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作者：(美)The Maxwell School of Citizenship and Public Affairs

出版社：复旦大学出版社

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政府绩效评估之路试读：

译序

政府绩效评估作为新公共管理的重要内容，承载着加强政府责任、提高政府效率的重任，受到各方的重视。目前对政府绩效的评估从评估标准上看，分为两种，一种是对政府活动及其结果的评估，另一种是对政府能力的评估。

对政府活动及其结果的评估可以是合规评估、效果评估、经济性评估、成本—效益评估、配置效率评估以及公平性评估。目前大多数政府绩效评估属于此类。其评估主体主要是政府或政府委托的组织。从性质上讲，这类评估大多属于一种内部评估，是政府部门为提高自身的效率和责任而进行的自律式评估。这种评估对加强政府管理、明确管理职责是必要的。这种评估最大的困难在于难以为所有政府部门的绩效评估提供统一的标准，因而政府部门之间的比较是非常困难的，甚至几乎是不可能的，这就意味着难以将预算拨款与政府绩效联结起来，从而使绩效评估作为提高政府效率手段的作用大打折扣。

与上述绩效评估相比，对政府管理能力的评估目前还很少被采用。最具有代表性的当属美国雪城大学（Syracuse University）的马克斯韦尔公民与公共事务学院（以下简称马院）所作的评估。这类评估的优点是，它的评判目标主要是制度建设，可以较好地避免各地区之间因收入水平差距、自然条件的不同等客观因素对政府绩效评估的影响。而且目前此类评估多为政府外部评估。对于政府绩效评估来说，外部评估是最关键的。政府业绩如何的最终评价者只能是出资人和政府所提供服务的最终消费者。这两者都是社会公众。因此，政府绩效评估从根本上来说就是社会公众表达自己的愿望和要求，并用自己的愿望和要求对政府做出评价的过程。只有加强政府绩效的外部评估，才有可能实现政府绩效评估的初衷。

马院的评估起始于对前一种绩效评估局限性的认识。为使政府的绩效具有可比性，他们设计了一套完全不同的绩效评价指标来全面评价美国州和地方政府的财政管理、资本管理、人事管理、信息管理和结果管理能力。他们连续6年对美国50个州、35个大城市和40个县级政府的管理进行了评估，并进行排名。这种评估前所未有，它加深了政府对于自身管理职能的理解，促进了政府部门的管理工作。一些政府经历了由一开始的不屑一顾到后来的高度重视（积极与评估小组和专家联系，求得咨询建议，以改进工作）的转变过程。此外，这一评估也使公众更加了解所在地政府的运作，从而促使政府更负责任地为地方公众服务。现呈献给读者的这本译著即是马院政府绩效评估项目的最终报告。这份报告总结了该项目在过去六年中对各层次政府研究得出的经验启示，同时探讨政府绩效项目所使用的分析模型和方法在怎样的程度上可以应用到该项目未涉及的其他一些政府。本书对政府管理的五个方面——财政管理、人力资源管理、信息技术管理、资本管理以及结果管理都做了详尽的分析，讨论了各个系统的重要性，搜集资料的方法以及高效运作政府部门的创新举措。这个报告还考察了贯穿各系统的政府管理和绩效方面的共性问题，包括领导能力和政府内部各部分之间运行的协调与统筹。最后，报告还有一章专门分析了政府绩效评估项目所使用的模型、方法对于本项目尚未涉及的其他一些政府的适用性。

我国目前进行的政府评估是政府部门对其自身活动及其结果进行的评估，是一种内部评估。对政府管理能力的外部评估至今还没有出现，而根据马院的经验，这方面的评估更有意义。正因如此，我们组织翻译了这本前所未有的研究报告，为我国开展对政府管理能力评估提供有意义的借鉴。

本书的翻译和出版得到了马克斯韦尔公民与公共事务学院政府绩效项目组的全力支持。本项目负责人帕特丽夏·英格丽汉姆（Patricia Ingraham）教授代表项目组授权上海财经大学公共经济与管理学院由蒋洪教授、邓淑莲博士主持的政府绩效评估项目组免费翻译、出版和使用本书。对他们无私的支持表示真挚的感谢。

本书作为上海财经大学211工程二期项目的组成部分，得到了该项目的资助，由该项目组成员完成。本书的翻译工作分工如下：第一章由蒋洪负责；第二章由刘守刚负责；第三章由邓淑莲负责；第四章由杨丹芳、孔晏负责；第五章由朱萍负责；第六章由曾军平负责；第七章由刘雪梅、杨丹芳负责；第八章由杨海燕负责；第九章由宋健敏负责；第十章由蒋洪负责。报告的

致谢

本书翻译工作的顺利完成离不开公共经济与管理学院2005级硕士研究生的辛勤工作。有以下同学对本书的翻译工作做出了贡献。他们是：朱晨峰、杜恒、黄夔、黄威、姜高捷、李国强、刘宜娟、罗鹏、张蔚、李君、刘海珍、屠子琰、王凯、王乾云、王兴华、张海风、张茜、张一宁、庄向葵、杨颖、佟景元、张辉。他们出色的工作保证了翻译工作的顺利进行，在此向他们表示真诚的谢意。

复旦大学出版社经济管理分社总编王联合老师在本书的出版方面给予了积极的支持和大量的帮助；鲍雯妍编辑细心审阅全书，她一丝不苟的敬业精神是本书顺利出版的重要保证，在此，对他们表示衷心的感谢。邓淑莲2007年8月29日致谢

设计和执行政府预算项目是一项复杂的工作。这个项目建立在一个简单的问题上：好的管理重要吗？重要程度如何？这需要复杂的答案。政府绩效项目衡量和比较了政府的职责和活动，它所采取的不仅是全新的方式，而且是容易理解和沟通的方式。这需要大学之间，学术界和新闻界之间，以及工作繁重的政府雇员和希望分析他们的人之间的协作。其中有政治问题、管理问题、知识层次的问题以及意义深远的公平和合理性问题。在非常短的五年时间内需要证明不仅管理对于政府的绩效能力很重要，而且政府自身也很关心这种联系。

没有许多人的帮助和协作，这项工作是不可能完成的。不可否认，这是政府绩效项目的案例。我们依靠朋友、专家、学生和政府官员所提供的建议、支持和帮助。尽管开始时我们常常“依靠陌生人的好意”，但是到项目结束时，我们相信那些陌生人中的许多人都变成了我们信任和不可缺少的顾问团中的一部分。因为予以帮助的人太多了，这个庞大网络中的绝大部分成员都没有在这里单独提出。我们对此感到抱歉，但是要再一次地明确表示，这种帮助是无价的。

我们要特别感谢皮尤公益信托基金会，不仅因为它支持政府绩效项目，而且因为它关于被公众接受的政府问责标准的独特观点，创立了项目的设计构思。这个信托基金会管理政府绩效项目——最初涵盖了各级政府——在试点的一年中证明了自己。最后，由一个高级咨询委员会谨慎地监控着政府绩效项目的成果和质量。这个委员会由参议员马克·O·海特菲尔德担任主席，他们提供了很大的帮助。这个委员会的集体经验和智慧，和参议员海特菲尔德的特别指导对于这个项目拥有良好的开端和建立项目的整体可信性是至关重要的。这个委员会的全部成员名单在附录A中列出。

艾米·斯科米特是政府绩效项目的第一任项目主管。她的热情、活力和非凡的能力是政府绩效项目最初两年中值得记住的，她也为顺利完成这个有时显得无穷尽的任务奠定了坚实的基础。艾米所组织和管理的学生项目支持团队完成了几乎不可能完成的任务，表现出乐观幽默和坚定的意志。安东尼·斯泰斯和杰西卡·克鲁伏特继承了艾米的优良传统。戴尔·琼斯在第二轮州级和县级项目时担任主管职位。他的领导对于那个时期的项目成功来说是非常重要的。

政府绩效管理项目由锡拉丘兹大学的马克斯韦尔公民与公共事务学院和艾伦坎贝尔公共事务学院提供场所。就如斯科特·坎贝尔所希望的那样，政府绩效项目追求的长期目标是发现政府问题的实际解决方法。该学院的职员对于项目的成功来说也是十分重要的。贝斯尼·瓦拉文德是一位对这个领域有着绝佳理解力的预算高手。罗宾洛德斯，珍妮特菲茨伯斯基以及凯莱·科尔曼都是解决问题的能手。最后，艾丽莎·科隆纳和詹妮弗·普马的编辑能力使得政府绩效项目的各章节在本报告中得以润色。在此，对于他们的辛勤工作表示由衷的感谢。

每年，来自于马克斯韦尔学院的公共管理硕士和博士研究生都会加入到政府绩效项目的团队中来。公共管理硕士学生的完整名单——他们称自己为“坎贝尔队”，也包括在附录A中。这些队员中的每一个人都对这个项目做出了重要和持久的贡献；每一个人都完成了始终高质量的成果，同时还保持着优异的学术成绩。他们常常日夜工作。他们使我们大笑，画有趣的图画并且每天提醒我们这个项目的重要性和复杂性。我们无论怎么感谢他们都不为过。

在这里要特别提到博士研究生，不仅是他们所完成的博士工作，而且因为他们在所研究的管理系统中体现出的专业性。艾米·妮德勒·唐纳荷诗在项目中主管庞杂的事务；项目的最初两年中无时没有她的痕迹。唐·莫尼汉和奥拉奥尼普契洛出色地完成了在马克斯韦尔的结果管理分析。维罗雅各布领导人力资源管理的研究，并且在这个过程中成为了人力资源管理的活百科全书。侯艺林在金融管理方面作了突出的研究。唐和艺林的论文都来自于政府绩效项目的分析。其他的博士生——马哈胡萨赫尔默，埃里克韦尔奇和比尔基特里奇也提供了帮助。对于他们的奉献、高质量的工作以及幽默的态度，应特别向这些博士生致以感谢。

我们也要感谢那些专业顾问和学术专家——太多了，无法一一罗列——在项目内容和质量方面的贡献。如果地方允许的话，应该写下这些专家对形成和帮助项目所提供的方法以及对各个层面的分析。但我们只能请他们原谅在此仅写下他们的名字和所在机构。约翰巴特尔、B·J·里德、卡罗尔艾伯丁和戴尔克莱恩来自奥马哈的内布拉斯加大学，他们都提供了重要的学术引导和帮助，同样还有来自马克斯韦尔学院的比尔·敦坎比和来自林奇伯格大学的萨利塞尔顿。来自佐治亚大学的亨利雷尼和拉里俄图尔也扮演了关键的建议角色。来自于乔治华盛顿大学的菲尔·乔奇在联邦政府成为单独活动前在政府绩效项目中起了重要作用，而且他成了联邦主管。迈克尔·布尔勒和玛丽迪·迈特，是我们的公共关系方面的指导者和领导者，体现出了专家的榜样，做了大量艰苦的工作。他们在项目覆盖范围方面做出的努力和对结果的认真态度在全国都有报道，这也是成功的重要因素。

然而，最重要的感谢应该给予那些在为我们提供完成分析所必需的信息方面贡献了时间和专业意见的政府和机构。绝大多数的相关政府都参与了这个项目，即使不是很高兴，但也是对乏味的调查过程的巨大贡献。他们展现出了对学习和政府品质的承诺，而这是那些愤世嫉俗者认为不会出现的。我们却未能给他们足够的回报；在最后一轮分析真正落实以前，项目的进展速度使得我们已经转向另一层面的政府或机构了。因此，在这里我们感谢成百上千的管理人员和领导者们所提供的慷慨帮助以及他们关于好的管理如何以及为何影响好的政府的许多见地。我们希望这份最终的报告能够在最大程度上展现他们的努力。

综述

政府绩效项目是一项空前的、历时六年的研究，它具有独创性地评估了联邦政府、州政府和地方政府的管理能力。尽管项目已经进行了四轮调查和报告，这是第一次正式发表政府绩效项目所积累的大量研究成果。这份报告没有重申或重估以往的发现，而是提出了在州、城市和县级政府所学到的有关五个关键管理系统的经验。这个报告还提出了从六年的酝酿研究中所综合而成的主题，包括对领导能力和管理整合的解释，最终它还评估了政府绩效项目模型和方法论对政府的适用性，这不属于最初的调查范围。

政府绩效项目开始的任务是“在所有水平的美国政府中，明确和创造持续不断的改进并且帮助市民恢复对政府和政府绩效的信任和忠诚”。在过去的六年中，它努力扩大政府对其管理职能的理解，其中包括可以进行改善的领域以及他们的系统如何与其他联邦、州和地方政府的管理系统相比较。政府绩效项目利用独特的理论优势与媒介传播的结合，已经在成功教育公众有关治理机构的效力和强化好管理的理念方面取得了重要的成绩。方法论

根据好管理就是好绩效的基础的理念，政府绩效项目开发了一种基于标准的评估方法，它集中于五个关键的政府管理系统：财政管理，资本管理，人力资源管理，信息技术管理以及结果管理。通过运用调查、文件分析和访问来逐步展开对每个管理领域全面地描绘，研究员们评价每个政府，并用这些评价的总和来组成一个全面的绩效评级。

这种评价过程的方法论——政府绩效项目完整性的关键所在——并没有完全按照结果来给组织归类；而是对政府如何管理可用资源和政府如何提供服务之间的联系进行了认定。它被认为是一种可理解的、透明的和普遍接受的方法，能够产生一套统一的标准，以此来对不同层面的政府以及同一层面中的不同政府进行公正的评价。政府绩效项目就在于关注对管理能力构建的衡量。经验

以下是政府绩效项目评价过程在每个管理领域所提出的发现。尽管不能说是毫无遗漏，但是这些经验迄今为止可以说是最显而易见和最重要的。

财政管理

财政管理即使不是最突出的，也被认为是政府组织中最重要的管理系统。注意力都集中到这个中心上，因此正如所能预料到的一样，财政管理一向是政府绩效项目所评估的五个管理系统中最强的。另外，它也承担着体现政府整体绩效的强有力的指标的作用。

在项目中，已经出现了三个主要的经验。首先，长期计划是增强财政管理能力和提高绩效的关键。预算和计划必须看成是相关的活动，并且通过它们在组织整体战略计划的整合加以描述。预算不能是平衡账簿的年度任务；而是承担着组织内部更重要的、更具有战略性的角色。第二，强大的财政纪律比以往更加重要，尤其是因为政府组织在国民经济占到的比重很大而且提供至关重要的公共服务。国家市场越不稳定，对于所有层面的政府而言，拥有健康和稳定的公共财政就越重要。第三，控制和检查官员如何分配公共资源仍然是财务管理的中心主题。目前，为了提高效率和效力而在控制和管理的灵活性之间达到平衡仍是关键所在。

最后，重要的是应当注意，就总体而言，财政管理与结果管理是彼此缠绕在一起的。这一点对关于管理领域战略整合的讨论是非常重要的。

资本管理

资本项目上的支出以及这些项目在满足市民的服务需求上所扮演的关键角色使得资本管理在政府的整个管理结构中成为另一个核心系统。资本管理系统在政府内部和政府之间的差别很大，但是项目的分析结果显示，可以得出一些一般的结论。

总的来说，政府通常在努力将资本项目管理好。鼓舞人心的是，许多参与的政府也在竭尽所能来改善它们的资本管理系统。在资本管理的范围内，长期计划通常都做得很好；尽管如此，市民参与的领域和要求评估的项目都还有很大的改善空间。资产维护往往是资本管理的最薄弱的环节。然而，在改善维护计划方面的一致努力，包括专注于开辟资金来源，显得越来越多。如果将所调查的不同层面政府进行比较的话，城市往往在资本管理上的表现最佳，其次是州，最后是县级。

最后，应该要注意的是，资本管理其他两个管理领域也有显著的相互关联：财政管理和信息技术。在政府系统内部分析“绩效驱动力”的概念时，记住这些联系是有用的。

人力资源管理

一个没有合适的人和专家来履行重要职能的政府在提供服务和实现公民预期时很可能是效率低下的。为了获得和保留合适的人，政府需要合适的系统、实践以及适当到位的政策来吸引他们。因此，人力资源管理系统在政府组织中起着重要的作用。

当几乎所有参与的政府至少在人力资源管理的一个领域表现良好时，更多的则在积极地寻求改革。在项目进行的过程中，在人力资源管理方面的创新改革，使得这一系统的范围从传统的行政和战术概念推向了战略概念。高绩效的政府更可能采取战略的人力资源管理计划，而这个领域相关的要素也建立在这个指导之下。

另一个趋势体现为所有层面的政府的人力资源管理系统在形势和结构上出现了越来越多的变化，以此作为组织对他们所处运作环境做出的反应。这些变化对某个组织的解决方法对另一个组织的适用性提出了怀疑。最后，这一改革中的关键趋势是推动变革的强大领导能力的出现。

信息技术管理

在过去的十年中，信息技术在公共组织中的应用迅速增加，而且它对于政府的全面管理能力变得越来越重要。尽管技术进入政府是很迅速和富有戏剧性的，但信息技术管理仍然是一项使人畏缩的挑战，尤其是对地方政府而言。从将信息技术管理应用到日常工作中所遇到的全面困难以及在许多政府中存在的不匹配的信息技术基础来看，这是显而易见的。在大型组织之间对这些系统进行整合已经成为了一个难题；政府已经努力在它们的系统内建设实现连续性和兼容性，却往往缺乏足够的在信息技术发展和管理方面受过培训、技能熟练的工人。

在所有层面政府中使用信息技术所面临的一个实际挑战在于如何实现增加信息和服务通途与保护个人隐私之间的平衡。

最后，就像在之前的管理系统发现中所提到的，成功的信息技术管理需要深思熟虑的、长期的战略计划。这个报告的综合部分讨论了利用战略的信息技术计划作为管理系统驱动器的问题。

结果管理

成功的结果管理系统是通过将政府组织所有相互联系的重要活动（计划、预算、报告、制定决策等等）整合发展形成的，这种关联通过一个共享的、一致性的目标来实现，这个目标是：为消费者而达成结果。总体而言，结果管理系统的成分之间存在的结合越紧密（通常绝大部分是在预算过程中实现的），政府组织的得分就越高。政府绩效项目发现，各级政府都投入了大量精力来创造和宣传一套政府范围内的目标。对于许多政府来说，这是一个令人厌烦的过程；协调大型组织间的目标并且将这些目标转化为定量的标准都可能会出现问题。一旦这些指导原则予以清晰确定，利用绩效信息来改组传统管理系统并推动其在日常决策制定中的运用这一任务依然是相当大的一项挑战。迄今为止，各级政府一直在为促进绩效信息的运用而奋斗。政府发现它们周围环绕着成堆的绩效信息，但是对于其目标总是缺乏一个清晰的概念。

文化变化对政府组织的绩效信息的一个明显影响是对于管理系统的战略计划和目标越来越多的关注。然而，这些系统目标并不总是与政府范围内的计划相关。

最后，就像人力资源管理一样，改善结果管理系统的推动力往往是来自于强大的领导能力，尤其是来自于执行部门的行动者。领导者往往运用结果管理作为他们全面显示和再造一个组织的工具。整合

在政府绩效项目研究的过程中，褊狭成为有效的组织沟通和绩效的严重障碍。将管理活动都对准明确的共同目标的能力会增强组织战略性的分配和使用资源的能力。报告在好几个管理系统的章节中都提到要强调通过粘着的战略计划进行结果管理，在高性能的政府中尤其如此。作为政府绩效项目管理模型中一个协同加强的部分，这一特征连接和推动着所有的管理系统。

承认了整合的重要性之后，最后的管理章节试图理解整合发生的程度是多少，尤其是在人力资源管理、财政管理和结果管理这些核心管理领域之间。研究结果并未证明整合在样本政府中具有优先权或是其的一个清晰目标。尽管如此，联系的确存在，而且这些联接有助于全面提高政府的管理能力，这一点是显而易见的。政府以不同的方式整合，同时选择最适合它们需要的整合领域和程序。

最常见的是，在财政管理和结果管理范围内关于规划的战略因素是整合中最清晰的“驱动力”。相反，人力资源管理常常因为它在战略要素上的局限性而不是驱动力。无论如何，政府绩效项目的研究证明，高能力的政府往往试图形成强大的管理系统。总结

政府绩效项目首先假设管理和管理系统是政府良好运作能力的关键部分。在项目的研究过程中，这个主张得以证实，因为各级政府的绝大多数都试图更好地理解什么是高效运作的管理系统以及种种系统运作的机理。鼓舞人心的是，政府也看到了管理系统为了提高绩效而及时做出改变。就这一点来说，政府绩效项目不仅在识别和分析政府能力方面迈出了重要的步伐，而且开始做出改进。

变化和改革在政府绩效项目所研究的管理系统内是持续存在的，有时是渐进的。总而言之，这个改变具有长期性，是一个不断学习、不断演进的过程。然而，对改变的追求，没有出现唯一的“最佳方法”。政府选择不同的管理系统来强调或者推动改革的努力。单个的方法无法解决管理和能力的问题，这一点正变得日益明显。为了实现有效性，解决方案必须要适用于个体环境。另外，经验不是仅仅来自高能力的政府。所有水平及等级的政府通常在某个管理领域拥有独特的创造性的想法和实践。在学习的过程中，被评估的政府能够提供重要的经验。

在政府绩效项目所研究的政府中，领导力作为一个特别重要的主题出现。尽管没有在政府中出现具体的模式或形式，但在具有高能力的政府中往往具有容易确认的领导者或团队领导者。而在低能力的政府中，这种力量明显缺乏。在领导能力的范围内尤为重要的是“整合领导者”——在处理最紧迫的问题时，他们是发展和执行长期战略系统和政策的人，应对最紧迫的问题。

随着项目的进行，政府绩效项目的结果正在影响政府管理的活动，这种影响日益明显。政府预算项目正在完成它评估和帮助改善政府效率和效力的任务。然而一些政府也逐渐确定了政府绩效项目的评价标准，努力发展以替代“最佳实践”神话，并作为绩效的绝对标准。可能这个问题是提供可理解的、统一的和公平的评级过程中所固有的。尽管在提出这三个特性上是有效的，但是政府绩效项目概括的标准有着一定的局限性。

政府绩效项目模型和结论已经确立了优秀公共管理的基准，而且不断被用作变革的催化剂。尽管马克斯韦尔学院对评价的参与已经结束，但是学习才刚刚开始。这份报告作为理论分析和实践运用的一项开始，将继续为美国好的管理和更有效的政府做出贡献。

第一章　概述

政府绩效项目（GPP）已到了皮欧慈善信托基金（PEW）为期六年的拨款计划的最后一年。政府绩效项目对全美国50个州、35个最大城市和40个最大县的政府管理能力进行了评估（详细名单见附录B），是一项前所未有的研究活动。项目加深了政府对于自身管理职能的理解，包括哪些方面需要改进，与其他州以及地方政府的管理系统相比本地政府的管理系统相对状况。此外，这一评估也使公众更加了解所在地政府的运作，从而促使政府领导对地方公众承担起责任。

这份报告总结了项目在过去六年中对各层次政府研究得出的经验启示，同时探讨政府绩效项目所使用的分析模型和方法在怎样的程度上可以应用到该项目未涉及的其他一些政府。对五个管理系统——财政管理、人力资源管理、信息技术管理、资本管理以及结果管理的每一方面都做了详尽的分析，讨论了各个系统的重要性、搜集资料的方法以及高效运作政府部门的创新举措。这个报告还考察了贯穿各系统的政府管理和绩效方面的共性问题，包括领导能力和政府内部各部分之间运行的协调与统筹。最后，报告还有一章专门分析了政府绩效评估项目所使用的模型、方法对于本项目尚未涉及的其他一些政府的适用性。

本报告分为以下各章：

1.概述：讨论本项目的进展过程和结构，包括人员组织、项目目标以及与公众进行广泛沟通所做的努力。

2.方法和标准：描述应用于政府绩效评估项目的模型和方法。

3.财政管理：着重分析评估州和地方政府在财政管理中的经验和问题。

4.资本管理：提供州和地方政府在资本以及基础设施管理方面的研究概况。

5.人力资源管理：考察研究所发现的对政府管理来说最为关键的一些要素。

6.信息技术管理：阐述政府部门信息技术系统的发展趋势。

7.结果管理：讨论州和地方政府的结果管理系统。

8.管理系统的统筹：本章提供了一些整合管理系统的成功案例，介绍了公共部门领导艺术和任期统筹领导的基本理论，并且描述了领导者在执行和实施过程中必须发挥的机制作用。

9.政府绩效项目模型在其他政府的应用：本章阐述了为提高改革成功的可能性，将本项目的方法应用于一些面临困境的城市所获得的经验教训。

10.最后的结论与启示：对本项目的分析以及所揭示的重要问题做最后的回顾。政府绩效项目

政府绩效项目用以确定政府在多大程度上有效管理了可供使用的资源并提供良好的社会服务（附录C）。政府绩效项目以国家、州、城市、县各个层次的政府为评估对象。项目最初考虑从六个主要方面来评估管理能力：财政管理、资本管理、人力资源、信息技术、结果管理和领导能力。项目目标如下：

·让公众了解影响公共部门管理绩效的因素（通过引起大众对于这些方面的关注，使公众的讨论从原来倾向于注重政策或个人品质提升到更高的层次，即更加重视政府的实际管理业绩）。

·通过政府和各机构之间相互学习达到提高政府绩效的结果（同时，本项目有助于使那些在管理相关领域中表现比较出色的实体得到公众的普遍了解）。

·在研究过程中确认各州、城市、县政府在管理方面所取得的进步。

·增强公民对于政府当前在管理方面所面临问题的理解。

本项目坚信，管理能力是良好绩效的基础。本项目负责人，英格里汉先生（Patricia Ingriham）在他撰写的《项目问答》中这样写道：

政府绩效项目通过分析政府是否能在需要时任用合适的人才，是否能及时地获得并适当应用信息，是否具有能够支持领导者具有前瞻性战略的管理系统来考察政府的管理能力。没有这些条件，政府的运行就不可能是高效率的，具备了这些条件，才有更大可能取得良好业绩和制定有效措施。

以往政府改革所做的努力往往失败是因为改革只是零星的，或与目标相背，或者之后缺乏后续措施来评估成败的经验教训。政府绩效评估设计为一个可以持续的、高度概括的、用以监控政府绩效的项目，这项工作是前所未有的。政府绩效项目将学术界的严谨与出版界的影响力结合在一起，所做的努力也是独一无二的。这使得这个受到重视的项目所产生的研究结果可以到达公民的家里和政府官员的办公室。通过全国和地方媒体形成一种积极的公共关系，州和地方政府官员可以通过《治理》（GOVERNING）杂志，联邦政府官员则通过《政府行政》（GOVERNMENT EXICUTIVE）获得了来自公众的反应。高度概括的结论报告了项目的研究结果，凸现了接受评估的政府的责任程度，对改善政府绩效产生了积极的影响。

政府绩效项目的产生与发展

公民对政府有效管理的能力传统上持怀疑态度，这种看法根深蒂固。在他们看来，政府丑闻充斥、财政困难、政策无效率、技术过时，这些都使它落后于私人部门。1996年一群学者、新闻记者以及一些实务工作者率先试图寻求一种方式来打破公民与政府之间互不信任的怪圈。在皮欧慈善信托基金的帮助下，一些创导者提出了这样一个建议“在全美各级政府中发现和创造可持续的改进方式，帮助人民恢复对于政府的信任和对政府行政能力的信心”。政府绩效项目就是为此1所做的努力。

项目初期

自从1996年皮欧慈善信托基金批准政府绩效评估项目建议后，学者与实务部门的专家聚到一起讨论如何实施该项目。项目也得到了一些自愿接受最初阶段评估并被项目选定的政府的帮助。最初参与项目的政府部门有：

·联邦政府机构：国防部后勤署（Defense Logistics Agency）、食品药物管理署（Food and Drug Administration）、美国海岸警卫队（US Coast Guard）、退伍军人健康管理署（Veterans Health Administration）。

·州政府：佛罗里达州、堪萨斯州、俄亥俄州、俄勒冈州。

·城市：亚利桑那州的菲尼克斯市，宾夕法尼亚州的费城。

·县政府：明尼苏达州的汉尼平（Hennepin）县。

项目进行的初始阶段成立了两个不同类型的专家组，为项目规划提供专业指导和帮助。第一个称为高级顾问组，这是“一个涉及面广泛的咨询小组，由绩效衡量、公共管理方面的专家以及一些被评估的2政府单位的代表组成”。高级顾问组有以下成员。

·俄勒冈州美国前参议员，尊敬的海特费尔德先生（Mark O.Hatfield）

·来自史密圣尼恩（Smithsonian）学院的尊敬的纽曼先生（Constance Berry Newman）

·来自佛罗里达州立大学公共管理与政策学院的尊敬的艾思吉尔先生（Reubin O’D，Askew）

·尊敬的密尔沃基市市长诺魁斯特先生（John Norquist）

·伯恩汉先生（David Burnham）

另一个顾问组分别负责六个管理领域，每个领域由3—4人组成一个小组（见附表D）。

项目初期，顾问组和先期参与项目的政府部门的反馈使项目做了些积极的调整。例如：

·通过预算办公室而不是通过选举产生的政府官员进行工作，可以使评估过程不被政治化，同时可让那些最适合的人来进行和完成研究项目。

·在1997年9月29日的联邦研讨会中，参加的政府部门提出调查的程序过于冗长。参与者同时认为项目可以从被研究的政府之外的公开出版物收集信息，这样可以减少被调查的政府部门提供所要求的信息而花费的时间。

·1997年12月6日举行的州和地方政府研讨会提出将《治理》杂志的出版时间从10月推迟到11月。如果刊物在接近选举日前出版，一些政府的批准与项目的配合会有困难。一些专业组织，例如全国州预算官员协会（NASBO）也认为评估排序周期不要与选举周期重叠。1997年研讨会之后类似的会议每年都举行，以便继续从参与项目的政府那里获得反馈。

原先的方案没有考虑到在后续过程中会需要专职人员以及相当多的公共管理硕士生的参与。考虑到要应对日后的变化，实现项目的目标就必须加强项目的团队力量，最后方案做了调整。

项目结构

在皮欧慈善信托基金的主持下，西拉丘斯大学（Syracuse）马克斯韦尔（Maxwell）公民及公共事务学院对州以及地方政府的管理能力进行了评分。政府绩效项目对政府进行的评分以信息分析为基础，这些信息通过下述来源和程序搜集：按标准进行的评估，综合性的自查报告，文件和网站分析，广泛的跟踪确认，统计查验比较，记者对管理人员、利益相关人员的采访以及新闻界和学术界舆论。马克斯韦尔学院与着重关注州和地方政府管理的《治理》杂志相合作，在这一刊物上登载了项目对州和地方政府评估得出的评分报告。

项目人员有公共管理专业的硕士和博士研究生，学术专家，专职的工作人员和项目领导者。从下面的图表可以看到参与项目的人员数逐年增加。

工作人员中公共管理硕士和博士在第一次州政府绩效评估中干同样的工作。要求项目组成员对整个州的调查资料以及相关文件进行分析研究，对每个标准按照1—5级进行评级。根据五个管理领域的评级得出每个州的总评分。博士和有专长的公共管理硕士指导其他公共管理硕士开展工作。

项目组成员对一个政府部门的所有管理领域进行的调查研究可以对这个政府有全面的认识，但却不能够将特定的管理领域在不同的政府之间进行比较。在评估城市政府前，项目做了些结构性的调整，按照各个管理领域进行研究。全体工作人员按照管理领域分成小组，并且由各学科的专家来领导。

项目组被要求为每个城市写一篇综合性的总结，形成一篇15—20页的报告。但报告没有达到项目的预期。一些领域的总结很好，但另外一些领域却存在信息缺口，从而使得报告的各部分不相匹配。报告草稿送交一些城市政府。在得到政府的反馈之后，项目组决定不将报告公开发表。

在城市政府评估期间，各学科专家分别是：汤科姆（Bill Duncombe）负责财政和资本管理，塞尔登（Sally Selden）负责人力资源管理，奥马哈市内布拉斯加（Nebraska）大学的里德（B.J.Reed）负责信息技术管理，英格里汉（Patricia Ingraham）负责结果管理。

在第二次对州政府评估之前，英格里汉（Patricia Ingraham）辞去了政府绩效项目负责人职务，并提议琼斯（Dale Jones）作为他的接替者。项目仍旧保持了其以前年度的结构。第二次对州政府评估的各学科专家分别是：奥马哈市内布拉斯加（Nebraska）大学的巴托（John Bartle）负责财政管理，内布拉斯加（Nebraska）大学的艾登（Carol Ebdon）负责资本管理，塞尔登（Sally Selden）负责人力资源管理，里德（B.J.Reed）负责信息技术管理，琼斯（Dale Jones）负责结果管理。

各城市政府的评分公布后，提交项目研究结果的形式有了重大改变。综合性的统计数据描述和更多的研究论文代替了对每一个政府的评估报告。统计数据直接从返回的调研资料中获得，各州可以给自己在五个管理领域中任何一项与同类政府进行比较和排名。撰写研究论文是对每个工作人员和各学科专家的要求。描述性的统计数据和研究论文都发表在政府绩效项目网站上，可以通过www.maxwell.syr.edu/gpp网址获得。

项目在对各个县政府的评估过程中仍旧继续了同样的组织结构。对县政府评估中各学科专家有：侯一鳞（Yinlin Hou）负责财政管理，艾登（Carol Ebdon）负责资本管理，林契伯格（Lynchburg）大学的塞尔登（Sally Selden）负责人力资源管理，里德（B.J.Reed）负责信息技术管理，奥马哈市内布拉斯加（Nebraska）大学的克来恩（Dale Krane）负责结果管理。

政府绩效项目的影响

为了有助于实现项目的目标，项目组与一家公关公司——麦格那斯（Magnus）建立了合作关系，该公司的总部位于华盛顿特区。这个合作非常成功，在打造公民意识，提高公众对于公共部门管理和绩效的讨论水平中发挥了重要作用。实际上，“总的来说，政府绩效7项目的影响是巨大的，它远远超过了我们的最高期望”。

发布全美50个州的评估报告是一桩举国关注的事件，包括1999年举行的新闻发布会，电视新闻广播，《美国今日》的连载、深度新闻报道以及各州的电话访谈。与此不同，对35个最大城市以及40个最大县的评估报告关注各政府的具体举措，因而更贴近千家万户。公众要求这35个城市和40个县的媒体做更详细的报道，《美国今日》、《华盛顿邮报》以及《联合报》做了跟踪报道。各个县政府的报道还采用了不间断的“滚动播报”方式。尽管对于报告的传媒策略每年不同，但是政府绩效项目所传递的是同一个信息——高质量的政府管理是至关重要的。政府和公众都在倾听。政府绩效项目日益增长的声誉和被尊重的程度反映在媒体的收看率以及覆盖面上，同时也反映在公众对政府的反应以及对评估项目提出的要求上。

1999年发布项目的第一份50个州的评估报告

1999年2月1日在华盛顿举行的国家出版俱乐部新闻研讨会上，政府绩效项目的负责人在皮欧慈善信托基金首席执行官、弗吉尼亚的地方长官以及社会保障管理局领导的陪同下，共同发布了本次报告。《美国今日》上的每天发布的文章形成了广泛的新闻覆盖面，一些机构要求在出版俱乐部上进行采访。媒体的访谈以及其他各种努力使得50个州都出现了大量的地区性和地方性的文章和社论。

媒体的热烈反应是项目影响力的最明显的指标。报纸、杂志、广播、电视和在线新闻等都报道了评估项目。报道政府绩效项目研究及其结果的全国性媒体主要有：《美国今日》、《华盛顿邮报》、《基督教科学报》、《CNN头条新闻》以及《C-Span》。布劳德（David Broder），一个政治记者，华盛顿邮报的专栏作家，所办的集团化经营的专栏出现在全国的报纸上。全国出版协会以及各州的有线服务在联系各个规模较小的报纸时担任了主要的角色。地方性报纸的登载占到了政府绩效项目媒体市场的大部分，许多地方的“县报”都刊登了消息。主要地区性报纸的社论在加利福尼亚、康涅狄格、纽约的地方报纸上转载。以下是一些政府官员所做的评论：

我们在纽约需要做的一件事就是去拥抱绩效考核。你必须要有一个标准，你必须要有一些目标。政府绩效评估项目大有用武之地。——国内服务部门委员，辛诺特（GEORGE C.SINNOT）于纽约这个项目让我们有机会在五个非常重要的管理职能方面评估州政府自己的活动。这个项目对于形成评估州政府五个非常重要的职能的方法有积极影响。我们能够将这一方法应用到自己的工作中去。这个成果使我们在实现持续改进的过程中找到可以作为榜样的人或州。——内布拉斯加州的预算主管，奥利格曼勒（Gerry Oligmenller）

你一定听到了我们的州长在得知评分时所说的话：“你们觉得A-是什么意思？你们觉得可以接受吗？在那些做得还不够好的方面，我们很想得到……我们想要做得好些。许多部门在第二年的总体规划中都集中注意力在已确认的薄弱环节方面。他们考虑规划时已经把评分作为计划过程的一个组成部分来决定今后干些什么”。——华盛顿财政管理办公室副主任，莫利斯（Maureen Morris）

尽管初次痛苦地看到自己糟糕成绩已是六个月之前的事情了，政府业绩评分的披露对我们阿拉巴马州仍然有重大影响。时至今日，阿拉巴马人民对我们糟糕的表现仍觉得很尴尬，很少有人会否认你们成果的可靠性。全州的报纸都以尖锐批评的社论作出了反应。阿拉巴马公共电视台还播出了有关本报告的两集连续报道。公民组织在成员中分发了报告，并且进行了座谈，讨论一些有助于改进的可行方式。有几个举措正在考虑中，尤其是在战略规划领域方面，因为它被证明为对于帮助我们将管理水平从最底层提高很有价值。今年的立法会议上提出了很多的议案，都能帮助我们向一个基于结果的预算过程发展。新任命组建的商业委员会中设立了一个制定战略计划的特别委员会。立法机关的领导层对于立法部门作出的战略计划的努力已经进行了多次讨论……

许多人都关注进一步的报告。你们的报告对于阿拉巴马州是一份悄然的祝福。——阿拉巴马州领导艺术署主任拉森（Barbara Larson）

2000年发布项目的第一份城市评估报告

考虑到全国性的新闻会议对于启动政府绩效项目的城市报告、扩大新闻覆盖面不是最有效的方式，我们制定了一个全面的计划来提高地方媒体对城市政府绩效评估的兴趣。计划的主要措施包括在35个城市媒体做强化的深度报道；通过在《美国今日》、《华盛顿邮报》和《AP》每日连载新闻来帮助形成并且扩大政府绩效项目的新闻覆盖面；为记者、编辑和制作人报道提供一些信息渠道，包括面向全国所有记者的为期一天的远程新闻会议，为35个城市准备的带有项目负责人解说的电视新闻，提供与政府绩效评估项目负责人、《治理》杂志记者进行访谈的机会，全天24小时应记者要求提供信息。两家全国性报纸（《基督教科学报》和《美国今日》）以及262个地方性报纸登载了政府绩效项目的城市评估结果。此外还有27个报纸社论和223个电台和电视台报道了项目新闻。通过媒体我们间接地获得了以下一些城市政府的反应：

监察员艾米诺（Tom Ammiano）说，他希望本次研究能够推动旧金山政府工作的改进。“我们是危机导向型的，但这是错误的。”他说：“我们现在需要努力将评分上升到B或者更好些。”——《旧金山监察者》2000年1月31日

我们的城市到了可以形成一个势头以奠定成功基础的时刻，集中精力解决研究所揭示的问题，希望我们下次可以得到A。——底特律出版署秘书波文斯（Greg Bowens），《BATTLE CREEK ENQUIRER》2000年1月31日

[纽约市]副市长霍塔（Joseph Lhota）在得知获得B+时说，我们在得到A之前不会松懈的。“B+还不够好”。——《新闻日报》2000年1月31日

市长助理李奥登（Richard Riordan）认为政府工作还有改进的空间。“我们同意报告所说的许多内容，这就是为什么我们市的规章制度的改革是如此的重要。”市长助理考朋（Jessica Copen）说。“我们目前的领导分为十五条线，这就会缺乏责任心。”——洛杉矶《城市新闻服务》2000年1月31日

2001年发布第二份50个州的评估报告

2001年1月30日，政府绩效项目公布了对于州政府的第二份报告。宣传策略除了没有新闻发布会之外，其他都与1999年的州报告非常相似。包括在《美国今日》上每天发布连续报道，而此前在联合出版社的电信网上流传禁止报道的传闻。记者会得到一些深度的新闻资料，项目负责人出现在电视新闻节目中。

印刷的和电子的新闻媒体登载各州的评估报告的数量增长了45%，共搜索到502篇文章和广播新闻，包括全国各地的日报和周报上刊登的286篇文章，联合出版社电信网上的消息以及《美国今日》上每天发布连续报道引起了全国各地的关注；14篇杂志和商业出版物文章，128条电台和电视台新闻，20篇报纸社论，报告也成了www.stateline.com网站的重要内容。此外，一些政府官员也在媒体上对项目报告做出了反应：“我认为这是积极的。”尽管报告中本州的分数只有B-，跟1999年的情况一样，那时是并列18位，“但我的目标是在离开这个办公室前能让排名进到前10位。”——路易斯安纳州管理委员会委员段尼德（Mark Drenned）“我认为这可能是设计得最认真并且在付诸实施时最谨慎的报告之一。”——《弗吉尼亚先行者》（The Virginia-Pilot）

各州也在他们提交的调研材料中对于本报告作出了评论：“两年前我刚到办公室的时候，第一次听到政府绩效评估项目。我立刻觉得弗吉尼亚州应该参与其中，并且把项目作为一个契机来赶超对手。项目的目标反映了政府应具有创造力、责任心并且可衡量的哲学观念。”——弗吉尼亚州州长吉尔默（James S.Gilmore，Ⅲ）“我代表华盛顿州感谢政府绩效项目为我们提供再次参与的机会。你们与《治理》杂志合作的项目正在建立起一个全国范围内都认同的标准，通过这个标准，我们都可以来衡量我们的绩效，并且学会一些新方法为我们的公民达到最好的结果。”——华盛顿州财政管理办公室主任布朗（Marty Brown）“感谢你们来信解释了正在继续并有所更新的政府绩效项目。我很赞赏你们的目标，把项目作为各州之间相互评估和学习的一种行之有效的方式，而不是相互找错、相互指责。我知道1999年的调研对于内布拉斯加州来说是一次有效的自我评估和确立评价标准的方式，在内布拉斯加州，政府绩效项目得到了最大的支持。我们也期盼着本次评估令人兴奋的结果。”——内布拉斯加州州长琼恩斯（Mke Johanns）

2002年发布项目的第一份县政府的评估报告

2002年1月29日，政府绩效项目发布了对美国40个最大县的评估报告，这是项目的第四份，也是最后一份报告。信息传播计划与应用于城市政府报告的计划很相似，包括一系列经挑选的具有特别针对性的媒体，在全国性的媒体上进行访谈以及通过全国各州和地方的主要报纸、电视台、电台进行报道。新闻资料袋被发送到40个县报纸社论版的编辑，同时评估项目负责人的录音讲话被送往2900多个广播电台，通过广播进行宣传。媒体报道包括了报刊上发表的17篇社论，全国各地区性的日报和周报上发表的156篇文章，31篇文章发表在跨地区或全国性的报刊上，53个电视台和电台部门进行了报道，网络传媒包括NPR、CBS电台、ABC/AP电台、CBS电视台、ABC电视台、FOX电视台。

社论都认为研究项目在分享最佳实践信息、衡量以往的工作业绩以及改进今后工作方面是有价值的。报告因提供了一个制定战略计划的稳坚实框架，并以其详细、全面和深刻的见解而赢得盛誉。

要求提供信息

尽管2月份的《治理》杂志出版后的几个月里，政府绩效项目在新闻界报道量自然地下降了，但在本项目的最后几个月里，我们还能从美国东海岸到西海岸感受到它的持续影响。本项目还接到了数十人的来电，有政府部门的，也有政府部门外的，要求提供进一步信息和安排讲演。此外，我们的项目还引起了学术界乃至全世界的兴趣，想要将政府绩效评估项目的模型应用到其他的环境或者政府中去。马克斯韦尔学院每年大约接受100个请求，要求获得进一步的信息或者安排讲座。这些都是网络之外的。那些想要得到进一步信息的个人会直接去点击本项目的网站，这使得本网站每年点击率数以万计。这些要求来自各个州政府、城市政府、县政府、非营利组织、大学和国际组织。要求信息的机构中比较令人关注的有白宫、副总统办公室和《时代》杂志。

以政府绩效项目资料为基础的学术成果正在出版和发表过程中，已经撰写了两部著作，另一些著作的若干章节以及一批学术期刊论文。

要求进行政府绩效项目

本项目接到了一些中小城市为它们作类似分析的请求。这些城市包括：加利福尼亚州的圣麦第市（San Mateo，CA），弗吉尼亚州的卡罗泰斯菲尔市（Charlottesville，VA），德克萨斯州的伯门特市（Beaumont，TX），纽约州的西拉丘斯市（Syracuse，NY），亚里桑那州的迈沙市（Mesa，AZ）以及德克萨斯州的拜尔滕市（Belton，TX）。另外一些城市则要求实际调研。县政府也有着同样的要求。此外，那些最初参加评估的政府也要求再评估。我们很想满足这些要求，但由于缺乏资金、时间和人员，不具备进行再评估的条件。

本项目对于第一个州政府报告的交流计划中这样写道，“政府绩效项目的长期成功取决于政府对从本项目得到信息的学习和利用以及我们让公民了解和关心他们的政府管理的程度，并由此为保持政府责任心所做的努力”。这段话反映了现实——广泛的关注、验证以及媒体报道——我们可以认为政府绩效项目的模型和研究成果已经确立了优秀的公共管理的准绳，它是继续变革的催化剂。

注释

1　这段文字已经包含在政府绩效项目较早的一份建议书中。

2　这段文字已经包含在政府绩效项目较早的一份建议书中。

3　专职人员包括项目主任、项目经理以及坎拜尔中心的职员。

4　1名公共管理学硕士的工作人员只工作一个学期。

5　2名公共管理学硕士只工作了第二个学期，其中1名是志愿者。

6　1名学科专家是哲学博士研究生侯一麟。

7　拜雷特（Barrett）、凯瑟琳（Katherine）和格里尼（Richard Greene）的《政府绩效项目的影响：1999年8月18日的总结》。

第二章　方法论与标准

设计政府绩效项目（GPP）的初衷，是将其作为一种评估政府管理能力的客观、合理的工具。它所采用的方法力求易懂、透明，无论在学术方面还是在操作方面，都能为参与政府部门和其他管理活动的专家所接受。更进一步地，每年在对政府部门进行分析时，这套方法要能被用来对这些部门进行精确而有效的比较。

GPP清晰地表明它发挥作用的前提是“管理至关重要”和“有好的管理才会有好的绩效”这样一些假设，实际上一些很少的经验证据就能支持这些广为接受的前提。为了构建检验问题的基础，确保达到透明与清晰的目标，政府绩效项目从广泛而精细的调查活动开始着手。这些访谈活动的对象既包括卓越的实际操作人员，也包括一些领先的学术机构（参见附录D中全部访谈专家的名单）。访谈的内容集中在三个简单的问题上：“关于好的政府管理我们知道些什么？”，“我们怎样才能知道政府的管理是否良好？”，“我们是否足够了解GPP并能肯定地认为它是政府提高管理能力的指导标准？”对管理进行测度：基于标准的一种方法

为了能够在所分析的政府间做合理的比较，GPP采用了一套基于标准的评估方法。这种基于标准的评估方法在私人部门已得到了很好的运用，公共部门当中也在频繁地使用。例如，包德力格（Baldrige）准则，一个完全的基于质量的评估工具，用来决定每年表彰组织优异成绩的包德力格奖项的最终获得者。在欧洲，欧洲质量管理基金会采用一种基于标准的评估来比较不同组织之间的效率与成果。平衡记分1卡方法也同样是基于某个标准。附录E列举了GPP分析方法中所运用的标准。

在基于标准的评估中，比较的基础是一套清楚阐明并被广泛接受的对理想状态的规定，在此基础上，可以对组织、单位的绩效、能力或行为进行检验。基于标准的评估与最好的实践之间的区别在于，它并不规定特定行为或架构，而是提出一些条件，在这些条件下，潜在的绩效或能力能够被测量出来。环境和资源基础也是考虑的因素。尽管如此，基于标准的分析还是假定满足绝大部分标准的组织或政府部门能够有效运行并且表现卓越，即便特定的以绩效为基础的评估并不是分析内容的一部分。

由于政府绩效项目考察了全部50个州的政府和大量的市、县级政府，这套方法使得我们能够指出高能政府与相对低能政府之间的不同特征。此外，这套方法还允许评估有利于或不利于好的管理实践的背景和政治氛围。标准一般着重关注的问题是，政府怎样有效运用现有资源，而不管政府到底有多少资源可以使用。因此，评估不会不利于那些可用资源有限的政府。最后，好的政府管理并不具有党派偏见：没有哪个政治派别或者政府模式被事先认定为“最好的”。

GPP分析依赖于一种三角的方法，研究者从三个主要的来源收集用于最终评估（用分值来反映）的数据：广泛的邮件调查，精细的文件分析，以及参与该项目的记者和职员进行的大量电话访问。邮件调查，是对所分析的五个管理系统中的每一个都问一些问题，这些邮件将被送给一个主要联系人——通常是预算办公室主任——然后再分发给政府中合适的专家（由该政府部门酌情决定哪些专家）。管理系统：能力的核心要素

设立GPP的标准，核心主要集中在五个主要的管理系统上：财政管理、人力资源管理、资本管理、信息技术管理和结果管理。选择这五个管理系统，原因在于它们被认为是所有级次的政府共同的系统，其共性相对能够经得起检验，且它们构成了政府领导人管理和组织管理行为的主要部分。这些管理系统，独立或联合发挥作用，有助于提高政府的总体管理能力。

每一个管理系统对政府整体效能都能发挥重要作用。财政管理就是一个很好的例子。倘若一个政府不知道它所拥有的或将要获得的资金总量，或者是不知道资金正如何使用，这个政府有效率的可能性极小（如果不是绝不可能的话）。同样的，在人力资源管理方面，倘若一个政府不能雇用或聘请合适的人来从事关键工作，那么这个政府在绩效方面也就不可能成为开路先锋。在一个技术高速发展、信息交流有迫切需求的时代，不能够有效使用技术的政府在能力和绩效方面都将有严重问题。

政府绩效项目定义能力为潜在的绩效，而不是绩效本身。此外，它还假定如果没有足够的能力，良好的绩效就不可能存在或持续。图2.1描绘了一个概念模型，来指出管理系统、能力和绩效之间的联系。该模型在Ingraham、Joyce和Donahue撰写的章节中有更详细的

2探讨。图2.1　GPP模型

正如图2.1中的模型所表明的那样，管理系统间的协同效应是非常重要的。与此同时，项目设计也说明了这样一个假定，那就是政府管理战略可以将注意力集中在其中的一个或两个子系统上，并在实践和资源允许时，依靠这些子系统带动其他子系统，驱动或拉动整体能力提高。此外，这个概念模型明确地将两个管理系统视为跨越各个领域的潜在整合者或沟通桥梁。结果管理被视为潜在整合者，就是因其承担了信息收集和反馈的目标。在政府中——或在政府部门之间——收集绩效信息并为决策制定提供支持的活动，就在不同组织间完美地架起了沟通桥梁。在创造整体能力方面，这个系统很好地扩大了效率绩效的定义和决策的信息基础。

必须注意的是，该项目区分政府绩效衡量与结果管理之间的区别。政府绩效衡量尽管复杂，但相对于GPP中结果管理标准所描述的管理建设能力系统来说，活动范围还是有限的。政府绩效衡量主要评测的是已经发生行为的产出或结果，而政府能力的建设被看成是一种创造绩效的潜力。

信息技术管理也被看作是潜在的起综合作用的要素，因此它对于政府能力的建设就特别重要。在一个运行良好的信息管理系统下，各运行系统的协调，使得即时决策可以得到关键信息的支持。简而言之，一个有效的信息管理系统创造了这样一种系统，在其中决策者能够在他们需要的时候得到他们所要求得到的信息。更进一步说，它便利了决策的及时沟通。在本文中，IT有效管理的好处并不在于技术的先进形式或技术运用本身，而在于管理者将信息技术用作提高整体能力的工具。连续的、可靠的信息流以及对各种组织和相关人员的分析，可看作是反映精细的管理战略和能力建设的指标。

如上所述，我们所精心选择GPP的基本方法，是用来在管理系统之间和政府部门之间进行比较。可想而知，只有管理最佳的政府才会在上述五个系统中都表现为高能力。事实上，一直以来专家们认为在其中某些系统中，政府是很难“做对”的。例如，当政府绩效评估项目开始进行调查时，对技术和管理关注已经出现（千年虫问题已经存在），信息技术系统承受着较大的压力。人力资源管理系统也被认为是一个潜在的问题，这是由于它们与以僵化而闻名的公务员制度联系在一起。这些限制被认为是障碍（事实上在很多情况下已被证明确实是），妨碍了政府应对当时的招募、雇佣和补贴等能力的挑战。

在过去，国家政策研究和创新，以及最好的实际研究都清楚地表明，国家、城市、县一贯都有一些表现良好的工作者和改革家。一些政府得到承认主要是因为它们拥有口碑较好的领导者或者领导团体。还有一些政府拥有一贯良好的绩效，是拥有一个坚实可靠的资源基础。还有一些政府通过做出艰难的抉择从而摆脱困境，并以此获得承认。然而，公正地说，除了早期期望方差是基于过去经验和知识，现在政府绩效评估项目确认为高能力的政府，在早期的评估中不一定是同样结果。从这个意义上说，需要注意的是，GPP所做的努力不但在于承认有高水平管理能力的政府，而且还包括对正在朝这个方向努力的政府的承认。同样，GPP还会谨慎地评测出那些正在退步或不加努力的政府。

应用标准

如前所述，政府管理系统的三个信息来自三个主要渠道，即调查、文件和采访。出于学术分析和评级方面的考虑，调查和文件（包括来自互联网的资料）是重要的数据来源，GPP全体工作者期望并确实从中找到了差异。其中，有一些系统依赖的是数字和过得硬的数据。例如，对财政管理的分析，可以通过精确地检验预算和预算计划文件来进行。更进一步，检验政府的预算实践，可以通过国家标准这面透镜来进行，这套标准是由国家会计标准委员会（GASB）制定的。现在已被广泛接受的政府预算循环系统为我们提供了一系列附加的参数，通过这些参数我们可以将预算作为财政管理中的一部分来进行评估。人力资源管理系统从某种意义上说有些类似。员工总数、平均等级和工资、分类水平数以及其他一些类似的工具方便了我们进行严格的分析和比较。

其他系统，尽管与基于标准的评估一致，但却要求有一些不同的分析方法。结果管理就是一个很好的例子。评估那些系统之所以复杂主要基于两方面原因：第一，GPP标准清楚地表明结果管理并不仅仅限于量度。量度固然十分重要，但它并不是结果管理系统的最终目的。对这类系统的评估还必须将所获信息的质量和有效性纳入考虑范围。第二，结果管理在评估上之所以困难的原因还在于GPP的全体工作人员必须十分努力地考虑系统组成部分的质量以及它们之间的联系（对目标的清晰描述，针对每一个而确定不同的量度方法，为主要决策者所收集信息的效用，等等）。这样的评估相对于直接的方法，它的精确性不可避免会有所下降。更进一步，当项目进展到认为引进的领导力对于有效的结果管理也很关键时，研究者又不得不测度这种最高层次的因素。

因此，结果管理系统的评估进程涉及对以下各方面进行一系列精细的对比分析：调查中获得的个人陈述、文件证据、州政府和市政府信息、预算概览以及其他战略陈述，当然还包括收集到的各种测评和3有质量的信息。对于所有的系统来说，细致和广泛的编码对于正式评估工作来说非常基本。（指导方针和编码本将在以后的章节和本研究报告的附录中加以详细的说明。）同时，我们必须认识到只运用一个单一的数据源，对于判断政府的结果管理活动是否符合标准，是不够的。结果管理分析要求我们有必要历史地看待政府系统，把它看作是更广泛政府活动所构成的整体的一部分。例如，一个州长对该州的信息描述完全符合该政府的战略计划，并结合了预算概览、重点和结果管理系统，该系统陈述并测度了其他文件描绘的重点，这些可能比产出测量和简单的结果更能反映一个州政府的能力。

对系统赋予权重

一般来说，GPP不会对所研究的系统赋予权重。甚至，本方法假设每个系统都会影响政府核心能力，所有系统都重要。进一步假设，在不同的经济和政治体制中，以及在一个国家中的不同区域，不同的系统天生有不同的重点。例如，人力资源管理总是很重要，但是在人力资源匮乏的地区政府比人力资源丰富的地方政府更倾向于给予更高的权重。同时，方案也提醒我们不应该忽视任何制度。可以想象，一个不知道资金从何处得到以及不知道怎样使用资金才能有效的政府，不是一个高能政府。在某种重要的意义上，选择强调某个或另一个系统来迎合特定国家/城市/乡村的需要，通常反映了政府具有良好战略能力。

然而，在每个系统中，权衡系统随着标准本身的精确化和透明化的发展而发展。在方案实行的第一年，标准是以简单的列表展示的。在第二年，提出的标准发展成为包罗万象的系列（带有核心组成部分）（附录E）。

每个标准的权重大小是基于一套严格的条件来分配的。这些条件包括：

·如果该标准所描述的特征和性质不存在，该系统总体能力就不能实现。

·如果没有该标准所提供的信息，就不能对一系列政府或政府的不同部门进行精确比较。

·在该标准所提供的信息不存在的情况下，对另一个标准或者重要的性质就不能精确地加以定义。

·该标准所提供的信息具有潜力，可以抵消其他系统指标或标准的正面性质。

对于所有的系统而言，赋予权重并不是一种搞平衡的行为，而是一项总结性的工作。也就是，标准不会指派负的权重。性质要么存在要么缺失。在大多数情况下，“0”分代表着全部缺失。对每个系统的复杂分析，将会在下面的章节详细描述。然而在通常情况下，对人力资源管理和财政管理进行分析，运用的是最复杂的工具。广泛的指标构造，增强了对人力资源管理的评估。不幸而具有“模糊逻辑”这样名称的衡量工具，进一步加强了人力资源管理和财政管理的分析，而这允许对那些得分在质量水平和类别上处于边缘地带的政府，进行精确的比较和定位。

强能力和弱能力系统的决定因素

以上的讨论说明，赋予系统和标准的分数以及其他的数字指标，允许我们进行更为详细的统计分析和比较。根据Gill和Meier所做的工作，我们这个项目的持续进行是基于这样一个假设，即如果我们要吸取经验和教训，那么最好的方法就是同时检验高能力政府与低能力政4府两个方面。考虑到我们的政府绩效项目调查了许多政府，所以此处对政府公共管理进行的统计分析，在一定程度上就具有可靠性，而这点在多数公共管理的分析中是做不到的。5

能力的强弱分析被证明是一个有价值的学习工具。实际上，研究表明，强能力的政府在学习其他政府的经验方面是一个热情的信息消费者；而能力弱的政府多数时候并非如此。能力强弱的分析也可以让参与GPP的全体人员，去断定强能力政府的关键特性和力量所在。比如，在人力资源管理方面，做好哪怕是最基本的劳动力发展计划，是政府能力强弱的关键。

然而，总的来说，能力分析中的最重要一环是对领导能力的分析。在政府能力强、业绩潜力好的每一个案例中，在能力创造方面其领导者或者是领导团体都发挥了巨大的促进作用。由于本方案没有对领导能力进行特别的研究（对此进行有效的分析一般会被认为是在政治上太轻浮），因此我们所得到的一致性令人印象深刻。

最后要交代的是，运用能力强弱分析，并不是说有价值的和重要的经验，只能从表现好的那些政府学到。正如马克斯韦尔研究人员所准备的年度创新实践概要所显示的，有益的东西可以来自所有参与到GPP当中的政府部门。总体得分一般的政府，在某一特别的领域，也经常有创造性的想法和实践。关于这些实践的例子，可以在GPP的网6站上获得，http：//www.maxwell.syr.edu/gpp/。方法论与最好的实践无关

有一点需要特别注意：马克斯韦尔工作组在GPP系统分析中所运用的方法论和所进行的分析，并不是要分辨出“最佳的实践”。“最佳的实践”在某种程度上已经变成了一个带有贬义的词语，它通常意味着完成一种任务只有一种好方法，或者是完成某种特定的活动，不需要考虑背景或组织需要。“最好的实践”一词在咨询业和管理文献中，已成为一个用滥了的词。

然而，正如在其他机构一样，在公共机构里，通常不会只存在唯一的最佳方法。一个方法在一种背景下能行，但并不一定能在别的背景也行；在一种背景下具有创造性和战略性的方法，在另一种框架下可能是不经济的和肤浅的。政府绩效评估项目试图成为一个负责任的项目，但同时也是一个正在学习探索中的项目——要向那些做得好的政府学习，并与其他政府交流他们是怎么做的。在过去的四年里获得的最重要的经验之一，支持了我们的意图：在GPP研究的所有级别的政府中，高能力政府总是处于一种持续的学习模式当中。一位领导把这种方法概括为：“总有事情我们可以做得更好。”GPP分析方法，并不是要简单地找到一种唯一的最好的方法，而是要确立我们制定战略时可以从中进行选择的合理框架。这不是最好的实践，而是一种仔细的、长期的、合适的学习活动。政府绩效项目的方法论和结论，可以被最大限度地用于这种学习过程中。

注释

1　Ingraham，Patricia W.and Donald Moynihan.2002.“Comparing Management Systems and Capacity：The Benefits of a Criteria Based Approach.”Forthcoming，International Journal of Public Administration；United Kingdom Stationary Office.1998.Next Steps Report；Kaplan，Robert，and David Norton.1996.The Balanced Scorecard Translating Strategy into Action.Cambridge，MA：HBS Press.

2　Ingraham，Patricia W.Phillip G.Joyce，and Amy K.Donahue.2003.Managing for Performance.Forthcoming.Baltimore，MD：John Hopkins University Press.

3　Moynihan，Donald.2002.“Pursuing Rationality in Public Management：Managing for Results in State Governments.”Unpublished PhD dissertation，The Maxwell School，Syracuse University.

4　Gill，Jeff，and Kenneth Meier.2000.“Public Administration Research and Practice：A Methodological Manifesto.”Journal of Public Administration Research and Theory.10：570-599.

5　Ingraham，Patricia Wallace，and Sally Coleman Selden.2001.“Human Resources Management and Capacity in the States.”In Public Personnel Management Current Concerns，Future Cballenges，edited by Carolyn Ban and Norma Riccucci.New York：Longman.210-224；Ingraham，Patricia W.and Donald Moynihan.2002.“Comparing Management Systems and Capacity：The Benefits of a Criteria Based Approach.”Forthcoming.International Journal of Public Administration；Maxwell School of Citizenship and Public Affairs of Syracuse University，and the Eagleton Institute of Politics，Rutgers，the State University of New Jersey.2002.Summary of The New Jersey Initiative Building Management Capacity in New Jersey Municipalities.The Campbell Institute，Syracuse University，Syracuse，NY.

6　Campbell Public Affairs Institute.2002.“The Government Performance Project.”Available at http：//www.maxwell.syr.edu/gpp/.Accessed Sept.4，2002.

第三章　财政管理

本章是对政府绩效项目中的财政管理绩效进行简要的、集大成式的回顾和总结。之所以说它是集大成式的，是因为我们的回顾和总结将涵盖自1998—2001年整个四年的研究成果；之所以说它又是简要的，是因为我们也只能如此，因为州、城市和县级政府之间存在着巨大的差异，并且，财政管理是一个很宽广的领域，它的每一个子领域都值得单独研究。本章的目的是想从改进政府能力评估方法和提高政府财政管理系统运行绩效的实践中吸取经验教训。

美国50个州构成了一个相对完整的联邦体系，然而本章中所包含的35个城市政府和40个县政府仅仅只是这两个政府层次中的很小的一部分（虽然政府绩效项目所关注的是这两个政府层次中收入最大的那部分州政府和县政府）。所以，本章中所有关于城市和县的评论都只涉及政府绩效评估项目所涵盖的城市和县，而并不是针对这两个政府层次中的所有成员。

因为篇幅所限，本章放弃了不切实际的实践尝试，取而代之，作者凭借着描述性的数据得出了一些关于州和地方政府财政管理调查的初步结论。待时间和篇幅宽裕时再进行更详细的研究。我们从描述性的统计数据中取得了一些关于州和地方政府财政管理绩效的初步成果。这个领域中更加彻底的调查研究将在今后适当的时候展开。

本章的第一部分讨论了政府财政管理的重要意义。随后，它讨论了为什么财政管理应当被作为政府管理体系的龙头。接下来的一个部分列举了三个政府层次中财政管理方面的相同点和不同点。第三部分着重讨论了政府财政管理的一些重点领域和研究中的最新发现。第四部分举例说明了州政府层次上具有良好财政管理绩效的政府是如何运作的。第五部分分析了政府绩效项目中的一些主要的经验教训，第六部分对以上讨论进行了总结。财政管理在政府管理体系中的重要性

用林肯（Lincoln）的话来说，政府的作用就是行使个人或集体不能完成或是不能很好完成的职能。政府通过增加税收收入和增加提供公共产品的支出来行使政府职能。所以，可以毫不夸张地说，没有公共财政管理，政府将无法生存。财政管理的重要性显而易见，因此，纵观公共管理的文献，其中很少论述财政管理的重要性，因为人们认为这是不言而喻、无需赘述的。

财政管理的重要性体现在公共管理系统的许多方面。首先是体现在机构的设置上。联邦政府财政部是最早设立的几个部门之一（无论在哪个国家，也无论是古代还是现代，都是如此）。在州政府中，每个州都有独立的财政部门（在有些州，财政部随后被并入了行政部）。财政部门的领导往往对最高领导人直接负责。除此之外，很多州除了有财政部外，还单独设立预算办公室，有时预算办公室就直接设立在州长办公室内。预算主管通常都是由州长非常信任的人担任。在地方政府这一层面上，财政部门的重要性就更加明显了。在很多市级政府1中，主管工商业的负责人常常积极地参与预算与支出决策的制定。

第二，在公务员队伍中，从事财政工作的职员通常是受过良好教育的，并且是最具专业能力、最有经验的雇员，无论在哪一级政府都是这样。财政经理通常是在政府中工作时间最长的人之一，对整个机构有着深入细致的了解。这些资深的财政管理者在州和地方政府的预算办公室和财政部门中比比皆是。

第三，公共财政管理是选民（纳税人）最为关注，同时也是法律法规最健全的领域。财政法律是最早、最彻底的国家法令之一。收入和支出是行政机关和立法部门讨论最为激烈的项目。此外，因为首席行政长官拥有很大的权力，所以公众总是最大限度地监督这种权力的使用——很多州和地方政府都选出了独立的审计人员。

公共财政也是实行专业标准最多的领域，这些标准通常是由国家会计准则委员会（GASB）、全国州预算官员协会（NASBO）以及政府财政官员协会（GFOA）三者共同制定的。虽然这些标准通常是建议性而不是强制性的，但是政府却常常迫于公众要求提高政府活动透明度、加强政府责任、提高政府绩效的压力而不得不实施这些准则。

第四，财政部门是政府部门中最早运用新技术的部门之一。它最早运用计算机技术。同样的，大部分对付千年虫“活动”的投资也投向了与财政管理相关的领域。在建立一体化计算系统方面的巨大投资确实改善了财政部门的工作能力。

在多数政府中，财政部门是第一个向市场学习的部门。许多新近在华尔街使用的金融工具在政府的财政部门也都有很广泛的应用。集中采购和政府服务外包制度已经在很多政府中建立起来。用斯查可达（Strachota）和彼得斯（Peterson）的话来说，“如今公共部门和私人2部门所共同享有的技术和金融工具比以往任何时候都多”。在政府的循环改革中，财政部门一直是最早行动，并且最有成效的部门之一。

最后一点，也可能是最重要的一点是，政府部门现在非常强调事前的计划和过程的控制。决策的制定比以往任何时候都更需要各方之间的协调，而财政经理则直接对决策的控制过程负责。从某种意义上3来说，任何管理决策都离不开财政管理。

通过政府各部门聘用工作人员的多少就可以看出各个部门之间的相对重要性。以加利福尼亚州的圣尤斯市（San Jose，CA）为例，1998年，60%（297人中的169人）的政府员工（占城市总雇员的44.6%）从事着与财政相关的工作。这说明了财政管理项目在政府绩5效项目所包括的5个子项目中举足轻重的地位。财政管理：各系统之间的差异

州和地方政府提供的公共服务在很大程度上影响着人们的日常生6活，它们是经济的重要组成部分。然而，由于州和地方政府在规模（关于收入、支出、办公面积以及雇员数量等）和功能（提供的服务）方面存在差异，因而它们的财政管理系统也是不同的。

州政府之间的差异

50个州中的每一个都是与众不同的。费雪（Fisher）指出，“无论是在组织结构上，还是在收入支出的数量和比例上，各个州之间都7存在着显著的差异”。从地理位置上看，沿海地区的州与内陆地区的州之间就有着很大的不同。像阿拉斯加、新墨西哥和田纳西这样的大州，就与罗得岛州和特拉华州有很多不同。加利福尼亚州、纽约州、伊利诺斯州与怀俄明州或者北达科他州也不一样。从经济结构上来考虑，五大湖地区的州与中西部地区的州是不能相提并论的。而历史和传统将新英格兰州从东南和西部的州中分离出来，将阿拉斯加和夏威夷同大陆上的州分离开来。因为这些差异，各个州的组织结构也不同。而组织结构的不同又直接或间接地影响了各个州的财政管理。

最显著也是最重要的差别是公共财政的治理结构。首先，有的政府拥有独立的财政部门，而有的政府将财政部门和其他系统，如人事8和信息系统，一起置于一个更大的部门之中。当财政部作为一个独立的部门存在时，财政主管和州长有着直接的、紧密的联系。而当政府的融资职能与收入职能合并在一起时，这种直接性就消失了。当财政部被置于一个更大的管理部门之内时（这个部门通常行使着财政、人事以及其他一些职能），这个更大的管理部门的领导者（不一定是财政主管）往往和州长保持着直接的联系。也就是说，财政主管和最高行政长官之间有一定的距离。而当一个部门被冠以“财政和管理”部门的头衔，并且该部门的领导同时也是财政主管时，情况就又不同9。

第二，预算机构如何设置反映了州长是否直接控制预算过程，以及他如何将其政策偏好融入预算中。州长对于预算的直接掌控可以分10为两种情况：第一种是预算部门直接位于州长的控制之下；第二种情况是预算过程由财政部门完成，州长通过财政主管（同时也是预算主管）控制预算过程。

州长对于预算的间接控制也可以分为两种情况：其一，预算办公室处于财政部门或是行政管理部门的掌管之下，在州长与预算主管之间还存在着财政部门或行政管理部门的领导者，因此，预算主管处于所在部门主管的直接领导下，而只是间接受到最高行政长官的领导。其二，即使将预算办公室独立出来，这种间接领导也是有可能的。比如说在肯塔基州，预算主管与财政、行政主管是平级的，而他们并不受最高行政长官的直接领导，而是位于州内阁执行秘书的直接领导之下。

第三，对公共财政管理的监管是民主治理的基本组成部分。所有的州都有独立选举产生的财政总监和（或者）审计员，他们都是行政部门的组成部分。在俄勒冈州（Oregon），州财政总监直接掌管国库（财政部）。为加强监督，维持财政平衡，一些州的立法机关还设立了对立法机关直接负责的审计员，这些审计员的位置高于行政部门的审计员（弗罗里达州（Florida）和犹他州（Utah）即属此类）。在北卡罗来纳州（North Carolina），财政总监是由州长和立法机关领导人共同任命的。在缅因州（Maine），财政总监和审计人员是由立法机关任命与领导的。有些州的立法机关通过控制审计部门而加强对财政的控制，为此，他们创设了联合审计委员会（比如纽约州）或者是财政局（如爱荷华、犹他和佛蒙特等州）。

南加利福尼亚州的预算和控制委员会是一项特别创新。州长是委员会的主席，其他主要成员还有审计总长、财政总监、州参议院财政委员会主席以及州众议院税收委员会主席。这个委员会的职能就是指导州审计员的工作。如今这种合作性委员会在财政管理领域，如债务和投资方面是十分常见的。

地方政府之间的差异

地方政府作为州政府的下一级政府，“它反映了各个州特有的问题和不同的传统。”这种多样性给我们提供了很多可供比较的依据11。因此，人们也许认为地方政府之间要比州政府之间存在着更多的差异。这一方面是因为地方政府反映了州与州之间的差异；另一方面，地方政府比州政府更贴近民众，更了解地方需求。虽然如此，地方政府之间仍然存在着许多相似之处。

在地方政府层次上，立法机关通常不像州政府那样健全（地方政府的立法机关席位少，职员不多、会期短、人员相对来说也不是那么专业）。这可能意味着地方政府的立法职能较弱，因为许多地方事务直接受州法律的约束。但是这并不意味着行政机关拥有垄断性的行政权力。恰恰相反，这些小立法机关能更多地参与到政府的日常运作中去。这对政府的财政管理产生了重要的影响。

美国35个最大城市的政府管理结构可以分为两种基本类型：一是铁腕市长领导型的，另一种是由对市政议会负责的城市管理者领导型的。在前一种类型中，市长控制着管理的各项职能（布法罗、芝加哥、休斯敦以及纳什维尔属于这种类型）。在后一种类型中，市长往往是市政议会中的一员，市政议会则通过自己任命的城市管理者行使对城市的控制权力，而这名管理者直接监管着政府的财政部门（堪萨斯、圣何塞以及弗吉尼亚海滩属于这种类型）。

在上述两种政府管理结构之间还存在着第三种类型：市长配有一名城市管理者（例如圣弗朗西斯科、费城）或城市事务协调者（例如明尼阿波利斯），直接负责城市的财政管理工作。在这些城市中，首席财政官的职位通常位于市长和财政部门之间（如在波士顿）。有些时候，城市管理者助理行使首席财政官的职能（就像达拉斯）。首席财政官的设立也可以通过城市立法进行，华盛顿特区就是这样。虽然如此，首席财政官仍然要直接向市长汇报工作。但也有个别特殊情况，例如在菲尼克斯，财政部门的地位较低，处于城市管理者副职之下。表3.1以几个城市为例对财政部门的地位加以说明。

预算办公室的设置在各个城市中也是不一样的。比如说，在纽约、芝加哥、火奴鲁鲁和费城，预算办公室是由市长直接领导的。而在其他很多城市中，它是位于首席财政官之下，如波士顿，或城市管理者的管理之下的。在铁腕市长领导型的城市中，审计员和（或）财政总监是由选举产生的；而在由市长和市议会领导型的城市中，他们则不是经过选举产生的。新奥尔良城市比较特殊，它们的立法机关都拥有自己的财政机构；在圣弗朗西斯科是预算分析办公室，在新奥尔良则为财政办公室。

县级政府的治理结构，其财政部门与预算办公室的设置与城市政府十分类似。唯一不同的是，在县政府（或议会）与财政部门和预算12办公室之间设立了首席行政执行官（CAO）。通常，县级政府比市政府在管理结构上多一个管理层级——首席行政执行官对本县的财政管理负有主要责任。财政管理：这套系统是如何运作的？

为了讨论的方便，本部分仅涉及财政管理的一些重要领域。我们仅从以下三个主要方面来评价政府财政管理的绩效：（1）在制定跨年度预算计划方面；（2）在保证财政健康和稳定方面；（3）在财政控制和财政报告方面。

在制定跨年度预算计划方面

预算的通过13

预算是政府的财政计划和行动指南。因此，在每一个财政年度开始之时，通过预算是政府平稳运行的必要条件。然而，预算过程是高度政治化的过程，涉及行政机关和立法机关之间的争论与合作（甚至是讨价还价和让步）。从这层意义上来说，政府能否使新财政年度预算及时通过是衡量政府运作绩效的一个指标。

在州一级政府中，在新的财政年度开始之前通过财政预算不是一个大问题。1999财政年度中，88%的州（44个州）按时通过了新一年的财政预算。大城市中的情况与此类似：在问卷调查中，有29个城市（在35个城市中占83%）对此问题进行了回应，其中90%的城市14（26个城市）在2000财政年度开始之前通过预算。然而，在县一级政府中，预算按时通过的比率（在县财政年度开始之前由县议会通过预算）比州和市政府的比率都要低。从1997财政年度到2001财政年15度，在我们选取的35个县中，这个比率一直在69%和80%之间。

对三个不同层次上的政府在按时通过预算方面存在差异的原因进行分析，哪怕是很粗浅的“专业”分析也是困难的。虽然地方政治有可能阻碍地方预算的按时通过，但州政治也会起到这样的作用。（很多学者甚至说，在政治方面，州的情况更糟）。政府间的转移支付（来自联邦政府和州政府的收入）可能会使县级政府的预算过程变得很复杂（但市政府面临同样的情况）。县级政府不仅要受到本级法律16的制约，还要受到州政府法律的制约，例如新泽西州的地方政府，但市政府不也同样面临着这样的困境吗？毫无疑问，这是一个需要深入研究的领域。

预算反映收支结构平衡

每年的预算要平衡是州和地方法律的一项严格要求。从财政约束的意义上看，这是非常重要的。然而，平衡预算说起来容易，做起来难。在严格的法律约束和严厉的公共监督下，很多政府都在向着这个17方向努力，但却未能取得成功。

在州政府层次上，72%的州（36个州）能够平衡它们的预算。38%的州（19个州）能平衡当年的收入与支出，34%的州（17个州）能运用延后平衡的方法平衡预算，这种方法在现实中经常使用，特别是在经济低迷时期。

在1996—1998三个财政年度中，35个城市都能在一般基金账户与运营总资金账户上实现收支的基本平衡。一般基金账户有小额的盈余（平均值为1.57%，中值为0.88%），总运营资金账户上的盈余额稍微大一点（平均值为2.39%，中值为1.81%）。

总体来看，县级政府在一般基金账户上的盈余比市政府要大一些，所以平衡地方政府的预算相对来说可能更加容易些。在县级政府的财政约束下，仅有23%的县（8个县）将一般基金账户上的盈余结转到下一财政年度的一般基金账户上；77%的县（27个县）将这项盈余用于资本性支出，减少负债或偿还养老金欠款，或用于增加准备金。虽然这些做法在州政府和市政府中也很普遍，但它们在县政府中更为突出。

在实际工作中，政府将一般基金账户上的一部分资金（或一般基18金账户余额）用于资本投资，是传统做法的现代应用。而根据惯例，政府的资本投资应该全部由负债融资来支持。用一般基金账户支持资本投资的融资形式与广泛接受的代际公平原则是“相违背”的，但它却能用当代的多余资源减少未来的债务负担，并且这种做法还有很多好处——比如说，它有可能提高政府在金融市场上的信用级别，由此可以降低借债的利息支出；它可以给当地居民带来信心，并且可以吸引更多的商业和投资；它能促使建设周期缩短，尽早取得项目收益。在经济不景气的时候，这种做法在技术上是明智的，在政治上是需要勇气的。有关这种现象的研究正在兴起。19

收入与支出的估算

按时通过预算和保持收支平衡都需要关于来年收入和支出的可靠信息。这些数据都是通过估算得到的，而要得到准确的估计数字并不是一件容易的事情。这些工作都由经过训练的、具有丰富经验的专业人士来完成，而且还要运用先进的计算设备以及社会各个部门所提供的历年数据。这是一项需要大量资源投入的工作。估算准确度每提高一个百分点都需要数百万美元的投资。尽管进行精确的估算成本高昂，但它对良好的财政管理工作却非常重要。

84%的州（42个州）进行两年或两年以上的预算估计。此外，84%的州（42个州）将对当前年度的预算估计数字进行两次或多次更新。表3.2中的数据是先从预算估计值中减掉实际值，再除以预算估计值而得出的。正的收入比率表明实际收入大于估计收入（对真实收入的低估），负的收入比率说明实际收入小于估计的收入。负的支出比率说明实际支出小于估计的支出（对真实支出的高估），正的支出比率说明实际支出超出了估计的支出。绝对值越小说明估计的准确性越高（误差越小）。

根据表中关于州政府预算估计数准确性的信息，我们可以推断出：第一，（在1996年到1999年）四个财政年度中，50个州在一般基金账户和总运营资金账户上对收入和支出估计的平均准确率是相当高的——误差低于5%（以5%的误差作为基准）。第二，绝大多数关于收入比率的平均值和中值都是正数，而关于支出比率的平均值和中值则是负数。这种一致性表明了“保守性财政原则”，或者说是“保护性”估计（例如，低估收入、高估支出，以便年终实现财政结余）的做法在实践中被广泛采用。

一般基金账户上的收入估计误差要大于总运营资金账户上的收入估计误差，表明对一般基金账户上的收入估计要比对总运营资金账户上的收入估计更加保守谨慎。另一方面，一般基金账户上的支出误差比总运营资金账户上的支出误差要小，表明总支出被大大高估了。最后，无论是收入估计还是支出估计的平均数的绝对值都比它们的中值20大表明，有些州实行了极度保守的财政原则。

35个大城市做出的预算估计比各州做出的预算估计要准确得多。收入估计的误差在2.8%—3.4%，支出估计的误差在-0.2%—1.4%。这两个比率都远远小于5%这个标准。这样高的估计准确率使得财政保守主义几乎没有生存空间。收入估计误差在2.8%—3.4%有可能是故意所为，但即使是这样，这个误差比率仍然不高。如此小的误差变化范围甚至有可能不能满足现有运营资本的需要。

支出估计的误差为正的现象更是令人费解。这说明城市实际花费21的比计划花费的要多，但这与直觉和文献研究结果是矛盾的。或许城市在对收入进行估计时有一些保守，而估计支出时则不是如此。与州不同的是，城市在一般基金账户上的估计和总运营资金账户上的估计差别不大。表3.3对此进行了更为详细的说明。

县级政府对收支进行估计并更新估计数字的比率超过了州一级政府和市一级政府。95%的县（38个县）至少对今后两年的收支情况做了估计，而将近90%的县（35个县）则对未来3年的收支情况做了估计。此外，90%的县在财政年度内要更新它们的收支估计数：10%的县（4个县）每半年更新一次，80%的县（32个县）至少每季度更新一次。在这90%进行估计更新的县中，有一半的县正式采用了更新后的估计数。表3.4对此进行了详细的说明。

然而，从对收支估计的准确率来看，县表现出了与州不同的特征。第一，县级政府对一般基金账户上的收入估计比州政府更加准确（误差更小）：所有县的一年期收入估计平均值的误差和四年期收入估计的误差都小于2%，处于理想的范围之内。然而，我们很难解释为什么县政府能做出如此精确的估计。更加详细的讨论已经超出了本报告22的范围。另一方面，一般基金账户上的支出估计的误差率——无论是一年期还是四年期的平均值误差率——都高于5%这一基准。考虑到县级政府有限的专家和资源，这一点也没什么奇怪的。

考虑到收支估计中的“财政保守主义”，我们可以得出以下几点明确的结论：（1）对收入的估计是不保守的；（2）对支出估计的误差总是负数，说明估计的支出总要大于实际支出，从而形成了一个“保护性”机制。所以，高误差率可能根本不是什么“误差”——而是有意所为。并且，在收入和支出的估计中，平均值都比中值低（统计分布上曲线负向倾斜，这意味着大部分的数值都小于中值）。对于收入来说，这意味着实际收入在大多数情况下比预期的收入要少；对于支出来说，这意味着更多的县实际花费的比它们的计划支出要少，它们得以省下一大笔钱用于应对突发事件。所以，这些县级政府实际上是通过创造估计支出数和实际支出数之间的差额使年末出现结余，为自己创造了一个财政“自我保护”机制。这是以前的文献研究所没有提到过的。

衡量财政决策对未来的财政影响23

所有的管理决策都具有财政方面的影响。对主要的决策进行评估并为可能出现的财政后果做好准备是提高估计的准确性、使预算过程得以顺利进行的根本条件。这也是编制多年度预算的必要步骤。与收入和支出估计工作一样，这也是一项需要投入大量人力的工作；但不同的是，收支估计一年只进行几次，而评估所有重要的管理决策效果是一项持续性的工作，它必须跟踪每一项重大的管理决策。对小型的政府来说，人手方面的紧缺压力实在是太大了。

几乎所有的州政府都会评估其立法的财政性影响。他们主要运用两种方法：财政指标（90%的州，或者45个州）和其他方法（30%的州，或者13个州，有的州同时运用两种方法）。除了两个州之外，其他所有州的评估时间都超过一年。有70%的州（35个州）对联邦政府的立法影响进行了评估。88%的州（44个州）对养老金的作用进行了评估，但只有大约一半的州（27个州）对员工的休假影响进行了评估（总共有50%的州对养老金和休假的影响都进行评估）。在这些州中，大约80%的州每年评估一次（每年进行多次评估的州很少）。

地方政府对财政决策的未来影响的评估率明显较低。在35个城市中，仅有20个城市（占57%）建立了评估所有地方立法影响的正式

24程序。在这20个城市中，有10个（占29%）正式评估了所有可能进行的立法的影响，7个仅对已通过立法的影响进行了评估。在县一级政府中，大约只有一半的样本县政府评估了地方立法的影响。县级政府评估养老金和应计假期债务影响的比例更低。

简要总结

按时通过预算的比率州政府最高，县级政府最低。然而县级政府和市级政府能更好地保证收入和支出的结构均衡。县级政府将财政盈余用于一次性支出和为实行现收现付制的资本投资融资。

总的来说，被调查的政府机构都能够很精确地估算收入和支出，我们用保守的财政政策来解释这一点。在州一级政府，保守政策在对一般基金账户上的收入的估计和对总运营资金账户上的支出估计方面体现得更加明显。有一些州甚至实行极度保守的“自我保护”政策。35个大城市在收入估算上比州政府更加精确，同时也就不那么保守。而就市级政府本身来说，他们对于收入的估算比对于支出的估算更加保守。然而，他们对于支出估计的误差比较高。这些误差是市级政府保守型财政政策的产物。

虽然绝大多数州对州立法产生的财政影响进行了评估，但是只有70%的州对联邦政府的立法影响进行了类似的评估。只有60%的城市和50%的县对州政府的立法影响进行了类似的评估。这个事实说明，在完全实行多年度预算制度方面，被调查的政府仍然有很多的工作要做。

财政健康和稳定

保持财政的稳定曾经被认为是联邦政府的专有职能，次级政府在25其中不起作用。但其后理论家们改变了这种看法。例如，爱德华·格兰来克（Edward Gramlich）认为，州政府甚至地方政府能够在财政26稳定方面发挥作用。后来，研究者们通过实证分析说明了州和大城27市在财政稳定方面的作用。最近，侯（Hou）证明了在州和地方，反经济周期的财政政策是确实存在的，并且在过去的20年中被证明28是有效的。债务管理和投资管理是保持财政稳健的重要方面，无论在州政府还是地方政府都是如此。

反周期财政工具

虽然各个政府在反周期财政工具上有一些选择的余地，但是一般基金账户盈余和预算稳定基金是最常用的。前一种工具在过去经常使用，后一种工具则是从20世纪80年代开始推广使用的。29

预算稳定基金

截至1999年年底，90%的州（45个州）立法要求设立预算稳定基金。此外，阿拉巴马州正在考虑设立预算稳定基金，并正在等待立法部门的批准。伊利诺斯州的立法部门已经批准设立预算稳定基金，30只待州长签字。

城市和县级政府设立预算稳定基金的比例比州政府要低得多。大约只有一半的城市政府建立了预算稳定基金。在40个县中，这个比率仅仅为40%（16个县）。6个县（占40个县的15%）设立预算稳定基金的要求已获立法批准，另有8个县（占20%）则规定一般基金账户必须有盈余。

对于市和县一级政府为什么不能尽快从立法上批准设立预算稳定基金这个问题，从现有的资料中，我们无法得到确切的答案。也许地方政府正处于探索过程中，州政府在20世纪80年代以前同样也经历过这个过程。当前的经济不景气有可能会促使县级政府和大城市政府采用预算稳定基金，正如州政府同样是在经济不景气的条件下采用预算稳定基金的情况一样。

州政府好像持有较高的预算稳定基金余额。例如，在1999财政年度，州政府的预算稳定基金平均余额为一般基金账户支出的4.84%，中值为3.26%。大约54%的州预算稳定基金余额平均值占一般基金账31户支出的比例在4%—9%，另外有18%的州在2%—4%。市一级政府的预算稳定基金余额平均值比州政府要低：有20%的城市的预算稳定基金余额平均值占一般基金账户支出的比重低于2%，另外有20%的城市在2%—6%，并且没有一个城市在6%—10%。县政府的预算稳定基金余额不能拿来做比较，因为样本容量太小了。

一般基金账户盈余

一般基金账户盈余是指一般基金账户上未事先预留、未指定用途32的年末余额。这一盈余可用做运营性资本或支付任何预算外支出。对州、市、县政府盈余的研究表明，它们的模式各不相同。表3.5对一般资金账户余额在一般基金账户支出中的比重进行了概括性说明33。

通过对年度、三年计划的平均值和平均值的实证检验发现，州政府的数值最小，各城市居中，而乡政府最高。最大值、最小值的分布情况也是如此（在表格中分别以“低”和“高”标记）。但在预算稳定基金的采纳方面，这三级政府的排序并非如此。根据这个数据，我们似乎可以得出结论：州政府主要利用预算稳定基金作为反财政周期的工具来防止收入下滑。而乡政府主要依靠一般性资金盈余作为财政储蓄。市政府居于两者之间，既广泛采用预算稳定基金，同时也维持相对较大的一般资金账户盈余。

问题是：为什么州和县要选择不同的反周期财政工具？当考虑到支出政策时，一个可能的原因是在州的层次上，立法者通常使用议员项目（pork barreling）以取悦选民，从而形成支出压力，减少年景好时的财经结余。另一方面，因为源自20世纪70年代的税收运动，纳税人倾向于限制政府的纳税权力，这使得政府在重要服务的提供上资金短缺。资金短缺使得政府在经济繁荣时期面临着很大的税收返还上的政治压力。在这个问题上，市级政府又提供了州和县级政府之间的案例。

表3.6展示了各个政府的一般基金账户的盈余情况，有的政府有赤字，有的政府有盈余。有盈余的政府，其最高盈余占一般基金账户支出的20%以上。这张表使三个政府层次的资金盈余状况更加清晰明了。

第一个明显的差别是各级政府的一般基金账户出现赤字的比例：州一级政府中，有22%的州一般基金账户出现赤字，相比之下，市一级和县一级政府一般基金账户出现赤字的比例远远低于这一水平，分别只有6%和3%。同时，州一级政府中一般基金账户下出现大额盈余（盈余超过20%）的比例为4%，而市一级和县一级相应的比例分别为6%和21%。大部分市一级政府的一般基金账户盈余水平处于5%—10%和10%—20%的范围内，而州和县级政府处于这两个盈余水平范围内的比例要比市级政府低。

由此可见，单独的一项标准显然不能同时很好地适用于各级不同的政府，各级不同的政府需分别采取不同的方法。因此，在对各级政府进行绩效评估时，同样应该分别采用不同的考评方法。

债务管理34“举债……是政府财政中最有效且最有影响的活动之一”。政府举债是在政府现有资源不能够满足提供公共服务需要的情况下发生的——现有资源是有限的，而对服务的需求却经常超过现有资源的承受度。政府借款并承诺在未来的某个时间偿还该债务符合代际公平原则——政府举债建设的基础设施不仅惠及当代人，也使后代人受益。如果通过税收为基础设施融资，基础设施的建设费用则完全由现代人承担，这会造成代际间的不公平。各级政府对于政府的举债活动都有严格的规定并制定了严厉的公众审查制度（州政府负责制定地方政府的债务管理规则）。美国各州自建国伊始就在州法令中规定了债务管理的严格条款；在1970年代后期和1980年代发生的反税收运动则导致了对政府支出的严格限制。这些都说明了债务管理在地方政府事务中的重要性。

债务管理所包含的内容十分广泛。州和地方政府的举债从规模、方式和工具的使用上都有很大的不同。政府绩效评估项目（GPP）只是对债务管理领域中很小的一部分进行了调查，但是在调查的设计者看来，这部分是政府债务管理中最具代表性的部分并反映了最重要的信息。表3.7列举了三级政府的债务管理政策和实际措施。

债务政策

债务政策的制定是债务管理的起点，同时也是最重要的一个环节。根据政府财政官员协会（GFOA）的界定，一项“好的”债务政策应包括政府债务管理的所有方面（总共24项）。所以，是否制定了这样一个“好的”债务政策可以作为评价一个政府债务管理现状的重要指标。债务政策通常可以分为三类：非正式的、正式的或行政性的和法令性的。在很多情况下，一项非正式债务政策不会形成书面文字，而是由各个主管以默认的惯例形式执行。一项非正式的债务政策虽比没有政策好，但同时也缺少书面性规定的效力。行政性债务政策通常会以书面形式做出，形成规定或条例，但是这些文件并不提交立法机构通过。某些情况下，行政性债务政策也会由行政部门起草并形成行政规定。效果最好且最严格的债务政策是由立法机构通过的具有法律效力的债务政策，这类债务政策是州法律的一部分。

法令性债务政策在州一级政府中最为普遍，具有58%的州采用了法令性债务政策；其次为县一级政府，采用法令性债务政策的县在全部县中所占的比例为48%；而只有20%的市一级政府采用了法令性债务政策，该比例远小于上述州和县级政府。有31%的市一级政府采用了正式的或行政性的债务政策，这个比例高于州一级和县一级政府。将行政性债务政策和法令性债务政策合并起来比较，三级政府之间的排序没有变化，由高到低依次仍为州一级政府、县一级政府和市一级政府。当对各级政府中只制定了非正式债务政策或根本没有制定债务政策的政府数目进行比较时，上述排序就颠倒过来了，市一级最多，35而州一级最少。

与传统惯例和实际需要的影响相比，法律对州一级政府的债务管36理影响最强。所以，在评价州政府的管理能力时，一个具有法律效力的债务政策的存在是必须的。在地方政府中，具有法令性的债务政策的政府在所有地方政府中所占的比重比州一级小得多。但是对于市一级和县一级政府之间在采用具有法律效力的债务政策方面存在差别的原因，目前仍不得而知。为什么在同样的联邦制度下，且同样受州37一级政府的法律约束，两者之间会存在如此的“系统性”差别呢？这里隐含的意思是，对这两级地方政府而言，评价其管理能力时，最理想的状态是它们具有法律效力的债务政策，但这可能要以牺牲正式的或行政性的政策为代价。

正式的债务监督机构

由于债务管理在政府财政活动中的重要性，即使各级政府制定了法令性或行政性债务政策，仍然有必要对政府债务管理进行相应的监督。设立正式的债务监督机构的目的就是希望它与来自行政部门（首席财政官、行政总裁办公室）和立法机构（财政委员会）的人员以及来自私人部门的债务管理专家和普通民众一起对政府的债务管理活动提供建议、进行监督并对执行情况进行检查、评价。从这个定义来看，市或县一级的议会既不是监督机构，也不是由行政官员和立法者组成38的非正式会议机构。真正的监督机构应该是由全职工作的专家组成的机构，这些专家被真正赋予了监督政府债务管理活动、评估其绩效报告的权力。只有这样独立的监督机构，才能迫使政府贯彻执行法律要求，为公众利益服务。

即使按照上面的严格定义，在州一级政府中，也有74%的州（38个）设立了正式的监督机构，表明这一合理措施已被广泛地采用。另外24%的州（12个）则还没有设立正式的债务监督机构。在这些州中，虽然有些州也有被称为“监督机构”的组织，但是这些组织的构架并不符合政府绩效评估项目（GPP）所给出的定义。在县一级政府中，有53%的县（21个）已经设立了正式的债务监督机构。该比例高于县一级政府中实行行政性债务政策的政府比例（48%），表明有一些实行行政性债务政策的县也设立了正式的债务监督机构。其余47%的县政府没有设立正式的债务监督机构。总的来看，设立正式的债务监督机构这一合理做法在县一级政府中也是普遍被采用的。

在市一级政府中，只有23%的政府（8个）设立了正式的债务监督机构，有66%的政府（23个）没有设立相应的机构。与县一级政府一样，市一级政府中设立了债务监督机构的政府比例高于实行法令性债务政策的政府比例，即有一部分实行行政性债务政策的市也设立了正式的债务监督机构。这也进一步表明，一些没有实行法令性债务政策的政府也会采用设立正式的债务监督机构这一合理做法。但是大多数实行行政性债务政策的政府仍然没有采用该做法。

债务能力模型

债务能力模型是指一种通过计算从而有效地对政府债务中一些主要的财政指标进行数量和比例上的控制以确保政府的债务规模处于安全范围之内的方法。债务能力模型可以是全面的，也可以是简单的。前者是指那类由精心构造的公式组成并需要使用许多相关数据变量——包括政府部门之外的变量——的模型。其对计算设备、软件和专业技术的要求也更高。构建综合债务能力模型要求政府拥有可利用的资源并可投入到模型的建设中。因此，这类模型一般只能在较高级别的政府部门使用。简单债务能力模型同样由一些公式和相关变量构成，但是总的来说，所应用的方法相对简单，在内容覆盖面上也相对狭小。

在县一级政府中，有38%的县政府（15个）使用了综合债务能力模型，数量上少于实行法令性债务政策的政府的数目。大部分县级政府使用的是简单债务能力模型，且有大约20%的县政府根本没有使用39任何债务能力模型。在市一级政府中，只有17%的政府（6个）使用了综合债务能力模型，该比例低于实行法令性债务政策的市级政府的比例。另有近一半的市级政府（17个）使用了简单的债务能力模型，并有14%的市级政府没有使用任何债务能力模型。

根据以上数据，我们可以做出以下推断。第一，综合债务能力模型的使用与法令性债务政策的实行具有相关性。法令性债务政策实行得范围越广，综合债务能力模型的使用范围越广。另一方面，使用综合债务能力模型的政府数目要少于实行法令性债务政策的政府数目。一个可能的原因是，构建综合债务能力模型要求投入更多的资源和专40业人员，超出了地方政府的能力范围。第二，大部分县级政府（33%）和市级政府（48%）仅使用简单的债务能力模型。这表明，或许简单债务能力模型就已经能够满足地方政府债务管理的需要。第三，与实行债务政策和设立债务监督机构的情况相似，县级使用综合债务能力模型的政府比例高于市级使用综合债务能力模型的政府比例。这似乎从某种程度上表明，县级政府在债务管理上做得比市级政府要好。但是，这样的结论还需要更多的证据予以支持。

债务期限的限制41

州和县对于政府债务期限的限制几乎是一样的。两级政府中的大部分政府（州和县分别有46%和45%）对政府债务期限的规定都为20年或20年以上，或者设定为与使用债务融资的设施的使用年限一42致。其次，有26%的州和30%的县规定政府的债务期限低于20年。另有13%的州和16%的县对政府债务期限没有进行具体的规定。

州和县在政府债务期限规定上的如此一致性并不出乎意料。所有的债务期限的设定都来源于州法律的规定，这些规定对州政府和州以下的地方政府具有同样的效力。从这方面考虑，市级政府的债务期限设定也不会有什么不同。

聘用独立顾问

聘请来自私人部门的独立顾问是另一个在政府债务管理中被广泛采用的做法。所聘请的顾问主要是为政府债务管理提供更专业、更客观的第三方意见。超过80%的州政府（41个）采用了这种做法，可见这种做法得到了绝大多数州的认同。对这一问题的调查没有涉及县和市，但是根据经验推测，这两级政府同样也在聘用第三方顾问。因为，本次调查的对象都是较大的县和市，其政府活动经常性地涉及许多债43务方面的问题。所以，聘用第三方顾问这种做法被视为一种可提高政府债务管理能力的措施。

债券发行方式

债券发行的方式有两种，竞争发行和协议发行。研究表明，采用44竞争发行的方式发行债券有利于政府减少发行成本。但另一方面，如果债务发行量较小时，协议发行是唯一可选择的债券发行方式。县一级政府的数据显示，有近78%的县政府（31个）采用竞争发行方式发行债券。可见，竞争发行方式是地方政府普遍接受的主要的债券发行方式。所以，有理由相信，州一级政府和大城市政府同样会采用竞争发行方式作为主要的债券发行方式。竞争发行方式同样也被视为一种可提高政府债务管理能力的措施。

投资管理

投资是州和地方政府财政管理者的另一项非常重要的职能，因为无论一个政府是借入资金满足一般基金账户的现金流动需要，还是发行债务筹集一般性资金，它还有以其他形式存在的长期资产和短期运45营所产生的结余。所有这些都需要政府进行有效的投资，以获得最46大的收益。长期投资主要是州一级政府的职能，地方政府并不必然要承担长期投资的职能，特别是对于那些比较小的地方政府而言。对于那些小的地方政府，州政府通常将其长期投资的部分纳入州政府的长期投资进行统一管理。表3.8汇总了州一级政府和县一级政府的投47资管理政策。本处只讨论各级政府的长期投资。

长期投资政策

制定一项长期投资政策是稳健的投资管理的起点。通常存在着四种投资政策：无投资政策、非正式投资政策、行政性投资政策和法令性投资政策。“无投资政策”是指长期投资并不是政府财政管理的必须职能。非正式投资政策则一般是政府根据过去的经验总结而形成的惯例，并且不形成书面文件。行政性投资政策也称为正式投资政策，会以书面的形式形成某种规定或行政性手册。法令性政策是最高级别的政策，需经过立法机构通过并写进州法律。据调查，只有两个州48（4%）没有制定任何投资政策。其余的州（96%）都制定了某种形式的投资政策——其中，44%是行政性的，38%是法令性的。差不多半数的县级政府虽然制定了法令性投资政策（50%或20个县）或行政性投资政策（13%或5个县），但是并没有实际的长期投资活动。由于县一级政府的投资事务是由州一级政府统一管理的，所以县一级的投资政策与州一级政府的投资政策几乎是一致的。

迄今为止，市场定价已取代其他投资定价方式而成为州或地方政府确定投资组合价值的主要方法。得益于发达的资本市场和互联网技术的广泛应用，约有80%的政府每个月都对其投资组合的价值进行评估。只有极少数的政府半年或一年中仅对其投资组合的价值评估一次。

近90%的政府都通过各种投资策略以期获得最大的投资收益。有趣的是，在政府使用的投资策略中，“审慎精明人原则”位列其中，说明在政府看来，个人经验和专业知识仍然在投资管理中占有重要地位。

资产配置决策

在大多数情况下，对投资资产配置进行决策是由专业人员负责的。有38%的州的决策者是选举出来的财政总监，他们大多对财政有一定的了解并且具有一定的财政管理实践经验。有14%的州，决策者是由行政指派的具有较高专业知识水平和丰富经验的人担任——通常是首席财政官和/或财政主管。但是最值得注意的是，有48%的州的决策者是独立的投资顾问部，这个部门通常是由政府财政官员、来自私人部门的投资专家以及一般民众组成。

在县一级政府，约有一半的决策是由指派的专业人员做出的，这些专业人员都具有财政管理的资质和经验。在本级政府中，还有一些决策不是由该级政府自主决定的，而是由州法律所决定。

监督

与政府债务管理的监督机构一样，投资管理的监督机构不仅有来自政府部门和立法部门的财政管理专家，而且还有来自私人部门和公众的专家。超过70%的州没有专门的机构监督政府的投资活动，这与政府债务管理方面有76%的州设立了专门的政府债务监督机构相比产生了很大的反差。同样，只有7个县设立了专门的政府投资监督机构49。这说明，州和县的立法机构以及一般群众对于政府投资管理还没有像对待政府债务管理那样给予足够的重视。现有的文献资料还不能很好地解释这个现象。

收入—支出分析可能有助于揭示上述差异的一些原因。债务是政府收入的一部分，而投资则属于政府的支出项目。债务对纳税人而言是一种长期负担，因此公众会对其管理进行仔细的审查。而投资，从另一方面来看，只是政府如何处置其已获得的资金，对于公众的影响不如债务那么直接。所以，纳税人对政府投资管理的影响力较弱，进而也就不像关心政府债务管理那样关心政府投资管理。当然，稍微具有一点财政常识的人都会发现这样的说法是没有说服力的。因为不管是长期的资产还是短期的结余都是公众的资金。但是，现实的情况是，“钱脱离了手，也就脱离了控制”，所以公众并不会对政府的投资管理进行仔细的审查。而立法机构在大多情况下都是跟着选民走。既然选举人都不在乎，他们又为什么要去在乎呢？显然，对于这样一个现象还需要更详细、更有力的解释而不是仅仅像上面那样如此简单的推测。这个题目足以再单独写一篇论文予以讨论。

结果，虽然有64%的州要求政府对其投资绩效进行季度性或更经常性的报告（在县一级，这个比例还要高一些），但还有16%的州只要求进行半年一次的投资绩效报告，20%的州则要求只进行年度投资绩效报告。约有一半的州将投资绩效报告同时送交立法机构和行政部门，而34%的州只向行政部门报送绩效报告。还有18%的州，并不向立法部门和行政部门提交任何投资绩效报告。这种情况是不能令人满意的。

总结

在州一级政府中，有超过90%的政府根据立法要求设立了预算平衡基金，而在县和市一级只有不到一半的政府设立了预算平衡基金。同样，州一级政府1999年预算平衡基金余额约为政府一般基金账户支出总额的5%，而地方政府的这一数字远小于这一水平。但是作为政府反经济周期的另一种主要工具——政府一般基金账户盈余——的情况则大不相同。县一级政府的一般基金账户盈余水平最高，而州一级政府的盈余水平最低，市一级政府居中。显然，州一级政府和地方政府是通过不同的反经济周期工具来节约财政储备金的。

在债务管理方面，法令性债务政策与正式的监督机制是相对应的，而行政性债务政策则未必。至于计算债务能力方面，县一级政府使用综合债务能力模型的比例要高于市一级政府。对此，一个可能的解释是简单债务能力模型已经能够满足地方一级政府的使用需要。县一级政府比市一级政府更倾向于使用职能表中上部分的管理方式。另一方面，州和县政府在债务期限方面的规定是基本相似的。另外，州和地方政府都普遍采用聘请第三方顾问的做法。最后，在债务发行方面，竞争发行的方式，一种与能力构建相关的方式，是最常见的做法。

在投资管理方面，州一级政府的长期投资政策主要为法令性债务政策或规范的行政性债务政策。在县一级，采用法令性债务政策或行政性债务政策的政府的比例甚至更高一些，因为这一级政府要受到州一级政府的管理。在投资主管的资质方面，通常都要求这些投资配置决策的负责人具有较高的专业知识和丰富的相关经验。县的情况更为独特，因为影响其投资决策的一些因素已经在州法律中进行了规定。

有意思的是，公众和立法机构对投资管理的关注似乎小于他们对债务管理的关注，有关这一点前面已从三个方面进行了论证。以州为例。首先，大多数政府没有成立专门的监督机构对政府投资活动进行监督；其次，36%的州政府只要求半年度或一年度的投资绩效报告；最后，有34%的州只要求投资绩效报告报送至行政部门即可，还有18%的州则根本没有要求将投资绩效报告提交至任何部门。

财政控制与财务报告

就公共财政而言，检查和控制是指应用于行政部门和立法机构之间以及上下级政府部门之间的一种机制，这种机制保证公共资金能够按照既定的数量用于既定的用途之上。但是在最近的几十年，赋予官员，特别是那些一线主管更多的自主权力成为一种新的趋势，其目的是为了提高政府项目的效率和效果。这种新的趋势与旧的主题之间的相互作用值得关注。向纳税人、投资人以及其他利益相关方报告政府财政情况是政府部门的内部审查和控制活动的一种自然扩展。本节的内容包括拨款控制、成本分析、审计和财政报告。

拨款控制

拨款法案提供的是经行政部门和立法机构同意批准的具体支出授权的详细信息。而有关民选官员和一线管理者变动拨款权力的规定则反映了这些管理者被授予了多大程度的灵活性。表3.9列示了州的拨款控制情况。

拨款法案的拨款级别反映了立法控制的程度。五级拨款制度的控制具体到了支出的每一项，管理者几乎没有任何支出自主权，而一级拨款制度则直接对机构配置资金，赋予管理者更大的自主权。表中的数据显示，目前没有任何州还在采用五级拨款做法，而有18个州（36%）采用了一级拨款方式，表明现有的拨款控制与过去严格的立51法控制相比发生了很大的变化。采用二级（22%）到四级（16%）拨款方式的州则占到了总数的54%。可以这么说，有超过三分之一的州已经从原来严格的立法控制拨款方式转变为采用一级拨款方式，另有超过一半的州正在试图寻求立法控制与管理灵活性之间的平衡。

作为最高行政长官，州长在支出决策方面应有适当的自主权以便更好地贯彻执行其政策。如数据所示，有18个州（36%）的州长拥有较大的资金使用自主权，他们可在宽松的规定范围内自主地安排资金而无需立法机构同意。有半数州的州长的自主权被合理地限定在保持立法控制与管理灵活性平衡的范围内。只有七个州，或者根本没有对州长的资金使用自主权进行任何限制，或者州长根本没有任何资金使用的自主权。但从总体情况上看，州长对资金使用的自主权还是很大52的。

管理者是政府职能的日常履行者，因此他们的自主权更值得关注。只有不到18%的州或者禁止管理者更改拨款计划，或者给予管理者在部门、项目、项目大类和具体开支项目之间调用资金的完全自由。另有42%到56%的州对管理者自主调配资金的权力进行了额度限制，这些额度需要经过内部（部门或机构内的上级主管）或者外部（州长5354或立法机构）的批准，。

但同时，在上述各种情况中（除了资金在具体的支出项目之间的转移），约有50%的州给予了执行主管很大的自主权，或者对自主权根本没有任何规定——即给予全部的自主权，转移使用资金不需要经过任何人的同意。这让人颇为费解。如果全面赋予自主权是对过分严格控制的一种弥补措施，这不失为一种好的做法；但如果它超出了合理控制的范围，那么，这种自主权就很容易被滥用。此外，现在有60%的州允许机构保留部分未用完的拨款，这是一项很好的、促使机构有效率地使用资金的激励措施，并能够有效减少政府在年末浪费式的资金使用行为。总的来说，州倾向于赋予行政管理者较大的资金使用权。

成本核算

成本核算是政府部门使用的一项相对较新的技术。它能够提供政府每项活动或每单位活动的成本信息，同时也有助于政府分配间接成本。这些信息对于政府制定计划或编制预算和进行绩效评价而言是非常有用的。但是，进行成本核算需要大量的资源、人力和设备，并且需要进行大量的数据收集。这些都限制了成本核算工具更广泛的应用。在三级政府中，州一级政府是使用成本核算最广泛的。相关的数据列举在表3.10中。

但是，即使在州一级政府，成本核算工具的使用也不尽理想。据调查，只有11个州（22%）在大部分机构中进行了以活动为基础的成本核算；22个州（44%）在部分机构中进行了这种形式的成本核算；而有3个州根本就没有在各机构中进行以活动为基础的成本核算；其余的州并没有就该项目的调查予以回复，这表明它们没有类似的成本核算。

使用成本核算分摊间接成本的州的数目相对较多。有23个州在大部分机构中采用了这种做法；19个州在部分机构中采用；还有5个州是应联邦政府的补助要求而采用的。有43个州报告说它们采用这项技术确定单位成本。另外，成本分析还被用于更为具体的目的，包括制定使用收费标准（这在县一级政府比较常见）、外包合同决策以及管理研究等。

虽然成本核算技术在州一级政府和地方政府的应用还处于起步阶段并且成本较高，但确有存在的必要。它应该作为政府绩效考评中的一项政府能力指标加以使用。

审计

审计一直以来都是政府财政的一个重要部分，这是因为，根据法律规定，每级政府都要将其财政信息汇编成报告书以供纳税人、投资者或其他相关利益者使用。而使用政府财政报告的人或组织通常都希望能够获得第三方对报告书所陈述内容的可靠性进行评价，所以有必55要对政府的财政报告进行审计。在最近几十年中，审计的作用已经远远超出了传统意义上的“可靠性检查”功能，它已经成为提高政府工作绩效的一种手段。

从表3.11中的数据来看，有94%的州进行了内部审计——其中，24%的州由独立选举的审计员进行审计，54%的州由立法机构任命的审计员进行审计，其他16%的州由行政部门的审计机关进行审计。在聘请独立审计员进行审计的州之中，有60%的审计员来自私人部门。总的来说，多数政府的审计都是由独立于行政部门的审计人员进行的，这也可以被认为是提高政府部门能力的一种方式。另外，各个州对审计能够提高政府机构能力和效率这样的观点都是持赞同或非常赞同的态度，这也说明，在实践中，它们确实通过审计改善了工作绩效。

财政报告

财政报告通常都应该按照法律或专业组织规定的内容和格式完成。大部分州法律都对州政府及地方政府财政报告的格式、经常性和透明度做了详细的规定。最近，政府财政官员协会推行“优秀财政报告奖励”项目，对政府财政报告的内容（包括基本信息、平衡表、平衡表注释和补充数据）、出版时限（在每个财政年度结束后六个月内）以及使用者的良好反应制定了一套标准。协会鼓励各级政府，只要按照公认的会计准则编制财政报告并且出版《完整全面的年度财政报告》，都可以申请该奖项。政府绩效评估项目研究发现，让各级政府竞争这一奖项就可以及时为公众提供准确和可靠的政府财政信息。

来自政府财政官员协会（GFOA）的信息表明，政府绩效评估项目调查所涉及的大多数州、城市和县级政府的工作都完成得很不错（例如，他们都经常获得这个奖项）。有些甚至连续多年获奖。县一级政府在这方面做得格外出色：40个县级政府中有37个（92.5%）凭借它们1997—1998财政年度的《完整全面的年度财政报告》获得这56一奖项，有38个县在1998—1999财政年度再次获得这一奖项。

为了使民众更好地了解政府的财政信息，许多州政府又编撰和出版了更易于为民众所接受的报告，如德克萨斯州的《公民年度报告》，加利福尼亚州的《现金季度报告》。这种报告没有财政和会计方面的术语，内容简洁（篇幅短小），而且很容易从书店或者网上获得。另外，大多数被调查的政府已经把他们的预算和财政报告放在网上以供阅读和打印。这些举措使得财政信息的交流更加快速，更加直接，更容易为民众所接受。因此，可以考虑将它们作为衡量政府财政管理能力的可靠标准。

在这里要提醒注意两点。第一，获得政府财政官员协会奖励的先决条件是采用通用的会计准则，并编撰《完整全面的年度财政报告》。57尽管几乎所有的州都能满足这些要求，但有些州却禁止其地方政府这样做。例如新泽西州规定，其所辖市政府只能使用修正的现收现付58会计制度编制年度财政报告。第二，在网络上提供财政报告需要另外投入资金，这是一些小政府所不能承受的。因此，这些措施或许不能完全被小型地方政府所采用。

对发现结果的总结

拨款控制与过去相比已经有了很大的变化，赋予管理者更多的自主权。在州一级政府中，州长和管理者具有较大但又是合理的自主权，在权限范围内，它们可以转移资金而无需获得外部审批。在这种背景下，适度的控制似乎仍然可以作为评价能力的一项指标。

尽管州一级政府已广泛使用间接成本分配方法，但总体来看，以活动为基础的会计核算方法应进一步加强。在被调查的政府中，审计对提高政府绩效的作用已超过控制机制；通过政府财政官员协会的奖励就可以衡量其质量的财政报告，总体上看做得都不错。绩效优良的政府：以犹他州为例

犹他州作为政府绩效良好的典范，展示了一个良好绩效系统所需具备的要素。此州在2000年政府绩效评估项目中，在50个州中位列前茅。这都是因为它具有很强的财政管理能力。

犹他州的财政活动包含着一个多年度的预算计划。该州的行政部门和立法部门之间的默契合作确保了一个平稳的预算过程。从199759年到1999年间，犹他州都是在新财年开始（每年7月1日）前的三个60月，即3月底通过预算。

犹他州也显示了它强有力的财政约束力。在1996—1999财政年度间，犹他州每年都超收，四年的平均收入余额比率接近5%，几乎等同于被广泛接受的基准，高于50个州的平均水平——3.2%。

犹他州的财政约束同样根植于管理细节中。第一，十多年来，犹61他州从未被迫采取任何反作用于预算的特殊措施使之平衡。第二，犹他州一改把烟草决算收入划入一般基金账户的做法，而是将其中一半划入限制性账户用于药物滥用预防项目和癌症研究，另一半则作为捐助资金。第三，当一般基金账户在财年结束时还有剩余，其中的25%按照法律要求转入预算稳定基金账户，而余下的绝大多数资金则用于下一财年的各种一次性项目。最后，州的财政法律扮演了一个强有力的角色：为主要运营基金（如一般基金、学校基金、交通基金、限制性基金）确定了适度的标准；不允许州政府机构在任何财政年度内超额开支所获得的联邦资金或捐助。

犹他州通过与立法部门协调一致建立起了强大的准确预测收入的能力。州收入预测委员会是由来自州长计划与预算办公室、税务委员会、科研机构、州机关、盐湖城、立法财政分析办公室以及私人顾问组成，他们根据数据和理论（模型）来预测收入。州长计划与预算办公室利用精心设计的模型来预测收入，而税务委员会则使用自己的模型来预测。最终二者形成一致的预测结果。

收入估计数是支出的上限。此外，犹他州还在法律上对开支设定了限制。这一法律支出上限与人口增长、通货膨胀和个人收入联系在一起。对收支的评估每年进行三次：第一次是在10月份，为州长制定预算提供数据。第二次是在11月末，作为州长最后确定预算的数字。最后一次是在来年的2月中旬，作为立法部门拨款法案的最终数字。收入预测委员会在每年5月末还要就收支评估开一次会。犹他州要对未来两年的收支情况进行预测。5—10年的预测要依需要而定。

正如表3.12所示，犹他州一般基金账户的收支估计数是非常准确的——比50个州的平均水平和2%的最好的标杆水平还要好。估计数和预测情况向新闻媒体发布，并在州网站上公布，为所有感兴趣者提供最新的州财政信息。

为了衡量财政决策的财政影响，犹他州每年对应发养老金，法定节假日、病假对收支的影响进行评估，州长计划与预算办公室与立法部门的财政分析办公室对联邦立法与预算行动进行研究，分析其对州财政的潜在影响。各州也都利用财政记录来预测州立法对未来至少两年的影响。

犹他州建立了强大的能力以保证其财政健康和稳定发展。为避免突发事件对财政造成冲击，犹他州采取了保守的财政管理的做法，使支出明显低于收入（采用通用的会计准则）。从1995年到1999年，犹他州通用会计准则下的实际收支余额为22%—28.5%，而50个州的平62均水平为6%—8.6%。在财政管理上的一般观点认为，5%的收支余额就已经不错了。尽管1995—1999年是社会发展的繁荣时期，但20%以上的收支余额仍然是非常高的。

犹他州一般基金账户中的无预留、无指定资金余额的较低比率有可能给观察者一种错觉：具有通用会计准则下20%以上收支余额比率的犹他州，为什么无预留、无指定资金余额的比率如此之低（甚至低于50个州的平均水平）？正如上文所言，犹他州将大部分年末余额都做了安排，用于来年的一次性项目，由此消除了来年部分“未预料的”项目和费用。63

另一方面，犹他州确有一个根据法律要求设立的预算稳定基金。一般基金账户年末余额的四分之一自动转入这一基金，直到达到其上限——一般基金账户拨款的8%，这一上限在州预算稳定基金上限中64也属较高水平。而犹他州实际的预算稳定基金占一般基金账户拨款的比率并不高（尽管它设定了较高的上限），但它可以满足犹他州保守的财政管理需要。

犹他州采取的债务政策也是保守的，其目的在于“保持低负债率与合理的债务结构”。该州的负债率只有纳税财产价值的1.5%。建立65了正式的监督机构以确保“本州具有足够的债务管理能力”。一般性债务的期限设置为20年，而在犹他州的实践中，通常的情况是建设性债务的期限是6年，与“现收现付”的融资原则极为相像。这又进一步证明了犹他州在使用年度剩余资金时是非常谨慎的。66

通过采用法令性政策和具有一定规模的长期资本投资组合，犹他州的投资活动活跃，其投资活动由财政总监（选举产生）办公室进行，由资金管理委员会每月审核。州政府根据所聘用顾问的意见配置其资产，并向顾问委员会按季报告绩效。资金管理法案详细列出各种参数，其中包括各种适用的投资工具、信用度、最长投资期限、多样性和资产净值限额。

犹他州在运营控制和财政报道方面做得也很出色。犹他州的拨款分为三个级别——从机构到部门再到项目——并在余额控制上给予67管理上的主动权。对州长转移资金的权力没有什么限制，但管理者在部门或项目之间转移资金则必须得到州长的批准。机构可以保留它们因节省开支而节约下来的部分资金。从这一情况看，犹他州的财政管理是立法控制和弹性管理相结合的结果。

虽然州给予地方更多的灵活性，但并不因此而放松控制。虽然目的不同，但大部分机构的大多数都使用以活动为基础的成本会计核算方式，并对间接费用进行分摊安排（除非联邦政府另有规定）；一些机构的部门也使用单位成本核算方法。财政审计也是分级进行的：机构内部审计和立法审计。立法审计是由立法机构任命的总审计长、民选州审计官员和州聘任的独立审计专家进行。从1980年代末到2001年——连续17年——犹他州都因其出色的财政报告而获得政府财政官员协会的奖励。

具有良好绩效的政府都具有我们在本章第三部分所谈到的强大管理能力的大部分特征。由于篇幅所限，我们在此就不对城市和县级政府中的绩效优良者进行介绍了。地方政府的良好绩效与州政府相比，具有一些不同的特征，差别存在的主要原因在于地方政府的规模较小、资源有限以及缺乏对政府能力进行评估衡量的专家。总结

从被调查政府的财政管理总体情况的分析中可以得出以下几点结论，这些结论可以作为政府绩效评估的课题和进一步调查研究的题目。第一，计划，或者说采用长期的预算规划是政府具有强大的管理能力和良好绩效的基础条件。财政管理中的成功案例都经历了从中短期预算向长期预算计划的转变过程；而所有的失败都可归因为对长期计划的忽视。例如，德克萨斯州的奥斯丁市（Austin），通过将短期预算向长期预测转变的努力，极大地提高了收支预测的准确性。

预算和计划不再是孤立无联的活动。它们被整合进政府整个战略规划和单个机构的战略规划中。这是有关未来的预算，有关发展的预算，有关振兴的预算，有关绩效的预算。密尔沃基市（Milwaukee）、华盛顿州和弗吉尼亚州（Virginia）都提供了很好的例证。所谓政府财政管理就是通过一次性资金筹集弥补收支缺口以实行年度预算平衡的日子已经过去了。

第二，严格的财政约束现在比以往任何时候都更为重要，是财政管理的基本要求，是对所有政府、所有政府机构和所有政府单位的基本要求。州和地方政府在国家经济以及重要公共服务提供中的重要作用要求它们必须积极地维护财政的健康和稳定。市场越不稳定，公共财政就越有必要稳定和健康。为此，采用正式的反周期政策工具，配合以适当的储备金是必须的。正式的债务和投资管理政策以及全面发挥作用的监督机构也是必须的。

第三，检查和控制作为公共财政管理的主题是永远不会错的，而且怎么做也不过分；但它可以采取与以往单纯的管理不同的方式和方法，促进管理能力和绩效的提高。因此，在控制和管理灵活性之间找到均衡点是研究者和实际工作者的一项新任务：怎样能使这种均衡点制度化，如何在财政管理中落实这种均衡？

财政管理是全面反映政府绩效的指标

过去4年对政府绩效评估项目的研究结果支持这样一种观点：作为政府活动显著标志的财政管理应该成为政府全部绩效的考评指标。在4年政府绩效评估项目中（GPP），财政管理在政府管理的五个子系统中一直是最强势的领域；多数情况下，在大多数案例中，财政管68理的得分都要比其他领域的分数高，也比平均分数要高（见表3.14）。

财政管理得分与总分数的相关关系进一步证明了这一点。表3.15表明，财政管理的得分与总分数之间的相关关系的平均值是最高的。

结果管理也与总分数高度相关。这从某种程度上证明了先前的观点：需要加强长期计划以加强政府的财政管理。正是计划将财政管理与结果管理联结起来。表3.16表明了这两个政府管理子系统之间的密切关系。

结论

政府绩效评估是一项巨大的任务，这一项目为了解州和地方政府财政管理功能的许多方面提供了机会。本项目获得的资料和数据像一个金矿一样，应该对其进行全面完整的挖掘和开采。

政府绩效评估项目涉及范围广，计划周密。对这样的项目进行事后审视可以发现，如果再要进行这样的项目，需要在一些方面做出改进。作者建议如下：第一，如何在每个政府中建立起财政管理系统？这需要考虑预算办公室和财政部门的地位以及这些机构的负责人与民选官员之间的关系。本章有关这方面的论述，依据的仅仅是根据预算或财政报告绘出的组织结构图。第二，我们需要获得的有关政府财政管理方面的详细信息还应该包括财政管理者的教育履历、从业资质、培训情况以及在财政管理领域里的服务年限。这些详细信息将加深我们对财政管理能力和绩效的理解。

最后，对州政府、城市政府和县级政府管理能力的打分标准也许应该有所不同。以债务政策为例：法令性政策对州政府而言是最好的，但是正式政策也许更适合城市和县一级政府。

注释

1　例如，在新泽西州，商业官员与财政官员关系密切。

2　Strachota，Dennis R.and John E.Peterson.1991.“Introduction”in Local Government Finance Concepts and Practices，edited by John E.Peterson and Dennis R.Strachota.Chicago：Government Finance officers Association，1.

3　Brigham，Eugene F.1982.Financial Management Theory and Practice.3d ed.New York：CBS College Publishing，3.

4　该城的政府职员总数为6425（占其总人口的0.7%）。

5　Esser（1991）在谈到自1980年代中后期州和地方政府财政管理运作环境变化时谈到了同样的问题。他提出了五种变化：（1）联邦政府减少对州和地方政府的补助；（2）同时，州政府在内部政策上扮演更加重要的角色；（3）政府的财政管理工作越来越按专业标准操作；（4）信息技术越来越重要；（5）政府更多地利用金融市场。

6　Fisher，Ronald C.1996.State and Local Public Finance.Irwin.2d ed.

7　Fisher，1996，4.

8　部分州，例如阿拉巴马，也有独立的收入部门。

9　州长没有财政管理上垄断权的情况极少。在那种情况下，他与内阁分享财政管理权。佛罗里达州就是这样；按照该州宪法，内阁与州长分享某些执行权力和责任。

10　有时候这个办公室叫做“计划与预算办公室”，以彰显日益重要的计划。通常预算办公室是州长（行政）办公室的一部分。

11　Strachota and Peterson.1991，ix.

12　有个例外是加州的河边县（Riverside County），县长与选举产生的财政主管和审计员一起领导独立的财政职能部门。

13　Schick，Allen.1966.“The Road to PPB：The Stages of Budget Reform.”Public Administration Review.

14　这35个城市并不一样，而且35个城市中只有83%对这个问题做了回应。

15　五个县一级政府没有回应这个问题。五年预算按时通过率依次为：1997年69%，1998年71%，1999年77%，2000年80%和2001年74%。

16　作者来自新泽西创新规划（Maxwell School，2001-2002）的第一手资料表明，由于新泽西州地方财政法律中某些独特规定，新泽西州的许多地方政府在财年开始之前都没有通过预算。有关详情，可参阅由同一个作者所著的新泽西州创新规划报告（2002年）中有关财政管理章节。

17　Hou，Yilin.2002.Subnational Counter-Cyclical Fiscal Policy Testing the Effects of Budget Stabilization Funds and General Fund Surpluses.PhD dissertation，the Maxwell School，Syracuse University.

18　在1950年代，将近50%的资本融资来自州和地方政府自有资源中的经常性收入。这一资金来源在过去的几十年间已稳步缩减。Peterson，John E.and Thomas McLoughlin.1991.“Debt Policies and Procedures.”

19　在GPP财政管理调查中，“estimation”一词指的是对接下来财年的预测，而“forecast”是指对未来数年的预测。“projection”这个词意思更为宽泛。由于即使是“forecast”这个词也指的是对未来短短几年的预测，本文为了方便起见，将交替使用这三个词汇。

20　现实与简单的财政保守主义相比要复杂得多，因为财政官员的专业名声是靠更高的准确预测度来衡量的；民选官员可能会因为巨大的财政盈余而面临政治压力。对出现如此高的“错误率”的原因应该区别对待。

21　一种解释是城市与州和县相比所具有的不同特性。有关这一点，需要进一步调查做出说明。

22　显然，县使用的预算估计方法不如州先进，县政府职员的素质也不如州政府职员的素质高，这有数据为证。另一方面，州和县的收入来源也是不同的，这更增加了二者在预算估计准确度方面的差别。另一个重要的因素是，50个州是一个全集，美国所有的州都包括进来了，而40个县只是美国所有县中的很小一部分，缺乏代表性。作者将在另外一篇独立的文章中详解预算估计准确性方面的特点。

23　Brigham.1982，3.

24　对这个问题，只有21个城市做了有价值的回应，这一数字并不反映真实的情况。而认为那些没有对此问题进行明确回答的城市，很可能没有正式的评估程序的观点是容易引起争议的。

25　Musgrave，Richard A.1959.The Theory of Public Finance.New York：McGraw-Hill；Oats，Wallace.1982.Fiscal Federalism.New York：Harcourt Brace Jovanovich；Musgrave，Richard A.and Peggy B.Musgrave.1989.Public Finance in Theory and Practice.5th ed.New York：McGraw-Hill.

26　Gramlich，E.M.1987.“Subnational Fiscal Policy，”in Perspectives on Local Public Finance and Public Policy，edited by John M.Quigley.Greenwich：Connecticut，JAI Press Inc，3：3-27.

27　Pollock，R.and J.P.Suyderhoud.1986.“The Role of Rainy Day Funds in Achieving Fiscal Stability.”National Tax Journal 43（4）：485-497；Sobel，R.S.and R.G.Holcombe.1996.“The Impact of State Rainy Day Funds in Easing State Fiscal Crises During the 1990-1991 Recession.”Public Budgeting and Finance，28-48；Wolkoff，Michael，1987.“An Evaluation of Municipal Rainy Day Funds.”Public Budgeting and Finance，52-63；Wagner，Gary A.1999.“Essays on the Political Economy of State Government Saving and the Role of Budget Stabilization Funds，”PhD dissertation，University of West Virginia.

28　Hou，2002.

29　预算平衡基金通常被人们称为“雨天资金。”

30　有预算平衡基金立法与真的有预算平衡基金是不同的。例如，某个州也许在某些（甚至许多）年内预算平衡基金没有任何余额；另一些州则仅仅有年度财政工具，严格来说，这不是预算平衡基金。

31　远离本土的阿拉斯加州维持着一个非常巨大的预算平衡基金。

32　对这一定义的解释，见Hou.2002，Chapter 3.

33　支出数据的处理口径与一般可接受的会计准则相同（GAAP）。

34　Peterson and McLoughlin.1991，263.

35　然而，大约10%—11%的城市和县没有提供评判它们绩效的足够信息。

36　各州的宪法在一开始就包括了对债务规模的立法限制。除此之外，州比对方政府拥有更多发行债务的资源和权力，因此更有必要对州政府加强管理。

37　显然，对于为什么越来越多的城市使用非正式的，而不是正式的和法令性的债务政策这个问题，还需要单独进行更为细致的研究。

38　有些政府在回答调查问卷时说，议会就是它们的监督机构。

39　一些县和城市又一次没有回答这个问题，因此汇总的统计数字“仅供参考”。对州的调查没有包括举债能力模型问题。

40　这仅仅是个猜测。目前没有详细的数据来支持这种猜测。

41　城市调查没有包括债务管理的这一方面。

42　10%的州允许债务期限与使用债务融资的设施的使用寿命相同，36%的州的债务期限在20年或20年以上。二者相加达到46%。

43　根据作者参加制定新泽西州创新规划的实际经验，甚至像新泽西州的一些小地方政府也会雇佣独立的债务顾问。

44　Simonsen，William，and Mark D.Robbins.1996.“Does it Make a Difference Anymore：Competitive versus Negotiated Bond Issuance.”Public Administration Review，56（1）：57-64.

45　Miller，Girard（with M.Corinne Larson and W.Paul Zorn）.1998.Investing Public Funds.2d ed.Chicago：Government Finance Officers Association.

46　按照Girard Miller（1998，1）所述，州和地方政府用于投资的公共资金的总额有上千亿美元。

47　由于所使用的调查工具不同，城市投资政策的统计资料与州和县的统计资料是不一致的。

48　夏威夷和南达科他州的报告中没有长期投资政策，但是都有养老金和短期投资的管理规则。

49　10个县报告说它们的监督机构成员只来自行政部门。根据政府绩效项目的定义，这不是监督机构。另外6个县报告说它们的监督组织中有审计人员，但没有公众参与，这也不符合监督机构的定义。

50　根据政府绩效项目的调查语言，机构是州政府中的处于最顶端的单位。机构负责人直接向州长汇报工作。在机构之下是部门，部门直接负责项目。

51　然而，由于五个州对这个问题没有回答，所以数目和比例与真实情况可能不同。

52　许多州的州长在预算过程中的自由裁量权在州长对分项排列预算行使否决权时，其作用力更为突出。

53　这个门槛依据各州大小而不同。但总的来说，它对于适当的管理裁量权而言还是很高的。

54　一个例外是在项目之间转移资金。这个比例低于32%。

55　Gauthier，Stephen J.1991.“Auditing，”in Strachota and Peterson.1991.

56　政府财政官员协会也设有一个“优秀预算报告奖”项目，

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