作者：齐建国、吴滨(主编)
出版社：社会科学文献出版社
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中国循环经济发展报告（2013～2015）试读：
前言
生态文明建设是实现中国梦的重要组成部分。党的十八大报告中提出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。习近平总书记强调，要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，绝不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。发展循环经济是建设生态文明的必由之路。过去十年是中国循环经济发展的黄金十年，全国循环经济发展取得了显著成效，对节能减排做出了巨大的贡献。但是，由于高强度的工业化和城市化进程仍在持续之中，我国面临的资源环境压力形势依然严峻，强力推进循环经济发展，加强生态文明建设仍然具有紧迫性和艰巨性。“十二五”期间，中国循环经济发展逐步由“十一五”期间的试点、示范引领向全面发展转变，循环经济无论是从理念上，还是在实践上，都已经深入各个领域，创新和积累了许多经验和先进模式。2013年以来，我国经济发展进入了新常态，一方面经济增长速度持续减缓，另一方面劳动力成本不断上升，传统产业的企业经济效益出现下滑，许多深层次的矛盾也逐步显现，循环经济发展面临新的挑战。进一步总结实践经验、探讨发展中出现的新问题，对于推动我国循环经济进入新的发展阶段具有重要现实意义。继《中国循环经济发展报告（2009～2010）》出版后，《中国循环经济发展报告（2011～2012）》于2013年初出版，两部报告均受到国内社会各界的好评，且对世界了解中国循环经济发展状况和经验起到了指向作用。以前两部《中国循环经济发展报告》为基础，在国家发展和改革委员会资源节约与环境保护司的关心和支持下，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所联合中国农业科学院、中国循环经济协会、中国国际工程咨询公司、中国钢铁工业协会、中国有色金属工业协会、中国生物发酵产业协会、中国物资再生协会、中国塑料加工工业协会、中国废钢应用协会、中国轮胎翻修与循环利用协会、再制造技术国家重点实验室、北京信息科技大学、北京工商大学等单位的专家共同编制了《中国循环经济发展报告（2013～2015）》。该报告共分为四部分，第一部分为导言，主要对中国经济发展进入新常态以来的宏观经济总量增长趋势和结构演变进行了深入研究，分析了在过去促进经济增长的八大红利缩水和消失以后，经济发展趋势的新变化和对循环经济发展产生的新影响，并对我国发展循环经济的制度与政策体系演变进行了全面的总结和评估，提出了未来发展循环经济需要采取的新对策。第二部分为综合篇，主要是对我国循环经济发展模式、国家物质流与循环经济效果、园区循环化改造进展、循环型文化建设及重要理论问题进行了探讨，特别是首次对我国国家层面物质流分析进行了理论方法探讨及应用实践总结，对国家循环经济评价具有重要的创新意义。第三部分为产业篇，选择循环经济发展任务重、难度高的重点产业，对其循环经济发展所面临的形势、发展现状进行了全面的总结与评价，针对各行业循环经济发展存在的问题提出了相应的对策建议。第四部分为再生篇，重点关注我国再生资源领域在“十二五”中前期的发展状况，深入分析了废钢铁、废旧塑料、废旧轮胎再生利用和再制造领域的进展和技术创新趋势，探讨了我国再生资源回收体系建设情况。希望本报告的出版能够为有关决策部门、企业和研究人员深入了解中国循环经济，进行决策研究提供有益的参考。
感谢有关部门的领导、权威专家学者对本报告编写的关心和帮助，对本报告的支持单位和所有撰稿人，对社会科学文献出版社领导和编辑们的辛勤工作，表示深深的谢意。衷心感谢中国社会科学院创新工程对本书的出版资助。由于编者水平有限，报告中还有很多不尽如人意的地方，望广大读者不吝指教，我们也将进一步提高后续报告的编写水平。导言 中国经济新常态与循环经济战略
经济新常态已经成为2015年中国经济计划和调控政策制定的基础，也是中国政府制定“十三五”经济社会发展规划和政策的出发点。中国仍然处于工业化、城市化、信息化、生态化“四化一体、立体推进”的发展进程中，人均收入仍然处在较低的水平上，发展仍然是第一要务。但是，随着中国工业化和城市化不断向纵深发展，过去30多年支撑中国经济以年均近10%的超高速增长的八大红利逐步消失和缩水，中国经济进入了新的发展阶段。第一节 八大增长红利消失与缩水使中国经济进入新常态
一 人口红利消失
人口增长和劳动力供给增加是发展中国家工业化经济增长的重要基础条件之一。按照发展经济学的双缺口模型和二元结构理论，发展中国家处在工业化初级阶段，由于存在资金和外汇缺口，劳动力供给必然会相对过剩。1978年，中国启动改革开放战略，同时也启动了大规模的工业化进程。在最初的20多年里，中国最短缺的是投资及进口先进技术和设备所需外汇。因此，投资与外汇双缺口明显存在。20世纪50年代中国对马尔萨斯人口理论进行了批判，崇尚“人多力量大”，中国的人口出生率在50年代至70年代末非常高。其结果是在1978年改革开放后的20多年里，中国的人口结构非常年轻，适合劳动密集型工业发展的青年劳动力供给相对于短缺的资本投资和外汇储备而言几乎是“无限”的，这构成了经济增长的人口红利。由于二元经济结构存在，青年农村劳动力的“无限供给”特征决定了他们在工资决定中没有任何谈判能力，低工资成为过去30多年中国经济发展的特点之一。人口红利可以用抚养比来描述，“研究模型显示：人口抚养比每下降1个百分点，人均GDP的增长率就增加0.115个百分点。中国在改革开放进程中，人均GDP的增长速度有27%的贡献来自人口抚养比的下降，可以把它看作是人口红利对中国经济增长的贡献。”[1]
1980年，中国开始实施世界上最严厉的人口计划生育政策，人口出生率开始急剧下降，到了21世纪，中国的人口结构开始发生变化，老年人的比例开始上升，青年劳动力供给增长速度下降。但随着工业化的高速发展，对劳动力的需求却在快速增加。2004年，中国第一次发生了“民工荒”。当时的网易新闻甚至以“中国遭遇20年来首次民工荒”为题进行了专题报道和分析：“20多年来，这几乎是第一次让老板们为了一个普通的农民工而展开了争夺战，它让劳动力的自由流动变得如此紧迫，它让农民工们的权益得以凸显，它也让我们重新思考中国‘源源不断的廉价劳动力’的真正含义。”
2004年的“民工荒”揭开了中国人口红利变化的序幕，也促使理论界和政府重新认识中国劳动力市场问题。但是，当时中国的“民工荒”还不是真正的劳动力供给在数量上的减少。“从2004年春天开始的‘民工荒’的特点是结构性的而非整体性的、全国性的而非局部性的、需求扩张型的而非供给萎缩型的。发生‘民工荒’的原因有工资过低、用工条件差、农业收益上升、投资刺激和劳动力年龄结构的[2]变化”。1997年亚洲金融危机以后，中国经济增长受到了很大影响，出现了经济增长速度快速下滑的局面。为此，1998年，我国政府采[3]取了以“保八”为目标的宏观经济调控政策，以刺激经济增长。经过三年的努力，自2000年开始，中国经济增长重新进入上升轨道，增长速度达到8.4%，2003年，中国经济重新回到两位数增长的水平。但2003年开始的新一轮经济增长具有两个明显特征。
一是在2001年中国加入世界贸易组织以后，劳动密集型的出口加工业井喷式增长，2003年中国货物出口额比2002年增长34.66%，2004年又比2003年增长35.32%。出口加工企业对劳动力的需求急剧增加。
二是国内需求增长以大规模基础设施建设、房地产建筑业和重化工产业的增长为主导，这使得对劳动力的需求也急剧提高。
一方面是对劳动力的需求高速增长，另一方面是自1980年实行强制的计划生育政策以后，劳动力供给增长速度下降的效应在2004年开始显现。这使得之前在劳动力市场工资谈判中处于绝对劣势地位的农民工第一次有了选择权。企业继续压低工资，农民工可以“用脚投票”了。从2000年到2010年，我国劳动年龄人口只增加了13.13%，而经济总量却增长了143%。经济增长速度约是劳动力供给增长速度的11倍。2010年以后劳动年龄人口的增长速度越来越慢，2013年劳动年龄人口数量比2012年绝对减少了244万人，出现了历史上第一次法定劳动年龄人口数量的下降。2014年劳动年龄人口数量又比2013年下降了371万人。著名经济学家蔡昉在2010年曾经预测，“到2015年中国的劳动年龄人口就会不再增长了，此后劳动年龄人口将呈现负[4]增长，传统意义上的人口红利就此消失”。蔡昉教授的预测成为现实，且现实比蔡昉教授的预测来得更早。劳动年龄人口的绝对数量下降意味着劳动力供给会出现短缺，工资上涨成为必然结果。同样的，中国过去支撑经济高速增长的劳动密集型出口加工业失去了国际竞争力，这使得出口增长速度放慢也成为必然结果。这是导致当前和未来中国经济从过去的超高速增长向低速增长转变的主要原因之一。人口红利消失的结果是，中国经济不会再像过去一样，可以周期性地从低增长恢复到10%以上超高速增长的“旧常态”。经济增长速度逐步放慢将是“新常态”。
二 工业化生产复制型的结构性红利消失
2010年以前，中国经济超高速增长的动力不仅来自人口红利，还来自工业化所引起的大规模投资。当时中国社会基础设施落后，到处需要投资建设，资本长期相对短缺。与此相伴的是，人均住房面积也很低。1978年，中国城镇居民人均住房面积仅为7平方米，到2000年也仅为20平方米。2002年，中国进行了城镇住房商品化制度的全面改革，取消了以公有住房分配为基础的福利房制度，社会对房地产的需求激增，房地产价格持续高涨。社会基础设施投资需求持续增长，房地产投资需求急剧攀升，汽车产业投资需求在2003年汽车市场井喷式增长的基础上也急剧上扬，出口持续快速增长带动加工业工厂建设投资迅速膨胀，这四大投资需求高速增长的叠加，引发全社会需求急剧高涨，产品价格也急剧攀升，推动物价总水平快速上扬。特别是全国不同地区的房地产价格在10年内增长了6～10倍。在这样的大背景下，全国出现了新的基础设施建设、原材料型重化工产业、房地产业、汽车产业、以钢铁和能源为代表的原材料型能源重化工产业投资热潮，经济增长加速，通货膨胀加剧。为防止经济过热和控制通货膨胀，从2003年起，政府的宏观调控变得空前严厉，对钢铁、电力、电解铝、水泥、化工及石化等重化工产业实施了严厉的行政性投资控制和贷款限制，对于规模化、技术密集度高的大型项目一律停止审批。但市场上价格的持续高涨诱使地方政府和民营企业“绕过”中央政府监管，依然大举投资。特别需要指出的是，这些产业都具备通过大规模引进技术和成套设备进行“复制式”建设的特点，即可以通过投资进行简单的生产能力复制。高投资拉动的生产能力复制构成了经济增长的结构红利。
政府投资主要依赖引进外资、国内举债、出卖土地、对企业征收高税收和税外费用、外汇强制结汇导致的货币大量发行实现。企业特别是民营企业投资主要依赖银行贷款、地下融资以及廉价开发国内资源等多种途径。政府（特别是地方政府）与企业的强大投资合力形成了以高投资拉动、高出口、生态环境破坏、低工资、低成本扩张为特征的经济增长环境。1996年以前，这一环境与当时国内市场上供应的持续短缺和出口高速增长相呼应，有高涨的市场需求支撑，在工资几乎不增长、生态环境破坏日益严重的情况下，实现了国民经济以平均10%以上的速度持续增长。经过1997～2002年由亚洲金融危机引发的调整，从2003年起到2010年，地方政府与企业的强大投资合力与国内被唤醒的持续高涨的市场需求相呼应，再次实现了长达7年的平均两位数的经济增长。
但是，2004～2008年，变化的苗头已经出现。这期间，经济发展逐步向工业化中期挺进，产业结构日益重型化，人口红利逐年减少，劳动力成本开始自发地上升，但WTO给中国带来的出口红利日益显现，净出口对经济增长的拉动力不断提高，弥补了人口红利缩水给经济增长带来的负面影响。在这一时期，虽然资本高回报仍是经济增长的阶段性重要特征，但工资水平上升使经济增长的包容性提高，环境污染依然向更严重的方向发展。但与此同时，控制污染的政策力度也开始日益增大，形成了污染与反污染的拉锯战，环境质量恶化的速度有所放慢，出口对经济增长的拉动作用达到历史高峰期。与2004年之前相比，由于工资水平上涨对企业形成日益增大的工资成本压力，经济发展在这一阶段出现了资本密集度快速提高的新特征，单位GDP产出的投资强度进一步提高，传统的重化工业产能积累急剧增加，为产能过剩埋下了伏笔，也为资产价格缩水奠定了物质基础，产业结构扭曲日益严重。当时宏观经济调控的主要取向仍然是利用行政手段抑制投资需求和反通货膨胀。
2008年，美国金融危机全面爆发并在全世界扩散，中国将经济调控的着力点放在应对金融危机所带来的负面影响上，目标是防止经济增长速度出现大滑坡。但事实上，自2008年开始，中国经济发展已经体现出工业化后期的阶段性特征。应激性无选择地刺激投资的调控政策，加剧了产能过剩的程度，导致产业结构进一步扭曲。
实际上，中国的投资结构从2005年起就已经开始由以原材料型重化工产业和房地产业为主导，向以重加工业、新兴产业和服务业为主导转变。如表1和表2所示，2005年，我国全社会固定资产投资中，房地产业等八大产业占比高达45.50%。2013年，这八大产业固定资产投资占全社会固定资产投资总额的比重已经下降到40.20%，降低了5.3个百分点。而橡胶塑料制品业等八大产业固定资产投资占全社会固定资产投资总额的比重则从2005年的12.15%，持续上升到2013年的19.67%，提高了7.52个百分点。这预示着市场早已经开始自动调整产业结构。
从经济发展阶段性来看，经过改革开放30多年的高速工业化和十几年的城市化建设，我国已经进入了工业化和城市化的中后期阶段，各种传统产业，特别是基于能源资源消耗的原材料型重化工产业和房地产业已经为完成工业化和城市化建设储备了足够的产能和丰厚的物质基础。表1和表2给出的投资结构变化已经预示着以规模经济为特征的“拷贝”式增长即将结束。这一转型的背景就是人口增长已经进入低速通道，人口红利逐步消失；各种基本生活用品市场在数量上日益接近饱和程度；基础设施建设随着规模的日益扩大增速自然下降；随着住房需求日益接近饱和，房地产刚性需求和改善性需求的增长速度也进入下降通道。这些都表明，中国经济发展已经发生了本质性变化。支撑经济增长的以钢铁产业为代表，可以大规模复制产能的重化工产业、汽车产业、建筑产业等都已经接近工业化市场需求的“天花板”，消费需求由排浪式的大规模增长逐步转入平稳增长期，市场需求结构开始向服务业需求不断上升调整，支撑经济增长的支柱产业开始由重工业向新兴产业和服务业转变。这一转变意味着可直接依靠投资“拷贝”生产能力实现经济增长的旧结构红利已经基本消失。表1 房地产业等八大产业固定资产投资占全社会固定资产投资总额的比重表2 橡胶塑料制品业等八大产业固定资产投资占全社会固定资产投资总额的比重
三 生产率红利缩水
生产率和人口增长率是决定经济增长速度的基本因素。我国的人口增长率在较低水平基础上下降已经是确定因素，并将维持相当长的时期。在这一背景下，生产率增长率就成为决定经济增长速度的主导因素。生产率取决于劳动力素质、技术进步速度和生产关系改革与生产力发展的匹配程度等多种因素。
对于处于不同发展阶段的国家来说，影响生产率变化的主导因素不同。对于我国而言，改革开放以后，技术创新和制度创新所引起的生产关系与生产力匹配关系的改善，是生产率提高的主导因素。但这两大因素带来的生产率红利正在下降。（一）技术创新转型难以使生产增长加速
技术创新使生产率提高是促进经济增长的根本源泉。从长期趋势来看，技术创新的快慢取决于创新主体是否能够通过技术创新获得足够的经济回报。技术创新的经济表现形式是，通过生产技术和管理技术的不断改进和革新，甚至革命，促进生产效率和要素配置效率提升，从而促使生产率提高。在其他因素都不发生变化的情况下，如果生产率不变，则意味着生产率增长率为零，而由生产率提高所带来的经济增长速度也将为零，生产率增长率降低就意味着经济增长减速。
在生产领域，技术创新表现为新技术的引入使得同等产出的生产要素消耗节约，新产品的引入使得同样的生产要素消耗可以产出更多的效用和市场价值，从而实现生产要素的经济生产率提升，进而带动经济增长。但是，如果生产技术效率只是增长，但不是加速增长，那么经济增长就没有加速度。也就是说，如果生产技术效率在提高，但提高的速度下降，就会导致出现经济虽然在增长，但增长会减速的结果。
在管理领域，技术创新表现为生产要素配置优化，强化人力要素的激励作用，提高生产领域技术创新的效率，使社会生活领域的资源利用效率得到优化提升，从而实现生产要素经济效率的提升，并带动经济增长。这里同样存在效率提升速度下降导致经济增长减速的问题。
从技术角度来看，生产领域和管理领域的技术创新来源有两个。一是系统内部不断地研究与开发新技术并将其应用于生产和生活；二是从系统外部引进新技术并将其直接应用于生产和生活。
从技术创新本身的规律来看，系统内部研究与开发新技术并将其应用于生产和生活领域依赖于知识进步，需要时间积累和扩散应用，需要人力资本和研究开发投入的积累，面临着各种失败的风险。处于技术前沿的国家和地区的技术创新主要来自其经济系统内部的研究与开发，其技术创新表现出基于基础科学和技术进步的周期性波动的规律，从而导致经济增长也呈现周期性波动。从历史的长周期分析来看，这种基于原始创新的经济体的经济增长速度都取决于技术创新的速度。在宏观经济层面上，技术前沿国家和地区的技术创新并没有引发生产要素生产率的加速提升，因而也就没有带来经济增长的加速度。从发达国家经济发展历史来看，它们的经济增长速度始终呈现周期性波动状态，没有持续的加速度存在。我们可以把这种现象看成是以内部研究开发为主导的内生创新模式引发经济增长的规律。
进入21世纪以来，中国经济增长和研究与开发（R&D）投入的关系也表现出了与发达国家类似的规律。2001年，中国研究与开发投入占GDP的比例只有0.9%，2014年已经达到2.1%。据科技部统计，2014年中国研究与开发投入经费总量达到13400亿元人民币。其中，企业支出占76%以上，全时研发人员总量达到380万人年，位居世界第一。从全国第三次经济普查数据来看，开展R&D活动的企业比例增长一倍以上。2013年开展R&D活动的规模以上工业企业占全部规模以上工业企业的14.8%，比2008年提高了8.3个百分点，数量增长了127%。企业专利申请量质齐升，2013年规模以上工业企业专利申请量和发明专利申请量，分别比2008年增长了223.2%和368.7%。其中，发明专利申请量所占比例为36.6%，比2008年提高了11.4个百分点。
研究与开发投入连续13年以超过GDP增长速度一倍的超高速增长，辉煌的科技研究与开发业绩并没有提高全要素生产率的增长率。这说明中国已经开始进入生产率增长率下降的阶段。至于其背后的原因，不同学者有不同的分析，但结论是基本可以肯定的。
中国社会科学院数量经济与技术经济研究所课题组分别用传统的测算方法和科技部推荐的新方法，对中国2000～2012年技术进步对经济增长的贡献进行测算，结果均显示，2000～2012年技术进步（全要素生产率增长率）对经济增长的贡献率呈现下降趋势。其中，按照传统的测算方法测算，2000～2007年技术进步对经济增长的贡献率为43.89%，金融危机后的2008～2012年降低到20.15%。按照科技部推荐的新方法，将研究与开发投入的贡献计算到生产率之中，对相同时间内技术进步对经济增长的贡献进行测算，结果显示，2000～2007年技术进步对经济增长的贡献率为44%，2008～2012年为43.5%。虽然用新方法测算的结果在金融危机前后差别较小，但仍然表明出下降的趋势。
和内部研究与开发实现技术创新的模式不同，一些后发国家在工业化期间采用的是大规模引进新知识和新技术的外来植入式的技术创新模式，使其在较长的时间内实现了经济的持续高速增长，甚至是加速增长。日本在20世纪60年代实施经济倍增计划时，韩国等“亚洲四小龙”国家和地区在20世纪70年代以后承接发达国家的技术和产业转移期间，都曾经出现过这种情况。我国改革开放以后直到2008年以前，也是得益于大规模的先进技术引进，通过引入式技术创新，实现了经济的持续超高速增长。
上述情况并不表明通过国内研究与开发实现技术创新对经济增长没有贡献。如果没有国内自主研究与开发的飞速增长，我国的经济增长可能会更早地进入减缓期，甚至会陷入“中等收入陷阱”。应该说，21世纪以来我国活跃的技术创新对于提高我国经济的综合竞争力、缩小我国与发达国家的差距都起到了至关重要的作用。但经济规律与技术规律是不同的，技术创新可以预防经济增长速度滑坡，但不能保证实现经济加速增长。
一般来说，在以引入式技术创新为主导的阶段，技术引入国与技术输出国之间的技术差距越大，技术引入国通过引进先进技术实现生产率提高的效果就越明显，其对经济增长的促进作用也就会更强。但是，由于引入技术所支付的成本在经济学上被归结为固定资产投资，在测算技术创新对经济增长的贡献时，这种形式带来的生产率提高所引起的经济增长被归结为固定资产投资的贡献，甚至被称为依靠投资拉动的粗放型经济增长。无论在理论上如何归纳，由于引进的是成熟的技术体系，这种外部引进技术以实现技术创新的经济增长模式，不仅节省了技术研究与开发的时间，而且更重要的是回避了新技术研究与开发的市场不确定性，从而可以通过投资购买先进技术立即形成大规模可复制的更高效率的生产能力，而带动经济快速增长则是不争的事实。
然而，随着经济发展水平的日益提高，我国自身的研究与开发能力日益增强，各门类的技术水平越来越接近世界先进水平，依靠引进技术实现产业升级并迅速形成大规模生产能力、实现生产率快速提升，再向市场提供低成本产品供给以实现经济快速增长的时代已经过去。其原因主要有以下四个方面。
一是自己制造的技术设备成本更低，在很多领域，特别是传统制造业领域，中国不再需要全面成套地引进设备，甚至开始大量出口成套设备。
二是国内市场由过去的供不应求全面转向供过于求，通过引进技术扩大和复制产能，从而拉动经济增长的模式受到市场的抑制。
三是出口市场因成本上升和国外经济不景气而增速放缓。
四是我们需要的涉及产业竞争力的核心技术，受到发达国家的垄断封锁，不再容易通过购买获得。
上述四个方面的原因导致2001年进入WTO以后我国货物贸易和加工贸易进口增长速度持续低于出口增长速度，外贸顺差较大，再加上国内储蓄率居高不下，国内需求增长相对较慢，我国较早地进入了资本过剩时代。从这一角度看，在技术引进红利逐步缩减效应的影响下，即使是自主型技术创新不断发展，也难以逾越发达国家生产率增长率无法形成经济增长加速度的规律，结果必然是生产率增速放慢，全要素生产率增长率出现下降，经济增长速度下滑也就成为必然趋势。（二）结构服务化效应将会使生产率增长率形成向下趋势
农业、工业、建筑业和服务业各产业对现代科学技术的吸纳机制和程度存在巨大差别。
农业是劳动密集型产业，技术创新虽然对其增长起到了持续的支撑作用，但总的来看，农业生产增长始终无法摆脱土地和自然气候等基础资源性条件的制约。世界各国的经验已经表明，农业对现代科学技术的吸收速度是相对较慢的。特别是在我国，土地资源条件较差，以家庭承包经营为基础的土地制度决定了在相当长的时期内，农业仍然是劳动密集型产业，难以快速提高生产率。即使未来土地制度改革能够促使农业适度规模经营，但受各种因素综合影响，农业生产率将难以实现加速增长，农业减速增长将是必然趋势。
工业对土地和自然气候的依赖性较小，科学技术的不断进步首先得益于制造业对技术创新的吸纳。工业制造业从手工作坊发展到今天的智能制造，以机械力替代了人的体力，以信息技术替代了人的脑力，智能型机器人系统正在不断将人类从制造现场替代出来，无人工厂的出现已经使人类脱离了直接制造现场，这是技术进步引发迂回生产的必然结果。制造业是受技术创新影响生产率提高最快的部门。因此，在产业结构演变过程中，工业制造业占经济总量比重上升的过程，也是生产率增长率提升的过程，反之亦然。1990年以来，工业制造业对我国GDP的贡献经历了由升转降的过程。1990年工业制造业对GDP的贡献为39.7%，1994年达到历史最高峰，为62.8%，2000年降到57.6%，2010年为48.5%，2013年为39.9%，2014年降低到35.8%，已经低于1990年的水平。随着工业化接近完成，工业制造业占经济总量的比重下降是不可逆转的趋势，这也会导致生产率增长速度降低。
建筑业也是劳动密集型产业。1990年建筑业对GDP的贡献只有1.3%，1994年上升到5.3%，2000年为3.2%，2010年上升到8.3%，2013年为8.4%，2014年降低到6.8%，但远高于1990年水平。工业化进入中后期以后，建筑业占经济总量的比重会保持相对稳定的状态。尽管近年来建筑业机械化水平不断提高，但由于其产业工艺流程特点，在诸多内外装饰环节，机器设备无法替代人力进行操作。因此，其生产率难以形成加速增长态势。
服务业本身是以劳动力的劳动直接产生价值为主的产业。因此，它也是典型的劳动密集型产业。1990年中国服务业对GDP的贡献只有17.3%，1994年上升到25.5%，2000年为34.8%，2010年上升到39.3%，2013年为46.8%，2014年进一步上升到48.2%。实际上，自2001年以来，服务业与工业制造业对经济总量的贡献就出现了犬牙交错的胶着状态。2001年服务业对GDP的贡献首次超过工业的贡献，2001～2011年，服务业与工业对GDP的贡献互有高低，2012～2014年，服务业对GDP的贡献开始大幅度领先于工业的贡献，2014年已经领先12.4个百分点。
在服务业中，为生产服务的部分占70%～80%。面向生产的现代金融、保险、生产技术与产品研发、技术咨询服务、信息咨询与服务、知识传播与教育培训等，是知识密集型服务业。这类服务业生产率较高，是新经济的重要组成部分。这部分产业依赖于其服务对象，即制造业的发展而发展，其生产率高但生产率增长率并不高。随着这部分高附加值、高生产率的服务业占经济比重上升，全社会生产率也会上升。但是，这些产业在经济总量中的比重不会无限扩大，且其本身的生产率增长率也没有加速度存在，因此，其对社会生产率增长率的贡献存在一定的极限。
服务业中面向生活的部分和生产服务业中的物流等部分，具有劳动密集的性质，生产率难以提高。这部分服务业在经济总量中占比越大，社会生产率增长速度就会越慢。
因此，综合分析的结论是，服务业比重较高的经济，生产率增长率会相对较低，经济增长速度也会较慢。2014年，我国的服务业比重已经超过了制造业，以后这一趋势会继续下去，因此，生产率增长率红利也会趋于消失。
四 改革红利缩减
从经济运行机制来看，我国的商品市场化程度已经很高，甚至接近于正常的市场经济国家。但在投融资领域和其他要素配置市场方面，政府的功能依然过于强大，经济体制仍然存在严重的扭曲。这种扭曲一方面使市场信号失真，导致经济增长脱离资源、环境等客观条件的约束，形成结构扭曲；另一方面导致社会价值观扭曲，腐败滋生。毫无疑问，对这种制约经济正常发展的经济制度进行深化改革，将会进一步释放社会生产力，有利于激励全民创新。要保持国民经济持续健康快速增长和社会稳定，必须加快经济体制改革进程。
过去30多年在中国一个公认的事实是，我国经济持续超高速增长得益于1978年起实施的改革开放政策。2010年以前的改革带有明显的普惠性，尽管存在一定程度上的收入差距扩大，但几乎全社会成员都在改革中获得了利益，几乎没有人受到损失。这符合经济学中的帕累托最优原理。但是，随着改革进一步深化，未来的改革必然会使一些人失去一些既得利益，而且在继续改革中失去既得利益的人群都是社会强势人群，改革的难度会越来越大。也即，改革为中国经济增长带来的红利会大大缩水。（一）改革促使地方政府业绩冲动型驱动经济增长的动力下降
从经济学角度看，政府通过行政手段发展经济的功能过强，会弱化政府的社会功能，导致政府经济增长驱动功能越位、社会管理功能缺位与不到位等现象同时存在。在可以寻租和造租的经济领域，政府不断越位，在不能寻租和造租的社会管理领域，政府职能严重缺位和不到位。这种现象在各级政府行为中都有突出表现。
政府经济功能越位突出表现为：政府充当经济主体直接进行投资和项目建设，靠行政手段干预企业的市场准入、经营方式和项目审批等领域。尽管政府决心转变政府职能，在很多领域废除了很多审批事项，放松了企业设立注册等管制条件，但仍有许多越位现象尚未得到改善。第一，政府替代市场配置资源，通过国有企业充当经济主体，干预经济运行，利用行政权力审批项目的功能依然强大。例如，政府直接参与土地资源的配置，直接审批大型企业的建立并参与项目建设。第二，政府与国有企业的关系依然是政企难分，政府通过人事控制和行政干预变相经营企业、经营公司，承担应当属于企业的经营管理责任。第三，政府介入社会中介组织，通过挂靠、主管、指导等方式直接介入各种协会、社团、居民自治组织和村民自治组织的内部管理与事务运作，使它们直接或间接处于政府组织的附属地位，甚至成为寻租、造租的渠道。越位多与政府业绩考核和寻租、造租等腐败行为紧密关联，没有做到“法定职责必须为、法无授权不可为”。越位的后果是，在经济领域，地方政府为了制造经济增长业绩而透支财政支出能力，债台高筑；为了获得财政收入和招商引资而过度开发和出卖土地；盲目推进大项目建设，导致各地产能严重过剩；房地产严重超前开发，导致“空城”“鬼城”频出；等等。这些现象导致过去30多年的经济高速增长在财政资源上透支未来，在社会发展领域，社会价值观扭曲，政府公信力下降。
十八大以来，中央出台了一系列深化改革的措施，实施了全面深化改革战略，弱化了地方政府驱动经济增长的职能，弱化了对地方政府经济增长业绩的考核。以行政放权为外在表现形式的政府职能转变改革和反腐倡廉运动，正在使得地方政府驱动经济增长的动力下降，这将会使中国经济透支财政能力的虚增长得到抑制。只要改革和反腐败成为常态，中国经济未来将会在逐步弥补财政透支的基础上转向正常增长。
政府缺位和不到位则主要体现在社会公共服务的供给和生态环境保护等领域。在社会公共服务领域，政府缺位和不到位现象十分普遍。例如，30多年经济持续高速增长过程中，政府对生态环境的管理严重缺位，一些地方政府为了发展经济无视污染企业的行为，只顾资源开发，不顾生态保护和生态恢复，只顾生产，不顾环保，导致我国生态环境严重透支，一些地区的生态环境接近崩溃，致使未来的发展必须偿还生态环境欠账。这也是中国经济增长速度下滑的重要原因之一。地方政府热衷于建设各种新城，开发房地产以增加财政收入，却往往不进行统筹规划，基础教育和公共医疗配套设施建设跟不上。以北京东部的河北省某开发区为例，作为河北省省级经济开发区，其开发建设了一个拥有60万人口的“睡城”，那里生活的居民主要以“80后”年轻家庭为主，人口年轻化特征明显，对幼儿园和小学、中学的需求很大，但当地只顾开发房地产，却疏于建设配套的小学和幼儿园。公立小学一个班有70名学生甚至更多。一些买了房新入住而收入较低的年轻家庭，处于孩子无学可上的境地，或不得不承受昂贵的学费而送孩子上私立学校。
随着依法治国战略的实施和民主社会的日益形成，政府的经济功能越位和社会管理缺位的现象必将不断得到矫正，李克强总理在2015年政府工作报告中指出，政府有权但不能任性，这必将使得政府业绩冲动型的经济增长动力弱化，经济增长回归市场自然增长状态。（二）宏观调控改革使市场信息真实化，促使中国经济转向常态增长
过去十多年，地方政府和企业微观主体对失真的市场信号过度反应，推动经济非常态增长，同时造成当前产能过剩、产业组织结构劣化、市场恶性竞争等一系列问题。以钢铁产业为例，2001～2010年，国家对该行业实施最严厉调控的依据是：到2010年中国钢铁年需求量为3亿吨左右，而到2003年，中国的钢铁年产量已经达到2.2233亿吨，实际产能接近3亿吨，在建钢铁产能规模依然很大，全部建成后产能将超过4亿吨甚至更多。因此，国家从2003年起采取了史上最严厉的控制钢铁产业投资的政策，停止审批所有新建大型钢铁企业，杜绝向新建大型钢铁企业贷款。但是，2003年以后，在内需和外需同时快速增长的拉动下，市场上钢铁需求急剧增长，价格急速攀升。建设小钢铁厂成为回报率高的投资领域之一，以至于一年即可收回投资。在这样扭曲信号的刺激下，地方政府和投资者以投资建设小型钢铁企业的形式规避国家对投资大型钢铁企业的审批。结果是技术先进的大型钢铁企业建设被限制住了，但全国各地小高炉、小转炉、小电炉、小轧钢、“地条钢”飞速发展，导致钢铁产业集中度十分低，技术结构劣化，资源消耗高，污染严重。到2010年，中国钢铁年实际需求量超过6亿吨，产能超过10亿吨，但经过国家有关部门审批的产能不到4亿吨。这既造成了产能严重过剩，又造成了大量违规企业的存在。到2014年，估计中国的实际钢铁产能已经达到11亿～12亿吨，严重的产能过剩导致产业恶性竞争，多数企业亏损。钢铁产业仅仅是一个缩影，在水泥行业、电解铝行业、火力发电行业、煤炭行业等产业领域，情况基本类似。最终，由于能源消耗和生态环境压力，我国采取了严厉的淘汰落后产能和产能替代措施。从以上分析中我们可以得出一个基本结论，即中国的产能过剩在很大程度上是由扭曲了的市场信号导致市场扭曲反应而形成的。这不仅造就了市场“逆反”式的盲目增长，还造成了今天的产能过剩和资源与资本的巨大浪费。特别是，我国企业以银行贷款进行间接融资为主，产能严重过剩导致企业效益低下甚至亏损，给金融行业带来了极大的风险。
显然，2014年开始的新一轮深化改革，不仅难度增大，而且对经济增长的促进潜力已经远远低于第一次较为单纯的以解放和发展生产力为目标的改革。
五 生态环境红利消失殆尽形成经济增长硬约束
改革开放初期中国的工业化刚刚起步的时候，生态环境对污染的承受空间较大，使人们误认为环境对污染的容纳能力是无限的。虽然早在1989年中国就颁布了《环境保护法》，但时至2014年，中国企业超标排放污染物仍然是免费的，只有在被查到超标排放时才会缴纳超标排污费。因此，国内生产企业和一般消费者一直在免费使用作为公共资源的环境容量排放各种废弃物。这使得我国的价格体系未包括完全的环境成本。资源开采对生态的破坏十分严重，大量矿产开发者没有进行生态恢复。因此，我国的价格体系也没有把生态损失计算到成本之中。可以说，过去30多年的经济高速增长是在对生态环境成本的透支所形成的生态环境红利下实现的。目前中国对生态的破坏和环境的污染已经严重越过了生态红线和环境有效负荷，生态环境红利已经消失殆尽。继续过去的生态利用方式和废弃物处理方式，将会使得我们赖以生存的生态环境发生崩溃。也就是说，生态环境已经对经济增长形成了硬约束。未来经济增长必须在对过去所形成的生态环境负债进行偿还的基础上形成，经济增长的生态环境成本必然大幅度上升，必然会降低经济增长能力。
六 资源红利消失制约经济增长
过去，我们曾经一直认为中国是一个地大物博的国家，但自从工业化开始以来我们才真正认识到，我国是一个人均自然资源很贫乏的国家。从土地资源、水资源到各种矿产资源，我国的人均拥有量都不高。持续30多年的工业化进程已经将我国的大部分优质矿产资源消耗掉了，水资源已经达到严重短缺的程度，能源资源开采成本持续上升，土地资源日益减少，已经达到影响粮食安全的程度。根据各方面的数据综合分析，到2020年，我国的石油消费将有70%依靠进口，铁矿石的进口依存度也将超过70%，铜矿、天然橡胶的进口依存度将超过90%。可以说，中国经济发展的资源红利已经消失。以铁矿石为例，我国的铁矿储量少且品位很低，依赖对生态环境破坏和低劳动力成本，含铁量20%甚至更低的铁矿都在被开采，而在澳大利亚，含铁量45%的铁矿被认为是贫矿。虽然2013年以来国际石油和大宗矿产品价格持续走低，但随着印度等发展中国家经济的崛起和世界经济的复苏，资源价格还会上升，中国未来经济增长的资源成本将会持续升高。依靠国内资源，特别是土地、煤炭和水资源低价格红利的高经济增长将会因为资源红利的消失而难以为继。
七 城市化红利减少使经济增长减速
改革开放以后，我国曾经试图走“反城市化”的工业化道路，在20世纪80～90年代，试图通过大规模发展乡镇企业实现工业化，并提出了农民“离土不离乡，就业不进城”的口号。但由于“反城市化”在乡村分散布局工业，难以实现规模效益，又无法解决工业发展带来的污染问题，这一违反基本经济规律的尝试到20世纪90年代末期无法维持下去。此外，1997年发生亚洲金融危机后，靠出口拉动的中国经济出现了困难，原来发展乡镇企业、大量出口的经济增长模式因国际需求下降而面临困难：大量产品积压，乡镇企业破产。为了寻找经济增长的新动力，从第十个五年计划开始，我国顺应基本经济规律，把发展工业化与城市化结合起来，通过允许农民进入城市生活的方式扩大国内需求。在这样的背景下，中国的工业开始向城市及其周边地区集聚，城市化成为中国经济发展的一项重要内容。因此，中国真正把推进城市化作为政府的任务，是从2000年开始的。
自2000年以后，中国的城市化开始加速推进，1996～2000年，全国平均每年新增城镇人口1720万人，城镇化率年均提高1.15个百分点。2001～2005年平均每年新增城镇人口提高到2016万人，城镇化率年均提高1.35个百分点。2006～2010年平均每年新增城镇人口提高到2153万人，城镇化率年均提高1.39个百分点。但是，随着城市化的推进，城市人口基数加大，到2012～2014年，新增城镇人口数逐年下降，2014年新增城镇人口1805万人，城镇化率仅提高1.04个百分点，已经低于1996～2000年的年均1.15个百分点的增速（见表3）。表3 1996～2014年中国城镇化率变化情况
虽然我国的城镇化率仍将继续提高，但提高的速度在逐年下降。由于城市的生产率约为农村的3倍，城市居民人均收入水平和消费水平高于农村3倍以上，城镇化率提高就意味着经济增长。因此，城镇化率提高就成为经济增长的红利。城镇化率提高速度放慢，也就意味着经济增长的城镇化红利在降低，其结果必然是经济增长速度放慢。
八 外贸净出口红利日益消失拖累经济增长
本书将货物和服务贸易净出口总额对经济增长的贡献定义为净出口红利。改革开放以来，我国净出口对经济增长的贡献一直较大，形成对中国经济总量增长的重要拉动力量。特别是2001年加入WTO以后到2008年，中国的净出口持续快速增长。但是，自2008年国际金融危机在全球蔓延以来，我国净出口增长开始放慢甚至出现负增长。表4的数据表明，2011～2013年，货物与服务贸易净出口持续出现负增长，对经济增长的拉动作用消失，也即净出口红利消失。2014年，货物与服务贸易实现净出口增长820.38亿美元的成绩，但并不意味着净出口又开始进入增长轨道。2014年净出口增长的主要原因有两点。一是国内经济增长速度下滑，进口增长速度下滑。2014年全年货物贸易进口仅增长了0.4%。二是国际市场上我国进口量较大的石油和资源型产品价格出现较大幅度的下跌，导致货币进口量增长远低于实物进口量增长。这种状况具有特殊性，不会是未来的常态。即使2014年具有特殊性，净出口对GDP增长的贡献率也仅有0.73%。表4 中国净出口对GDP的贡献情况
欧美发达国家经济复苏是一个长期的过程，随着中国制造成本的上升，中国产品的国际竞争力将有所降低，再加上我国外汇储备过大而主动调整国际收支平衡的因素，净出口红利消失将是一个确定性因素，其对经济增长速度的贡献逐步消失也是大趋势。
上述分析表明，中国经济发展进入阶段转换和体制转轨时期，八大增长红利一部分消失，一部分缩水，经济增长减速成为必然趋势。
经济发展进入转换期是工业化发展的客观规律所致，非人的意志可以扭转。对扭曲的经济体制进行深化改革，也是保证中国经济社会可持续稳定发展的必由之路。这样看来，中国经济未来的常态应该是在工业化后期的结构转型升级中发展，传统产业的激烈竞争与优胜劣汰将会持续进行；中国经济必须在以矫正扭曲的经济体制为核心的改革中发展，在转变政府职能和放松政府管制中发展，非正常的政府冲动型增长动力将会逐步弱化；与此同时，未来的发展还必须偿还过去财政、资源和生态环境透支的欠账，这必将提高未来经济发展的社会成本；人口红利不可逆转地消失，必将提高经济增长的企业微观成本，降低国际竞争力；出口红利的弱化甚至消失也将大大弱化经济增长的外部拉动力；全要素生产率增长率的下降更是会直接降低经济增长的内在动力。这些因素的综合作用导致未来经济增长必然逐步减速。这才应该是中国经济新常态的核心经济学内涵。国家主席习近平2014年在APEC会议上所描述的“新常态”，以及2014年经济工作会议和2015年《政府工作报告》所提出的“新常态”的经济发展趋势，是最高领导层面对当前经济形势对未来发展状态的期许和政策主张，也是应对一系列困难的政策思路。第二节 资源环境红利消失意味着发展循环经济的迫切性增加
经济增长的资源与环境红利消失，意味着未来的经济增长只能在资源供给日益短缺和环境保护投入日益增加的条件下实现，经济增长的成本将会提高，对发展循环经济的要求也会更加强烈。但是，国际国内市场的其他因素变化却对循环经济发展形成不利影响。
一 循环经济发展的市场条件在恶化
2014年以来，国际国内市场形势发生了较大变化。一个突出特点是，国内经济增长速度继续下滑，以石油为代表的国际能源和大宗矿产资源价格较大幅度地下降。在这样的大背景下，利用废弃物生产的再生资源价格也随之下降。这一变化对循环经济发展产生了三个明显的不利因素。（一）再生资源市场价格持续下滑
随着国际市场上大量原始资源价格持续走低，国内市场上的资源价格也持续下降，导致再生资源价格大幅度下滑，致使企业循环利用资源的比较利益降低，甚至亏损，严重影响了循环经济的可持续发展。例如，通过各种废旧家电拆解所获得的废旧金属和废旧塑料等的价格大幅度下降，其中废钢的价格降低到2007年的35%左右，废旧塑料的价格降低到2007年的40%左右，这使得对这些废弃物回收和拆解加工的经济效益大幅度下降，企业面临生存困难。（二）再生资源市场需求疲软
随着国内宏观经济增长速度持续放慢，特别是对再生资源需求较大的重化工产业和房地产业增长速度持续减缓，很多再生资源及其制品市场出现了严重萎缩。例如，房地产业高速发展期间，对利用粉煤灰、冶金渣、化工渣等固体废弃物制造的建筑材料需求旺盛，利用这些废弃物制造建筑材料具有较好的经济效益。但在房地产业发展降速以后，建筑材料市场萎缩，在火力发电企业比较集中的地区，利用粉煤灰和化工渣制造建筑材料的企业出现了严重的产品积压，废弃物从原来的有价资源又变为“无价”的废弃物，成为必须进行无害化处理和填埋的对象。（三）企业发展循环经济的积极性下降
国际和国内资源产品价格持续下降使企业资源供给的成本压力下降，循环利用资源的积极性也随之下降。发展循环经济的资源成本节约动力减弱，政府必须加大废弃物排放的环境成本压力，才能有效促进企业循环利用资源，以降低环境污染负荷。因此，循环经济的效益越来越多地转变为社会公共环境效益。这就要求政府必须在发展循环经济方面发挥更大的作用。
上述三个方面的因素有可能导致循环经济比较利益下降，使得微观经济主体通过废弃物资循环利用从而提高资源利用效率的动力减弱。这是经济新常态下循环经济发展面临的新问题，必须引起政府的高度重视。
二 发展循环经济的重要性仍在上升
客观上看，在经济新常态下，“十三五”期间，我国经济由改革开放以后30多年平均近10%的超高速增长转变为7.0%左右的中高速增长，结构调整、节能减排与循环经济的发展使得我国经济增长对原始资源的消耗强度有较大幅度的下降，各方面因素综合作用导致国内市场对原始资源需求的增长速度持续降低。这是经济新常态的一个特征。但是，我们也必须看到，随着中国经济规模持续扩大和消费升级，虽然原始资源消耗增长速度放慢，但需求总量持续上升的态势并没有发生转变，仅仅是上升的速度放缓了。此外，国内资源储量持续下降的态势并没有发生改变。国内可供给的不可再生资源量下降和资源消耗总量上升的双重作用，使得重要资源对外依存度不但没有下降，反而持续上升，资源供给安全的压力仍然在加大。
对于国际大宗资源性商品价格下降导致国内市场资源产品价格下降，我们也必须进行深入的研究分析。这种价格走低是否为未来的常态，还有待观察。我们认为，目前国际市场上以石油为代表的资源价格下跌的原因是复杂的。其中既有技术进步导致资源利用效率提高所引起的资源需求强度下降的因素，也有世界性经济不景气所引起的需求下降的因素，还包括国际上资源供应者之间对市场份额的博弈等更复杂的因素。随着印度等后发展国家经济规模的扩大，世界资源市场的价格会随着需求改善而回升，资源价格不会持续走低。一旦资源型产品价格出现回升，企业的资源成本压力会重新形成，我国的资源安全问题会重新显现。在这样的背景下，大力发展循环经济，持续提高资源利用效率，缓解资源和环境压力的意义更加重大。
企业是否用循环利用资源的方式发展经济，取决于原始资源价格和再生资源价格的比较。在市场经济条件下，政府难以用行政手段干预企业是否选择循环利用资源。但是，废弃物排放对环境产生负面影响，则属于企业利用资源方式所产生的环境负外部性问题，是政府应该关注的问题。发达国家的实践经验表明，当经济发展到一定水平以后，特别是到了工业化接近完成的阶段，政府推进循环经济发展的目的，不是推进资源的节约，而是减少废弃物排放以保护环境。中国经济发展已经到了工业化后期阶段，尽管资源短缺和资源安全也是政府应该关注的问题，但是追求经济效用最大化的所有理性“经济人”，都会以自身效用最大化为目标，选择资源的利用方式，政府应该以环境保护为目标，通过立法和制定政策调整各种资源的价格形成机制，引导企业通过废弃物资源循环利用的循环经济模式，减少资源消耗和废弃物排放，从而达到保护环境的目的。
因此，在经济新常态的大背景下，政府的重要任务之一是，通过经济体制改革，为循环经济发展创造长效机制，使我国经济发展真正走上资源节约与环境友好的健康轨道，化解经济增长的资源环境硬约束。第三节 加快循环经济制度和政策创新
一 对循环经济制度和政策的定义
制度由一系列规制或行为规范组成，是社会组织对其个体成员和上级统治阶层对下级阶层行为进行约束、引导的规则和规范体系。制度体现在社会运转的各个层次之中，在国家层面有政治制度、经济制度、环境保护制度等。经济制度的功能在于建立一种秩序，以降低商品交换中的不确定性，并为经济行为的绩效提供激励功能。循环经济制度由一系列促进循环经济的法律法规组成，包括直接促进资源循环利用的制度，也包括间接为资源循环利用创造市场环境的制度。因为循环经济制度属于经济制度和环境保护制度交叉的范畴，其功能在于协调经济行为和环境行为的关系，激励经济主体在确保经济行为效率的同时，实现环境的保护和改善。据此，本报告认为，凡是促进经济行为与环境保护之间协调关系的法律和政府行政性规章，都是循环经济制度体系的组成部分。不过，为讨论方便，考虑到中国行政管理体系的部门分工特点，那些完全以环境保护为目的的法律和行政规章，如《环境保护法》，作为循环经济的相关制度不在本报告的研究范围之内。
政策是政府行政当局为了使其所服务的制度目标得以实现，在制度框架下实施的各种行政的和经济的具体措施的综合。有时制度和政策很难区分。例如，按劳分配是一种利益分配制度，每天劳动8小时，每周劳动5天是法定劳动时间，我们把这叫作周5天日8小时工作制度。加班付加班费则是基于按劳分配制度的政策，但加班费怎么付、付多少，则既是劳动制度也是劳动分配政策。总的来说，制度来源于政策又高于政策，制度通过政策得以实现。政策是为了实现制度目标针对具体情况由制度的执行者在其管辖范围内依据制度规定的原则制定的具体措施，根据情况变化可以由政策的制定者进行调整变化。制度是基于相对较长时期的规则和规范，不能由执行者随意变动，需要变动时，必须经过一定的程序由制度管辖范围内的法定组织进行变动。政策不能违背制度，但政策可以先于制度出现。很多政府行政法规和条例既可以被认为是制度，也可以被认为是政策。本报告将行政法规和条例称为政府行政性规章，并将其纳入制度的讨论之中。
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