撮合而解决。截至2010年年底，成都市农村土地产权的确认和颁证工作基本完成（参见表2-1）。表2-1 成都市农村土地确权颁证工作状况资料来源：成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设领导小组办公室工作报告（2010），转引自黄宝连，黄祖辉，顾益康，等．产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究——以成都为例 [J].经济学家，2012（3）:66-73.（二）赋权增能
所谓赋权增能，亦称还权赋能，是指把现行法律赋予农民的土地、房屋等要素的权益还给农民或者赋予农民，恢复农民应有的财产权利，使其在市场化的条件下拥有管理、使用和处置财产权利的自主能力。在成都实验中，以“赋权增能”为主线，重点从三个方面创新了农村土地制度：一是加快创新农用地流转制度，积极试点和推广土地股份合作社经营、土地股份公司经营、家庭适度规模经营、“土地”银行经营、业主租赁经营、“大园区+小业主”经营、“两股一改”经营等土地流转模式，在扩展土地承包经营权权利内涵的同时，建立竞争性的农地流转市场。二是改革集体建设用地制度，允许集体建设用地使用权有偿、有期限地流转，亦即允许集体经济组织在符合土地利用总体规划、城乡规划和产业布局规划的前提下，经区县人民政府变更登记，通过出让、出租、作价入股（出资）、联营等形式设定集体建设用地使用权，按照规定用于工业、商业、旅游业、服务业、农村集体经济组织租赁性经营房屋等经营性用途及建设农民住房，从而建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场。三是积极探索改革现行征地制度的现实途径，通过土地增值收益分配向农村和农民适度倾斜，缓解基层征地矛盾。成都实验不仅涉及土地管理制度和政策的小调整，而且涉及现行国家征地制度的根本变革：首先，地方政府在征地制度框架内主动改变级差土地收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿；然后，适当扩大征地制度的弹性，延长土地整理的半径，从而实现更多的级差地租收益，增加农民可分享的利益；同时，通过耕地保护基金等手段积极寻找保护耕地的新机制；最后，缩小征地与扩大集体建设用地入市并举。（三）流转服务
确权颁证和赋权增能使集体和农户法律法规规定的财产权利得以理清，特别是使集体或农户取得了与城镇居民相同的财产流转权利，但这些权利只是设定了一种取得财产性收入的可能，要真正为集体和农户带来具体的收益，还必须让这些权利现实地流转起来，在流转中实现农村产权的经济价值。当然，流转的规模与速度必须与城市化、工业化和农业现代化的进程相一致；否则，不仅无助于农民增收，反而可能沦为一场损害农民利益的“政绩工程”。在此意义上，流转有其重要价值，但亦非包治一切的“灵丹妙药”。要真正发挥产权流转的正面功能同时抑制其可能的弊害，必须始终坚持农民自愿的基本原则，充分尊重农民在农村产权流转中的主体地位。在成都实验中，地方政府在大力推动农村产权流转的同时，亦始终关注此一关键节点，并在此基础上将产权交易平台的搭建和产权交易服务的提供作为主要着力点。这些举措降低了农户与业主之间的交易成本，在促进产权交易的同时亦可确保其不致侵害农户的流转意愿。具体而言，为促进农村资源的资本化和农村生产要素的合理配置，2010年，成都市国土资源局、房产管理局、林业园林局和农业委员会下属单位共同出资设立了成都农村产权交易所有限责任公司（对外挂牌“成都农村产权交易所”）。该交易所集“产权交易、技术和资本结合、投融资服务、资产处置”为一体，为农村产权交易提供了统一的交易规则、信息发布和监管平台（成都农村产权交易所交易流程如图2-1所示）。值得注意的是，为了促进农村产权流转的规范化运行，成都市将土地承包经营权和集体建设用地使用权的流转一并整合入农村产权交易所。图2-1 成都农村产权交易所交易流程四、配套机制：耕地保护与社会保障
在地方政府的扶持下，依托农村产权交易所，成都实验在农村产权流转方面取得了重大突破。截至2010年12月31日，累计完成交易27516宗，流转金额22.7亿余元，其中土地承包经营权交易数量最大，达15387宗；集体建设用地流转交易数量最大，流转金额达14.8亿余元（参见表2-2）。但在农村产权大规模流转的同时，其间存在的风险也不容忽视。首先，虽然从法理上看，农地是否可以用于非农建设、农民宅基地是否可以建商品房是城乡规划问题，与土地产权无关，成都实验也一直坚持“管住规划”的原则，但随着农村产权流转中集体建设用地市场价值的激活，一些农户、集体经济组织甚至地方政府可能会为了短期和局部利益而突破土地利用年度计划、城乡建设规划和农田基本建设规划的限制，肆意扩大建设用地规模，进而加剧耕地短缺矛盾，危及粮食安全。这就要求地方政府在推动农村产权制度改革并加强规划管理的同时，必须积极创新耕地保护机制，在成都实验中主要表现为耕地保护基金的设立和运行。其次，农村产权流转本质上是一个农村经济生活市场化的过程，它在赋予农村居民与城镇居民相同的财产权利的同时，也与城镇居民一样产生了可能在市场经济中失败的风险。由于当前农地流转中事实上存在的政府主导现象，这一风险更可能系统性地发生并扩散，这些客观上都要求政府在产权制度改革之外为其建立与城镇居民一样的兜底性的社会保障机制，尤其是构建城乡一体化的新型社会保障体系。表2-2 成都农村产权交易所各类业务量资料来源：成都市统筹城乡综合配套改革试验区建设领导小组办公室工作报告（2010），转引自黄宝连，黄祖辉，顾益康，等．产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究——以成都为例 [J].经济学家，2012（3）:66-73.（一）构建耕地保护补偿机制
要从制度上限制农用地的非法转用，必须从政策上保证种粮农民的收益不低于土地转用后的收益。问题是如何实现这一点。由于耕地保护与粮食安全是一个硬币的两面，涉及的都是公共利益，其成本自然可以事实上也应当由社会共同承担。基于这样一种考虑，在成都实验中，按照“统一政策，分级筹集”的原则，由市、区县两级政府安排新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税的一部分、土地出让收入的一定比例资金以及其他财政资金，设立了耕地保护基金，对具有土地承包经营权并承担了耕地保护责任的农户和村组集体经济组织进行补偿，以充分调动农民保护耕地的积极性。耕地保护补偿金的发放标准根据耕地的质量和综合生产能力确定。改革之初，基本农田的补偿标准为400元/亩·年，一般耕地为300元/亩·年。为了领取耕地保护补偿金，耕地保护责任人应当与区（市）县政府签订耕地保护合同，对耕地保护的地块、面积、类别、期限和补贴资金及违约责任等内容进行约定。不过，政策上并不鼓励耕地保护责任人以现金方式支取耕地保护补偿金，因此对其提现设定了严格的条件，以鼓励农户将该笔补偿金首先用于购买养老保险，从而逐步实现城乡养老保险接轨，为农民向城镇转移创造条件。值得注意的是，由于土地承包经营权流转中出现了外来社会资本，农户或集体经济组织土地承包经营权流转之后耕地保护责任人并不发生变更，耕地保护基金补贴仍归农户或者集体经济组织。（二）构建农村社会保障体系
随着农村地权改革的深入，土地的保障功能（从性质看并非国家或社会提供的保障）进一步淡化，如何建立城乡一体化的社会保障体系，逐步填平城乡居民之间的福利鸿沟，进而对农村经济运行中的社会风险提供兜底性的保护，成为亟待解决的社会问题。在成都实验中，地方政府主要从社会救助体系、基本医疗保险和基本养老保险三个方面构建国家对农民的保障机制。首先，通过构建以最低生活保障为核心、以社会救助信息平台为依托的立体式综合型社会救助体系，成都实验实现了救助目标城乡全覆盖、救助标准城乡统一，在全国范围内率先建成了城乡一体化的社会救助体系。其次，根据统筹城乡发展的原则，将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险和市属高校大学生基本医疗保险统一整合为城乡居民基本医疗保险，实现了城乡居民医疗保险制度一体化。最后，在完善耕地保护基金补贴农民参保、全域实施新型农村社会养老保险的基础上，将新型农村社会养老保险和城镇老年居民养老保障制度有机整合，在全国率先实现了基本养老保险制度对城乡居民的全覆盖。通过农村社会保障体系的构建，原来集体土地的保障功能得以剥离，从而为农村产权制度改革的深入创造了条件。第三章农用地流转中的主体意愿与行动策略
理论界普遍赋予土地承包经营权流转以重要的意义，认为土地承包经营权流转不仅是改善农村地区土地资源配置效率的重要方法，也是农民走出“内卷化”，实现收入增长的重要手段；同时，土地承包经营权的流转并不必然导致对农用土地的掠夺性经营。但从整体上看，我国农村的土地承包经营权还没有真正流转起来，在既有的流转实践中，又以农户的自发流转为主。随着十七届三中全会对各地发展“适度规模经营”做法的再次肯定，这一状况可能发生较大的转变。在未来数年内，我国农村地区的土地流转将以更大的规模在更广的地域范围内得到深化和发展，政府在土地承包经营权的流转中也可能发挥更为积极的作用，农村土地承包经营权流转可能呈现出新的特征和面临新的问题。作为城乡统筹综合配套改革试验区的成都市，早在2003年即已开始大规模地推动农村土地承包经营权流转，成都实验在某种意义上成了未来中国土地承包经营权规模流转的一个预演。曹正勇在初步总结成都经验的基础上，提出了土地承包经营权规模流转的两种模式。但从整体上看，学界对于土地承包经营权规模流转的实现机制等动态问题关注并不多。在这一章，我们将在已有研究成果的基础上，探讨政府积极介入之后农村土地承包经营权规模流转的实现机制问题，对农户、业主、集体和国家在流转过程中的行动策略和不同态度进行实证研究。一、流转概况
经过5年多的努力，在政府的主导下，成都市农村土地承包经营权流转逐步走上了规范化、规模化的道路。截至2008年6月，累计流转农用地面积2750808亩，占农用地总面积的26.03%。其中，85.97%的流转地块签订了规范的流转合同（包括事后补签的合同），其余14.03%仍未签订流转合同。表3-1显示了成都市土地承包经营权流转涉及的农户数、人口数与1000亩以上的规模流转涉及的业主数，表3-2和表3-3则显示了按流转方式和流转规模划分的农用地流转构成。表3-1 成都市土地承包经营权流转概况表3-2 成都市土地承包经营权流转方式构成表 （单位：%）表3-3 成都市土地承包经营权流转规模构成表 （单位：%）
由于《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权地位，在“保留土地承包权和转让使用权”的意义上理解土地承包经营权流转是不完整的：对权利人而言，入股、转让和互换将导致原土地承包经营权的丧失，可以视为物权方式的流转；但在租赁和转包中，原土地承包经营权并不会丧失，而是债权方式的流转，所不同的只是租赁的交易对象是集体成员以外的单位或个人，而转包的对象则限于集体内部成员。由表3-2可知，在成都实验中，在政府的积极推动下，历经5年的农用地流转后，无论是耕地还是非耕地，最为重要的都是“租赁”这一债权方式的流转，此前理论界和实务界关于一旦允许农用地流转，将导致农民卖地的顾虑被证明是不必要的。实践证明，农户对于真正意义上的“卖地”行为是比较慎重的，无论是耕地还是非耕地，“转让”和“入股”的比例之和都只有10%左右，最为典型的“卖地”行为——“转让”的比例更是低于3%。而“转包”在耕地流转中的比例大大高于在非耕地中的流转比例，则反映了受让对象的不同分布状态：在非耕地中，更多的农用地流向了集体成员以外的单位或个人。而从表3-3看，耕地和非耕地不仅在累计流转面积上存在较大差异（2.69倍），两者在规模化经营的程度上也存在较大差距：耕地流转的规模主要集中在50亩以内，500亩以上的规模流转比例较小，总体上呈递减趋势，且每一规模“层级”所占的比重都没有超过10%；非耕地流转的规模主要集中在3000亩以上，总体上呈现出“两头大，中间小”的格局。这是从客观的测量尺度得出的结论。事实上从我们对151名受访农民的调查结果（参见表3-4）看，在流转农村土地承包经营权时，农户主观上最希望选择的流转方式还是将其转包给本村的农户（36.1%）或者出租给村外的单位或个人（15.1%）等债权性质的流转方式（两者合计51.3%），其次是承包户之间入股从事农业合作生产（16.8%）或者承包地入股公司（22.7%）等股权性质的流转方式（两者合计39.5%），而可能导致其丧失土地承包经营权的转让所占的比例则甚少，仅为5.0%。面对不确定的风险，农户对通常所谓的“卖地”行为的慎重可见一斑。表3-4 在流转农村土地承包经营权时农户最希望选择的流转方式
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