新《行政诉讼法》条文精释及适用指引(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：莫于川

出版社：中国人民大学出版社

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新《行政诉讼法》条文精释及适用指引试读：

书名：新《行政诉讼法》条文精释及适用指引

作者：莫于川

出版社：中国人民大学出版社

出版时间：2015-04-10

ISBN：9787300210292

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版权所有 侵权必究学习是一种生活态度、生活方式与生活习惯！——本书作者题记共勉

作者简介和撰稿分工

莫于川，中国人民大学法学院教授，法学博士，博士生导师，中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长，中国行政法学研究会副会长兼法治政府建设专业委员会副主任。主要从事行政法学与宪法学的教学科研工作，研究方向是中国行政法治理论与实践问题，涉及行政法学、宪法学、政治学、行政管理学等学科。相关代表性成果：先后主持起草多个关于修改《行政诉讼法》的专家建议稿（中国人民大学版本）提交全国人大常委会法工委，主编出版《建设法治政府需要司法更给力——行政诉讼法修改问题研究及专家建议稿》、《依法行政理论与实践》、《柔性行政方式法治化研究》、《突发事件应对法的制度解析与案例指导》、《从阳光政府走向法治政府——〈政府信息公开条例〉实施指南》等著作多部。合作撰写本书导论，整理和撰写附录，撰写后记，并负责全书统稿。

雷振，中国人民大学中国行政法研究所副研究员，法学博士。相关代表性成果：（1）《城市管理改革中的政府职能调整——以南京市大城管改革及配套立法为例》，载《城市管理与科技》2013年第4期；（2）《我国地方行政程序立法的新发展》，载《四川警察学院学报》2013年第1期等。合作撰写本书导论。

禹竹蕊，四川警察学院教授，法学博士。相关代表性成果：（1）《社会管理创新与法律保留原则的理论选择》，载《山西师大学报（社会科学版）》2012年第3期；（2）《也论行政问责制的完善》，载《河北法学》2011年第9期；（3）《论应急预案的动态综合评估》，载《人民论坛》2011年第14期；（4）《信息社会网络舆论监督对警察执法的影响》，载《中国人民公安大学学报》（人文社科版）2010年第5期等。撰写本书第一章。

曹海青，中央司法警官学院讲师，法学博士。相关代表性成果：（1）《我国城市管理的典型做法和经验借鉴》，载《城市管理与科技》2013年第5期；（2）《构建学校突发事件信息公开机制的若干问题》，载《南都学坛》2013年第2期；（3）《我国行政民主的发展趋向及推进路径探析》，载《理论界》2012年第5期；（4）《柔性行政方式法治化研究》（合著），厦门大学出版社2011年版。撰写本书第二章，协助统稿。

陆伟明，西南政法大学行政法学院副教授，法学博士。相关代表性成果：（1）《行政指导在行政执法中的规范运用》（合著），知识产权出版社2013年版；（2）《区域法治建构论》（合著），法律出版社2006年版；（3）《抽象行政行为司法审查研究》（合著），中国检察出版社2005年版；（4）《法治政府建构论——依法行政理论与实践研究》（合著），法律出版社2002年版。撰写本书第三章。

龙非，北京市第一中级人民法院行政审判庭副庭长，法学博士。曾发表若干论著。撰写本书第四章。

高文英，中国人民公安大学法律系教授，法学博士，博士生导师，中国行政法学研究会常务理事。主要研究方向为行政法学、警察法学。曾在《中国法学》、《法学家》、《法学杂志》、《行政法学研究》、《中国人民公安大学学报》等学术期刊发表论文约五十篇；出版《警察行政法探究》、《我国社会转型期的警察权配置问题研究》等学术著作和教材十余部。撰写本书第五章第一、二、三节。

郑宁，中国传媒大学政治与法律学院副教授、法律系副主任，法学博士。相关代表性成果：（1）《行政指导的激励机制现状、问题及完善》，载《四川理工学院学报》2011年第3期；（2）《我国行政立法评估制度的背景与价值探析》，载《行政法学研究》2010年第4期；（3）《行政诉讼和解的容许性要件研究》，载《法治研究》2007年第10期；（4）《行政指导：推动政府由“刚”至“柔”》，载《检察日报》2007年8月31日。撰写本书第五章第四、五节。

王晨，哈尔滨理工大学法学院教授，法学博士。先后在国家级和省级以上期刊发表论文三十余篇，主编教材4部，出版专著2部，主持多项科研项目。曾被评为“黑龙江省优秀法学工作者”。撰写本书第六章。

田文利，河北工业大学文法学院副教授，法学博士，中国行政法学研究会理事。相关代表性成果：（1）《信访制度的性质、功能、结构及原则的承接性研究》，载《行政法学研究》2011年第1期；（2）《论社会救助立法的伦理基础》，载《河北法学》2010年第7期；（3）《行政行为论》，载《中国社会科学院研究生院学报》2010年第4期；（4）《现代公法制度的统一性》（合著），北京大学出版社2009年版。撰写本书第七章第一、二节。

康良辉，西南政法大学应用法学院讲师，法学博士。相关代表性成果：（1）《相对集中行使行政权与法治政府建设》，载《团结》2010年第5期；（2）《我国行政法中的“免职研究”》，载《行政论坛》2011年第2期；（3）《中国法治发展报告NO.6（2008）：中国城管执法制度发展报告》（合著），社会科学文献出版社2008年版。撰写本书第七章第三、四、五节。

康枫翔，甘肃政法学院副教授，法学博士。相关代表性成果：（1）《基于利益表达法制化的群体性事件防范》，载《兰州学刊》2012年第7期；（2）《荷兰行政调解制度——兼论对我国行政调解制度的启示》，载《理论界》2012年第2期；（3）《问责制的法治化研究》，载《重庆行政（公共论坛）》2012年第2期；（4）《群体性事件的防范：公民参与的角度探讨》，载《宪法与行政法论坛》第4辑（文正邦主编，法律出版社2010年版）。撰写本书第八、九、十章。

导论 行政诉讼法修改工程与法治政府建设

2014年11月1日，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，这是该法施行二十多年来的首次修改，涉及约3/4的条文改动，总篇幅由75条增加到103条，可谓一次大修。该法作为一部“民告官”的基本法律，这次修改工作堪称一个庞大复杂的法治系统工程，有许多值得认真总结的经验教训；该法也是一部人权保障的基本法律，一些重要的新理念、新规范和新制度值得深入解析。本书开篇就行政诉讼法修改工程及其在建设法治政府进程中的特殊意义略作介绍，帮助读者对此首先有一个概括的了解。一、我国行政诉讼法的基本原则和基本制度

总体来看，我国行政诉讼法虽然包括总则、分则、附则三个部分，但应当认定为总—分结构。总则部分确定立法目的、行政诉权和若干基本原则。分则部分规定若干基本制度：受案范围、管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、涉外行政诉讼。附则部分内容单薄，在此不论。（一）我国行政诉讼法的基本原则

行政诉讼法的基本原则是法定的、适用于行政诉讼各个环节、对行政诉讼具体活动具有规范效力的原则，人民法院、当事人和其他诉讼参加人都应当自觉遵守。行政诉讼法的基本原则对于理解和适用分则条文具有指导意义，在行政诉讼规则疏漏时特别发挥调整作用。

根据修订后的法律文本，我国行政诉讼法基本原则如下：

第一，保障诉权原则。保障诉权是此次修法的新增原则，规定于《行政诉讼法》第3条。该原则有三个要义：一是人民法院应当积极保障诉权，应当依法受理属于行政诉讼受案范围的案件；二是行政机关及其工作人员不得干涉法院受理行政案件；三是被告行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

第二，人民法院依法独立行使行政审判权原则。人民法院依法独立行使审判权是我国宪法和各类诉讼法都有所规定的一项重要原则，旨在保障审判主体的中立性，进而保障审判结果的公正性。对于该原则，《行政诉讼法》的修订保留了原有内容，其基本含义包括：一是行政审判权专属于人民法院；二是人民法院作为一个整体独立于行政机关、社会团体和个人。

第三，以事实为根据，以法律为准绳原则。该原则是各类诉讼法的共同原则，旨在保障审判依据的正当性。“以事实为根据”要求人民法院应当将裁判建立在充足的证据基础上。“以法律为准绳”要求人民法院审理行政案件时应当以法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例为依据，行政规章只有参照适用效力。

第四，行政行为合法性审查原则。《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”该原则的重大变化是将行政诉讼的审查范围从“具体行政行为”扩大为“行政行为”，但在审查标准上仍然坚持了“合法性审查”的基本立场。理解该原则要注意：首先，审查客体是“行政行为”，但需要作狭义理解——它不包括学理上说的抽象行政行为、人事奖惩任免行为和行政终局行为，不过对于效力低于规章的抽象行政行为，原告虽不得直接起诉，但可在起诉时提出附带审查请求。其次，审查内容是被诉行政行为的合法性，兼顾其适当性，或者说以审查合法性为原则，以审查适当性为例外。

第五，当事人法律地位平等原则。该原则及此后几项原则均系继承原《行政诉讼法》而来，立法意图是保障程序公正。该原则的内容包括：首先，行政机关在行政诉讼中不具有行政特权，其与公民、法人或者其他组织一样都是当事人，法律地位平等；其次，尽管原被告双方法律地位平等，但诉讼权利义务并不对等。例如，行政机关没有起诉权，也没有反诉权，而且诉讼权利受到颇多限制，例如对行政行为合法性承担举证责任，以及在取证权利方面的限制等。

第六，各民族公民有权使用本民族语言文字原则。其内容包括：首先，当事人有使用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。这种权利行使的空间和时间具有普遍性，无论是在民族自治地区还是非民族自治地区，无论是一审、二审还是再审，各民族公民都有权使用本民族语言文字进行行政诉讼。其次，人民法院有保障这种权利的积极义务。人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书，而且应当为不通晓当地民族通用语言、文字的诉讼参与人提供翻译。

第七，辩论原则。行政诉讼中的辩论原则是指当事人在法院的主持下，就行政案件的事实和法律问题各自陈述本方意见，并反驳对方意见，以利于人民法院辨明真伪与是非。辩论权的主体是诉讼当事人，包括原告、被告和第三人。辩论权存续于诉讼全过程，包括第一审程序、第二审程序、审判监督程序。辩论内容包括事实问题与法律问题两大类，法律问题又包括行政实体法问题、行政程序法问题和行政诉讼法问题。辩论方式包括口头方式和书面方式。

第八，合议、回避、公开审判和两审终审原则。合议、回避、公开审判和两审终审原则是三大诉讼法共有的原则。合议制是指由审判员或审判员与陪审员依照法定人数和组织形式组成合议庭进行审理。合议审理是一般原则，但对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，可以适用简易程序，由审判员一人独任审理。回避原则是指审判人员和其他有关人员遇有法定回避情形时，应当经过法定程序退出行政诉讼活动。回避适用于审判人员、书记员、勘验人、鉴定人和翻译人员等。公开审判原则是指行政诉讼的审理活动除法律规定的特殊情况外一律公开进行，包括审判过程公开和结果公开，其意义在于方便当事人及舆论监督，有利于促进审判公正。两审终审原则是指行政案件经过两级法院的审理即告终结，例外是最高人民法院作出的一审裁判。

第九，人民检察院实行法律监督原则。检察院作为国家法律监督机关，有权对行政诉讼实行法律监督。首先，检察院的监督对象是所有行政诉讼的参与者，包括法院、原告、被告和其他诉讼参与人。其次，检察院的监督方式包括按审判监督程序进行抗诉，向违法行为人提出纠正意见或者要求法院采取纠正措施，但不能对违法行为人直接采取强制措施。最后，检察院的监督范围包括行政诉讼的整个过程。（二）我国行政诉讼法的基本制度

此次修法在法律文本的结构上没有大的变动，这里仅结合此次修法工作，对行政诉讼法的基本制度扼要梳理如下：

1. 受案范围制度。受案范围是指人民法院受理行政诉讼案件的标准，解决的是哪些行政案件可以进入行政诉讼的问题。行政诉讼受案范围的大小直接关系着司法监督行政的强度和保障公民权益的力度，是行政诉讼制度的一个支撑点。因此，过去有这样一种说法：行政诉讼制度主要由受案范围和诉讼程序两大要素构成。《行政诉讼法》规定的受案范围模式与旧法没有什么差异，都是“肯定概括、肯定列举加否定列举”，但在具体内容上有所变化。《行政诉讼法》第2条、第12条第12项、第70条共同确立了肯定的概括性标准：行政机关违法或明显不当的行政行为侵犯了原告的合法权益；第12条前11项肯定列举了11类案件，如行政处罚、行政强制、行政许可等；第13条否定列举了四类案件，包括国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、行政终局行为。

2. 管辖制度。管辖是指不同级别和地域的人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工，涉及司法体制、诉权保障、司法分权等重大法律问题。与民事诉讼和刑事诉讼相似，行政诉讼管辖的基本分类也是级别管辖与地域管辖。级别管辖解决不同审级法院之间管辖权的分配，地域管辖解决不同地区法院之间管辖权的划分。此次修法基本维持了原有框架，但有局部调整，主要包括：（1）将县级以上地方人民政府做被告的案件划归中级人民法院管辖（第15条）；（2）不再根据复议决定是维持还是改变原行政行为来确定管辖法院（第18条第1款）；（3）增加跨区域管辖行政案件的规定（第18条第2款）；（4）规定受移送的人民法院不得再移送，认为不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖（第22条）；（5）规定上级人民法院不得将自己管辖的一审案件移交下级人民法院审判（第24条）。

3. 诉讼参加人制度。诉讼参加人是指按照法律规定参加诉讼的人，包括当事人（原告、被告、第三人）和诉讼代理人（法定代理人、指定代理人、委托代理人）两大类。行政诉讼的原告资格包括两个实体要件：一是起诉人必须是处于被管理者地位的公民、法人或其他组织，可以是行政相对人，也可以是行政相关人；二是起诉人必须与被诉行政行为之间有（法律上直接的）利害关系。此次修法增加了利害关系人有权起诉的规定（第25条），实际是明确了行政相关人的原告资格。行政诉讼被告有两个主要特征：一是被告是行政机关或者被法律、法规、规章授予行政管理权的组织；二是被告必须能够对被诉行政行为承担实体法律责任。行政诉讼的共同诉讼人有两种基本分类：一是依据其诉讼角色分为共同原告和共同被告；二是根据共同诉讼的类型分为必要共同诉讼人和普通共同诉讼人。此次修法增加了共同诉讼应当以当事人同意为前提的规定（第27条），是处分原则的体现。第三人是同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的诉讼主体。行政诉讼法对第三人主要有两种分类：一是根据其诉讼角色划分为原告型第三人与被告型第三人。二是根据其诉讼权利划分为有上诉权的第三人和无上诉权的第三人。此次修法对第三人制度有所细化（第29条）。诉讼代理人是以当事人名义，代理当事人进行诉讼活动的人。与民事诉讼相似，行政诉讼的代理人也分为法定代理人、指定代理人、委托代理人三种。此次修法调整了委托代理人的范围（第31条），强化了委托代理人的诉讼权利（第32条），有利于更好地维护当事人权益。

4. 证据制度。行政诉讼证据制度包括证据种类，举证责任分配，证据搜集、提供、调取、保全、适用等。此次修法吸收、转化了不少司法解释的成熟内容，包括：（1）新增“电子数据”的证据类型（第33条）；（2）明确了被告不举证或延期举证的责任（第34条）；（3）明确了被告的诉讼代理人不享有取证的权利（第35条）；（4）增加了被告延期提供证据以及补充证据的规则（第36条）；（5）明确了原告可以举证行政行为违法，但原告提供的证据不成立时，不免除被告的举证责任（第37条）；（6）增加了原告举证责任的范围（第38条）；（7）规定法院不得为了证明行政行为合法性而调取被告作出行政行为时未收集的证据（第40条）；（8）规定了原告和第三人申请法院调取证据的适用情形（第41条）；（9）明确规定非法取得的证据不能作为定案证据（第43条）。

5. 起诉和受理制度。起诉和受理制度包括行政复议与行政诉讼的关系、起诉期限、起诉条件、起诉方式、立案登记、人民法院不立案的救济方式、规范性文件的附带审查。“立案难”是行政诉讼实践中比较突出的问题，其实质是当事人的诉权缺乏保障。鉴于此，此次修法本着充分保障诉权的精神，作了如下修订：（1）将起诉期限统一为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”，增加了最长保护期限的规定（第46条）；（2）增加了行政机关不履行法定职责案件（即行政不作为案件）起诉期限的规定（第47条）；（3）增加了当事人可以口头起诉的规定（第50条）；（4）完善了立案登记制度，变立案审查制为立案登记制，明确了法院的诸多义务，如登记立案、出具书面凭证、指导和释明，规定了法院不依法接收起诉状的责任（第50、51条）；（5）完善了对法院不立案的救济方式，规定起诉人在这种情况下可以直接向上一级法院起诉（第52条）；（6）规定起诉人可以对行政行为所依据的规范性文件提出附带审查的诉求（第53条）。

6. 审理和判决制度。审理和判决制度包括一般规定、第一审普通程序、简易程序、第二审程序、审判监督程序。该部分条文众多、内容重要，是行政诉讼的核心制度，也是此次修法的重中之重。对该部分的主要修订之处包括：（1）增加规定涉及商业秘密案件可以不公开审理（第54条）；（2）完善了诉讼不停止执行原则的例外情形，增加了法院认为应当停止执行的情形（第56条）；（3）增加了先予执行制度（第57条）；（4）完善了按撤诉处理和缺席判决制度（第58条）；（5）完善了妨害行政诉讼行为的强制措施（第59条）；（6）规定了适用调解原则的行政案件的范围（第60条）；（7）增加了行政附带民事诉讼案件的审理程序（第61条）；（8）增加了裁判文书公开制度（第65条）；（9）增加规定了规范性文件附带审查的处理方式，采用了“不作为依据并提出处理建议”的方案（第64条）；（10）增加了司法建议的规定（第66条）；（11）修改完善了第一审裁判的类型（第69～79条）；（12）增加了公开宣判的规定（第80条）；（13）延长第一审期限为6个月（第81条）；（14）新增了简易程序（第82～84条）；（15）完善了第二审程序，包括明确二审审理方式和审判组织、明确二审适用全面审查原则、将二审期限延长为3个月、完善二审裁判类型等（第86～89条）；（16）增加再审启动适用情形（第91～93条）。

7. 执行制度。执行制度包括执行根据、执行申请、执行管辖、对行政机关的强制执行措施、非诉强制执行。该部分修订较少，主要是配合相关新增内容而做的变动，包括：（1）增加调解书作为执行根据（第95条）；（2）明确第三人可以申请执行（第95条）；（3）强化了法院对不履行判决的行政机关的强制执行措施，如公告、司法建议、司法拘留（第96条）。

8. 涉外行政诉讼制度。涉外行政诉讼制度包括涉外行政诉讼的范围和原则、法律适用、律师制度。这部分的修订之处是删去了优先适用国际条约的原则。二、行政诉讼制度演进的国际经验

英美法系国家在行政救济模式上与大陆法系国家存在重大差异，它们的公法与私法没有明显区分，行政案件并没有专门的行政诉讼法来调整，也不受专门的行政法院管辖。相比之下，能够为我国行政诉讼制度改进提供参考价值的还是后者。因此，这里主要考察大陆法系国家在行政诉讼制度演进中的经验教训。（一）德国行政诉讼制度的演进经验

德国涉及行政案件的法院较为复杂，除了联邦和州两级宪法法院之外，还有行政法院、财政法院和社会法院，其中的行政法院实际是普通行政法院，而财政法院和社会法院本质上则是特别行政法院，其受案范围是非宪法性的公法争议。但除了这三类行政法院外，普通法院也可受理部分非宪法性公法争议。这里将讨论的行政诉讼法是普通行政法院适用的德国《行政法院法》。

如果将行政诉讼从广义上视为公法裁判程序的话，那么德国行政诉讼制度实际是由行政程序法和行政诉讼法共同建构的。因为公法裁判的过程包括了从公民提出申请到具有确定力的判决之作出，而行政诉讼法只涉及这一过程的后半程。德国的行政诉讼法具有如下特点：（1）在内容构成上，行政复议程序是行政诉讼法的一部分，对行政复议程序的规定主要见于《行政法院法》；（2）行政诉讼法不仅仅规范行政法院的程序，而且包含了所有实体法问题，它提供了对案件进行分析的全部法律框架，既非单纯的行政法，又非单纯的诉讼法。

德国现行《行政法院法》自1960年4月1日颁布实施以来，虽然历年来大小修改不断，但都没有触动该法的基本框架，只能定性为局部修改。该法所面临的主要压力来自两个方面：一是实践问题，行政法院因案件过多、审限过长而难堪重负；二是国际问题，随着欧洲一体化带来的法律统一要求，欧盟行政法影响到德国行政法的发展，欧盟法构成了德国行政法院解释和裁量的上位法，并在受案范围、诉的种类、证据规则、规范适用、诉权范围、审查强度等诉讼制度上对法院审判造成了诸多影响。为此，德国行政诉讼法的改革方向也主要集中于这两个方面，相应的对策，一是简化行政诉讼程序，二是尽可能平衡德国法与欧盟法的制度分歧。

由于我国不存在外部上位法问题，因而，值得借鉴的主要是前一方面，即简化行政诉讼程序的问题。目前，由于立案难的原因，我国法院审理的行政案件还是非常少的，还没有类似民事案件对民事审判庭的压力，但是，从前瞻的角度来讲仍有必要注意这一问题。（二）日本行政诉讼制度的演进经验

日本在明治时期受德国行政法的影响很大，在行政诉讼方面采用了属于大陆法系的行政诉讼模式。但第二次世界大战后，日本在美国的强压下，按照美式的“司法国家”理念进行了司法再造，废除了行政裁判所与行政裁判制度，确认了司法权的一元性，将行政诉讼案件收归由普通司法法院管辖，除特别规定的特例外，行政案件的审判也基本上适用民事诉讼法的规定。日本于1962年制定了现行的《行政事件诉讼法》作为行政诉讼的一般法。但在该法中仅仅规定了有关行政诉讼类型、原告资格、被告资格、起诉期间、依职权取证、诉讼参加、请求的合并、判决的效力、临时性权利救济等特别规则，对于其他一般性程序则适用民事诉讼法的规定，因此，该法本身并不是一部完整的诉讼法。而且，经过四十多年的实施表明，该法在行政诉讼的范围、诉讼类型、原告资格、起诉期间等方面存在着一定的问题。经过长期反复的论证，日本于2004年6月9日修改了《行政事件诉讼法》。

此次修改的主要目的是提高权利救济的实效性，主要内容包括：（1）扩大救济范围；（2）充实和促进审理，引进了民事诉讼释明处分的规则；（3）简化若干制度，使行政诉讼简明易懂、方便操作，例如，将国家或地方公共团体而不是行政机关作为抗告诉讼的被告，扩大抗告诉讼管辖法院的范围，放宽撤销诉讼的起诉期限，设立起诉教示制度等；（4）整备假救济制度。这次修改主要是对该法四十多年适用的实践经验和法律理论的总结，但没有改变日本行政诉讼的基本框架。

从日本行政诉讼的变革来看，有两个主要经验值得借鉴：第一，实事求是的路径，从实践问题出发找到制度革新的增长点，而不是简单照搬他国制度，将先进理念与本国国情进行衔接；第二，高效便民的理念，以保障行政相对人权利为主要出发点。三、我国行政诉讼法修改背景及基本原则（一）我国行政诉讼法的修改背景

原《行政诉讼法》颁布和实施二十多年来，在推动我国民主政治和行政法治建设方面发挥了巨大作用，对此应予以充分肯定。其成就和意义大致可以总结如下：（1）解决了大量行政纠纷，维护了社会稳定；（2）保障了人权，增强了公民的权利意识；（3）强化了行政机关的责任感，提高了执法水平；（4）促进了行政法律制度的建立和健全；（5）推动了依法治国方略的形成；（6）极大地丰富了我国民主法治建设的经验，发展了中国特色的社会主义民主政治制度；（7）正式确立了一种崭新的司法制度，在中国制度文明史上具有重要地位；（8）培养锻炼了行政审判队伍，造就了一批高素质的行政审判法官；（9）促进了行政法学的繁荣，推动了中国特色行政法理论体系的基本形成；（10）扩大了与国外同行的交流与合作。

但这部法律的诸多缺陷在司法实践中已显露出来，亟须克服和修正。比如，其立法宗旨、目的等随着经济社会的发展和人们认识的转变，就日益显现出其不符合现代法治精神，不利于推动行政法治和保护公民利益的一面。一些在品格上具有不恰当倾向性的各色文本以及滞后条款，甚至与立法原意相冲突的个别条款不断进入并停留在人们的视野中（这包括其他单项立法和司法解释），这些情形对于建设我们的法治国家和法治社会是非常不利的，应当利用修法的机会对这些不适当的内容，系统地进行审视和删改。例如：（1）受案范围狭小；（2）起诉要件过于严格或者不明确；（3）无法适应不断增加的社会需求，如新的纷争类型、对抽象行政行为的审查需求等；（4）对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制；（5）行政案件撤诉率高；（6）行政案件的审判质量不高；（7）行政裁判执行难；（8）立法目的有所偏差；（9）行政诉讼参加人范围狭小；（10）过于强调行政效率，未能较好地兼顾司法公正；等等。

为解决这些问题，最高人民法院在原《行政诉讼法》颁布实施后，曾相继出台了二十多部相关的司法解释。配套的司法解释在操作层面发挥了较大的纠偏作用，随着社会的发展变革，有的甚至已经在事实上形成了新的制度，在相当程度上改变了原《行政诉讼法》的面貌。但是，由于司法解释也有相应限度，原《行政诉讼法》的结构性缺陷实在是司法解释无法解决的，而且原《行政诉讼法》与大量的司法解释之间也需要综合协调。在我国宣布社会主义法律体系形成之后，“修旧法”的任务与“立新法”的任务并重，原《行政诉讼法》的修改工作被纳入立法计划，人们对此寄予很高的期望。党的十八大政治报告指出，要“进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义；要确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度。可见，符合现实国情地修改原《行政诉讼法》，通过行政审判制度、机制和方法创新，推动我国行政法治发展和法治政府建设，已成为紧迫的社会需求。（二）我国行政诉讼法修改的基本原则

此次修改主要在中国共产党十八届三中全会精神指导下进行，依据了以下基本原则：一是维护行政诉讼制度的权威性，针对现实中的突出问题，强调依法保障公民、法人和其他组织的诉讼权利；二是坚持我国行政诉讼制度的基本原则，畅通公民、法人和其他组织寻求司法救济的渠道，确保人民法院依法独立行使行政审判权；三是坚持从实际出发，循序渐进，逐步完善；四是总结行政审判实践的经验，把经实践证明的有益经验上升为法律。这些原则可概括为“稳中求进、以稳为主”。四、我国行政诉讼法修改过程和主要创新点（一）我国行政诉讼法的修改过程

我国行政诉讼法的修改由全国人大常委会法工委主推，具体方案经过了与最高人民法院、国务院法制办等方面的沟通协商、反复研究。全国人大常委会法工委从2009年开始着手《行政诉讼法》的修改，先后到山东、湖南等多地开展调研，听取基层人民法院、地方政府部门的意见和建议，通过多种方式了解行政诉讼的实践情况，并多次召开各类座谈会，听取各方意见，在充分论证并取得基本共识的基础上，提出了行政诉讼法修正案（草案），于2013年12月提请第十二届全国人大常委会第六次会议进行初审。此后，该草案分别于2014年8月、10月经第十二届全国人大常委会第十次、第十一次会议进行二审和三审，于2014年11月1日由第十二届全国人大常委会第十一次会议通过，由国家主席习近平发布第十五号主席令予以公布，自2015年5月1日起施行。（二）我国行政诉讼法修改的主要创新点

我国行政诉讼法的这次修改属于全面修改，从修正案的形式和内容看，共61项修改，由11章减为10章（删去原第九章“侵权赔偿责任”）；现第7章（审理和判决）改分5节；原法律文本约3/4的条文有修改，最重要的增、修内容涉及8个方面32处；采纳了学界和实务界多年来呼吁完善行政诉讼制度的许多修法建议。整体框架更趋合理，修改内容针对性强，制度设计趋向细致，推出若干制度创新，均值得肯定。择其要者，包括以下十个方面：

1. 调整立法目的

原《行政诉讼法》的立法目的包括“保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”，此次修法删掉了“维护”行政机关依法行使行政职权，增加了“解决行政争议”。这些修改一是明确了行政诉讼的定位是监督行政权力依法行使；二是把解决争议纳入行政诉讼目的，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。

2. 扩大受案范围

一方面，此次修法将解决行政争议列为立法目的（第1条），将具体行政行为的“具体”二字去掉（第2条），将“人身权、财产权”标准修改为“人身权、财产权等合法权益”，设定了新的概括性标准，为以后扩大受案范围埋下了伏笔，将来通过立法解释，就可以把抽象行政行为、行政事实行为等案件纳入受案范围之中，使各类合法权益被纳入司法审查保护范围。另一方面，此次修法在列举可诉行政行为的情形时，将行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争，违法集资、摊派费用，没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等行政行为纳入了受案范围。

3. 排除行政干预

此次修法在总则中明确宣示“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”（第3条第2款）。尽管这只是一个宣示性条款，还缺乏具体制度配套，但体现了对法院独立行使审判权的保障，是中共中央十八届四中全会精神的一个重要体现，为后续的制度建设指明了方向。

4. 便利原告起诉

此次修法明确规定：起诉应当向法院递交起诉状，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉（第50条第2款）。这一规定方便了当事人行使诉权，特别是文化程度不高的公民起诉。

5. 放宽立案条件《行政诉讼法》为法院设立了强制性的登记立案义务。法院在接到起诉状时对符合规定的起诉条件的，应当登记立案。不能当场判定的，应接收起诉状，出具书面凭证，7日内决定是否立案，而且法院立案主要是对原告的起诉是否符合形式要件要求进行判断，不做实体审查（第51条）。这有利于减少对原告起诉的阻碍。《行政诉讼法》同时要求法院要对当事人不清楚的地方进行释明，给予指导，这也有利于保障当事人的诉权。

6. 延长起诉期限《行政诉讼法》延长了公民、法人和其他组织作为原告的起诉期限，当事人直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出（第81条）。从原《行政诉讼法》规定的3个月延长到6个月，原告就有更多的时间来准备和提起诉讼。

7. 强化应诉义务

修改后的法律加强了行政机关负责人出庭应诉的义务。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭（第3条第3款）。通过这种制度设计，一方面可以强化行政机关的法治意识，提高重视程度，另一方面也有利于案件的尽快解决。当然，行政机关负责人出庭应诉的义务不是绝对的，在确实不能出庭的时候也可以委托他人出庭，但是必须出具委托书。

8. 新增跨区管辖

从以往经验来看，行政审判的一大阻力是来自本地行政机关的干预。一些基层法院的人、财、物受制于地方政府和行政机关，导致一些案子不能判、不好判、不敢判。这次修改后规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件（第18条第2款）。这或许可以缓解本地行政干预对司法公正的影响。

9. 丰富执行手段

为了解决行政诉讼“执行难”的问题，此次修法在原有基础上丰富了法院的执行手段。一是将执行罚的对象改为被告行政机关负责人，二是可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告，三是增加了司法拘留手段，对拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的行政机关，法院可以对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留（第96条）。

10. 强化复议责任

实践中，行政复议机关为了不成为被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。此次修法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告（第26条）。这有利于强化复议机关的审慎意识，促使其认真对待复议工作。五、行政诉讼法修改与法治政府建设的关系

中国共产党十八届四中全会制定的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称十八届四中全会《决定》）是我们理解行政诉讼法修改与法治政府建设的一把钥匙。

十八届四中全会《决定》在十八届三中全会的基础上对全面推进依法治国作出了全面部署。中国共产党十八届三中全会对全面深化改革提出了奋斗目标，作出了顶层设计。要实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，就需要从法治上提供可靠保障，提供制度化方案，这就是十八届四中全会的任务。全面推进依法治国涉及改革发展稳定、治党治国治军、内政外交国防等各个领域，十八届四中全会《决定》就我国法治建设的重大理论和实践问题系统地作了回答，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导等六个方面作出全面部署。

十八届四中全会《决定》为法治政府建设提出了六个主要任务：（1）依法全面履行政府职能；（2）健全依法决策机制；（3）深化行政执法体制改革；（4）坚持严格规范公正文明执法；（5）强化对行政权力的制约和监督；（6）全面推进政务公开。《决定》为司法改革提供了重要指引，指出：公正是法治的生命线。司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

法治政府建设要完成六个主要任务，除了依靠行政机关自身的努力之外，很大程度上要依靠外部力量的监督。行政机关受到的外部监督来自人大、党委、检察机关、法院、媒体、人民群众等多个方面。其中，法院通过行政诉讼的方式进行的司法监督是制度化、常态化、长效化的监督途径。但是，要发挥这种监督途径的应有功能，首先必须理顺法院自身的管理体制和司法权力运行机制，而行政诉讼法的修改就是其中的应有之义。

从现实来看，我国行政诉讼法不但对于法治政府建设，而且对于法治国家的建设都具有重大战略意义，总结起来可以说包括以下这些方面：它是我国行政法制发展进程中的一个里程碑；它是一支对公权力的重要异体监督力量和社会稳定力量；它是常规状态下公民权利救济的最重要保障线；它是广义行政救济法制的最重要制度设计之一。我国行政诉讼法的主要特色是理念先进、适应国情、制度完整、基本可用，但是面临着“立案难、审理难、执行难”的实践难题，在制度内容上也有这样那样的问题，因此未能对法治政府建设起到应有的强大促进作用。在这种背景下，《行政诉讼法》的修改对于法治政府建设在实践上有着重大的时代意义。

为了给原《行政诉讼法》的修改工作提供参考，中国人民大学宪政与行政法治研究中心中国行政法研究所长期关注这一问题并贡献了绵薄之力。2005年，按照全国人大法工委行政立法研究组的要求，中国行政法研究所由所长莫于川教授组织一批中青年学者完成了《关于修订〈中华人民共和国行政诉讼法〉的建议稿（中国人民大学方案）》，该版中国人民大学专家建议稿共10章159条，并附理由说明书，于当年3月30日正式报送全国人大常委会法工委提供立法参考。参加该版建议稿研究起草工作的有哈书菊、张艳丽、田文利、张步峰、郭庆珠、徐继敏、王锴、刘颖、牛文展、李炯、何亚宏、邬乃瑾、杜鹃，以及林鸿潮、郑宁、刘玉新、李卓等教授、副教授、讲师、博士生、硕士生。由于《行政诉讼法》修改此后正式列入了全国人大常委会的立法规划，在各方面形成了更多关注和新的认知，在中国人民大学法学院领导和同事们的大力支持下，2011年12月，中国行政法研究所专门成立了行政诉讼法修改课题组，由莫于川教授组织一批青年学者、博士生和硕士生再度开展了修法研究工作，参加课题组的有雷振、骆芳菲、武帅、邓静秋、龙倩、王婷、李艳萍、邹俊、宋涛等。课题组在前述建议稿的基础上，形成新的《中华人民共和国行政诉讼法》修改专家建议稿（中国人民大学方案）及理由说明书，于2012年3月报送全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院和国务院法制办。六、本书的框架体系、内容安排和撰稿分工

本书的框架体系为导论、正文、附录和后记。导论主要介绍《行政诉讼法》的主要内容，述评此次修改的相关问题。正文包括10章，与《行政诉讼法》的基本框架大致相同，同时兼顾重、难点：第一章为“立法目的与基本原则”，第二章为“行政诉讼的受案范围”，第三章为“行政诉讼的管辖制度”，第四章为“行政诉讼参加人”，第五章为“证据规定”，第六章为“起诉和受理”，第七章为“审理和判决”，第八章为“司法执行制度”，第九章为“涉外行政诉讼制度”，第十章为“附则”。书末还附录了行政诉讼法修改决定、新旧行政诉讼法对照表和莫于川教授发表的相关文章供读者参考使用。后记交代了本书的写作经过以及莫于川教授对我国行政诉讼制度发展的思考和感悟。

第一章 立法目的与基本原则

第一节 行政诉讼制度的立法目的

本条全面、准确地阐释了行政诉讼法的立法目的和立法依据。一切行政诉讼制度的制定都是为了确保人民法院公正、及时审理行政案件，是在妥善处理和解决各类行政争议的过程中，达至保护行政相对人和利益相关人合法权益，以及反向监督行政执法的目的。同时，阐明行政诉讼法的立法根据是宪法。【分析】（一）该制度的具体内涵

1. 阐明行政诉讼制度的基本功能

行政诉讼制度对社会关系可能产生的影响，或者说其所能发挥的作用与效果，可从如下三个方面来理解：

其一，定分止争，这是其最直接的功能。既然行政诉讼审理的对象是行政争议，它最直接的功能就是对这种争议作出裁断，确定当事人之间的权利义务。作为处理行政争议的终局机制，行政诉讼制度的存在，可以使当事人之间所争执的权利义务关系最终确定下来，避免长期纠纷不息造成讼累，避免各方当事人在人、财、物上的过度投入与浪费。

其二，权利救济，这是行政诉讼最根本的功能。行政活动本身纷繁复杂，极易违法而对当事人合法权益造成侵害。我国法治传统十分薄弱，当前法律体系尚未健全，法治意识相对淡薄，公务人员素质不高，因违法行政行为侵害行政相对人和利益相关人合法权益的事件大量存在。尽管有行政组织法、行政程序法等对行政活动加以事先、事中控制，但违法行政的发生仍不可避免，行政诉讼成为事后救济的最重要的法律机制。

其三，监督执法，这是行政诉讼的另一重要功能。行政诉讼在对公民、法人和其他组织的合法权益加以救济的同时，也起着监督行政机关依法行政的作用。如果行政机关实施了违法的行政行为，法院可以通过裁判将其撤销、变更，确认其违法，或责令被告履行法定职责，起到纠正行政机关违法行为，促使其依法行政的作用。即使行政机关并未实施违法行为，但鉴于行政诉讼制度的存在，也将使其在实施行政活动时有所顾忌，不敢轻易违法。可见，行政诉讼制度可以形成一种非常有力的倒逼机制，可以反向促进行政机关依法行政。

2. 阐明行政诉讼法的立法根据是宪法

宪法规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。行政诉讼法对宪法上述规定予以具体化，保障宪法的贯彻实施。（二）立法目的修改要点及价值

1. 增加“解决行政争议”作为行政诉讼的目的

立法目的是否科学，对立法质量和实施效果具有重大影响。行政诉讼制度具有多种价值和功能，包括保障司法机关公正、及时审理行政案件；保护私权利，约束公权力；监督行政机关依法行使行政权力。既然法院的职责是解决纠纷和争议，行政诉讼是人民法院居中裁决行政主体和公民、法人、其他组织之间的行政争议的活动，那么保护私权利和监督行政机关依法行使行政权这两个行政诉讼目的，就必须在解决行政争议的过程中予以实现。同时，正如学者所说，将“解决行政争议”纳入立法目的，为扩大行政诉讼调解的适用范围提供了立法目的依据。应该说，这次修法增加“解决行政争议”作为行政诉讼的目的，更为准确地体现了行政诉讼的根本任务。

2. 将“正确审理行政案件”改为“公正审理行政案件”

这次修法，将原《行政诉讼法》第1条的“保证人民法院正确、及时审理行政案件”改为“为保证人民法院公正、及时审理行政案件”，虽然只是一个词语的区别，却更为科学，也更能体现法治的精神。毕竟，公平公正是法治的要义，也是司法审判应该秉持的基本原则和精神。“公正”不仅是司法工作的生命线，也是人民群众对司法的核心要求，目前的表述比“正确审理行政案件”更能准确概括司法工作的要求。

3. 删掉了“维护行政机关依法行使行政职权”的表述

这次修法，删掉了原《行政诉讼法》中关于“维护行政机关依法行使行政职权”的表述，这是一种很大的进步。因为行政权与司法权是相互监督、相互制约的关系，行政诉讼的目的就是监督行政机关依法行使行政权，不该将“维护”行政机关依法行使职权作为目标之一。行政机关作出的行政行为本身就有公定力，无须人民法院维护。《行政诉讼法》删除原来不适当的表述，不但有利于进一步强调司法权对行政权的监督作用，也有利于减少和杜绝行政诉讼中人民法院刻意维护行政机关的现象，可以有效解决现实中群众反映较为强烈的“立案难、审理难、执行难”等突出问题，符合“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，以及“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的时代新要求。

4. 将“根据宪法制定本法”改为“根据宪法，制定本法”

这次修法还将原《行政诉讼法》中“根据宪法制定本法”改为“根据宪法，制定本法”。这是因为本条主要规定了两个方面的内容，即行政诉讼法的立法目的和立法依据。原《行政诉讼法》的表述似乎只将立法依据与“制定本法”相关联，忽视了立法目的与“制定本法”的连接。而且，我国其他一些基本法，如《刑事诉讼法》、《民法通则》、《立法法》等均是采用“根据宪法，制定本法”的表述。为保持立法技术上的一致，修法时对此予以了调整。（三）该制度在具体运用中的注意事项

对于行政诉讼制度的立法目的，法律条文表述是，将“公正、及时解决行政争议”置于“保障权益”和“监督职权”之前，强调“解决行政争议”是实现后面两个目的的前提，这说明行政诉讼最直接的目标就是保障各方诉讼参加人都能够获得充分、独立、平等和有序的表达其诉讼主张的机会，最终合理、有效地化解行政争议。因此，人民法院在主持行政审判的过程中，应该将解决行政争议作为最终目的，充分利用审判、调解等多种方式化解争端。

第二节 行政诉讼的诉权与审判权

本条是对公民、法人或者其他组织的诉权的规定。凡是认为自己合法权益被行政机关和行政机关工作人员的行政行为，以及法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为所侵犯的公民、法人和其他组织，都享有提起行政诉讼的权利。【分析】（一）该制度的具体内涵1. 关于行政诉讼的主体。原告应该是认为自己合法权益受到行政机

关和行政机关工作人员的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组

织。而被告则是行政机关，不包括司法机关、立法机关、军事机

关和党的机关。2. 关于引起行政诉讼的法律关系。因行政机关和行政机关工作人员

行使行政权力，同公民、法人或者其他组织发生行政法律关系而

引起的行政争议可以提起行政诉讼，行政机关同公民、法人或者

其他组织发生民事法律关系而引起的民事争议不属于行政诉讼的

范畴。3. 关于行政诉讼的标的。可以提起诉讼的是违法的，侵犯公民、法

人或者其他组织合法权益的行政行为，不再只限于原《行政诉讼

法》规定的具体行政行为。4. 关于依照本法提起诉讼，有两层含义：一是有权提起诉讼的公民、

法人或者其他组织应当依照本法第12条和第13条所规定的人

民法院的受案范围提起诉讼；二是应当依照本法规定的起诉条件

提起诉讼。起诉只有符合上述两个条件，人民法院才予受理。5. 法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为也属于行政诉讼的

调整范围。（二）修改要点及价值

1. 将“具体行政行为”修改为“行政行为”

受案范围是行政诉讼制度的一个重要支撑点。但原《行政诉讼法》却明确指出只有具体行政行为才是行政诉讼的受案范围，这就使得在行政管理活动中大量存在的行政事实行为基本不在行政诉讼的考虑范围之内，许多本应通过诉讼解决的法律问题被挡在了司法的大门之外。当时立法中用“具体行政行为”的概念，主要考虑是限定可诉范围。但实际上什么可诉，什么不可诉，是由《行政诉讼法》的其他条款规定的。由于具体行政行为的内涵和外延不清晰，实践中有的法院还为“具体行政行为”设定标准，对应当受理的行政案件不予受理，客观上造成“立案难”，导致在诸多案件中，私权利得不到法律救济，使得法律问题越来越多地变成了政治问题，大量纠纷日积月累，给社会稳定带来严重压力。由于司法救济的渠道被人为堵塞，公民只能通过上访、静坐、散步乃至暴力等非法律途径进行政治抗争，严重影响了政治秩序的稳定。从实践来看，行政机关制定具有普遍约束力的“标准”等行为，比单一行政行为的影响和危害更大，更需要司法监督，因此本次修法新增加了规定，即人民法院对于规范性文件可以一并审查，审查的对象显然已经不能被“具体行政行为”所涵盖，故而应该予以修改。从域外的立法情况来看，大部分国家采用的都是“行政行为”的表述，且最高人民法院在司法解释中早已运用了“行政行为”这个表述，效果也是好的。因此，《行政诉讼法》将“具体行政行为”修改为“行政行为”，为适当扩大行政诉讼受案范围去除了法律原则障碍，真正畅通了救济渠道，确保公民、法人和其他组织的行政争议可以不受阻碍地、顺利立案。

2. 肯定被授权组织的行政主体地位

本次修法，这一条在原有的基础上增加了第2款，即“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。这是因为，《行政诉讼法》的调整范围对应的是公共行政关系。实践中，除了行政机关能够作出行政行为以外，法律、法规和规章授权的组织作出的行政行为也属于行政诉讼的范畴，这样的明确表述最大限度地保护了公民、法人和其他组织的合法私权利。（三）该制度在具体运用中的注意事项1. 本条所说的“行政行为”，不包括行政机关制定规范性文件的行

为。虽然这次修法将规章以下的行政规范性文件纳入了本法调整，

但人民法院只能进行附带性审查，不能对其作出判决。同时，因

行政不作为侵权的，公民、法人和其他组织也可以依据《行政诉

讼法》提起行政诉讼，人民法院应当受理，而不能以行政行为不

存在为由拒绝受理。这一点在《行政诉讼法》第12条当中已有

明确规定。再者，“行政行为”还应包括“行政事实行为”，以

及行政机关签订、履行行政合同的行为。2. 虽然公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的

行政行为侵犯其合法权益，都有权依法向人民法院提起诉讼，但

是只能针对行政机关提起诉讼，而不能对行政机关工作人员本身

提起行政诉讼。因为在行政管理活动中，行政机关工作人员是代

表行政机关作出行政行为的。3“. 法律、法规、规章授权的组织”是一个很模糊的概念，司法实

践中理解这个概念时需要把握以下几点：（1）“授权”实际上是“授予行政职能”，而不是真正的行政职权。（2）只有授予的是“公共行政”性质的职权才属于这里规定的“法律、法规、规章

授权的组织”，如果授予的是非公共行政性质的职权，就不属于

这里规定的“法律、法规、规章授权的组织”。（3）“法律、法

规、规章授权的组织”只有在行使法律、法规、规章授予的行政

职能时才能作为行政诉讼的被告。4. 合法权益包括但不限于人身权和财产权。从《行政诉讼法》第

12条可以看出，社会保障权、公平竞争权等都已经纳入了《行

政诉讼法》的保护范围。【法条】第三条　人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。【释义】

本条规定了对公民、法人和其他组织起诉权利的保护以及行政机关负责人应当出庭应诉的原则。首先，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，依法受理应当受理的行政案件。其次，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。最后，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。因特殊原因不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。【分析】（一）该制度的具体内涵

1. 人民法院应当保护公民、法人和其他组织的起诉权利

起诉权利，是公民、法人和其他组织对侵害其合法权益的行为，有权诉诸人民法院，通过诉讼的渠道寻求司法保护和救济的权利。公民、法人和其他组织享有起诉权利是其合法权益能够得到司法救济的前提和保障。起诉权利从性质上看是一种请求权，也是行政管理关系中，行政相对人的一项基本权利。人民法院应当采取必要的措施和手段保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件要予以受理，对依法不予受理的要有法定依据，并向当事人作出明确的解释和说明。

2. 行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件

人民法院依法独立行使审判权是宪法和有关法律规定的一项诉讼中的重要原则。这就要求各级地方政府要改变“官本位”思想，不得滥用“大局”、“中心工作”、“地方发展”等理由，给人民法院受理行政案件施加压力；同时要求行政机关及其工作人员不得以各种理由干预、阻碍人民法院受理行政案件。

3. 行政机关负责人应当出庭应诉

在行政诉讼案件中，被诉行政机关负责人负有出庭应诉的法定义务。（1）“行政机关负责人”是指行政机关的法定代表人和其他负责人，包括正职领导人，也包括副职领导人。（2）行政机关负责人出庭应诉是原则，委托相应工作人员出庭是例外。如果行政机关负责人因故的确不能出庭应诉，应当依法委托本机关相应的工作人员到庭应诉，不能只委托律师出庭应诉。（3）“相应工作人员”是指熟悉行政案件情况，适合解决行政争议的工作人员。（二）增加该制度的主要背景及价值

实践中，有的地方政府为了避免成为被告或是为了避免败诉，以各种理由干预、阻碍人民法院受理行政案件，为此，国务院早在2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》中就明确提出要做好行政应诉工作，指出“完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议”。

考虑到行政主体的强势地位，《行政诉讼法》对行政相对人的权利和司法权威赋予了法律支持，通过第3条明确规定，人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利。从以往的实践来看，行政相对人的这项权利并没有得到很好的保护。当前立案难、审理难、执行难是行政诉讼面临的三大难题，其中最突出的就是立案难。一旦行政相对人与行政机关发生行政争议，行政机关不愿做被告，人民法院不愿受理，导致很多本应通过行政诉讼解决的行政争议进入了信访的渠道。要想畅通行政诉讼的入口，就必须加强对公民、法人和其他组织起诉权利的保护。

作为向权益受损的当事人提供司法保护和救济的司法机关，人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。为了方便当事人行使其起诉权利，《行政诉讼法》不但通过第50条明确允许当事人书写起诉状确有困难的，可以口头提起诉讼，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人；还通过第51条和第52条对人民法院受理案件的程序予以了细化。这些新增的制度都有利于人民法院保障当事人的起诉权利。

同时，《行政诉讼法》强调“行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”，同时强化了对行政机关应诉过程中违法行为的法律责任和相应惩处。针对行政机关向行政诉讼原告施加压力，迫使其撤诉的行为规定了相应法律责任；对于行政机关不到庭应诉，或者中途随意退庭等不尊重司法的情形，规定了人民法院提出处分的司法建议权。

原《行政诉讼法》中没有关于被诉行政机关负责人应当出庭应诉的规定，导致以往的审判实践中，行政机关负责人出庭应诉的比例并不高。作为被告的行政机关通常都只是派普通工作人员出庭应诉，或是只委托律师出庭，民众对此意见非常大。在近几年的审判实践探索中，许多地方人民法院和有关方面为了提高行政机关负责人依法行政的意识和能力，更好地解决行政争议，积极推动、建立了行政机关负责人出庭应诉的制度，取得了不错的社会效果。本次《行政诉讼法》修法过程中，许多法院和专家积极建议应该在立法中建立这项制度。《行政诉讼法》采纳了这些意见，通过第3条明确规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。尽管这一规定存在较大弹性，实践中肯定会有各地实施不平衡的问题，但是这一规定确立了行政机关负责人应当出庭应诉的原则，总体上会产生积极的作用。另外，它也便于各地有关方面制定相关的配套制度，督促行政机关负责人出庭应诉。应该说，行政机关负责人出庭应诉，不仅有利于解决行政争议，也有利于增强行政机关负责人依法行政的意识，还有利于增强人民群众对法治的信心，提高全社会的法治观念，促进法治社会的建设。（三）该制度在具体运用中的注意事项1. 因为行政机关负责人在行政机关内部有不同分工，所以出庭应诉

的行政机关负责人最好是行政机关的正职领导或作出被诉行政行

为的内部机构的分管领导。为避免这一制度被架空，可以将行政

机关负责人出庭应诉的情况纳入“两会”政府工作报告和政府年

度考核及执法质量考核评议范围，作为检验行政机关依法行政水

平的重要指标。2. 行政机关在贯彻实施《行政诉讼法》的过程中，要通过进一步做

好改革发展、改善民生的各项工作，切实发展人民群众的权益，

切实维护人民群众的切身利益，真正让老百姓满意，从源头上预

防和消解行政争议。此外，还要规范运行行政机关内部的监督机

制，畅通行政复议渠道，减少自己作为被告的机会。【法条】第四条　人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。【释义】

本条规定了人民法院独立行使行政审判权的原则。即行政案件审判权由人民法院依法独立行使，任何行政机关、社会团体和个人不得干涉人民法院依法独立行使审判权。人民法院设置专门的行政审判庭来审理行政案件。【分析】（一）该制度的具体内涵

1. 人民法院依法对行政案件独立行使审判权

我国《宪法》规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。”行政案件审判权由人民法院依法独立行使的原则，主要包括以下内容：（1）行政案件的审判权由人民法院统一行使。对外而言，人民法院是行使国家主权，外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内进行行政诉讼，必须由我国人民法院统一审理，任何国家都无权干涉我们国家的主权。对内而言，根据国家机关职权分工的原则，行政案件只能由各级人民法院审理，其他任何机关或者组织都无权审理。（2）人民法院独立行使审判权，必须依照法律规定，不得独立于法律之外。法律包括全国人大及其常委会制定的法律、国务院的行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例、单行条例，包括实体法和程序法。（3）任何行政机关、社会团体和个人不得干涉人民法院依法独立行使审判权。即任何行政机关、社会团体和个人不得利用职权地位或者利用非正当的手段，干扰和影响人民法院的审判活动。与此同时，人民法院的审判工作，也应当接受党的领导，接受国家权力机关、检察机关的监督。（4）人民法院独立行使审判权，是指由人民法院作为一个整体独立行使审判权，而不是指审判员、合议庭独立行使审判权。人民法院集体领导审判工作的组织机构是审判委员会，合议庭作为审理具体案件的职能机构，在审判业务上应当接受审判委员会的领导和监督。合议庭审判行政案件，遇到重大问题时，应当向庭长、院长请示；遇到意见不一致时，应当由院长提交审判委员会讨论决定，合议庭对审判委员会的决定应当服从。

2. 人民法院设行政审判庭审理行政案件

这是从人民法院开展行政审判工作的实际需要作出的规定。人民法院设行政审判庭审理行政案件，可以更有效、更专业地解决实践中发生的各类行政争议。（二）保留该制度的主要价值

行政诉讼属于“民告官”的诉讼，作为被告的行政机关相对于作为原告的公民、法人和其他组织，显然具有强势的地位。因此，在行政诉讼中，强调人民法院依法独立行使审判权，不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，显得尤为重要。只有坚持这一原则，人民法院才能真正做到公正审理，才能真正在人民群众中树立司法的威信；当公民、法人和其他组织的合法权益受到行政行为侵害时，才会愿意选择行政诉讼作为维权救济的途径。反之，人民群众会认为行政机关与司法机关“官官相护”，不愿意信任人民法院，也不愿意选择行政诉讼作为解决行政争议的途径，行政诉讼制度便很难真正发挥作用。因此，本次修法对于这一规定予以了保留。（三）该制度在具体运用中的注意事项1. 只有人民法院才有权对行政案件进行审判，由人民法院独立行使

审判权。2. 人民法院依法独立审判行政案件，意味着每一个人民法院在审理

行政案件时都是独立的，上下级法院之间是一种审判监督关系。3. 人民法院依法独立行使审判权，与接受国家权力机关和法律监督

机关的监督并不矛盾，它们的关系由宪法、组织法和有关行为法

确定。

第三节 行政诉讼的基本原则

本条规定了审理行政案件的原则，即人民法院审理各类行政案件，都应该以事实为根据，以法律为准绳。应当依照法定程序调查、认定客观存在的事实，切忌主观、片面。【分析】（一）该制度的具体内涵1. 人民法院审理行政案件必须以事实为根据。即案件的处理要以客

观存在的事实为基础，要忠于事实真相。人民法院要依照法定程

序调查认定被告据以作出行政行为的事实是否符合客观情况，证

据是否确实充分，只有以证据能够证明的客观事实方能作为适用

法律的基础。2. 人民法院审理行政案件必须以法律为准绳。即人民法院以法律为

根据，查明行政行为适用法律是否正确，从而判断行政行为是否

合法，并作出正确的裁判。以法律为准绳，就是只有法律才是人

民法院在认定事实的基础上，衡量具体行政行为是否合法的客观

尺度。任何机关或者个人不能“以言代法”、“以权代法”。这里

所说的法律是指广义的法律，包括全国人大及其常委会制定的法

律，国务院的行政法规、地方性法规和民族自治地方的自治条例、

单行条例，行政规章仅具有参照适用效力。3. 以事实为根据、以法律为准绳是互相联系、不可分割的统一整体。（二）保留该制度的主要价值

以事实为根据，以法律为准绳这一基本原则，是我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法都明确规定的一个基本原则，而且在三大诉讼法的各项基本原则中处于核心地位，是司法审判中必须坚持和秉持的一大原则。故而，本次修法予以保留。（三）该制度在具体运用中的注意事项1. 人民法院在审理行政案件时要了解案情，包括行政机关作出具体

行政行为的情况和行政争议发生的原因、经过以及争议焦点等情

况。2. 人民法院在审理行政案件时要掌握证据，应向诉讼参与人和其他

有关部门或者个人收集、调取与案情有关的证据。3. 人民法院在审理行政案件时要审查证据，应当分析证据和待证事

实的内在联系，审查证据的客观真实性，审查取得证据的方法是

否合法，只有经法庭审查属实，才能将证据作为定案的事实根据。4. 以事实为根据，以法律为准绳的原则，不只是要求人民法院遵守，

同样要求当事人和其他诉讼参与人在行政诉讼的各个阶段都严格

遵守，他们都应当尊重事实，服从法律。5. 人民法院在审理行政案件的过程中，贯彻这一原则需要注意新《行政诉讼法》第63条和第64条的规定。【法条】第六条　人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。【释义】

本条规定了人民法院审查行政行为的合法性原则。人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查，而对行政行为是否适当基本不予审查。【分析】（一）该制度的具体内涵

对于一个行政行为来说，不合法与不合理因素的存在都可能给公民、法人和其他组织的合法权益带来损害。但基于司法权与行政权之间的基本分工，对行政行为的合理性问题，法院原则上不加审查。合法性审查原则在根本上是由法院的性质与任务所决定的，法院是法律的适用者，只有法律调整的问题，法院才予以审理。对于一般合理性问题，法律并不加以严格规范与羁束，而是给行政机关留下一定的自由裁量空间，即使行政机关在裁量中有欠妥当，也不构成违法，法院对此不加以审理。对于因行政行为合理性问题所引起的争议，原则上通过行政复议等其他方式寻求解决。当然，如果行政行为存在着严重的、明显的、重大的合理性问题，以至于违反了行政合理原则的最基本要求，可将其视同违法。因为违法并不限于违反某一明确的规范，也包括违反法律原则。对于这种情况，根据《行政诉讼法》第70条第6项的规定，人民法院可以通过行政诉讼加以审查。

这一原则主要包括以下两个方面的内容：（1）人民法院只对已经受理的行政案件进行审查，而不得审查其他行政行为。行政诉讼是保障公民、法人和其他组织合法权益的一种司法救济措施，采取“不告不理”的原则。人民法院不具有主动检查行政主体行政行为合法性的权力，审查行政行为的合法性只限于原告诉至法院，法院应当受理且已受理的行政案件。（2）人民法院审理行政案件，原则上只能审查行政行为的合法性，一般不能审查行政行为的适当性，除法律规定的特殊情况外，一般不得以行政主体的行政行为不适当而变更行政决定。立法者在《行政诉讼法》中确定合法性审查原则的意图是：“法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查，至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定。”（二）修改该制度的主要背景及价值

相对于原有的这一规定，《行政诉讼法》只修改了一处，即将原条文中的“具体行政行为”修改为“行政行为”。关于这一点，前文在对《行政诉讼法》第2条进行解读时已有说明，不再赘述。

而行政诉讼以合法性审查为原则的特点是由司法权和行政权的关系所决定的。司法机关与行政机关有各自的职能分工，二者皆由权力机关选举产生，并受其监督。虽然人民法院有权依法对相应的行政行为进行司法监督，解决行政争议，纠正违法的行政行为，维护公民、法人和其他组织的合法权益，但是，这样的司法监督应该限于对行政行为的合法性审查，否则，国家权力职能分工的平衡状态将会被打破。司法权可以监督行政权，但绝不能干预行政权，影响行政权的正常运行。因此，本次修法保留了合法性审查原则。（三）该制度在具体运用中的注意事项

人民法院审查行政行为的合法性，主要从以下5个方面进行：1. 行政机关是否具有作出该行政行为的职权。主要是看行政主体有

没有这项职能，是否超越了法定的职权，是否滥用职权等。2. 行政机关作出行政行为的主要证据是否充分、确凿，认定事实的

主要证据是否不足。3. 行政机关作出行政行为所依据的实体法律规范是否得当，有无误

用、错用或滥用法律、法规、规章现象，所适用的规章有无和法

律、法规相抵触的情况等。4. 行政机关作出行政行为是否遵照法律、法规规定的实施该行政行

为的程序规定等。5. 行政机关是否依法应当作为而不作为。

人民法院经过审理，只要认定行政行为违反了上述情形，该行政行为即为违法。【法条】第七条　人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。【释义】

本条规定了审理行政案件的几项基本制度。行政诉讼原则上实行合议制度。为保证公正、公平地审判行政案件，行政诉讼应当坚持回避原则。人民法院审理行政案件，除涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的情况之外，一律应该公开进行。此外，涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。人民法院审理行政案件实行两审终审制，一个案件经过两级人民法院审理即告终结。【分析】（一）该制度的具体内涵

1. 合议制度，是指行政诉讼原则上实行合议审判，依靠集体智慧，保证案件得到正确审理。合议可以由审判员3人以上单数组成合议庭，也可以由审判员和人民陪审员组成合议庭。合议庭是行政审判的主体，以少数服从多数的方式来决定行政案件的审判结果。（1）在不同的审判阶段应当分别组成合议庭。第一审案件由审判员或者审判员、陪审员组成合议庭；第二审案件一般由审判员组成合议庭；再审案件要区分是由第一审法院还是由第二审法院再审的情况，分别按照第一审或者第二审合议庭组成的规定，组织合议庭。（2）不论在哪个审判阶段，合议庭的组成人数都应当是3人以上的单数。（3）合议庭成员享有平等的权力，合议庭评议案件，实行少数服从多数的原则，对评议中的不同意见，必须如实记入笔录。（4）合议庭应当接受和服从审判委员会的领导和监督。

2. 回避制度，是指审判人员或其他有关人员遇有法律规定不宜参加案件审理的情形时，退出对该案件审理活动的制度，分为当事人申请回避和审判人员申请回避两种。根据《行政诉讼法》第55条的规定，如果当事人认为审判人员、书记员、翻译人员、鉴定人或勘验人等与本案有利害关系或其他关系可能影响案件的公正、公平审理的，有权要求其回避。审判人员认为自己与本案有利害关系或其他关系的，应该主动申请回避。

审判人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人也有权要求他们回避：（1）是本案的当事人或者与当事人有直系血亲、三代以内旁系血亲及姻亲关系的；（2）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（3）担任过本案的证人、鉴定人、勘验人、诉讼代理人的；（4）与本案的诉讼代理人有夫妻、父母、子女或者同胞兄弟姐妹关系的；（5）本人与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正处理的。

审判人员具有下列情形之一的，当事人及其法定代理人有权要求回避，但应当提供相关证据材料：（1）未经批准，私下会见本案一方当事人及其代理人的；（2）为本案当事人推荐、介绍代理人，或者为律师、其他人员介绍办理该案件的；（3）接受本案当事人及其委托的人的财物、其他利益，或者要求当事人及其委托的人报销费用的；（4）接受本案当事人及其委托的人的宴请，或者参加由其支付费用的各项活动的；（5）向本案当事人及其委托的人借款、借用交通工具、通讯工具或者其他物品，或者接受当事人及其委托的人在购买商品、装修住房以及其他方面给予的好处的。

审判人员明知具有应当回避情形之一，故意不依法自行回避或者对符合回避条件的申请故意不作出回避决定的，依照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》的规定予以处分。人民陪审员、书记员、翻译人员、司法鉴定人员、勘验人员的回避问题，参照审判人员回避的有关内容执行。

3. 公开审判制度，是指人民法院审判行政案件，除法律规定的不公开情况外，审理过程应当公开，而且判决宣告原则上一律公开。

公开审判包括三项内容：一是开庭前公告当事人姓名、案由和开庭的时间。二是除合议庭评议案件以外，要对群众公开，对社会公开，开庭时允许群众旁听和允许新闻记者采访报道，涉及国家秘密、个人隐私以及法律另有规定的除外；涉及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。三是公开宣告判决，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容除外。

4. 两审终审制度，是指一个行政案件经过第一审、第二审两级人民法院审判后即告终结的制度。在我国行政诉讼中大多数行政案件都实行两审终审制，对地方各级人民法院的第一审判决及特定的裁定，当事人可以向上一级人民法院（即第二审法院）提起上诉。第二审法院对上诉案件所作的判决、裁定是终审判决、裁定，当事人不得再提起上诉。当事人如果在法定上诉期间不提起上诉，那么第一审法院的判决、裁定在上诉期满后即发生法律效力。最高人民法院作为第一审法院审理的行政案件实行一审终审，最高人民法院的第一审判决和裁定是终审判决、裁定，当事人不得对此提出上诉。（二）保留该制度的主要价值

人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度，这是行政诉讼的四个重要原则，也是和刑事诉讼、民事诉讼共有的原则。

合议制原则是民主集中制在审判工作中的具体运用。回避制度则可以确保案件得到客观公正的审理，可以确保诉讼程序的公正，可以确保司法机关和审判活动得到当事人和社会公众的普遍尊重。公开审判制度不但可以保证审判活动的公正，可以保障当事人的诉讼权利，还有利于增强公众的法律意识。而两审终审制度的实行有利于上级人民法院对下级人民法院的审判工作进行监督，及时纠正错误的判决或裁定，维护当事人的合法权益。正因为在多年的司法实践中，上述四个原则发挥了极其重要的作用，所以本次修法对这一规定予以了保留。（三）该制度在具体运用中的注意事项

1. 按照《行政诉讼法》第55条第4款的规定，院长担任审判长时的回避，由审判委员会决定；审判人员的回避，由院长决定；其他人员的回避，由审判长决定。当事人对决定不服的，可以申请复议一次。

2. 行政诉讼中贯彻公开审判原则的具体要求是：第一审案件，除涉及国家秘密、个人隐私或者法律另有规定以外，一律公开进行。第二审案件，除人民法院认为事实清楚的，可以实行书面审理以外，应当按照第一审的程序进行。此外，按照《行政诉讼法》第54条第2款的规定，以往也须公开的、涉及商业秘密的行政案件，如果当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

此外，依照公开审判制度，发生法律效力的判决书或裁定书，人民法院原则上应当公开，以供公众查阅。但依据《行政诉讼法》第65条的规定，判决书或裁定书中涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容不属于公开的范畴。

3. 与之前的法条相比，本条并没有什么变化，但结合新增的第82条、第83条和第84条的内容来看，今后的行政诉讼已经不再像以往一样只能采取合议的方式，而是像民事诉讼一样有了独任审判的例外。《行政诉讼法》之所以增加了有关简易程序的规定，是因为随着建设法治国家和依法行政步伐的加快、群众法律意识的增强，行政案件的数量和种类大幅度增多。许多行政案件情节简单，双方当事人对事实无争议或争议不大，仅为到法院讨一个“说法”；还有些行政案件所涉及的利益比较微小，行政相对人急需法院快速对争议进行了断。对于这些案件适用简易程序，既有利于快速解决争议、节约诉讼成本、减少当事人讼累、提高法院办案效率，又有利于合理配置司法资源使人民法院集中力量审理比较重大、复杂的案件。因而，在当前行政审判力量严重不足的情况下，打破单纯适用普通程序审理行政案件的模式，增设简易程序，可以完善我国行政诉讼制度，提高行政审判效率。【法条】第八条　当事人在行政诉讼中的法律地位平等。【释义】

本条规定了当事人在行政诉讼中的法律地位平等的原则。行政诉讼是在人民法院主持下，有当事人和其他诉讼参与人参加，以解决行政争议的一种诉讼活动。当事人在行政诉讼中的法律地位是平等的，当事人有着平等的诉讼权利和诉讼义务。【分析】（一）该制度的具体内涵

行政诉讼中的被告是行政机关，它在行政管理活动中，代表国家行使行政权力，处于管理者的主导地位；而在行政诉讼中的原告是公民、法人或者其他组织，他们在行政管理活动中处于被管理者的服从地位。在行政管理活动中，管理者与被管理者的法律地位是不平等的，行政机关的单方意思表示决定了大多数行政法律关系的产生、变更和消灭。但是，当双方发生行政争议依法进入行政诉讼程序后，作为被告的行政机关和作为原告的行政相对人，在行政诉讼中的法律地位是平等的，行政机关不能再以管理者、领导者的身份自居。

当事人在行政诉讼中法律地位平等原则，具体内容如下：1. 行政诉讼双方当事人都是行政诉讼法律关系的主体。这意味着当

事人的诉讼地位完全平等，也就是双方当事人在行政诉讼中没有

高低之分，亦无贵贱之别，也没有领导与服从的关系，而是处于

相同的法律地位，共同受人民法院裁判的约束。2. 双方当事人的诉讼权利义务由法律规定，彼此适应，但不完全对

等。原告与被告的诉讼权利和诉讼义务存有差异性。3. 所谓法律地位平等，主要是指在整个诉讼过程中，人民法院始终

起着主导作用，原告和被告的诉讼地位平等。即当事人在诉讼中

都有申请回避、提供证据、进行辩论、提起上诉、申请执行等权

利。当事人都必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序，履行发生

法律效力的判决、裁定。这里需要说明的是，在行政诉讼中，被

告负有主要的举证责任，被告不得提起反诉等。（二）保留该制度的主要价值

当事人在行政诉讼中的法律地位平等，是宪法中“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”原则在行政诉讼中的具体体现。虽然，行政诉讼的双方当事人，即作为原告的公民、法人和其他组织与作为被告的行政机关，在行政活动中分别属于被管理者和管理者，其地位并不平等，但双方一旦进入行政诉讼程序，其诉讼法律地位就是完全平等的，共同受人民法院裁判的约束。同时，行政诉讼制度区别于民事诉讼制度，诉讼双方当事人的诉讼权利和义务并不完全对等，即在诉讼权利和义务的规定上，对处于弱势地位的原告一方予以倾斜性的保护，从而真正确保原告与被告在实质上的平等。应该说，从实践看，这一原则有利于维护当事人合法权益，因此此次修法予以保留。（三）该制度在具体运用中的注意事项

依据当事人法律地位平等原则，人民法院在行政诉讼中，以及在适用法律方面应一视同仁地对待当事人双方，不能因人而异，也不能因行政机关在国家管理活动中的特殊地位而搞差别对待。【法条】第九条　各民族公民都有用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。【释义】

本条规定了使用本民族语言、文字进行行政诉讼的原则。使用本民族语言、文字进行行政诉讼，这是各民族公民法定的权利。人民法院在少数民族聚居地或者是多民族共同居住地审理行政案件和发布法律文书时，应当以当地民族通用的语言、文字进行审理，并用通用文字发布判决、裁定等法律文书。对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人，人民法院有义务为他们提供翻译以保护他们的诉讼权利，保证他们顺利地进行诉讼活动。【分析】（一）该制度的具体内涵1. 使用本民族语言、文字进行诉讼是当事人及其他诉讼参与人的重

要诉讼权利，无论是当事人，还是作为证人、辩护人、鉴定人等，

都同样享有这一权利，不容许限制或剥夺。2. 保障当事人及其他诉讼参与人使用本民族语言、文字进行行政诉

讼的权利是人民法院应尽的义务。人民法院要用当地通用的语言

进行审理，如果诉讼参与人，包括当事人、第三人、诉讼代理人、

证人、鉴定人、勘验人等，不通晓当地通用的语言、文字，人民

法院有义务为他们指派或聘请翻译人员进行翻译。3. 在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，如果日常生活中使

用几种民族的语言、文字，那么在进行行政诉讼时，人民法院应

当用当地民族通用的语言、文字进行审理，并用当地民族通用的

一种或几种文字发布判决书、公告、布告和其他法律文件。（二）保留该制度的主要价值

使用本民族语言、文字进行诉讼原则是我国宪法关于“各民族一律平等”、“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”的规定在行政诉讼中的具体要求和体现。贯彻实施该原则有利于少数民族公民平等地行使诉讼权利和维护其合法权益，有利于及时解决行政争议，维护当事人合法权益，也有利于对少数民族公民进行法制宣传教育，增强其法制观念。三大诉讼法均将此作为基本原则，此次修法也予以保留。（三）该制度在具体运用中的注意事项

人民法院在审理行政案件时，应当尊重当事人和其他诉讼参与人使用本民族语言、文字进行行政诉讼的权利，并提供必要的条件，保障当事人和其他诉讼参与人行使这项权利，避免因语言、文字的障碍，影响行政案件的审理。如果第一审人民法院违背这项原则作出判决、裁定，第二审人民法院可以依照法定程序予以撤销，发回原审人民法院重新审判。【法条】第十条　当事人在行政诉讼中有权进行辩论。【释义】

本条规定了辩论原则。在行政诉讼中，在人民法院主持下，当事人有权针对案件事实的有无，证据的真伪，适用法律、法规是否正确，以及行政行为是否客观上侵害了当事人合法权益等各自陈述自己的主张和根据，进行相互辩论。【分析】（一）该制度的具体内涵

在行政诉讼中，在人民法院主持下，当事人有权向人民法院提出诉讼请求或反驳对方当事人的诉讼请求，并就案件事实和运用法律的问题，出示有关证据和对法庭出示的证据进行质证、辩论，陈述各自的主张和意见，以争取对自己有利的诉讼结果，维护自己的合法权益，人民法院则通过辩论查明案件事实。1. 辩论权是当事人一项重要的诉讼权利。即当事人对诉讼请求有陈

述事实和理由的权利。可以针对对方当事人的陈述和诉讼请求进

行反驳和答辩，当事人借此维护自己的合法权益。2. 辩论原则贯穿于行政诉讼的全过程，包括一审、二审和再审程序。

注意不要把辩论原则同法庭辩论混淆、等同。法庭辩论只是实行

辩论原则的集中表现。起诉、答辩，陈述和反陈述，都是实行辩

论原则的具体表现。3. 辩论的表现形式可以是口头形式，也可以是书面形式。口头辩论

又称“言词辩论”，主要集中在法庭审理阶段，是最集中、最全

面的辩论，也是辩论原则最重要的体现。4. 辩论的内容既可以是实体方面的问题，也可以是程序方面的问

题。辩论的内容主要是双方争议的实体问题和程序问题。凡与案

件的事实和适用法律无关的问题均不属于辩论的内容。虽与案件

的事实和适用法律有关，但双方没有争议的问题，也不属于辩论

的内容。（二）保留该制度的主要价值

辩论原则体现了行政诉讼当事人在诉讼中平等的法律地位，是世界各国普遍遵循的诉讼制度。保障当事人在行政诉讼中充分行使辩论权，不但有助于案件的公正审理，也有助于当事人接受人民法院的判决结果，有效解决行政争议，具有重大的现实意义，此次修法予以保留。（三）该制度在具体运用中的注意事项

人民法院的判决必须经过和基于当事人的辩论而作出，这就要求人民法院在诉讼过程中应当保障当事人充分行使辩论权。1. 辩论必须在人民法院的主持下进行。在行政案件审判过程中，人

民法院应引导当事人的辩论行使权，使当事人的辩论能够真正发

挥作用。2. 人民法院应当给当事人充分的行使辩论权的机会，让当事人能够

充分发表自己的主张和意见。3. 人民法院对案件事实真相的判断必须充分考虑当事人辩论的结

果。4. 人民法院的判决必须形成于法庭辩论之后。5. 人民法院对违反辩论程序、妨害诉讼的，依法有权采取必要的措

施。

只有这样，辩论原则才能发挥人民法院判断案件事实真相和确保诉讼公正的作用。也只有这样，当事人才能通过行使辩论权达到证明自己主张，维护自己权益的目的。【法条】第十一条　人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。【释义】

本条规定了人民检察院对行政诉讼实行法律监督的原则。根据我国《宪法》和《行政诉讼法》的规定，人民检察院有权对行政诉讼进行法律监督。对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，人民检察院一旦发现违反法律、法规规定的，有权依照审判监督程序提出检察建议或抗诉。人民检察院不仅对人民法院的行政审判活动实行法律监督，还对诉讼当事人和其他诉讼参与人的诉讼活动实行法律监督。对于审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，人民检察院也有权向同级人民法院提出检察建议。【分析】（一）该制度的具体内涵

这一制度旨在规定检察机关的法律监督地位，并通过《行政诉讼法》第93条的规定，细化了检察机关的抗诉路径和结构：1. 最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，

上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，

发现有《行政诉讼法》第91条规定情形之一，或者发现调解书

损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。2. 地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、

裁定，发现有《行政诉讼法》第91条规定情形之一，或者发现

调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提

出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检

察院向同级人民法院提出抗诉。3. 各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员

的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。（二）保留该制度的主要价值

作为国家的法律监督机关，人民检察院有权对诉讼实行法律监督，这是我国三大诉讼法均规定了的一项基本原则。实践证明，人民检察院对行政诉讼进行法律监督，将有利于人民法院依法作出公正、合理的裁判。因而，此次修法对这一原则予以了保留。

虽然与原《行政诉讼法》相比，本次修订中人民检察院对行政诉讼进行法律监督的原则本身并没有变化，但其内涵却得到了进一步的扩展。按照原《行政诉讼法》第64条的规定，在行政诉讼中人民检察院法律监督的核心和重点是对人民法院的行政审判活动是否合法。而修改后的《行政诉讼法》第93条对这一规定予以了完善，不但明确规定了各级人民检察院面对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，如何视不同情况提出检察建议或抗诉，还规定人民检察院不仅可以监督人民法院的行政审判活动是否合法，还可以针对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，向同级人民法院提出检察建议。应该说，新的规定使人民检察院的法律监督权得到了进一步的完善，进一步强化了对行政诉讼的法律监督，真正使当事人的合法权益得到保障。（三）该制度在具体运用中的注意事项

人民检察院在行政诉讼中行使法律监督权，必须依法进行，不得滥用监督权力，更不得谋取私利。具体来说，根据《行政诉讼法》第93条以及第101条的规定，检察机关在实践中可以采取多种相对灵活的行政诉讼监督方式：1. 检察建议。检察建议是对人民法院在行政诉讼活动中存在的一般

的程序性错误或者应当予以改进的问题，提出纠正或改进建议的

一种监督方式。包括再审检察建议和对审判人员违法行为的检察

建议。再审检察建议是检察机关收到当事人申诉，经过审查认为

生效的行政判决、裁定确有错误的，由检察院直接向同级法院发

出检察建议，建议法院启动审判监督程序进行再审。法院再审结

束时将再审结果通知提出检察建议的人民检察院。原审法院不接

受检察建议的，检察院可以向上级检察院提请抗诉。而对审判人

员违法行为的检察建议，是指各级人民检察院对审判监督程序以

外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院

提出检察建议。2. 抗诉。抗诉是人民检察院认为人民法院作出的已经生效的判决、

裁定确有错误时，依法向人民法院提出重新审理要求的诉讼活

动。这是法律授予人民检察院代表国家行使的一项法律监督权。3. 对行政诉讼立案环节进行法律监督。人民法院不予受理的裁定确

有错误的，人民检察院应当依法提出抗诉或提出检察建议。4. 对调解进行监督。人民检察院发现人民法院所作的调解书损害国

家利益或社会公共利益的，应当依法提出抗诉或提出检察建议。5. 对行政诉讼判决、裁定的执行实行法律监督。依据《民事诉讼法》

第235条和《行政诉讼法》第101条的规定，人民检察院有权对

行政案件的执行实行法律监督。6. 追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的审判人员的刑事责任。侦

查国家公职人员的职务犯罪行为，并依法提起公诉，这本就是人

民检察院作为法律监督机关的一项重要职责。人民检察院在对行

政诉讼活动进行法律监督的过程中，一旦发现审判人员涉嫌贪污

受贿、徇私舞弊、枉法裁判的，应当及时立案、侦查乃至提起公

诉，这是加强司法监督，遏制司法腐败的重要手段。

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