作者：陈锋
出版社：华东师范大学出版社有限公司
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大国战略.二，教育前沿问题的研究与探索试读：
“新时代教育创新系列丛书”编委会
主 编 陈锋
副 主 编 邬国强 陈建荣
编 委 （按姓氏笔画排序）
王晴 王丽萍 王真龙 刘志敏
关欣 杨捷 张智 张振笋
张海昕 郑德林 耿育 郭军
葛佑勇
丛书总序
党的十九大报告明确提出，到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。这明确了新时代教育事业改革发展的总体方向，教育要承担起新的历史重任。
习近平总书记在全国教育大会上指出：“新时代新形势，改革开放和社会主义现代化建设、促进人的全面发展和社会全面进步对教育和学习提出了新的更高的要求。”从现在开始到2050年的30多年时间里，将有6亿多学生进入到国民教育体系，他们是实现国家现代化的生力军和主力军。教育工作者必须面向未来，思考未来。当前，随着中国特色社会主义进入新时代，我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，落实创新驱动发展战略，提高国家综合竞争力，需要加快培养创新人才；人民对美好生活的期盼要求教育不断提高质量、优化结构、促进公平，进行结构性改革；新兴产业的蓬勃发展与传统产业的深刻重塑对未来人才培养结构和人的知识技能结构也提出新的需求；科学技术革命，特别是人工智能、大数据、云计算、区块链等新技术正在不断改变人类社会生活，正在对学校形态和教学方式产生重大冲击；“一带一路”建设计划的全面推进和人类命运共同体获得更广泛的认可，全球化格局深刻变化，同样对教育提出了一系列新任务、新挑战。
创新是民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力，我们必须跟上国家战略的需求和时代发展的步伐，致力以未来为导向，认真思考教育面临的重大问题，不断推动教育创新发展。教育部学校规划建设发展中心自成立之初，就同相关学校、地方政府、行业组织、科研院所、专业化服务机构、新闻媒体和国际组织等广泛合作，汇聚来自理论研究、行政管理、产业发展、一线工作的专家学者，聚焦教育改革创新发展和人的全面发展等重大教育问题，开展了多层次、多领域、多方面的理论研究和实践探索，推动实施“建设绿色、智慧和面向未来的新校园”、“智慧学习工场”和“未来学校研究与实验计划”，致力于将中心打造成教育创新要素聚集的平台和全球教育变革影响力的中心，在这一过程中，我们形成了一些阶段性研究和实践的成果。现遴选其中部分内容形成了这套“新时代教育创新系列丛书”，供各级政府、教育战线的同志和研究人员参考。由于时间仓促、水平有限，本系列丛书难免存在不足之处，敬请各位读者批评指正。
出版说明
为提高教育服务国家经济社会发展的能力，教育部教育规划与战略研究理事会秘书处委托中国人民大学、华东师范大学、南开大学、对外经贸大学等多所高校和中国教育科学研究院教育规划与战略研究中心、教育部学校规划建设发展中心、华东师范大学——上海市教育科学研究院国家教育决策研究院等研究机构，围绕教育事业改革发展中的前沿问题和重点领域，开展了全局性、前瞻性和实效性的战略研究，形成了教育规划与战略研究专项课题系列研究报告。报告内容涉及了教育布局结构、教育体制机制、教育监管评价、教育发展战略等领域。作者们从多个角度分析了有关新时代经济社会各方面对教育的要求，以及教育发展战略、教育质量、教育结构、各级各类教育体制机制改革等方面存在的问题，明确了经济社会对教育发展提出的新的历史性要求，体现了习近平新时代中国特色社会主义思想。许多富有创见的新理念、新思想、新观点、新战略为服务教育决策和指导实践提供了有力支持。我们选取了部分报告组成本书，作为“新时代教育创新系列丛书”中的一本，供教育战线、科研人员和广大读者参考。
1.制造业转型升级与教育应对
对外经济贸易大学 陈建伟 史薇摘要：为了更好地抓住战略发展机遇，加速推进制造业转型升级，本报告研究应对制造业转型升级需求的教育政策。目前制造业发展的总量特征表现为三个方面：制造业增加值稳定增长，制造业劳动生产率持续提高，制造业产出质量稳步提升，而制造业的区域结构、技术结构和价值链结构转型趋势明显。从制造业发达的美国和德国来看，制造业的发展升级离不开教育，现阶段美国重点支持社区学院的发展，德国向职业教育体系投入了大量资金以确保数十万个新培训合同得到执行。制造业转型升级对教育带来新挑战，本报告提出四个方面的政策建议，以应对制造业转型升级、制造业区域结构调整、制造业服务化，进一步提升国家创新能力。
关键词：制造业转型升级；现代职业教育；高等教育；创新
一、我国制造业发展的特征事实
（一）我国制造业发展的总量特征1.制造业增加值稳定增长在国家统计局制定的国民经济行业分类（GB/T 4754-2011）中，制造业是指原料经物理变化或化学变化后成为新的产品的过程，不论是手工制作还是动力机械制造，也不论是批发销售还是零售，均视为制造业，行业代码中包括13—43大类都归为制造业。中国的制造业在过去30多年的时间里走完了欧美等发达国家100多年走完的道路，且取得了一系列显著的成就。从规模上来看，2012年，中国的制造业产出超过了世界制造总产出的百分之二十，排名全球第一；从品类齐全程度上看，中国的制造业拥有39个工业大类，191个中类，525个小类，拥有联合国产业分类中全部工业门类。
制造业增加值规模与经济增长同步。近年来，尽管我国经济进入下行阶段，经济增长率维持在6.5%—7%的区间内，制造业总体也与经济发展保持同步。2015年3月份到2016年12月份的时期里，我国制造业当月同比增速维持在6%—7%的区间内。与季度经济增长速度相比，2015年制造业平均增速低于同期的经济增长速度，2015年第四季度以来制造业出现显著复苏的迹象。2016年一季度和二季度的制造业平均增速显著地超过了同期经济增长速度。2.制造业劳动生产率持续提高
制造业行业就业数据显示，制造业创造的产值在持续增长，而制造业的就业总量逐渐降低，这表明我国制造业劳动生产率持续提升。一般地，就业人员平均的产出和工资水平可以作为劳动生产率的代理指标，考虑数据可得性，我们选择制造业工资水平来分析。表1-1-1中的数据显示，2013—2015年，制造业平均工资分别为46431元、51369元、55324元，制造业工资和劳动生产率稳步提升。就分省的情况来看，各地区制造业平均工资水平基本保持了平稳上涨的趋势；各地区的差异比较大，浙江省制造业平均工资水平与全国水平相接近，而东部地区的上海、江苏等省份制造业平均工资水平超过了全国水平，中部地区的河北、河南的制造业平均工资水平低于全国水平。表1-1-1 城镇单位就业人员的平均工资续表
数据来源：中国国家统计局、中国人力资源和社会保障部，由EPS整理。
与行业整体的平均工资水平相比，制造业就业人员的平均工资仍然低于整体平均水平。2013—2015年，行业合计平均工资为51483元、56360元、62029元，制造业平均工资与全行业平均工资的比分别为0.90、0.91、0.89，显著地低于行业平均工资水平。
就制造业分行业的平均工资水平来看，专用设备制造业、运输设备制造业、仪器仪表制造业、机械和设备修理业的平均工资水平，明显高于制造业平均工资水平（见表1-1-2）。结合前文分析，技术密集型制造业的就业人员规模不断扩张，表明我国技术密集型制造业劳动生产率和竞争力不断增强，以较高的工资水平吸引更多技术技能型人才进入高端制造业。表1-1-2 城镇单位制造业分行业就业人员的平均工资
数据来源：中国国家统计局、中国人力资源和社会保障部，由EPS整理。3.制造业产出质量稳步提升
提升产品质量是实现制造业转型升级的必经之路，必须把质量作为建设制造强国的生命线，全面夯实产品质量基础，不断提升企业品牌价值和“中国制造”整体形象，走以质取胜的发展道路。
从改革开放初期的乡镇企业制造工厂，到21世纪的现代化生产车间，我国制造业企业的产品质量也不断提升。从2015年中国质量协会对1830家企业开展的“第三次制造业企业质量管理现状调查”数据来看，我国制造业产品合格率持续提高；然而，深入分析发现，我国制造业产品质量的国家标准和企业内部标准仍低于国际标准，未来制造业产品质量有待进一步提高。另外，调查发现创新驱动制造业企业质量发展的动能还不够强，制造业企业就业人员知识技能和质量管理培训严重不足，企业质量管理信息化水平低，制造流程管控缺乏精益求精等等，这些因素都在制约着我国制造业产品质量的改善。
经济新常态下，支撑我国经济增长的传统优势正在减弱，新的动力、新的优势亟待培育，质量的地位和作用进一步凸显。以习近平为核心的党中央强调要推动“中国制造”向“中国创造”转变，切实把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来，以提高发展质量和效益为中心。2016年十二届全国人大四次会议上，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出要“建设质量强国”，这是全国两会政府工作报告中首次提及“建设质量强国”。
重视质量是发达国家经济社会全面转型发展的普遍规律。德国、日本、美国等国家工业化的全过程，都体现出对质量建设的极度重视。德国于20世纪50年代开始，将“以质量推动品牌建设，以品牌助推产品出口”作为推动制造业质量提升的政策取向，现在德国正在推进“工业4.0”战略，对工业生产的质量控制提出了更高的质量要求；类似地，20世纪60年代日本开始实施“质量救国”战略和创建全面质量管理的模式，以提升日本产品质量，日本也一举成为世界制造强国。美国与德国和日本相比，在质量建设的方式上有所不同，20世纪80年代美国《质量振兴法案》出台，为提升美国产品质量奠定了基础；与此同时，美国更加注重以创新带动质量提升，通过技术研发和创新使其在主导产业上确立全球霸主地位。总的来看，在质量和创新上，[1]美国的创新更具活力，而德国和日本的发展则把质量牢牢抓在手中。（二）我国制造业发展的结构特征1.制造业区域分布结构
我国制造业主要分布在东部沿海省份，但是近年来呈现出向中西部地区转移的趋势。我们以制造业创造的就业份额区域结构变化来说明这一趋势。我国制造业的发展为社会创造了大量工作岗位，但就业总量和就业份额逐年下降。如表1-1-3所示，2013年制造业为我国创造了5257.94万的城镇单位就业岗位，2014年为5243.14万，2015年为5068.7万；就分地区来看，制造业城镇单位就业规模最大的地区是广东，2014年制造业就业规模达到了1015.16万人，占全行业城镇1973.28万人的51.45%，其次是江苏、山东和浙江等地区，制造业创造的就业岗位主要集中在东部沿海地区。表1-1-3中的数据显示，全国制造业就业占城镇单位就业人员的比重（制造业就业份额）从2013年的29.04%，下降到2014年的28.69%。分省来看，大部分东部省份（北京、上海、浙江、广东等）都表现出制造业就业份额下降的趋势，如上海的制造业就业份额从2013年的34.22%下降到2014年的31.79%；而江苏的制造业就业份额从2013年的36.95%上升到2014年的38.21%。表1-1-3 城镇单位就业人员年末人数及其区域分布
数据来源：中国国家统计局、中国人力资源和社会保障部，由EPS整理。
经济生产活动的空间集聚，是经济发展中普遍存在的现象，在全球工业进程史中的不同国家和不同时间点都可以观察到，经济学家对此给予了高度关注并从多个方面进行了解释。马歇尔将经济产业的集聚现象归结为外部性的作用，投入要素的共享，劳动力集聚形成区域劳动力市场，生产知识在企业之间的溢出效应；后来的要素禀赋理论认为，地区间存在着资源要素禀赋差异，存在丰富生产要素资源的地区具有产业发展的比较优势，从而有利于形成产业集聚；新经济地理学认为，由于存在生产方面的规模报酬递增，生产集中形成规模优势有利于进一步形成产业集聚，从而生产集中在少数地区而不是分散在各地，是产业发展过程中的自然趋势。
进一步的分析发现，制造业在东、中、西和东北地区的区域分布呈现以下特点。
首先，制造业创造的就业机会主要集中在东部地区，并逐渐向中部地区转移，但西部地区和东北地区的制造业就业开始出现萎缩的迹象。2013年全国城镇单位就业人员共计18108.45万人，其中东部地区为8793.37万人，东部地区占全国的比重达到了48.56%；同年制造业全国城镇单位就业人员达到5257.94万人，其中东部就业人数为3211.3万人，东部地区制造业就业人数占全国的比重高达61.08%。到2014年，尽管制造业就业规模微微下降至5243.14万人，但是东部地区制造业就业人数占全国的比重上升到61.45%，比2013年高0.37个百分点；中部地区制造业就业份额开始加速扩张，2013年制造业就业人员占全国制造业就业的18.20%，2014年进一步上升至18.81%，提高了0.61个百分点，快于东部地区。与此同时，西部地区和东北地区的就业总量和就业份额逐渐下降，西部地区制造业就业规模从2013年的756.63万人下降到2014年的719.96万人，就业份额从2013年的14.39%下降到2014年的13.73%；到2015年，全国制造业就业人数进一步下降至5068.70万人。这表明，制造业的区域就业结构正逐渐从东部地区向中部地区转移。
其次，技术密集型制造业持续稳定增长，并呈现出向中西部地区转移的态势，东北地区出现收缩的迹象。表1-1-4的数据显示，全国高技术产业从业人员平均人数呈现出持续的增长态势，从2012年的1268.67万人上升到2015年的1354.32万人，净增加85.65万人。其中，东部地区增加13.42万人就业，中部地区增加52.19万人，西部地区增加22.29万人，东北地区减少2.25万人。东部地区高技术产业的就业份额超过了70%，2012年为73.92%，2015年为70.23%；中部六省的增长幅度超过了其他地区，就业份额也从2012年的13.21%上升到2015年的16.23%；而东北地区的高技术产业从业人员从2012年的44.89万人下降至2015年的42.64万人，相应的就业份额也从2012年的3.54%下降到2015年的3.15%。表1-1-4 高技术产业从业人员平均人数与区域分布结构
高技术产业包括：医药制造业；航空、航天器及设备制造业；电子及通信设备制造业；计算机及办公设备制造业；医疗仪器设备及仪器仪表制造业。分类标准来源于《中国高新技术产业年鉴》。
数据来源：中国国家统计局、中国人力资源和社会保障部，由EPS整理。2.制造业技术结构
我国制造业技术结构的发展趋势突出表现为技术密集型制造业增长提速，智能制造的生产和市场规模不断扩大，数字化程度不断加深，但是产品的核心技术自主化程度还不高。
技术密集型制造业增长提速表现在计算机、仪器仪表制造业增长提速明显，2016年下半年以来技术密集型制造业的增长速度明显超过制造业平均增速。2016年1季度以来，医药制造业和汽车制造业的同比增长速度显著地超过了10%（见表1-1-5）。表1-1-5 制造业当月同比实际增速续表
数据来源：中国国家统计局、中国人力资源和社会保障部，由EPS整理。
表1-1-5表明，装备制造业和高技术产业支撑作用越来越明显。2017年1—2月份，装备制造业和高技术产业增加值分别同比增长11.9%和12.6%，增速分别高于规模以上工业5.6和6.3个百分点，较上年12月份分别加快1.8和0.4个百分点。其中，光电子器件、锂离子电池、工业机器人、SUV、集成电路等新兴产品产量保持了较高的增速，工程机械、载货汽车等产品产量受益于基础设施建设继续保持快速增[2]长。
近年来，我国智能制造业市场规模不断扩张，智能制造产业规模经济优势逐渐积累，已经成为全球最大的机器人消费国。根据国际机器人联盟（International Federation of Robotics）公布数据显示，2014年全球工业机器人销量约为22.5万台，同比增长27%；其中，亚洲贡献超过一半，约14万台；表现最为抢眼的当属中国，当年机器[3]人销量高达5.6万台，同比猛增54%。这些机器人应用集中在汽车和电子两大行业。此外，工业机器人近年来在橡胶塑料、金属和机械、军工、航空制造、食品工业、医药设备等领域的占比也在增加。国际机器人联盟的数据还显示，2015年中国市场销售的机器人数量已经超过了欧盟市场总和，未来中国市场仍然可能保持两位数的机器人销[4]售增长速度。预计到2019年，我国工业机器人本体和系统集成市场规模分别为400亿元和1200亿元左右。但与机器人的“火热度”形成鲜明对照的是，本土品牌机器人仅占4%，国外机器人企业占据了我[5]国机器人市场超过90%的份额。机器人核心零部件主要包括电控系统、伺服电机和减速机，基本由少数国外机器人企业所掌控。机器人行业呈现出“综合性强、产业链长”、“投资资金大、企业体量小”、“行业垄断强、政府影响弱”、“技术变革快，优势积累慢”等特点。由于缺乏关键核心技术，研发能力还有待提高，国内机器人产业大部分处在做系统集成的阶段，只能获得机器人产业链附加值的较小部分，系统集成商的营利水平普遍不高，仅能赚取10%左右的毛利。
不仅如此，制造业数字化智能化程度不断加深。数据链自动化是基础，智能化是核心，在信息流引领下，从客户需求开始，经由设计、制造、供应链、物流配送等全部重新优化。目前，我国制造业正在发生重大的变化。以中国代表性制造业企业美的集团为例，智能化数字化极大地提升了企业“内力”和盈利能力。自2011年的5年时间里，美的集团的员工总数从2011年最高19.6万人降至9.3万人；劳动投入成本下降的同时生产要素投入未增加，自2011年以来，美的集团没有再花钱购买土地、厂房等生产要素类资产，现金流由2011年的负数提升至2015年的700亿现金；与此同时，美的集团实现了营业收入微微上涨而利润翻倍，2015年美的集团的营收达1384亿元，虽然比[6]2011年只增加了40亿元，但利润却从66亿元翻倍提升到136亿元。在制造业升级带动下，新兴产业特别是现代服务业的发展速度非常快。2017年，工业增速快于建筑业，尤其是装备制造业、高新技术行业等代表产业升级方向的行业在投资、生产等方面表现非常突出；与此同时，第三产业比重继续提升，对增长贡献率显著提升。2017年战略性新兴服务业、生产性服务业、科技服务业营业收入同比分别增长18.0%、15.0%和15.1%。第三产业中“信息传输、软件和信息技术服务业”增加值为27452亿元，较上年增长26%，已经连续7年增速超过15%；以此类服务业为代表的新型服务业对经济增速的拉动[7]作用明显提升。3.制造业价值链结构
制造业价值链结构特征主要体现为向服务化延伸，带动制造业附加值提升。
制造业服务化是指制造业产业形态转型，从产品型制造向服务型[8]制造演变的过程，这一发展过程离不开现代信息技术进步对制造业全流程的改造，使得制造业产品和服务深度融合。从发达国家制造业的发展过程来看，电气化和自动化技术的广泛引入，交通技术进步和运输能力的极大提升，信息技术与工业生产的深度融合，现代金融工具的大力发展，极大地提高了工业生产的规模化和生产效率，进一步解放了制造业产业工人的生产约束，细化了劳动分工。产品制造全流程的许多服务环节开始从制造业企业中分离出来，形成独立于制造业企业但又为制造业企业服务的行业，标准化工业生产与多元化配套基础服务相互搭配，不断创造新的工业形态。
当前，全球范围内制造业服务化趋势越来越明显，制造业企业服务业务收入比重不断上升。国际著名制造商通用电气、IBM现在却是信息技术服务业的领先企业。德勤公司对一份80家制造业公司样本的调查也表明，服务业收入占调查对象总销售收入的平均值超过[9]25%，美国、芬兰等国的制造业服务化比重非常高。制造业服务化有效提高资源使用效率，促进制造业服务化的生态效益不断显现。一份荷兰的研究发现，通过向市场提供汽车共享服务，汽车共享的采用使停车位的需求减少了44%；参与汽车共享的燃料利用率比荷兰的平均汽车燃料利用率增加了24%；消费者可以更有选择地使用产品，采[10]用汽车共享的家庭比平均的荷兰家庭要少行驶33%。制造业服务化确实能够降低资源消耗，产生生态效益。对于一些制造业产品而言，虽然产品的购买成本很低，但是使用和后续处理成本却很高，只有推动制造业服务化，才能优化企业成本结构，有效降低成本。
经济全球化推动着要素配置全球化和价值链分工深化，这要求价值链治理能力受到更多重视。制造业转型升级背景下，要“加快制造与服务的协同发展，推动商业模式创新和业态创新，促进生产型制造向服务型制造转变”，将发展服务型制造业作为制造业转型升级的一项重要任务。目前来看，我国的制造业价值链结构开始向服务化延伸，有效提升了制造业附加值。
首先，制造业服务化有效提升了我国企业在价值链分工中的地[11]位，深化了企业价值链的参与程度。制造业服务化对制造业企业的影响，主要是通过向制造业企业提供生产性服务来实现，可以从运输服务、电信服务、金融服务和产品销售服务的角度来加以分析。交通运输服务化有利于降低企业交货的时间成本和运输风险，不仅企业购进原材料的运输成本得以降低，企业向市场交付产品的运输成本也能够得到控制；电信服务化通过信息技术与制造技术的融合，消除企业生产过程中的信息阻隔，提升企业内部和企业之间的信息共享和协同运作效率；金融服务化可以有效缓解企业的流动性约束，降低企业融资交易成本；产品销售服务化有效缩短了厂商与顾客之间的“距离”，增强了制造业企业参与产业链下游的深度，有效消除了生产企业对市场需求的误判，有利于企业改变以产品为中心的生产模式，为消费者提供个性化的产品。这有利于企业调整和优化生产要素资源配置，深化企业间工艺流程的分工合作，优化供应链的空间布局，从而有利于企业生产率提高和产品附加值提升。
其次，制造业服务化有利于优化就业结构，提高制造企业长期的创新能力、竞争力和企业绩效。有研究利用我国A股制造业上市公司的数据研究发现，当我国制造业服务化程度不断提升并超过一定的水[12]平之后，制造业企业的服务化程度显著地提升企业盈利能力。制造业企业向服务型转型并不是一蹴而就的，而是需要经历一个过程，付出一定的转型成本。一旦企业成功跨过起步阶段，进入加速服务化发展的阶段时，企业前期大量的投资积累和内部优化调整已经完成，服务化升级的各种机制开始逐步发挥效应，服务化率的提升和企业盈利能力的增强会形成稳固的良性循环，企业的生产经营成本会逐渐降低，产品附加值和企业利润会逐渐提高，企业盈利能力逐步提升。
目前，中国制造业服务化产出比例不高，但是服务业务的利润率相对较高。中国机械工业联合会2009年的调查显示，我国制造业的服务化转型正在加速，80家企业样本中有64家企业开展了至少一项业务活动。有学者分析2014年我国15家有代表性的制造业上市公司企业情况，发现我国制造业企业服务业务所占比重大多处于10%到30%的水平，很少有企业超过30%，占比总体不高；15家样本企业的服务业毛利平均为22.04%，其中有10家企业的服务业务毛利润水平[13]高于制造业务，少数企业的服务业务毛利水平超过了70%。
二、促进制造业发展的教育政策国际比较
全球金融危机爆发后以美国为代表的欧美发达国家纷纷制定并出台了“制造业复兴”战略，这既是应对金融危机和经济下行的重要举措，也是对过去多年来产业服务化、产业金融化的重大调整。为了有效支撑制造业回流，欧美发达国家纷纷出台了相应的人力资本政策。本章主要比较分析美国和德国支持制造业发展的人力资本积累和教育改革政策。（一）美国鼓励制造业回流的政策及其启示
美国为鼓励制造业回流出台了一系列包括融资支持、研发支持和教育提升支持等在内的政策，尤其是对社区学院的慷慨投资，值得我们借鉴。1.美国制造业回流趋势正逐步显现
21世纪的前十年里，美国制造业就业经历了持续的岗位流失。美国劳工部的统计数据显示（见表1-2-1），2000年7月美国制造业提供的就业岗位达到1732.2万的阶段性峰值后，就业岗位数逐年下降到2007年12月的1374.6万。2008年前后爆发的金融危机，使失业率一度攀升到超过10%的高位，加速了美国制造业岗位的流失。2010年2月份，制造业就业人数跌到历史低谷的1145.3万人，制造业流失了近600万个就业岗位。表1-2-1 美国制造业就业统计
数据来源：美国劳工部统计网站（data.bls.gov），Employment，Hours，and Earnings from the Current Employment Statistics survey（National）；经过季节调整。
制造业对支撑社会繁荣、经济增长和国民收入水平提高的作用非常大。在美国，制造业完成了私人部门三分之二的研发活动，贡献了美国近50%的出口份额。为了挽救制造业，奥巴马政府提出了“制造业回流”的倡议，2009年出台了《重振美国制造业框架》，2010年又出台了《美国制造业促进法案》、《创造美国就业及结束外包法案》；2013年，奥巴马在其第二任期的首份国情咨文中提出，“让美国成为新增就业和制造业的磁场”。
在一系列政策措施的推动下，美国制造业积极向好。
第一，美国高端制造业岗位回流明显、低端制造业就业相对萎缩。据美国《波士顿环球报》的报道，2011—2015年的5年时间里，350[14]家美国公司为美国制造业带回了4万个工作岗位。报道称，通用电气公司、卡特彼勒公司、惠而浦公司、通用汽车公司等大型企业，把生产线从低工资国家迁回美国。
第二，美国制造业劳动生产率一直保持上升的趋势。劳动生产率是指劳动者在单位劳动时间所生产的产品或服务量，影响劳动生产率的最重要因素，是生产过程投入的资本、技术与劳动者技能。数据显示，1987—2011年间，美国制造业劳动生产率年均增长率达到了3.3%，同期计算机行业更是达到了15.2%；近40年来的制造业产出占经济总产出的份额保持大体稳定，而制造业就业份额下降了14个百
[15]分点。20世纪80年代以来，美国大量的高校毕业生进入计算机和IT行业，加速了计算机技术进步和推广，以计算机信息技术带动制造业部门资本和技术升级，这是美国制造业劳动生产率增长的重要源泉。数据表明，1980年美国25—29岁年龄段人口中具备高中及以上学历、学士及以上学位的比例分别为85.4%、22.5%，到2014年分别[16]上升为90.8%、34%，高中及以上教育的普及率越来越高，为美国高端制造业的发展奠定了重要基础。美国制造业协会公布的数据显示，2015年美国制造业生产者为美国经济贡献了2.17万亿美元的产值，占2015年美国GDP的12.1%，而2015年美国非农就业人数约为1.46亿人，非农就业中制造业就业所占份额约为9%，相当于制造业用9%的非农劳动力贡献了12.1%的GDP。2009年到2015年，耐用消费品的增加值从0.87万亿美元上升到1.18万亿美元，非耐用消费品增加值从0.85万亿上升到0.99万亿。用于制造业的1美元支出，将为经济带来[17]1.81美元的价值增加值。
第三，美国制造业工人就业质量逐年提高。2014年，美国制造业工人的平均收入达到了79553美元（含薪酬与福利），相比其他产业行业，制造业工人的薪酬和福利水平都比较高。与金融危机前相比，美国制造业全职工人的小时收入稳步提高。表1-2-2中的数据显示，2006年8月份美国制造业全职工人的小时收入约为20.93美元。金融危机蔓延期间制造业工人收入增长缓慢，2009年、2012年分别为23.12美元和23.90美元。随着美国制造业逐渐复兴，工人平均收入也逐年增长，2016年8月份的小时收入达到了26.08美元，比2006年8月份提高了约25%。表1-2-2 美国制造业全职工人小时平均收入（seasonally adjusted，美元）
数据来源：美国劳工部统计网站（data.bls.gov），http://data.bls.gov/timeseries/CES3000000003？data_tool=XGtable。2.美国支撑制造业复兴的高等教育政策
技术技能型人才是制造业发展的基础，尤其是高端制造业离不开高技能劳动力。美国制造业协会制造研究院2011年发布的《技能短缺》研究报告显示，82%的制造商面临着技能型生产工人不同程度短缺的问题，约60万份工作因没有合格的人才而闲置。奥巴马政府提出了制造业回流和复兴倡议后，美国先进制造业全国委员（National Council For Advanced Manufacturing）及其合作伙伴提出了促进制造业复兴的三大政策重点：一是提升教育以打造一支受过良好教育和培训的劳动者产业工人队伍；二是推动产品和过程创新，推动研发活动；三是提高企业全球竞争力。目前，约26%的工作岗位需要不到4年的中等后教育培训；16%的工作需要超过6个月的在职培训。美国劳工部的评估显示，美国经济复苏对中等技能劳动者的需求迅速增长，但是美国教育体系培养的中等技能劳动力无法满足制造业复兴的需求，因此奥巴马政府将教育政策的重心转移到了中等后教育，尤其是两年制的社区学院。美国的社区学院课程非常灵活，同时向全日制学生和全职工作的人员开放，具有地方性、灵活性和学费低廉等优点，这使得在工作中遭遇技能天花板却无法停止工作的人员有机会去大学深造。具体如下：
一是出台“美国毕业生计划”（American Graduation Initiative）。2009年，美国总统奥巴马宣布，未来10年内计划投资120亿美元用于社区学院，以增加500万社区学院的毕业生。美国学界认为，20世纪80年代以来高端制造业工人的技能工资溢价持续上涨，反映了美国技术技能型劳动力的培养和供给没有满足经济社会发展的需求，因此需要持续扩大技术技能型劳动力的培养规模，包括吸引更多的在职人员接受技能培训和升级，以满足未来高端制造业回流的需要。
二是推出“高校评价框架”（College Ratings Framework）。给每所大学打分，督促各高校对学生的课程和就业负责。为了协助美国学院和大学更好地做好目标定位，改善高校的入学录取原则、在校生学费负担和毕业生就业能力，为准备进入高等教育机构学习的学生提供更有价值的信息，美国总统奥巴马指示美国教育部构建了一套新的评价系统，新的评价系统聚焦于识别哪些高校在不分家庭背景公正录取方面做得更杰出，哪些学校在保持费用可负担性方面更突出，哪些学校更善于协助所有学生成功毕业与成功就业。2014年美国教育部提出了框架初稿，计划在2015—2016学年完成评价系统的构建。此次评价框架主要适用于四年制和两年制机构，而研究生和专业学位的培养机构未包括在内，未授予学位的机构同样未包括在内。美国政府试图通过“高校评价框架”，推动社区学院不断改善教育质量，通过培养优质毕业生来提升高等院校服务经济社会发展的能力。
三是出台“免费社区学院计划”（Free Community College）。2015年，奥巴马政府提出免费社区学院计划，试图缓解不断高涨的高等教育费用给美国劳动者技能升级所造成的障碍，让更多的美国人能够接受高等教育。奥巴马政府认为，高质量的教育不是少数人的特权，每一个人都有权利享受。而社区学院具有天然的优势，能为更多美国人提供优质的高等教育。但是，社区学院的学生多来自中低收入家庭，需要得到更多的资助。为实现这一计划，美国联邦政府计划在未来10年内支付800亿美元，联邦政府为符合条件的学生承担75%的学费，州政府承担其余25%的学费。
总之，中高等技能劳动力是美国制造业回流和复兴的重要支撑力量，因此金融危机以后美国政府的教育政策也集中在中等后教育阶段，尤其是鼓励公立社区学院的发展，试图通过公立社区学院教育系统来为学生和在职员工提供一个终身学习环境，提供相关的课程和教学方法，协助学生学会基本的技能，培养新思维方式，更快速地学会适应和掌握新技能。3.对中国的启示
当前，我国正在贯彻执行“十三五规划”，制造业由大变强需要实现创新驱动、提质增效、两化融合、智能制造和绿色制造，这需要庞大的技术技能型劳动力。2015年万宝盛华调查报告显示，中国2014年有24%的企业雇主表示难以招聘到合适的员工填满岗位空缺，技能型人才短缺最严重的岗位包括：技术员、销售代表、销售经理、管理人员、贸易人员、工程师、IT人事管理人员、机器操作人员等[18]。据估计，到2020年，中国企业需要1.4亿技能型人才，但是，目前我国的技术技能型劳动力供给无法满足需求。麦肯锡的研究报告预测，到2020年中国中高技能劳动者的缺口将达到2400万人，其中高等职业教育人才缺口达到1600万人。如果无法填补这一缺口，潜在[19]产出将损失1450亿美元。因此，我国需要顺应产业结构转型升级的发展要求，继续加大对高等职业教育和应用技术大学的政策支持力度。
一是要进一步完善高等职业教育的人均拨款制度，逐步提高中央财政拨款占高等职业教育拨款的比重。近年来，中央财政针对高等职业教育的短板采取了一系列专项改革措施，有力地支持了职业教育建设，带动地方政府、行业企业和高职学校增加投入。对比美国联邦政府、州和地方政府对社区学院的支持机制来看，我国中央财政需要承担更大份额的高等职业教育投入份额，以更高水平的投入支持现代职业教育体系建设，为制造业转型升级培养更多中高技能人才。
二是要进一步完善高等教育学生资助制度，扩大高等职业教育学生资助覆盖面，降低学生负担，提高高等职业教育的吸引力，这既需要努力提高职业教育质量和声望，又需要切实降低学生负担。近年来，随着我国国家助学政策体系不断健全，每年超过25%的高职院校可获[20]得奖助学金资助。未来，应当逐步提高高职院校学生可获得奖助学金的比例，以此激励学生努力成为高素质技术技能型人才。
三是要完善应用技术大学专项建设经费保障机制，以中央财政专项投入带动地方政府和行业企业增加办学投入。2016年《政府工作报告》已经明确提出“推动具备条件的普通本科高校向应用型转变”。而引导和推动地方院校向应用型转变，离不开中央财政的大力支持。这就需要创新中央财政投入方式，建立健全地方院校转型发展的多渠道经费筹集机制，以专项建设投入机制带动地方政府和行业企业增加投入。（二）德国鼓励制造业发展的政策及其启示
2017年，中国继续蝉联德国最大贸易伙伴，德国市场对中国的重要性不言而喻。因此，有必要深入总结德国鼓励制造业发展的政策，并为中国的教育改革提供必要的政策参考。1.德国制造业优势地位依然巩固
一直以来，德国制造业处于全球领先的位置。尽管2008年全球金融危机对德国制造业的市场需求造成不小的冲击，但是危机过后，德国的制造业优势地位依然巩固。主要表现在以下几个方面：
一是德国制造业市场需求依然强劲。德国2017年12月的制造业订单实现超出预期的大幅增长，主要是受强劲的海外需求推动。德国经济部公布的信息显示，经季节性因素和日历因素调整后，德国2017年12月制造业总订单环比增长3.8%，而此前经济学家预计德国当月制造业订单增长0.6%。推动12月订单的是海外需求环比5.9%的[21]增长，国内订单增长0.7%。预计，2018年德国工业会迎来强劲开局。
二是德国制造业创造的就业机会不断增加。根据德国联邦统计局公布的数据，2017年8月份德国制造业从业人数首次达到550万人，8月份与去年同期相比增加了9.7万个工作岗位，创下自联邦统计局有该项统计以来的最高值。当月，德国制造业总收入达到了219亿欧元，同比增加3.6%。统计数据显示，2017年8月份德国工业产出环比大幅增加2.6%，创2011年以来的最高增幅。德国经济状况良好，工业保[22]持了持续景气的积极态势。2.德国工业4.0政策对制造业的支撑作用
2011年，在德国的汉诺威工业博览会上，德国提出了一个对世界制造业具有巨大影响的新概念，即“工业4.0”。这一概念一经提出，便引起了世界的广泛关注。
德国“工业4.0”以制造业为基础。早在2010年，德国已出台《德国2020高技术战略》，将目光瞄准了高技术制造业领域。可以说，“工业4.0”就是在此战略上的升华，也可以作为此战略的核心。而这些战略的提出都是基于德国强大的制造业基础，通过新战略的实施，力图使自身制造业不断创造出更强大的优势。
德国“工业4.0”是抢占未来工业制高点的战略。在全球化浪潮的冲击下，传统制造业的平均利润率不断降低，发展中国家通过学习缩小了对发达国家的技术差距，由此迫使发达的工业化国家必须升级制造业，才能够在全球化竞争中保持立于不败之地。德国提出“工业4.0”，实质上是通过工业走智能经济之路，直接抢占制造业的制高点。3.德国支持“工业4.0”的教育政策
一是通行“双元制”职业教育。德国制造行业传承严谨的工匠精神和制造文化，这与德国发达的职业教育体系密不可分。德国构筑了全方位的教育体系，通过推行“双元制”职业教育，规定凡初中不再升学的学生，就业前必须接受2年半至3年的职业培训。大量德国年轻人接受职业教育特别是“双元制”职业教育，每周有3—4天在企业中接受实践教育，1—2天在职业学校进行专业理论学习，培训时[23]间为2至3年半，学习国家认可的350种培训职业中的一种职业。
二是不断推进职业教育国际化。2013年至今，德国不断与各国交流职业教育原则和人才标准制订经验，并与美国、中国、印度等国建立职业教育合作项目，这些措施都提升了德国职业教育的国际影响力，为德国“工业4.0”的发展提供更多国际化人才支撑。
三是德国联邦教育研究部出台专门的培训政策，支持“工业4.0”的发展。德国的职业教育和培训系统，对德国经济竞争力非常重要。2015年，德国经济向职业教育体系投入了大量资金以确保50万个新培训合同得到执行。培训合同的责任采取共同承担的方式，由社会合作伙伴、联邦政府和州政府分担。成千上万的培训者、测试者、考官（许多是自愿的）都致力于确保高质量的“双元制”职业教育的成功。
三、挑战与政策建议
推进制造业全面转型升级，将面临一系列的挑战，其中之一便是高端制造业对人力资源的需求与供给之间的不协调不匹配，而人力资源供给主要依赖于教育体系。有鉴于此，本部分重点分析全面推进制造业转型升级对教育带来的挑战，以及相应的政策建议。（一）制造业转型升级对教育的挑战1.制造业转型升级对教育的挑战
制造业转型升级，是指制造业内部结构的变化，即从低端制造业向高端制造业演进。参考已有的研究，可以根据劳动、资本与技术要素的相对密集度差异，将制造业分为劳动密集型产业、资本密集型产业和技术密集型产业。一般地，制造业转型升级遵循着从劳动密集型向资本密集型和技术密集型转变的规律。具体的行业分类如表1-3-1所示。表1-3-1 制造业行业结构分类
资料来源：王志华、董存田，《我国制造业结构与劳动力素质结构吻合度分析——兼论“民工荒”、“技工荒”与大学生就业难问题》，《人口与经济》，2012年第5期。
从我国制造业的转型升级现状来看，随着劳动要素禀赋和劳动力成本的变化，我国制造业转型升级对现有教育体系提出了挑战。
一是劳动力成本上升日益压缩劳动密集型制造业的发展空间，对我国在职教育和终身教育提出了挑战。广义的劳动成本是指企业为雇佣劳动要素所付出的成本，但是由于数据可获得性的限制，研究者们一般使用劳动者工资这一指标来分析制造业的成本变化。根据研究显示，劳动者工资上升显著地限制了劳动密集型产业的发展，工资水平[24]每上涨1%，劳动密集型产业的产出比重下降约1.38%，但是工资上涨对资本密集型和技术密集型制造业的负面作用并不显著。这表明，我国的劳动密集型制造业比较优势正随着我国劳动力成本的上升而逐渐消失，该类型制造业亟待转型。而劳动密集型制造业吸纳了大量的中低教育和中等技能水平的劳动力，未来随着制造业加速转型升级，如果没有及时有效的职业技能培训，这部分劳动力将存在较大的失业风险，这无疑对我国的职业教育和终身教育体系提出了较大挑战。
二是当前劳动力教育禀赋对资本密集型制造业扩张的推动作用相对最强，而技术密集型制造业发展的人才供给严重不足，这对我国的高等技术技能型人才培养提出了挑战。研究显示，当前我国劳动要素禀赋结构下，劳动力供给数量增加1%，资本密集型制造业结构扩张1.87%，而同等条件下劳动密集型制造业和技术密集型制造业结构分[25]别扩张0.52%、1.09%。传统的劳动密集型制造业在工资持续上涨的背景下，已经逐渐失去了对高学历劳动力的吸引力，劳动要素投入的边际产出弹性也低于1；与此同时，由于我国目前受过高等教育的劳动人口比例还不够高，技术密集型制造业所需的技术技能型人才供给量还不够，因此当前高技能劳动力供给对促进技术密集型产业发展的作用还没有充分发挥。
三是研发投入已经成为技术密集型制造业的发展引擎，而适应高研发强度制造业的复合型人才培养模式还不完善。分析表明，行业研发强度对技术密集型制造业结构的影响效应为1.61%，即研发经费投入占销售收入的比重每增加1个百分点，技术密集型制造业所占比重提高1.61个百分点，而研发活动对资本密集型制造业的影响[26]为-0.85%。由此可见，资本密集型和技术密集型发展的动力各不相同，前者依赖大量的资本投入驱动增长，而后者依靠研发和创新来推动行业增长。然而，我国高等教育的创新型人才培养能力还不强，这极大地制约了技术密集型制造业的发展。2.制造业区域结构变化对教育的挑战
在各地政策支持下，制造业区域分工格局将持续深化，制造业区域结构调整也是未来制造业发展的鲜明特征。制造业就业区域结构变化对教育的挑战，关系到就业优先战略与制造业转型升级。
第一，存量教育资源的空间布局将面临制造业区域结构变化的挑战。目前我国制造业创造的就业机会主要集中在东部地区，并逐渐向中部地区转移，但西部地区和东北地区的制造业就业开始出现萎缩的迹象。2015年我国城镇制造业单位就业人员超过了5000万，超过60%的制造业就业机会分布在东部省份；随着东部沿海地区制造业的转型升级，需要转移再就业的从业人员规模达到上千万人。目前，我国优质的职业教育资源主要集中在东部地区，而中西部地区的职业教育发展较为滞后，质量参差不齐。如何有序化解制造业区域结构调整带来的劳动力就业转移压力，对我国在职教育和职业技能培训资源的空间布局提出了更多挑战。表1-3-2 按学历分就业人口份额
数据来源：根据2010年人口普查数据和2015年全国1%人口抽样调查数据整理而得。
第二，增量教育资源的空间布局如何适应高技术制造业发展的需要。数据显示，技术密集型制造业增长提速。2016年下半年以来技术密集型制造业的增长速度明显超过制造业平均增速。2016年1季度以来，医药制造业和汽车制造业的同比增长速度显著地超过了10%；2017年1—2月份，装备制造业和高技术产业增加值分别同比增长11.9%和12.6%，增速分别高于规模以上工业5.6和6.3个百分点，较上年12月份有加快的趋势。其中，光电子器件、锂离子电池、工业机器人、SUV、集成电路等新兴产品产量保持了较高的增速，工程机械、[27]载货汽车等产品产量受益于基础设施建设继续保持快速增长。未来，技术密集型制造业增长会创造越来越多的工作机会。尽管制造业总体就业规模呈现下降的趋势，但是技术密集型行业的就业总量仍然逆势上升。数据表明，高新技术制造业就业机会的70%以上分布在东部省份。由于教育资源的空间布局仍需兼顾地区公平性，而高技术制造业发展集中在东部地区，这对我国新增教育资源的空间布局提出了挑战。3.智能制造对教育的挑战
首先，智能制造产业的发展，对高层次自动化人才培养提出了挑战。我国已经建成世界最大规模的高等工程教育，工程教育专业认证体系实现国际实质等效，国家统筹推进世界一流大学和一流学科建设，表明我国高等工程教育改革发展已经站在新的历史起点。然而，目前我国的工程类专业毕业生仍然供不应求，尤其是自动化领域的高层次专门人才更是稀缺，这制约了我国相关产业的发展。不仅自动化人才稀缺，具备经营管理能力、科技创新能力的复合型人才更是市场急需。
其次，智能制造发展和机器人的应用不断对传统岗位产生替代，对中等职业技能人才培养提出了挑战。随着人工智能的深入应用，智能机器对人工的替代效应不断显现。一些传统的劳动密集型行业逐渐引入了智能化机器，从而导致中等技能工作岗位逐渐被机器替代，这将降低中等技能劳动力的就业机会与工资水平。随着我国制造业加速智能化转型，中等技能人才培养将陷入市场需求下降的不利境地，由此导致中等职业发展面临新的挑战。
另外，制造业人才的回报率不高，也在很大程度上影响了人力资源开发激励。一直以来，受到劳动力市场体制机制的制约，我国制造业领域的人才回报率不高，人才对制造业发展的贡献率相对偏低。某种程度上，这是我国制造业过度依赖物质资本投资的发展模式所导致的不平衡问题。4.制造业服务化对教育的挑战
制造业服务化发展趋势下，企业产品的研发设计、交付使用、维护服务等环节越来越重要，服务增加值占企业产值比重不断提升，这催生了产业对科技服务业的需求。科技服务业主要包括科学研究、专业技术服务、技术推广、科技信息交流、科技培训、技术咨询、技术孵化、技术市场、知识产权服务、科技评估和科技鉴证等活动，是在当今产业不断细化分工和产业不断融合生长的趋势下形成的新的产业
[28]分类。科技服务业是现代服务业的重要组成部分，具有人才智力密集、科技含量高、产业附加值大、辐射带动作用强等特点。科技服务业对制造业的贡献，可以通过促进高新技术制造业服务化来实现。
制造业服务化对教育带来的挑战，主要体现在以下方面：
一是如何通过知识外溢效应，在产教融合实践中促进制造业企业实现技术创新。高等教育机构在前沿知识与新理论、新技术等方面具有优势，而制造业在技术知识的实用性与市场需求前景方面具有全面的信息。当知识创新机构向产业的知识外溢达到一定水平后，就会通过行业向制造业全行业价值链条进行传递，形成高校与制造业之间的知识外溢，从而提高制造业研发、创新能力和资源配置效率。问题在于，如何推动实现高校和企业通过不同形式的交流与互动，从而真正发挥知识的外溢作用。
二是如何培养适应制造业服务化新业态发展趋势的复合型技术技能人才来促进制造业服务化发展。互联网技术的广泛应用，推动制造业服务业态进一步创新，涌现出多样化的研发设计分包模式、基于工业云的供应链管理以及工业互联网等新型服务业态模式，服务价值也成倍增长。然而，服务新业态的成长离不开专业人才的支持，尤其是具有制造业背景、能够针对客户服务需求开展服务模式创新的专业人才，这对传统的基于专业知识分工的人才培养体系提出了较大的挑战。（二）加速推进制造业转型升级的教育政策建议
结合前文的研究，本报告从如下四个方面提出政策建议。1.应对制造业转型升级的教育政策建议
当前中国制造面临着高端回流和中低端分流的双重挤压，传统竞争优势赖以保持的多种要素约束日益趋紧，粗放式的发展道路越走越窄，迫切需要中国制造业从劳动密集型、资本密集型向技术密集型转型。而人才战略和教育战略的布局与规划必须充分尊重、适应，甚至适度超前于技术密集型产业发展的基本规律和发展取向。因此，本文提出以下政策建议。
第一，构建劳动力密集型制造业劳动力转移的职业技术技能教育成本补偿机制，以劳动力转移带动劳动力密集型制造业的加速转型或
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]