作者：主编,宋林飞
出版社：江苏人民出版社
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一个地方政府智库的建言：江苏省人民政府参事建议(2010——2016)试读：
关于江苏经济发展方式转变的状况与建议
省政府参事室主任、省政府参事 宋林飞《参事建议》2010年第1期（总第1期）近年来，江苏省委、省政府根据胡锦涛总书记关于转变经济发展方式要抓早、抓紧、抓实的要求，进行了具体部署，采取了一系列重要措施，取得了积极的成效。前不久，我参加省政府参事室调研组在南京、无锡、苏州、南通四市与当地政府有关部门座谈，并看了一些企业，了解当地经济发展方式转变的进展与举措，研究面临的问题与如何应对。现就这些地区转变经济发展方式的状况，以及今后如何更好地加快转变经济增长方式的建议，提出以下报告。
一、各地转变经济发展方式的主要表现
我们调查的四个地区在转变经济发展方式方面近年来取得的进展，是比较显著的。主要有以下几个方面：（一）加快以增加专利为核心的自主创新
2009年，南京市全年专利申请总量同比增长21.6%，专利授权量达同比增长36.9%，其中发明专利授权量同比增长36.2%，继续保持省内第一的领先地位；无锡市专利申请量和授权量也走在全省前列。南通市在2007—2008年度全国科技进步先进市考核中第五次获得“全国科技进步先进市”，被批准为国家知识产权示范城市创建市。（二）加快高端产业规模扩张的产业升级
无锡市集成电路产业跃居全国第一，高新技术产业增加值占规模以上工业增加值比重从2004年的30.3%提高到2009年的43.6%，比全省平均水平高13.3个百分点。这表明，无锡市产业升级成效比较显著。
2009年，南京市高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重达41.1%，仅次于无锡，比全省平均水平高11.1个百分点，也在全省领先。该市认定的高新技术企业中有6家入围“中国软件业务收入百强”，10家企业包揽“江苏省软件企业研发投入前十强”。
南通市高新技术产业产值增幅自“十一五”以来始终保持着高于全省、高于苏南10个百分点以上，尤其是近三年连续高于苏南近20个百分点。
苏州市2009年高新技术产业产值6921.5亿元，居全省首位，占全市规模以上工业的比重34.2%，仅比全省平均水平高4.2个百分点。（三）促进战略性新兴产业快速崛起
创新园启动区已开工建设。已逐步形成了电子信息、新材料、机械装备、汽车及零部件、高档纺织等五大支柱产业和环保、新能源、生物等三大先导产业集群。
无锡市光伏产业规模全国第一，光伏产业位居世界前列；离岸服务外包产业产值全国第二，液晶产业和工业设计产业规模全国第三，风能产业规模和原创动漫产量全国第四。同时，国务院批准同意无锡建市设国家传感网创新示范区，以传感网、生物、新能源为代表的一批新兴产业快速发展。
2009年，南通市并网发电的风电机组容量达54.4万千瓦，占全省57.6%、位居第一；船舶海工、能源新能源及其装备两大基地产业支撑作用日趋明显。（四）大力推动服务业的发展
2009年，南京市服务业增加值占GDP的比重上升到51%，是第一个超过50%的地区。近年来，南京市以生产服务业为重点推动服务业发展取得大突破，推动服务业发展提速、比重提高、结构提升。以软件产业为核心，发展科技服务经济；以服务业外包产业为主体，发展国际服务经济；以业态创新为手段，发展商贸流通经济；以金融商务会展为龙头，发展现代商务经济；以旅游休闲和文化创意产业为重点，发展文化经济。
苏州市服务业投资增势强劲，成为拉动固定资产投资增长的重要力量。2009年，全市服务业完成投资增长24.6%，高出全社会投资增幅11个百分点，服务业投资占比达到55.8%。今年一季度，累计完成投资同比增长23.3%，分别高于全社会固定资产投资和工业投资增幅5.8个百分点和12.6个百分点，占全社会固定资产投资比重为56.7%。
南通市服务业增加值2009年比2005年翻了一番，其中生产性服务业尤其快速。2009年，全市新签境内服务外包执行金额同比增长216.4%；离岸服务外包执行金额同比增长59.5%。（五）大力发展文化产业
近年来，各地政府主导的文化产业发展比较快。苏州市开发建设文化产业重点项目75个，总投资700多亿元，目前建成17个，在建40个，筹备建设18个。规划超亿元以上文化产业项目52个，其中超10亿元20个，共计852亿元。南京市超亿元以上文化产业项目16个，其中超10亿元4个，共计383亿元。（六）淘汰落后产能与降低能耗
苏州市加快淘汰落后产能，在2007—2008两年累计关闭化工生产企业880家的基础上，2009年又关闭了72家。南通市万元GDP能耗低于全省平均水平，保持全省第二位次。南京市2006—2008年万元GDP能耗三年累计下降幅度已达13.45%，完成了“十一五”下降20%目标的67.25%，三年累计下降幅度居全省第一。无锡市首创了对区域内高耗能企业治劣处罚的“黄牌警告”制度。
二、促进经济发展方式转变的新举措
为了加快转变经济发展方式，四市都以制度创新为核心增强了政策性支撑条件，有力地起到了保障作用。（一）创新促进产业转型升级的扶持政策
近年来，苏州市政府主动引导产业结构调整，出台了《关于鼓励制造业企业分离发展现代服务业的若干意见》《关于加快推动开发区转型升级指导意见》和《关于促进加工贸易转型升级指导意见》等一系列政策，在资金支持和土地供应等多个方面，加大扶持力度。还出台了《关于服务业跨越发展的决定》《关于促进服务业跨越发展的政策意见》《促进服务外包发展的若干意见》和《关于加快现代服务业集聚区建设的若干意见》，以及促进物流、金融、科技、商务服务业等九个重点领域的新一轮跨越发展计划。
无锡市政府努力发挥对于科技创新的引领作用，出台了《关于完善科技创新体系加快高新技术产业发展的意见》《关于实施新一轮高新技术产业“双倍增”计划行动纲要》《关于推动科技创新创业促进经济转型的六大行动》等一系列配套政策措施。
南通市政府出台了船舶产业发展扶持政策、电子信息产业发展扶持政策、新能源产业发展扶持政策、轻纺产业发展扶持政策，设立相关产业基金，加上大企业发展、重点项目补助、循环经济扶持，构建了比较完整的产业引导和激励政策体系。（二）加大推动科技创新的组织力度
无锡市启动与全面推进“创新工程”，着力提高自主创新能力，建设创新型城市；大力推进“四高联动”，加快实现“三大转变”，加快科技创新型企业发展平台建设，加快品牌和标准化发展平台建设。加大对创新型企业、企业技术中心的培育和重点技术创新项目建设的金融支持，设立科技创业投资引导基金10亿元，设立了无锡市专利奖。建立产学研合作研发中心和产业化基地，与中国科学院、北京大学、清华大学等，构建了产业联盟21个，设立院士工作室（站）45个。（三）聚集高层次科技创业人才
苏州市进一步推进人才培养与引进计划，取得一定成效。无锡市实施引进30名领军型海外留学归国人才的“530计划”，紧接着又实施了领军新海外留学归国人才创业项目产业化推进计划（后“530计划”），进一步推进“530”企业服务工作。至2009年底，无锡市“三创”载体面积累计达到750万平方米，入驻科技型企业2900多家，集聚博士、硕士等高层次科技创业人才2300多人。（四）强力推进产业布局转型
苏州市着力优化产业结构布局。2009年，苏州市工业投资中符合国家《产业结构调整政策》“鼓励类”的项目比重达到了17.86%；高新技术产业完成投资占工业投资的比重为26.9%。工业投资正逐渐从外延式扩张向内涵式提升转变，先进制造业和高新产业正成为投资热点。
无锡市大力推进市区工业“退城进园”。对不符合城市规划和功能布局、影响城市道路建设和严重污染的等工业企业，加速推进搬迁。同时，推进乡镇新设立企业和新上项目全部向园区、开发区集中。
南京市加速商业街区转型升级。完善新街口作为南京都市圈中心区的商贸商务综合功能，湖南路商业街建设大型综合商业设施，建宁路商业街建设“百姓购物天堂”，珠江路进一步形成综合服务功能，夫子庙提升旅游商贸核心竞争力，大明路打造成华东最有影响的汽车经贸中心。（五）探索节能减排的市场化运作机制
南通市对高耗能高污染企业实行差别水价、差别电价，通过市场化手段督促企业开展节能减排；在全省率先开展了节能减排科技创新示范企业认定工作。
三、经济发展方式转变面临的问题
南京、无锡、苏州、南通四市政府有关部门的同志在与我们的座谈中，反映了转变经济发展方式面临的一些问题与困难。（一）自主创新不足
苏州市科技投入偏低，R&D投入占GDP比重只相当于全省平均水平，低于上海市（2.7%）、南京市（3%）、深圳市（3.5%）；发明专利申请量占申请总量的比重徘徊在15%左右，低于全国33%的平均水平；发明专利授权量占授权总量的比重低，2009年仅为2.6%。（二）产业竞争力不强
南京市主导产业与新兴产业的总量规模都偏小，存在“产业先进、环节低端”的现象，高层次人才比重较低。
苏州市电子信息、装备制造、纺织、冶金、轻工、石化等主导产业的总量规模大、占比高，但不同程度地存在着资源消耗型等现象。高新技术产业中，外资企业所占比重在85%左右，外商独资企业占60%左右，其中劳动密集型与业态低端型的企业核心竞争力不强。（三）服务业发展整体或者结构性落后
2009年，南通市服务业增加值占GDP比重达到35.8%，比全国和全省平均水平分别低6.8个和3.7个百分点；现代物流、金融服务、商务服务、科技服务等生产性服务业占比仅有24.8%。
南京市服务业占经济总量比重不断提高，但仍低于广州等省会城市；服务业中高端化水平标志的计算机服务和软件业增加值落后于大连等城市。（四）出口代工比重偏大
2009年，苏州市完成加工贸易出口额占全市出口总量的77.1%，外贸增长主要依靠外延式扩张，面临生产要素和环境空间的瓶颈制约。加工贸易产品存在着“高端产品，低端加工”的问题。一般贸易比重低，并且存在同质化与无序竞争的问题。
四、对策建议
通过这次调研，我们发现，转变经济发展方式也有一个快与好的问题，建议增强问题意识，针对突出的问题，采取有效措施，努力加快江苏经济发展方式的转变。（一）培育知识产权优势企业与优势产业
2009年，江苏科技进步贡献率达到了52.3%，进入集约型经济增长阶段。面临的突出问题之一，是技术对外依存度偏高的矛盾。唯一的出路，是引导与扶持企业加大研发投入，大力开展自主创新，不断开发拥有自主知识产权的产品，由资源消耗型向创新驱动型经济增长转变。
建设创新型省份，政府首先需要建立区域创新体系，其中重点是逐步完善政策支撑条件。建议加强科技与金融结合，发展科技金融。鼓励银行扩大对科技型企业的贷款规模，制定科技企业上市融资、科技保险费补贴、科技贷款贴息、科技型中小企业风险补偿、知识产权质押贷款和创业投资引导等具体措施，促进资本向科技型企业集聚。设立“战略性新兴产业创业投资基金”。创新中小科技企业融资体制，建立和完善以政府出资为主、面向中小科技企业融资服务的信用担保及再担保体系，加强对中小科技企业的融资服务，举办中小科技企业高新技术博览会，加速科技成果转化进程。
应搭建区域性自主创新公共平台。促进各地专利申请量与授权量的扩张，建立与完善专利数据库，通过产学研一体化，增加发明专利，抢占技术制高点，不断提高产品和产业竞争力。加强企业知识产权保护，鼓励企业将品牌创建与科技创新结合起来，依托知识产权创造品牌优势，并鼓励有条件的企业购买国外品牌。（二）提升新兴产业的高端化水平
当前，江苏经济发展方式转变的另一个问题，是“高端产业、低端环节”矛盾突出。转变经济发展方式的重要途径，是推进产业结构调整，在加快推进传统产业技术改造、发展服务业的同时，大力发展战略性新兴产业。近几年来，我省新兴产业发展迅速，正成为产业调整升级的重要支撑，但同时也应看到，我省新兴产业发展中还存在新兴产业企业自主创新能力不强、缺乏核心技术、产业集聚度不高、产业布局不够合理等问题。因此，在下一步发展中，应采取有效措施，加快解决这些问题。
推动建立健全有利于新兴支柱产业发展的财税、金融支持政策，创造各种条件扶持战略性新兴产业，努力为新兴支柱产业发展创造良好的环境。引导国内外包括风险投资基金和私募基金等在内的各种社会力量进入战略性新兴产业，推动新兴产业加快发展，形成江苏新兴产业的品牌优势和规模优势。
把培育新兴产业与打造特色基地结合起来，努力实现集聚效应。选择与实施新兴产业重大项目，加快实施一批对产业优化升级起关键作用的重大技改项目，利用高新技术和先进适用技术改造传统产业。构建完整新兴产业链条，加强产业基础设施和公共服务设施建设，把部分产业建成国家新型工业化示范基地。推进特色产业集聚发展，增强高新技术园区产业创新能力，形成高新技术产业集群优势。选择与重点支持战略性新兴产业的龙头骨干企业，使其成为具有国际竞争力的核心企业。
举办新兴产业博览会。对外宣传江苏的新材料产业、太阳能光伏产业等江苏具有比较优势的新兴产业及其产品。通过举办新兴产业博览会，扩大与省内外、国内外新兴产业发展技术与经验的交流，促进江苏新兴产业的跨越发展。（三）发展高科技服务业
高新技术产业快速发展引起行业分工进一步细化，从而需要为高新技术产业提供专业化的服务和必要的配套，需要营造一个良好的产业生态环境，以推动高新技术产业的发展。同时，产业结构调整的一项重要任务，是提高服务业的比重，提升服务业的质量。
从我国服务业发展的现状来看，高科技服务业是以国内市场为主、内资企业为主的，但基数低，需要加快发展。全社会对高技术服务的需求日益增长，以加工制造为主的中小企业对研发设计服务和信息服务，高新技术企业对知识产权服务和科技成果转化服务等均提出了新的更高的要求。应该重点发展信息技术服务、研发设计服务、市场信息服务、技术服务、知识产权服务和科技成果转化服务等高科技服务业。
加快国家级高技术服务产业基地建设。构建以科技创业平台为核心，高新技术产业基地和园区等为支撑的科技服务体系。加快建设一批技术中心、产业共性技术平台、科技孵化器、科技创业社区、科技创新联盟等创新平台。大力发展科技中介机构，努力培养若干科技服务骨干行业和骨干企业。
搭建跨区域合作平台。组建江苏技术转移促进中心，搭建一个技术转移与产业化合作的跨区域合作平台，为技术转移开辟一条快速通道，有利于技术转移合作渠道的拓展、传统行业升级改造、区域创新能力提升。引导高科技企业由生产制造环节向服务创造环节攀升，提高产品的服务功能，增加产品的附加值。（四）推进重化工发展进入新阶段
江苏工业化进程处于中后期，产业结构偏重的问题突出，主要问题在于“高投入、高消耗、高污染”，重化工发展所带来的资源、环境压力日益加大，过于依赖物质资源消耗的企业发展和区域经济增长已经难以为继。重化工业具有较高的技术含量和较大的技术创新空间，也可能保持较持久的增长状态，重化工业单位产出的资源消耗水平并不一定就比轻工业和其他产业高。因此，要加快从“高投入、高消耗、高污染”向“高投入、中消耗、低污染”转变。
提升江苏重化工业的产业层次、产品档次和附加值，进而带动整个传统产业的升级。在重化工项目的选择上，必须坚持先进性原则，不能搞低水平的重复建设。在产品生产上，要加强自主创新，通过引进创新、集成创新，提高设备的国产化比重，进而带动江苏装备制造业的发展。同时，引导企业向创意设计、品牌经营等增值环节推进延伸。
加快重化工业向江苏沿海地区转移。沿海地区空间大，环境承载力强，应通过飞地开发，实现江苏重化工业布局的调整和优化。加强低碳经济关键技术和共性技术的攻关，开发低碳产业和低碳产品，提高天然气等优质能源在工业能源消费结构中的比重，争创全国低碳经济示范城市。
培育绿色增长机制。加快建立节能减排市场机制。进一步强化各类专项资金对节能减排、循环经济、清洁生产项目的扶持。加快形成节能减排的市场化运行机制，创建排污交易平台，推进C O D、二氧化硫排污权交易。（五）拓展民间资本投资领域与服务平台
进一步放开市场准入。允许民间资本进入铁路、航空、电信、电力等垄断行业；引导民间资本进入卫生、文化等社会事业领域；鼓励民间资本进入金融服务领域，兴办金融机构和金融中介服务机构；鼓励民间资本发展新能源、新医药、环保等战略性新兴产业。
拓展民营科技企业投资服务平台，引导更多的社会资金投入到新技术、新产品、新设备的研发与应用中。建立江苏股权运行中心，发展私募股权投资机构，促进私募股权的交易。开办民营银行，不仅吸收个体经济业主的资本，还要吸纳城乡居民的资金入股分红。构建民营科技企业贷款担保、风险投资体系，扩大中小科技企业信托基金规模，切实解决中小科技企业融资难的问题。建立民间资本创业投资中心，发展风险投资基金，建立和完善债券市场，为民间投资者进行高新技术项目投资提供资金支持。
发挥开发性金融服务的重要作用。以中长期投融资为手段，把政府信用与市场化运作相结合，为促进经济结构调整与产业升级而建立开放性金融形态和方法。发挥开发性金融的优势和作用，打通融资瓶颈，把社会资金转化为集中大额长期资金，满足新兴产业的大规模发展的需要；同时，建设市场，把瓶颈领域开发成可以商业化运作的成熟领域，带动社会资金投入到加快经济发展方式转变的关键领域。（六）大力鼓励科技人员创新创业
目前，江苏省研发投入的80%左右、承担政府科技项目的80%都来自企业。因此，本土科技型企业是自主创新的主体。今后，应加大政府的科技投入，用于创新人才培养，用于创新主体间的合作创新，用于关键技术、共性技术的攻关。
鼓励科技人员创新创业，首先要鼓励产学研结合，建立以市场为导向的创新评价体系，以面向市场、重视应用、促进成果转化等为评价内容；同时，以大学、科研院所为依托，以企业为载体，构建产学研联盟；积极引进有知识产权与专利申请能力的留学归国人员创业，努力营造大学生直接创业、自主的社会环境，以科技创新促进社会就业。
建立民营科技企业创业激励政策，鼓励民营科技企业加大新产品开发力度，支持民营科技企业参与重大科技计划项目和技术攻关，帮助有条件的民营企业建立工程技术研究中心、技术开发中心，提高企业技术水平、研发能力和核心竞争力。建设优质创业投资项目库，集聚专利事务所、律师事务所、会计师事务所、评估咨询机构，为投资主体寻找、筛选、推介成长型项目。（七）走出一条低成本的转变经济发展方式之路
加快转变经济发展方式是要付出一定代价的。首先是经济成本。目前，江苏经济发展方式转变中的一个难题，是如何加快调整不适宜在苏发展的产业和淘汰落后产能。低技术的劳动密集型产业可以转移，高污染高消耗的必须就地关闭，一个也不能转移。同时，也有社会成本。转变经济发展方式与改善民生是紧密结合在一起的，转变经济发展方式激发了人们提高收入的期望值。实行低工资的企业面临工人提高工资的压力，甚至罢工的威胁。建立社会矛盾的多元化解决机制，其中重要的一条是根据城乡居民收入增加、物价上涨因素，及时提高各地工人的最低工资标准。通过劳资集体谈判，促使工人工资待遇合理化，促使劳资关系正常化，从而走出一条转变经济发展方式的低成本之路。
关于“十二五”期间进一步完善我省社会保障体系的调研报告
省政府参事 吴亦明 秦保尊 李东 薛蓓儿 黄蓓佳《参事建议》2010年第2期（总第2期）党的十七大提出，要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系。近期发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》和全国人大常委会通过的我国第一部社会保险法，对社会保障事业的发展提出了新的目标和要求，这是我国社会保障制度建设的新里程碑。“十二五”期间，应加快我省社会保障事业的发展，进一步惠及江苏人民。在总结已有经验和成绩的基础上，需要深入探讨社会保障制度中的深层次矛盾和问题，提出具有一定前瞻性的制度建设思路和解决问题的举措，以进一步完善我省的社会保障体系。
一、近年来江苏社会保障事业的发展状况
近年来，江苏社会保障事业取得了快速的发展，在社会保障的覆盖范围、保障水平和制度建设等方面都处于全国前列。（一）坚持民生为本，重点突破社会保障覆盖的薄弱环节，扩大保障覆盖范围
根据中央提出的“抓住社会保障制度薄弱环节加以推进”的要求，江苏在继续提高基本养老、医疗、工伤、失业等社会保险的参保率的基础上，重点向社会保障覆盖的薄弱环节和薄弱人群突破，扩大社会保障的覆盖范围，加快人人享有基本生活保障的进程。
2009年，国家开始在全国10%的地区试点新型农村养老保险，要求到2020年实现全部覆盖。江苏根据自身经济社会发展的实际，决定比全国提前十年，在2010年实现省内新型农村养老保险的全覆盖。目前，新农保工作进展顺利，各市、县覆盖目标已基本实现，60岁以上老人已开始按规定领取养老金。
城市中非职工的普通居民的医疗、养老等社会保障，是社会保障体系中的薄弱环节。2009年，江苏根据中央深化医疗体制改革决定的精神，作为全国首批的试点，在南京等大城市建立了由政府补贴的城市非职工居民的医疗保险制度，将城市中没有参加职工医疗保险的老人、儿童、在校大中专学生等群体纳入了医疗社会保险覆盖范围。2010年，城市居民医疗保险已在全省各市全面推开。截至2010年7月底，全省参加居民医保的人数达到1363.83万人，参保率达到95%以上。
在城市普通居民的养老保障方面，苏州、无锡等经济发展水平较高的市已在几年前先后开始为城市居民中不能享受退休金的老人发放养老补贴。根据省里的部署，各地现正在制定办法，对没有纳入基本养老保险范围、无固定收入的城乡老年人，发放一定的生活补贴。目前，全省已开始为80岁以上老人发放高龄津贴，百岁以上老人则按照每人每月不低于300元标准发放长寿补贴。
特殊困难群体的社会保障，是需要重点加强的环节。困难残疾人是弱势群体中的弱势群体，目前我省正在大力推进残疾人社会保障和社会服务的“两个体系”建设。近期，为进一步建立和完善残疾人生活救助体系，省残联、民政厅、财政厅、卫生厅联合下发了《关于对特殊困难残疾人实施生活救助的通知》，对无固定收入的重度残疾人以及一户多残、依老养残等特殊困难家庭中的残疾人实施生活救助。
困难家庭特别是农村困难家庭中患有白血病、先天性心脏病等重症的儿童的医疗保障，长期缺乏必要的制度安排，患儿家庭医疗负担沉重，是社会保障体系中的薄弱环节。重症儿童的医疗保障不仅是医疗卫生事业发展的一项指标，而且是衡量一个社会文明程度的重要标准。2010年下半年开始，江苏在南京六合区等14个新农合统筹地区开展提高农村儿童重大疾病医疗保障水平试点，优先从儿童白血病、儿童先心病开始，选择临床路径明确、医疗费用较高、经积极治疗效果较好的重大病种进行试点。对符合救治条件的农村0~14周岁（含14周岁）参合患儿实施医疗救治。对救治病例实行按病种付费，新农合对试点病种的补偿比例达到省限定费用的70%；对符合救助条件的患者再予以医疗救助补偿，补偿比例不低于限定费用的20%。超出总控支付费用的部分，由医疗机构承担。在试点的基础上，逐步扩大试点地区和试点病种范围。这项试点是医疗社会保障制度创新的重要突破，目前试点工作推进顺利，部分困难家庭的重症儿童已经开始得到治疗和救助。（二）坚持经济与社会协调发展，在经济增长的基础上不断提高社会保障水平
在重点突破，扩大社会保障覆盖范围的同时，不断提高社会保障水平。近年来，江苏逐年提高了城乡最低生活保障标准，进一步完善了社会救助体系，连续5年提高了企业退休人员的养老金，年增长率在10%左右，并形成了退休人员养老金的正常增长机制。农村养老保险金的发放，不仅提前了10年，而且起步标准定为每人每月60元，各市县还在此基础上有所增加，高于全国平均水平。为了进一步解决看病贵、看病难问题，江苏稳步降低了医保参保人员在各类医疗机构就诊时的起付标准和个人支付比例，逐步提高了统筹基金的报销比例，最高支付限额已提高至当地职工年平均工资的8倍，有的市县还提出了逐步取消最高支付限额的目标。
为了保障民生，稳步提高社会保障水平，加大了各级财政对社会保障的投入力度。为了保证职工养老金的发放和增长，仅2009年全省各级财政就给予了21.8亿元的补贴。2010年，全省农村老人领取养老保险金，财政又将新增投入20亿元。（三）坚持统一管理与分级负责相结合，有序推进管理体制改革和服务体系建设
随着社会保障事业的发展，需要进一步理顺部门和地区的关系，提高管理水平和层次。近年来，江苏根据社会保障发展的客观需要，坚持统一管理与分级负责相结合，有序推进管理体制改革和服务体系建设。
提高社会保险的统筹层次，实行养老等社会保险基金的省级统筹是现阶段社会保障管理体制改革的一项重要任务。2009年，省政府下发了《江苏省企业职工基本养老保险省级统筹实施意见》，积极稳妥地开展职工基本养老保险的省级统筹工作。逐步统一全省缴费比例，实行养老保险基金省级预算管理，扩大省级统筹基金调剂规模，完善调剂办法。
社会保险基金的异地转移接续，是社会保障管理体制和服务体系的一项重要改革和突破。江苏省根据国务院要求已于2010年4月和6月制定了企业职工基本养老保险关系转移接续实施意见和经办规程。目前，异地转移接续工作已在全省顺利开展。
全国职工养老保险基金个人账户做实试点工作已进行多年。江苏省根据国务院批复的试点方案，于去年底正式启动做实个人账户的试点，目前此项工作正在有序推进。
二、“十二五”期间进一步完善我省社会保障体系面临的突出问题
加快社会建设，建立能体现社会公平正义和民生幸福要求的社会保障制度，仍然存在着诸多深层次矛盾和问题有待探索解决。当前和今后一个阶段，以下几个问题尤其需要关注。（一）对社会保障发展新态势准备不足，需要在新的高度上加以完善
中共中央关于“十二五”规划的建议和新通过的我国第一部社会保险法，对“十二五”期间社会保障体系的建设提出了更高更具法律规范性的目标和要求。现行社会保障制度，无论是在覆盖范围、保障水平还是在管理机制上，都与中央的要求和社会保险法的规定存在差距。江苏作为沿海经济社会发达地区，在“十二五”规划中应体现国家对社会保障事业发展的新要求和新目标，并且要有可操作的指标和部署，在“十二五”开局后就能付诸实施，积极稳妥地推进江苏的社会保障事业继续走在全国的前列。但根据目前省人社等部门正在制定的社会保障规划草案看，对社会保障发展的新态势，思想和政策准备都还不足，需要在新的高度上加以完善。（二）社会养老保险基金收支平衡难以持续，地方财政补贴压力日趋增大
目前，我省社会保险基金运行总体平衡，养老、医疗、失业、工伤、生育等各项保险基金总体有结余。但是，随着人口老龄化进程的加快，人口抚养比的不断上升，作为社会保险中最大支出项的基本养老保险基金，收支平衡将很快被打破，部分市县已经收不抵支。2009年，全省虽累计有957.14亿元职工养老保险基金的结余，但这主要是依靠近几年大力扩展外来务工人员社会保险覆盖面，使参保人数持续高位增长。截至2010年6月底，全省企业职工基本养老保险参保人数达1447.42万人，较2005年底增长了52%。大量的新增缴费，在实际的现收现付模式下运行，使养老保险基金保持了总体平衡，并略有结余。但在连续几年快速扩面以后，继续扩面的空间已经有限。据省人社部门测算，结余基金的支撑能力仅为19.8个月。而且，各地收支情况差异很大，在总体略有结余的情况下，全省77个县市中2009年有22个县市当期收支出现赤字，总额达12.36亿元，其中5个县市累计结余已为赤字。省辖市的市本级基金当期支付已普遍出现赤字，需要财政补贴。据省人社部门测算，到2014年全省养老保险基金将出现当期缺口。
社会保障事关民生和社会稳定，为了保证养老保险金的及时足额发放，各级财政加大了投入，2009年全省各级财政补贴企业职工养老保险达21.8亿元，今年随着基金赤字的增加，补贴金额和补贴面都将继续增大。不仅企业职工基本养老保险需要财政补贴，医疗保障体制改革的深化，农村社会保障体系的建设，困难群体社会救助力度的加大等都需要增加财政投入。苏州市今年用于社保的各项财政补贴将达50亿。因此，各地财政补贴的压力将日趋增大，特别是困难地区压力会更大。（三）提高社保基金统筹层次，做实养老保险个人账户工作显现出深层次矛盾
首先，目前我省提高社会保险基金统筹层次，主要是推进企业职工养老保险的省级统筹和医疗保险的市级统筹。2009年，省政府制定下发了《江苏省企业职工基本养老保险省级统筹实施意见》，占社会保险基金70%以上的企业职工养老保险金在统一制度的基础上，实行预算管理和余缺调剂，各统筹区按职工工资缴费基数的1.5%向省管理中心上缴调剂金，由省里根据各地情况调剂使用。但据省人社部门近期检查发现，一些地方政府出于地方利益考虑，违反省有关规定，任意降低缴费基数和缴费比例，随意扩大基金项目支出问题十分突出。《实施意见》提出的统一政策制度、统一缴费标准、统一支付项目要求，并没有得到严格执行。而政策制度的统一是实行统筹的基础，制度不统一，真正的统筹就难以实施。
预算管理和余缺调剂是基金统筹的初级形式，基本适应我省南北差距较大、省级统筹起步之初的实际。省的调剂资金目前主要是补贴苏北等经济欠发达县市，但苏中、苏南一些省辖市也出现市本级养老金赤字，需要财政补贴的情况下，仍要上缴调剂金，且无法获省级基金的调剂补贴，这实际上形成了地区之间隐性财政转移支付，使一些基金已出现赤字却仍单向上缴调剂金的地区感到压力和不平衡，要求进一步完善和实质性推进统筹统支的改革。
对于医疗保险要推行的市级统筹，已不符合社保法建立省级统筹的方向。各地人社部门的工作人员还普遍认为，在现行的省管县财政体制下，由于城镇居民医保等都需要财政的投入与支持，因此市级统筹即使作为过渡目标，也缺乏可操作性。
其次，养老保险金做实个人账户试点已启动，但并没有能进入实际操作。问题是，如果进入实际操作，做实账户的基金根据财政部门的现有规定，只能选择国有商业银行实行协议存款，利率虽应略高于同期城乡居民存款利率，但通胀的压力和银行存款的长期负利率，使账户基金根本无法保值增值。在养老基金已经和即将较大范围出现赤字，财政补贴压力日趋增大的情况下，依靠财政投入做实账户后，又将大笔基金置于实际贬损的状态，是不合理的。（四）管理体制存在缺陷，不能适应医疗保障覆盖范围的扩大与改革的深化
中央“十二五”规划建议指出，要“把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，优先满足群众基本医疗卫生需求。”江苏的医疗社会保障目前已基本覆盖了城乡各类群体，包括机关事业单位的公费医疗、企业职工基本医疗保险、新农合、城市居民医疗保险、困难群体的医疗救助。虽都是医疗保障，但管理却政出多门。其中，公费医疗和新农合由卫生部门主管，企业职工和城市居民的医疗保险由人社部门主管，特殊困难人员医疗救助由民政部门主管。多头管理体现的并不是医保业务的内在需要，而往往是部门的利益诉求。结果导致管理成本增加，信息平台割裂，管理漏洞增多。在扩大企业职工医保（主要是进城务工人员）和推进新农合与城市居民医保的过程中，由于参保有财政补贴和用人单位缴费，而医疗费用报销由不同部门管理，部门之间管理信息又不互通，导致一些地区出现了多头参保、重复报销现象。经审计发现，苏中有的市此类多头参保人员竟多达数万，实际各地未发现的可能更多。这种现象不仅有损于原本就短缺的医保资源的公平享用，而且会损害新医改的公信力。
此外，在新医改中实行国家基本药物制度是一项惠及民众的制度创新，但我省实行基本药物省统一招标后，不少县市反映，药品的招标价，不但没有下降反而比县市自行招标价上涨了，有些药品的招标价上涨幅度还较大。这在一定程度上表明药物招标机制和管理体制应进一步完善与改革，以适应新医改的需要。
三、“十二五”期间加快建设和完善江苏社会保障体系的建议
为了“十二五”期间加快和完善江苏社会保障体系建设，依据江苏社会保障事业发展的现有水平和条件，针对目前社会保险体系建设中的一些深层次矛盾和问题，提出以下建议：（一）根据中央“十二五”规划建议和社会保险法的新要求，进一步完善江苏社会保障的“十二五”发展规划
中央“十二五”规划建议要求，坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针，加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设。胡锦涛也曾明确提出：“要加快健全社会保障制度体系，把人人享有基本生活保障作为优先目标。”
因此，建议我省“十二五”社会保障规划在坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续方针的基础上，明确提出以加快健全人人享有基本生活保障、覆盖江苏城乡的社会保障体系为目标。这个目标的基本内涵是，江苏在“十二五”期间要建设的是与江苏经济社会发展水平和发展要求相适应的、人人享有基本保障、覆盖城乡、能促进城乡协调发展的较为健全的社会保障体系。并按照中央“十二五”规划建议和社会保险法关于养老、医疗、生育等社会保障在覆盖、统筹、管理等方面的新要求与新规范，进一步完善正在制定的江苏社会保障“十二五”规划。不仅要有原则性的规划，而且要在深入调查研究，听取社会公众和有关专家的各方意见基础上，研究制定具有可操作性的指标和实施步骤，使规划更具前瞻性、科学性、规范性和可操作性。（二）坚持江苏成功实践的路径，继续突破社会保障覆盖的薄弱环节，加快实现人人享有基本保障的目标
社会保障体系建设是一项庞大而复杂的社会工程，当前和今后一段时期江苏应继续突破社会保障覆盖的薄弱环节。首先，要按照中央“十二五”规划建议和社会保险法已经明确的要求，建立城市居民养老保险，建立不同于传统的职工生育保险制度。根据江苏的实际，在一些城市已发放无就业居民老年生活补贴的基础上，如同建立新农保制度一样，下决心在较短的时间内全面建立由政府补贴、个人缴费、按规定领取养老金的城市居民养老保险制度是可行的。生育不仅是个生理过程，而且是个社会人口再生产的过程。生育保险是由社会与个人及家庭共同承担人口再生产风险的保障制度，但此项保障长期以来没有健全和很好地落实。社会保险法规定，要建立职工生育保险制度。新的规定不同于传统的生育保险，不仅覆盖女职工，而且覆盖了参加生育保险的男职工的未就业配偶，其生育可享受医疗费用待遇。在不太长的时间内，根据社保法的规定，在江苏健全和改革生育保险制度，同样是完全可行的。
对城市居民养老、全覆盖职工生育保险等社会保障覆盖薄弱环节的突破，可列入“十二五”规划的优先项目。（三）加强社会保险基金统筹体制建设，探索基金保值增值与平衡支付的新途径
社会保险法实施后，养老保险的全国统筹和其他社会保险的省级统筹将会有实质性的推进。缴费标准、支付项目和待遇等制度政策的统一，是实施基金统筹的基础。江苏在推进养老保险省级统筹时，已出台了统一政策制度的文件，但各地没有严格执行，违规操作的现象应当引起重视，并坚决加以纠正。同时应清醒地认识到，实施养老保险金的全国统筹，是对养老保险资源的全国性调节配置。江苏作为沿海经济社会较发达的省份，有可能需要为国家分担更多的养老金支付压力和负担。而江苏目前已经有三分之一的县市出现了养老金赤字，在数年后可能出现全面的当期赤字。为了平衡养老金支付和地方财政补贴压力，在逐步向全国统筹过渡的过程中，江苏应加快制度建设，加大省级统筹调剂的力度，减少结余基金的沉淀。调剂金的上缴和使用应该有更加合理的机制，应当以养老基金是否出现结余赤字为基准，而不是简单套用财政转移支付标准，对各统筹区包括省辖市的基金进行合理的调剂和统筹使用。
做实养老金个人账户，可与国家有关部门协调，争取更大的政策空间，依据社会保险法，在安全的前提下，积极探索多种形式的基金保值增值有效办法，避免在地方财政压力日益增大的情况下，一面注入财政补贴资金，一面让账户基金承受通货膨胀的贬值损失。
至于医疗、工伤、失业、生育保险，应当及早明确建立省级统筹的指导思想和方针，认真调研和制定省级统筹的实施方案和时序进程。医疗保险的省级统筹要切实打破区域壁垒，与中央建议和社保法规定的异地转移接续、异地就医结算制度同步建设，整体推进。（四）创新制度，理顺管理关系，以适应社会保障事业发展的新形势
为了应对老龄化进程的加快和社会保障资金需求的增大，一些兄弟省市积极探索社会保障的制度创新，改革和理顺管理体制。如上海近期出台的企业职工柔性领取养老金的政策就是应对养老保险压力的一项积极探索。上海建立的儿童大病医疗互助保险，也是一项成功的实践。江苏应当结合自身的实际，借鉴国际社会保障制度改革和兄弟省市的实践和思路，进行养老、医疗等保障制度创新的探索，以积极的方式适应社会保障发展的新形势。
在管理体制上，要敢于克服多头管理的弊端，堵塞管理漏洞。在逐步理顺管理关系的过程中，首先应整合管理信息平台，让管理信息在各管理部门之间有效传递和使用，这不仅能提高管理效率，也是做好转移接续、异地结算所必需的基础工程。
根据新社保法的要求，要进一步加强社会保险基层服务网点的建设。我省现有的城市和农村社会保险（包括新农保和新农合）网点和人员队伍配置，还不能适应新的形势和要求。可参照国家有关部门和其他省市的做法，确定基层社会保险管理服务机构的性质，科学合理地按比例配置工作人员，完善工作人员的报酬和激励机制，加强人员培训，提高管理队伍的素质。
江苏的社会保障事业有着厚实的经济社会发展基础和成功的实践经验。只要坚持科学发展，在省委、省政府的正确领导下，江苏“十二五”期间社会保障体系建设必将会有更好、更快、更大的发展。
关于加强我省农村养老服务体系建设的调研报告
省政府参事 张肖敏 吴亦明《参事建议》2010年第3期（总第3期）2009年省政府参事室对我省城市养老服务体系建设状况进行了调研并呈送了调研报告。根据省领导对该报告的“继续研究农村养老服务”批示精神，今年参事室又专门组织张肖敏、吴亦明参事、省社科院社会政策研究所副所长张超等一行5人组成调研组，对我省农村养老服务建设状况进行了专题调研。调研组于10月20日至11月12日赴我省的海门、常熟和浙江的杭州、温州等地召开了座谈会，实地考察了农村敬老院、民办养老机构、居家养老服务中心（站）、农村老人集中居住点等各种农村为老服务载体。现将调研情况报告如下：
一、我省农村养老服务现状
目前我省老龄人口超过1258万，按是否享受城市养老保障待遇推算，农村老龄人口占全部老龄人口的70%。我省农村老人目前仍以家庭养老为主。养老内容主要是经济供养、生活照料、精神慰藉三个方面。家庭养老方式主要有：一是同堂式。这是典型的传统农民家庭，三代、四代同堂。海门的调查显示，有27%的老人与子女一起居住、共同生活。二是供奉式。老人独居，子女定期给老人一些生活用钱，这些老人一般还要付出一定的劳动才可度日。三是空巢式。老人虽然与子女合住，但子女长期外出打工经商，这种老人日子比较艰难，有的还要代为照顾留守农村的第三代。海门的调查显示，空巢老人占老人总数的18%，占老人家庭户的35%。四是独居式。这种老人虽有子女，却谁也不靠，或想靠也靠不上，只能自力更生，靠分得的土地自己劳作勉强度日。
我省农村养老服务工作早就有之，作为养老服务体系建设起步较晚，除了为特定老人提供五保服务外，其他老人服务还未形成完整的服务体系。目前，全省农村养老服务主要有以下几种形式：（一）农村居家养老服务
省财政采取以补代奖的方式，扶持农村居家养老服务中心建设，全省目前已建成950个农村居家养老服务中心。针对农村居民居住分散、大多数农村青壮年进城就业等实际情况，各地农村居家养老服务中心在完善服务规范、开辟服务资源、组建服务队伍、开展服务活动等方面作了许多有益的探索，呈现出不少亮点。
一是提倡邻里互助。南京、南通等地都尝试政府出资，对符合条件的困难老人委托这些老人的邻居或亲戚对其进行照顾，主要负责买米、生病时送饭、陪同看病等服务。
二是组织志愿流动服务队。广泛发动社会机构、志愿者、党员干部走进老人家中，根据老人需要提供免费上门服务。比如南通市如东县一个村挑选了七八个具有家政、医护、维修、文艺等专长的人，组成流动服务队，无偿为老人上门服务，村里酌情给予适当报酬。（二）农村敬老院养老服务
敬老院承担着农村五保老人的集中供养任务。省政府从2005年开始就把承担五保老人集中供养的农村敬老院建设，作为“关爱工程”，连续多年共投入7.38亿元，市县财政投入23多亿元，新建和改扩建敬老院床位10万张以上，总数达到17万张。全省农村五保对象21.8万人，其中集中供养65%。各县（市、区）政府按当地农民人均纯收入40%—50%的比例确定五保供养标准并实现同步增长。
有些农村敬老院在保证五保老人集中供养的基础上开始向社会开放，接受社会寄养，缓解了农村机构养老资源不足的矛盾。
启东市政府2010年下发的《启东市中心敬老院管理暂行办法》规定，中心敬老院是农村社会福利养老机构，隶属市民政局管理，所需经费由市政府财政部门统筹落实。按照《事业单位会计制度》规定，单独建账，独立核算。敬老院工作人员性质是经市机构编制委员会办公室核定的编外劳务人员。该办法对农村敬老院的单位性质作了明确规定，在全省具有较强的操作性和前瞻性。（三）民办养老机构养老服务
农村民办养老机构是指在农村小区，由社会组织和个人利用非国有资产举办的为老人提供养护、康复、托管等服务的民办非企业单位。农村民办养老机构逐渐成为我省社会养老服务不可忽视的力量。目前我省农村民办养老机构服务内容主要是长期照料，员工队伍以护理工为主，收费也较低，微利运营，场地多以租赁或自家房屋为主，有的是租用小区民房或改造废旧厂房与校舍，投入少量自有资金，简单改建和装修之后便开始运营，也有机构承包土地后自建房屋，但总体设施相对简陋。（四）老年集中居住区养老服务
老年集中居住区服务是由村里统一建房，老人免费入住的“离家不离村，村中享天伦”的养老服务方式。全省老年集中居住区有三个共同点：一是建在小区内，老人不离开村庄、不远离子女、不离别过去的邻居。二是保留了家的生活方式。即不管是老年夫妻俩，还是单独一位老人，都以户计，每户都独门进出，有的还有独立门牌号、独立小院，保持原来的生活方式，各吃各的灶，各干各的活。三是自愿入住。村里统一组织诸如健康体检、水电维修等服务。全省较为典型的老年集中居住点如张家港的永联村、常熟的蒋巷村、赣榆县青口镇大盘村。
二、我省农村养老服务面临的问题
（一）农村家庭养老功能弱化许多调查都表明，97%以上的老人实行家庭养老。但是农村家庭养老功能日益弱化。“421”家庭的增多，打破了传统的养儿防老机制，增加了家庭养老的负担。农村老人受家庭照料情况不容乐观。据海门的一项调查显示，外出打工的子女占到家庭的53%，有子女照料老人的占63%，其中独居老人占47%，无人照料老人的占比21%。没有生活能力的老人靠子女十天或半个月挨家轮着吃，由于子女家庭经济条件不一，各个家庭成员与老人亲疏状况不一等，使多子女家庭赡养纠纷突出。农村老年家庭服务消费能力较低。农村老人社会保障和家庭经济收入较低，他们还不能依靠养老金来养老，仅靠低标准的养老补贴费和子女的赡养来维持最基本的生活。因此农村老人随着高龄、空巢、病残的增多，社会服务需求在上升，但服务消费能力却较低。
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