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丁煌《西方公共行政管理理论精要》笔记和考研真题详解试读：
导 言 西方公共行政管理学的产生与发展
0.1 复习笔记
一、公共行政管理兴起的背景
19世纪末，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。这一时期：
①社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务变得越来越繁重；
②社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。
原有的公共行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的公共行政管理活动，以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，公共行政管理学便应运而生。
二、公共行政管理的发展
1．科学管理运动
科学管理运动的兴起对西方公共行政管理学的形成与发展起到了推波助澜的作用（1）背景
①资本积累的惊人增长与管理利用巨量资金的陈旧方式不相适应；
②生产技术的进步和企业规模的扩大与传统的经验管理发生了尖锐的冲突；
③工人的“有意磨洋工”，使劳动生产率低下；
④劳资之间的对立情绪和“不融洽关系”严重地影响着生产和利润的增长；
⑤缺乏严格的责任制度以及专门化的管理知识和管理人才使专业化协作生产陷入混乱。
这些矛盾和问题归结到一点，就是要建立适应社会化大生产迅速发展的管理制度和管理方法。（2）内容
泰勒所开创的科学管理理论主要探讨的是如何在工厂中提高劳动生产率的问题。在泰勒看来，要提高劳动生产率，就必须在工厂企业推行“科学管理”。包括：
①实行预先计划；
②用科学的方法挑选工人；
③对工人进行科学教育和培训以使他们掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，在标准化的作业环境中，完成经测算规定的工作定额；
④管理部门和工人之间保持密切友好的合作关系等。（3）政府的行政管理改革
尽管科学管理理论最初是针对企业管理而提出的，但是它同时也为政府的行政管理改革提供了线索和方法。正是在科学管理运动兴起之后，一些公共行政管理学家才开始重视通过科学管理来寻求政府行政管理效率的问题：
①威廉·亨·莱芬韦尔就把科学管理的原则运用于机关办公室的管理；
②莫里斯·卢埃林·库克也曾将科学管理运用到教育和市政机构；
③伦纳德·D·怀特则进一步用科学管理理论研究政府行政管理。
美国政府也将科学管理运动提供的科学原理和方法应用于政府的公共行政管理，精简政府机关、调整机构，促进了政府工作的改革，提高了公共行政管理的效率。
正是科学管理运动的兴起，才促成了西方公共行政管理学的形成和兴盛。
2．相关学科的理论发展
相关学科的理论发展和政府长期的公共行政管理实践也为公共行政管理学的产生奠定了重要的基础。（1）政治学
政治学是公共行政管理学的直接理论基础，公共行政管理学之树源之于政治学之根；公共行政管理学之果结之于政治学之花。从学科发展的历史来看，公共行政管理学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。
①l7—18世纪，在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们所鼓吹和确立的天赋人权、社会契约、三权分立等思想，把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。
②l9世纪末、20世纪初，垄断势力的扩张、劳资矛盾的加深、贫富两极分化的加剧、社会经济生活的混乱、进步运动的高涨等，就是这一时期很突出的社会矛盾。垄断资产阶级为了维护其经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。
③由于工业的发展和工人阶级队伍的增长，教育的普及以及普选权的扩大，社会各界人士对政治也越来越关心了。
随着政治学的不断发展，一批政治学家着眼于经济和效率，从政治学的角度研究政府的公共行政管理职能。（2）实践经验
公共行政管理和公共行政管理的思想古而有之，自有了国家以来，便有了政府管理社会公共事务的公共行政管理活动。政府在长期的公共行政管理实践中不仅积累了丰富的公共行政管理经验，而且也形成了一系列行之有效的公共行政管理制度，例如，l8世纪初期普鲁士创立的任官制度和l9世纪50年代英国建立的文官制度，所有这一切不仅为公共行政管理学的理论研究提供了素材，而且也为公共行政管理学理论体系的建立提供了重要的范畴和规范。
3．公共行政管理学产生的标志
公共行政管理学在美国产生的公认标志是曾任普林斯顿大学校长的美国第28届总统伍德罗·威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文，在该文中，他主张政治与行政分离，第一次明确地提出应该把公共行政管理当作一门独立的学科来进行研究，该文开公共行政管理学理论研究之先河，被公认为是公共行政管理学的开山之作。
三、我国的公共行政管理
在我国，公共行政管理学的起步相对较晚，作为一门独立学科的公共行政管理学从根本上来说实属“舶来品”，鉴于西方公共行政管理学具有长期的理论积累，而我国公共行政管理学科又面临着加速发展以适应时代要求的现实背景，因此，系统地了解和掌握西方公共行政管理学发展过程中业已取得的理论成果，不仅对于我们更深一层地了解公共行政管理思想的演变及其影响，加深我们对公共行政管理活动规律的认识具有重要的指导意义，而且对于我国公共行政管理理论体系的进一步完善和公共行政管理实践效率的进一步提高也具有重要的借鉴价值。
0.2 考研真题与典型题详解
一、简答题
1．19世纪末，公共行政管理在西方国家兴起的背景是什么？
答：l9世纪中叶以后，开始了第二次科学技术革命，生产技术方面发生了巨大的变革和进步，重工业取代轻工业在国民经济中占据主导地位，资本积累以前所未有的速度向前推进。到了19世纪末，资本主义自由竞争向垄断时期过渡，由生产和资本集中所引起的垄断统治逐渐形成。在这一时期：（1）社会生产力的迅速发展和经济结构的巨大变化使政府管理社会经济的任务变得越来越繁重；（2）社会关系的日益复杂化也带来了一系列带有公共性的社会问题，各种社会矛盾和冲突甚至演变成为一种普遍的社会现象。
为了缓和、消除各种社会矛盾，解决各种带有公共性质的社会问题，维持社会的稳定和促进社会的发展，政府开始转变过去那种消极、被动的状态，进而积极、主动地干预社会公共生活和处理社会公共事务，公共行政管理活动变得越来越重要。
在这种背景下，原有的公共行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要有一门科学从理论上来指导国家的公共行政管理活动，以使政府能够更好地履行其职能和完成其使命。于是，公共行政管理学便应运而生。
2．简述政治学与公共行政管理的关系。
答：政治学是公共行政管理学的直接理论基础，可以把这两门学科比作根与树、花与果的关系，即：公共行政管理学之树源之于政治学之根；公共行政管理学之果结之于政治学之花。从学科发展的历史来看，公共行政管理学也是从政治学中分离出来而成为一门独立学科的。政治学的发展是促进公共行政管理学产生和发展的一个重要因素：（1）l7—18世纪，在资产阶级革命中涌现出一批杰出的政治学家，如洛克、孟德斯鸠、卢梭等，他们所鼓吹和确立的天赋人权、社会契约、三权分立等思想，把政治学理论推进到了一个新的发展阶段，为资产阶级国家政权体制的建立奠定了理论基础。经过资产阶级革命或资产阶级民族民主革命所建立起来的资产阶级国家，普遍采用立法、行政、司法三权分立并互相制约的政治制度。在这种制度下，行政机关成为独立的体系行使其管理国家政务的权力。（2）l9世纪末、20世纪初，随着资本主义社会自由竞争走向垄断，社会经济关系发生了重要变化，使一系列社会问题变得愈益重要和复杂起来。垄断势力的扩张、劳资矛盾的加深、贫富两极分化的加剧、社会经济生活的混乱、进步运动的高涨等，就是这一时期很突出的社会矛盾。垄断资产阶级为了维护其经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。（3）由于工业的发展和工人阶级队伍的增长，教育的普及以及普选权的扩大，社会各界人士对政治也越来越关心了。随着政治学的不断发展，一批政治学家着眼于经济和效率，从政治学的角度研究政府的公共行政管理职能。公共行政管理学正是在像政治学这样一些相关学科理论的促进下形成并发展起来的。
第一部分 初创过程中的西方公共行政管理理论
第1章 威尔逊的公共行政管理理论
1.1 复习笔记
一、威尔逊公共行政管理理论的思想渊源与产生背景
1．威尔逊公共行政管理理论的思想渊源
从思想渊源来看，威尔逊的公共行政管理理论受到了来自欧洲大陆尤其是来自德国公共行政管理研究思想的影响。
2．威尔逊公共行政管理理论的产生背景
威尔逊公共行政管理理论的产生主要源自对自由放任主义的反动。民主主义者力图通过加强国家力量来控制垄断，而先前适应早期简单社会生活的政府体制变得越来越不能胜任这一要求，因此，必须进行改革。正是在这种资产阶级内部不同阶层之间的利益冲突因社会政治经济状况的变化而日益激化以及反映中产阶级利益要求的民主主义者发动了一场政治变革运动的社会条件下，威尔逊明确地提出了要建立一门独立的公共行政管理科学。
二、威尔逊公共行政理论的主要内容
1．公共行政管理学研究的必要性
需要是科学发展的内在动力之一。在威尔逊所处时代之前的很长一个时期，对政府公共行政管理活动的系统研究并没有得到人们的重视，谁也没有从作为政府科学的一个分支的角度来系统地撰写过行政学著作。
到了威尔逊所处的时代，资本主义已进入了上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府的职能不断扩大，而且更加复杂、更加困难，公共行政管理研究被提上议事日程以及公共行政管理学的产生，是和时代生活所提出的要求分不开的，因为当时“与制定一部宪法相比较，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”，政府的公共行政管理工作迫切地需要有科学的理论予以指导。
2．公共行政管理学的目标和任务
行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。威尔逊从公共行政管理学研究的起点和具体研究内容两个方面对行政学研究的目标和任务作了明确的界定。（1）威尔逊认为行政学研究首先要政府能够适当而且成功地承担什么职能任务，行政学应该以行政职能作为其研究的起点。（2）再次就是要研究政府用什么方式方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。（3）威尔逊特别强调，作为一门科学，行政学的研究不能限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度，形成“行政管理比较高深的理论”。
3．公共行政管理的实质
威尔逊对公共行政管理的本质主要是通过将其与政治和宪政制度等概念进行比较而揭示的。（1）行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它是行动中的政府；它是政府的执行，政府的操作，是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。（2）就公共行政管理与政治的关系而言
①公共行政管理不同于政治，公共行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动。行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。
②公共行政管理与政治又密切相关，行政管理的领域是一种事务性的领域。作为政治生活的一个组成部分，行政管理大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理之比较高深的理论，与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。行政科学是政治科学的最新成果。
4．公共行政管理学研究的历史渊源
威尔逊认为，行政科学是一门外来的科学，对它必须加以改造，使之不只适应一个单一而且紧密结合的国家，而且适应一个复杂而且形式多样化的国家，并且使之按照适应权力高度分散的政府形式建立起来。如果要应用这种科学，必须使之美国化，并且不只是形式上或仅仅从语言上美国化，而是必须在思想、原则和目标方面从根本上加以美国化。
5．公共行政管理学研究方法论
威尔逊认为，由于在与行政管理职能有关的各个方面，一切政府都具有很强的结构方面的相似性，因此应该运用历史方法和比较方法对不同政府所共有的公共行政管理规律进行研究。
威尔逊强调应该排除一切成见，在行政学研究之中向除了本国之外的一切地方去寻求启示；通过比较研究，以更快的速度了解自己管理方法中的特点。尽管他积极主张大胆地借鉴别国的管理方法和成功经验，但是他也反对脱离实际的机械照搬。
6．公共人事行政管理思想“为政在人”。威尔逊十分关注当时的文官制度改革，尤其重视政府官员的素质问题，强调政府官员应该具有良好的态度。他还认识到行政领导的素质与影响力对下属行为所具有的重要作用。
此外，威尔逊还就如何提高政府官员的工作质量提出了自己的看法，清楚地认识到了满足人的不同层次的需求与开发人的潜能进而提高工作效率之间所具有的内在联系。
7．公共行政监督思想
随着政府公共行政职能和公共行政权力的不断扩大，公共行政监督也日益受到人们的重视，公共行政监督是公共行政职能得以顺利实施和公共行政权力得以合理行使的重要保证。
威尔逊认为公共舆论能够起到权威性评判家的作用。无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策的更为巨大的力量进行监督，公众的批评则是完全安全而且有益的，是完全不可缺少的。
作为监督政策实施的一种机制，公共舆论不仅是有益的而且是必不可少的，行政研究应当为公共舆论发挥其对行政管理的监督控制作用提供最佳途径，应当排除各种来自行政中的干扰；政府为了能够更有效地履行其职能，其“行政管理必须在一切方面都对公众舆论有敏锐的反应”。
三、简评
威尔逊不仅比较深入地分析、论证了研究国家公共行政管理和建立公共行政管理科学的重要性和必要性，较为准确地揭示了公共行政管理学研究的对象和实质，明确地提出了公共行政管理学研究的目标和任务，而且对公共行政管理学研究的具体内容作了阐述，尤其是对公共行政管理学研究应该遵循的方法论原则提出了自己的独到见解。其思想中某些观点至今仍不失精辟，它们对于目前的公共行政管理学研究与我国当今的改革开放事业有启发和借鉴作用。
威尔逊在思想路线上表现出来的历史理论高度，在方法论上表现出来的求实精神，反映了广大美国中下层资产阶级的利益要求。
1.2 考研真题与典型题详解
一、概念题
1．人事行政（山东大学2002年研）
答：人事行政是指政府为达成其职能、推行其工作，通过一定的人事机关及相应的制度、法规、方法和手段等，对其所任用的国家工作人员进行选拔、任用、培训、奖惩、考核、调配、工资福利、退职退休等方面的管理活动。具体来讲，“人事行政”这一概念包含以下几个方面的要义：①人事行政是指政府对其所任用的工作人员的管理活动，人事行政的范围仅限于政府系统内部；②人事行政的内容主要体现为政府的人事管理机构通过相应的人事行政制度，对政府人事问题所做的规划、决策、组织、指挥、协调、控制等管理活动；③人事行政的总体目标是力求政府中“人”与“事”的协调，是为了使政府中的人力资源得到充分利用，达到人尽其才，才尽其用，并在适才适所的情况下，达到事竟其功；④人事行政的核心是行政人才的管理问题，包括“取才、用才、育才和留才”四个环节，体现在人事行政的实际运作中，即包含了更新、激励—保健、行为调控三个机制。
二、简答题
1．简述威尔逊的行政组织思想。（中南财经政法大学2007年研）
答：在公共行政思想史上，美国学者伍德罗·威尔逊是公认的经典作家。伍德罗·威尔逊于1887年发表的《行政学之研究》一文往往被看作是美国公共行政研究的起点，虽然有许多学者持不同的看法。威尔逊和韦伯的理论，实际上构成了美国甚至世界公共行政思想主流的基础。
根据奥斯特罗姆教授的概括，威尔逊的理论预设是任何政府体制内部都有一个权力中心；权力越分散就越不负责任。他认为政治与行政泾渭分明，各个政府奠定的政治原则可以各不相同，但良好行政的原则在任何政府体制中都是非常相同的。良好行政的体制是等级秩序化的，人员分等级，接受政府核心部门首脑的政治领导。各级行政人员均为技术上训练有素的公务员。行政组织的完善是由等级秩序化的、经过职业培训的公务员实现的。
威尔逊理论范式所包含的基本定理有八条：①在任何政府中总是存在一个占支配地位的权力中心；一个社会的政府为单一的权力中心所控制。②权力越分散，它就越不负责任；或者换言之，权力越一元化，它就会受到来自更为负责的单一权力中心的指导。③宪法结构界定和决定该中心构成，并确立与立法和行政控制有关的政治结构。每个民主政府的体制都把人民的代表提高到绝对主权的位置。④政治领域设定行政的任务，但行政的领域在政治的适当范围之外。⑤就行政的功能来说，所有现代政府具有极相似的结构。⑥经职业化训练的公务员等级序列的完善为“良好”行政提供了结构条件。⑦等级制组织的完善会使效率最大化，在此效率尺度为花费最少的钱和做最少的努力。⑧以上界定的“良好”行政是人类文明的现代化和人类福利的提高之必要的条件。
美国公共行政学者在威尔逊理论的基础上，阐发了许多著名的行政学原则，如命令统一、控制幅度、命令链条、职能部门化、单一权威首脑指导下属行政单位等，都被假定为具有普遍效力的行政安排。
2．简述公共行政管理与政治的关系。
答：就公共行政管理与政治的关系而言：（1）公共行政管理不同于政治，公共行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动。行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政治如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治。（2）公共行政管理与政治又密切相关，行政管理的领域是一种事务性的领域。作为政治生活的一个组成部分，行政管理大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理之比较高深的理论，与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的。行政科学是政治科学的最新成果。
第2章 古德诺的政治—行政二分法
2.1 复习笔记
一、对政治—行政二分法的进一步阐释
古德诺在政治—行政二分法问题上的重要贡献不是在于他率先提出了政治—行政二分法，而是在于他对政治—行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的一些具有独创性的公共行政管理学思想奠定了基础。
古德诺之所以提出应将政治与行政相对地“二分”开，其目的是为了引出政府机构之间的分工不可能像政府两种功能之间的划分那样来得一清二楚。
在古德诺看来，把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配，而且还因为随着政府体制的发展，政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。
古德诺反复强调的主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。
二、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础
古德诺认为，协调的基础是政治必须对行政取得某种形式的控制。这种控制是通过法定制度达到的，有时则是由法外途径实现的。
古德诺在认识到政治必须对行政实施控制的同时，也注意到这种控制有一定的限度，仅仅强调政治对行政的控制是有危险的，因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨害有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
因此，一方面，为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。由此可见，问题的关键是要找出政治对行政的这种必不可少的控制的恰当限度，以真正地实现政治和行政的协调。
三、行政的适度集权化是政治与行政实现协调的必要途径
古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制问题，而且还取决于行政权力的必要集中问题。
古德诺认为，行政分权，特别是中央和地方的分权，造成了行政力量统一性的破坏，导致了政治与行政的失调，从而使国家意志的执行出现了问题。“任何国家意志的表达，在表达机关对执行机关没有控制的情况下都是一句空话”。古德诺认为，要改变这种状况，只有通过行政权的集中这个惟一的途径，“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间的必要协调”。因此，应该鼓励行政集权的趋势，而不阻碍它发展。
四、美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节
古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于政党功能的发挥。
通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。
总之，正是由于政党本身的统一性，和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者留给后人的巨大难题才得以顺利解决。
五、美国加强民主与效率协调的主攻方向——政府体制的改革
考虑到政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，古德诺认为，必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。为了达到这个目标，需要做到：（1）要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对整个政府负起全责。古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负责、加强民主和效率协调的重要保证。（2）由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非能为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党，并有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺还竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面，同时主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系过于密切化。（3）美国的两党制度，实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。
六、简评
古德诺不仅在威尔逊的政治—行政二分法的基础上作了进一步阐释，而且更为重要的是，他着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解，其思想、观点不乏深刻之处。
古德诺虽然没有把自己的主要注意力集中在公共行政管理部门的具体事务上，但是他却高屋建瓴地分析了公共行政管理有效开展所涉及的外部环境问题，具有较为开阔的视野，他通过对一列重大理论问题的考察和分析，比较系统地阐述了他的公共行政管理学思想。
从总体上看，古德诺的公共行政管理学研究和威尔逊的研究有着一致之处，古德诺也是站在中小资产阶级利益一边，主张公共行政权力的集中，批评了美国建国之初被奉为神圣的某些思想原则。因而，与威尔逊一样，古德诺的研究也明显地带有某种批判精神，他把注意点放在影响行政变革的政府制度上，而没有真正地深入到公共行政管理内部的那些技术性细节上去。这些特点的形成，主要是由他所处的时代以及他所代表的利益造成的。
2.2 考研真题与典型题详解
一、概念题
1．政治与行政（武汉大学2005年研）
答：政治指在一定的经济基础上，人们围绕着特定的利益，借助于社会公共权力来规定和实现特定权利的一种社会关系。行政是指国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。政治与行政的区别为：
①政治与行政对国家意志的作用不同。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治是围绕着特定的利益，借助一切社会公共权力来实现和形成特定的利益要求和社会管理。一切政治现象都与国家政权有密切的联系，一切社会和经济要求通过国家政权得到集中而充分的反应。政治活动的重要内容就是参与国家事务，给国家定方向，确定国家活动的形式、任务和内容。而行政则正是这种国家意志的执行，通过设立行政组织、人员等执行和贯彻国家意志。
②政治与行政的主体不同：政治的主体为国家机关，其中包括行政机关、立法机关、司法机关。还包括政治家、利益集团、政党、公民等等。行政的主体是国家行政机关及其工作人员，在当前一些非政府部门也介入到行政管理活动中来。
③政治与行政的范围与客体不同。政治的范围与客体是重大而带着普遍性事项的国家活动。行政的范围和客体是个别和细微事项方面的国家活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。
2．（政治与行政）二分法（山东大学2004年研）
答：政治与行政二分是古德诺在《政治与行政》一书中提出的一种观点，认为政治与行政是所有政府具有的两种基本功能。政治与政策和国家意志的表达有关，存在于政府表达国家意志所必需的活动中；行政则与这些政策的执行相关，存在于政府执行国家意志所必需的活动中。由于政府体制的不同，这两种功能的区分程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民主程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别就越小。但是，即使在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。自此以后，“政治是国家意志的表达”和“行政是国家意志的执行”就成为行政学中一种影响很广的观点。政治与行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。
二、简答题
1．简评政治与行政二分法（中山大学2008年研）
答：（1）政治和行政二分法概述
政治和行政二分法是由古德诺指出，他认为，行政与政治应该是分开的，政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，它是由议会掌握的权力，重点在于体现民意。而行政是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，与政治有着相对的独立性，重点在于提高效率。在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，政府的这两种功能可以分别称作政治与行政。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。政治就是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政就是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。行政学研究的是政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。（2）评价
①政治与行政二分法之于公共行政学的意义在于从以下四个方面提出了关于学科的论证的基础：
a．政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；
b．行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；
c．关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；
d．行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
②政治和行政分离的历史意义有：
a．把行政从政治中分离出来，使之成为一个相对独立的研究领域，这对行政学的产生也起了重要的促进作用。
b．国家意志的表达功能和执行功能是互相渗透、难以截然分开的。以执行国家意志为主要功能的政府机关，通常又被赋予表达国家意志的具体细节的职责。而以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。
③从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。其二者的关系是：
a．政治的实质是阶级之间的关系。在一定社会形态中，各阶级之间特别是统治阶级和被统治阶级之间的关系构成政治的实质内容。在阶级社会中，政治首先是阶级的政治，而行政的根本任务就是巩固统治阶级的政治统治。
b．政治的核心是国家政权，某些政党、集团之所以拥有立法权和政治决策权，正因为其所属的阶级掌握了国家政权。一切政治行为和政治活动，归根结底是为了夺取政权和巩固政权，而行政正是以国家政权为后盾，以维护和巩固国家政权为根本任务的。所以，政治主导行政，行政从属于政治，行政的目标、职能、行为和活动，都不同程度地、直接或间接地具有政治的属性。这是理解行政概念不可忽略的基本观点。
2．辨析：古德诺在西方行政学发展中最重要的贡献在于他率先提出了政治、行政二分法。（武汉大学2007年研）
答：这种观点是错误的。（1）威尔逊提出了政治与行政两分法，威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政冶的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出政治与行政的两分法。
(2)古德诺在西方行政学发展中最重要的贡献在于他全面、系统地论述了两分法理论，古德诺认为，所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策用以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。
所以说，古德诺在西方行政学发展中最重要的贡献并不是他率先提出了政治——行政二分法。
3．辨析：古德诺对政治—行政二分法的兴趣主要在于政治与行政的“分离”。（武汉大学2003年研）
答：（1）这种提法不太正确。古德诺的政治—行政二分法是对威尔逊提出的政治与行政二分法做出的进一步的阐释和发挥。（2）古德诺认为政府表达国家意志的活动就是“政治”，而政府执行国家意志的活动就是“行政”。在《政治与行政》中古德诺明确提出，政治与行政是所有政府具有两种基本功能，政治存在于政府表达国家意志所必需的活动中，行政存在于政府执行国家意志所必需的活动中。古德诺之所以提出政治—行政二分法，是为了明确国家的职能，是建立在对孟德斯鸠三权分立理论的批判的基础上的。他认为三权分立学说不符合民主国家的实际，民主国家的主要职能只有政治与行政两种，司法功能只是行政的一小部分。（3）所以说，古德诺对政治—行政二分法的兴趣不仅在政治与行政的“分离”，更主要的是明确民主国家的职能。
第3章 韦伯的“官僚制”理论
3.1 复习笔记
一、权威结构理论与组织类型分析
韦伯认为，权力是无视人们的反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。可见，在权威制度下，下级把上级发布的命令看做是合法的。正是根据这种权威合法化的方式，韦伯对不同类型的组织进行了区分。他认为有三种合法的权威，由此出现三种不同的组织形式，即“神秘化的组织”、“传统的组织”和“合理化—合法化组织”，其中每一种组织形态都意味着其独特的管理机构或管理体制。
1．神秘化的组织
这种组织形态行使权威的方式是基于领导者个人的人格，它以对个人的崇拜、迷信为基础，对这些人的超人能力、英雄主义精神、模范品格进行崇拜。韦伯用“超凡魅力”一词来说明领导个人的人格，典型的“神秘化的组织”是以宗教或政治形式出现的小规模的革命运动。
在这一类型的组织中，由于领导的权威仅仅依靠的是领导者个人的人格，组织成员对命令的服从便仅仅是基于领导者个人的感召力和煽动力。因此，这种组织内在的基础并不稳固，常常会出现“人存政举，人亡政息”的现象。
2．传统的组织
在传统的组织中，行使命令和权威的基础是先例和惯例。从前经常发生的事情被看作是神圣的东西，并由此确定了各种团体的权利和期望。在传统的权威制度下，存在着两种组织形式，一种是“世袭制”，另一种是“封建制”。在实行“世袭制”的组织中，官员只是领袖个人的奴仆，并从领袖那里获取他们的报酬；而在采取“封建制”的组织中，官员则拥有自己的收入来源，并对领袖保持着一种传统上的忠诚关系，他们比“世袭制”形式下组织中的官员享有更多的自主权。
这种组织类型的权威明显地具有世袭性、封建性和绝对性的特点，世袭性即公之子恒为公，士之子恒为士；封建性是指领导者与被领导者之间是主人与臣仆的关系，信奉家长政治和老人政治，整个组织如同一个家族；绝对性则意味着领导者的意志就是法律，权威不受限制，至高无上。
3．合理化—合法化组织
在合理化—合法化的组织中，行使权威的基础是组织内部的各种规则，人们对权威的服从是由于有了依法建立的等级体系。此时的权威必须在组织中担任一定的领导职务，被领导者对权威的服从实质上是对组织规则的服从，在赢得服从这一点上与领导者个人的品质、能力、学识关系不大；此时领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，各自都要受到组织规则的约束。这种类型的组织是以官僚组织的形式出现的，而韦伯则把它看作是现代社会中占主导地位的权威制度。
4．三种组织的关系和比较
对于神秘化的组织而言，当那个对组织成员具有超凡魅力的领袖死后，组织必将会失去其神秘化的形式，而变成其他两种类型组织——“传统的组织”和“合理化—合法化的组织”——中的一种。假如领袖的继承问题是通过遗传的方式来解决的，那么“神秘化的组织”就会演变成为“传统的组织”；假如领袖的继承问题是根据已有的法则来决定的，那么“神秘化的组织”就将发展成为“合理化—合法化的组织”，亦即“官僚组织”。
韦伯认为，在基于三种权威而形成的三种组织类型中，与传统权威相适应的组织类型效率较差，因为其领导者不是按能力来挑选的，其管理单纯是为了保存过去的传统而行事。基于超凡魅力权威而形成的组织则过于带感情色彩并且是非理性的，其管理工作不是依据规章而是依据神秘或神圣的启示来进行的。而只有合理合法的权威才能作为行政组织的基础。所以，在韦伯看来，只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理想的官僚制”，这也是韦伯倍加推崇的组织形式。
二、官僚制及其特征
韦伯认为的官僚制是指一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。从纯技术的观点来看，官僚制是效率最高的组织形式，是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。官僚制具有以下基本特征：
1．合理的分工
明确划分每一个组织成员的职责权限并以法规的形式严格固定这种分工是官僚制的重要特征之一。在实行官僚制的组织中，无论是管理层次还是任务层次都有一种高度明确的分工。工作的专业化便是这种高度明确分工的结果。
2．层级节制的权力体系
官僚制组织是一个等级实体，具有等级与权力一致的特征，在这样的一个等级实体中，将各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥统一的指挥链条，沿着自上而下的等级制，由最高层级的组织指挥控制下一层级的组织直至最基层的组织，于是便形成了官僚制组织中层级节制的权力体系。
3．依照规程办事的运作机制
在实行官僚制的组织中，管理工作不是随心所欲地进行的，官僚制组织通常要制定一整套规则和程序来规范组织及其成员的管理行为，以保证整个组织管理工作的一致性和明确性。韦伯认为，这些规则和程序是根据合理合法的原则制定的，它们具有稳定性，可以保证官僚制组织的合理性、合法性、稳定性和连续性。
具体说来，这些规则和程序所具有的作用主要体现在以下三个方面：（1）使组织中的每个部门、单位、个人都具有法定的权力和责任；（2）规范组织及其成员的行为，使他（它）们依法行使自己的职权；（3）使那些只有具备法定资格条件的人才能被任用。
4．形式正规的决策文书
在实行官僚制的组织中，一切重要的决定和命令都应当形成正式文件下达，并且要记录在案，用毕归档。韦伯认为，官僚制组织的这一特征使得组织独立于个人之外，有利于下级组织及其成员明确所下达的任务、规范要求和应履行的权责；而就上级来说，由于其对所属部门和个人的任务分配比较明确具体并且已经记录在案，因而也便于加强必要的控制，有利于组织有效地实现其目标。
5．组织管理的非人格化
在实行官僚制的组织中，管理工作是以法律、法规、条例和正式文件等来规范人的行为的，公事和私事之间有一种极为明确的界线，公务活动与私人生活在关系和范围上是截然分开的，在公务活动中不得掺杂个人的情感、偏好等非理性的因素；在组织成员之间的公务关系中存在的只是对事的关系而非对人的关系，人们在处理公务时只应考虑合法性、合理性以及有效性，而不应考虑任何私情关系。
6．适应工作需要的专业培训机制
官僚制发展的一个重要标志是专业管理人员的增加以及在各业务部门中专家人数的增加。韦伯指出，官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作的需要。随着社会的进步和科技的发展，官僚制组织必须为其成员提供各种必需的专业培训，以便使其具备和增强处理事务和解决问题的能力，进而提高其服务的数量和质量，从根本上提高组织的工作效率。
7．合理合法的人事行政制度
官僚制组织的人事行政具有以下特点：（1）人员任用的根据不应是信仰、籍贯、关系和性别，而应是工作性质的要求以及人员本身所具备的资格条件。（2）对于人员的职位应根据职位等级系统给予合理的安排，以使其能够在合适的位置上充分发挥其才能。（3）职务是通过自由契约关系来承担的，除非犯有重大过失并依照法定规则加以免职，否则组织不能单方面地随便结束这种契约关系，相反，本人则有权自由脱离组织。（4）每一个职务都有一个明确规定的法律意义上的权责范围和应具备的学识、能力和经验。（5）组织具有明确固定的货币工资制度，工资标准基本上是根据人员在等级系列中的级别、职位的责任大小以及年资和社会地位来确定的。（6）人员的奖惩应根据其工作的优劣来确定。（7）人员晋升的根据应该是其工作成绩的大小和资历的深浅，而不应当看这个人是谁以及他有什么关系。（8）任何人员不得将自己的职位私自转让或指定他人非法继承。（9）行政人员不拥有任何获取其职位的手段并且不能滥用其职位。（10）行政人员在行使职务时受到严格而系统的纪律约束和控制。
三、官僚制的优点与缺点
1．优越性（1）严密性
官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。（2）合理性
由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。（3）稳定性
非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。（4）普适性
官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。
2．弱点
官僚制压抑人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，只会机械地例行公事，成为没有精神的专家，没有情感的享乐人，整个社会将变得毫无生气。这种后果在韦伯看来是可怕的，人追求理性、合理化，把管理作为一种手段，但最后却在合理化中丧失了自我，管理变成了目的本身。
四、简评
1．社会政治意义
就韦伯官僚制理论的社会政治意义而言，资本主义的发展需要有稳定、严格、精细、可靠的管理，而官僚集权组织恰恰是可以满足这种需要的组织形式。
2．学术意义
从韦伯官僚制理论所具有的学术意义来看，韦伯是最早对社会生活中的组织现象进行比较系统研究的学者之一，因此，有人把韦伯称为“组织理论之父”。其理论贡献主要在于以下几个方面：（1）韦伯对各种社会组织进行比较研究，提出了一个对不同组织的性质、形态、特征进行分析的理论框架，三种组织形态的划分有着重要的理论价值。（2）韦伯把组织形态与权威性质结合起来进行分析，这既是对历史上权力问题研究的重要发展，又为后人研究组织问题指出了一个重要的方向。（3）韦伯对官僚制组织的功能、结构、管理方法进行了比较详细的分析，揭示了行政组织中的许多重要的特征和管理原则，对于后人的公共行政管理研究都极富启迪意义。（4）韦伯强调在知识和技能的基础上行使控制，这不但为解除资本主义生产方式上的封建约束提供了理论依据，而且为实施科学化的管理奠定了必要的基础。（5）韦伯把行政管理与效率问题紧紧结合在一起，认为行政管理就是要最大限度地追求效率，这是一个重要的理论贡献，它充分地反映了新型的资本主义生产方式所需要的价值观念和管理观念。
3．理论缺陷（1）韦伯的理论是一种高度纯化的理论描述，与现实生活相距较远，或者说，现实中不会真正出现韦伯所推崇的理想型官僚组织，因而无法对韦伯的理论进行实证性论证。（2）韦伯对官僚组织的分析偏重于静态研究，过分强调机械式正式组织的功能，而忽视组织运作过程中的实际状态；过分强调层级节制体制，而忽视下级人员的主动性和积极性；过于强调遵守组织规则和各项制度，使组织陷于僵化，缺乏应变能力和弹性。（3）韦伯的理论偏重于对组织内部形态和管理结构进行分析，缺乏对组织与其环境之间相互关系的探讨，这也是传统组织理论中共同存在的问题。（4）韦伯的理论中过分地强调专业分工和职能权限划分的意义，而忽视宏观协调以及消除本位主义的问题。（5）过于强调人员的稳定，易于导致组织惰性；过于强调年资在升迁中的意义，易于形成论资排辈的不良观念，不利于激发组织成员的工作积极性，不利于服务质量的改善。（6）韦伯的理论过于强调组织利益和组织效率，而忽视组织成员多方面的心理需求及人性发展。
尽管韦伯的理论存在着上述种种问题，但是不难看出，韦伯的组织理论对于分析组织、尤其是正式组织提供了一些很好的指导原则，而且其组织理论之博大精深，远远超出了公共行政管理学研究的一般眼界，其生命力和影响将会是持久的。
3.2 考研真题与典型题详解
一、概念题
1．马克斯·韦伯（中南财经政法大学2010年研）
答：马克思·韦伯是德国社会学家，于1882年进入海德堡大学攻读法律，并兼修中世纪史、经济理论、哲学和神学，后就读于柏林大学和哥丁根大学，于l889年以题为《中世纪贸易商社史》的论文获博士学位。他一生致力于社会、经济和政治问题的研究，写下了包括《经济与社会》、《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》、《社会学论文集》、《政治论文集》、《科学论文集》、《国家社会学》等在内的大量学术著作，对许多社会、经济和历史问题都提出了自己的独特见解和新的观点，创建了许多颇为著名的理论学说，对社会学、经济学、政治学和管理理论的发展做出了极为重要的贡献，其中“官僚制”（理想的行政组织体系）理论对于西方公共行政管理学的发展产生了重要影响。
2．“官僚制”（武汉大学2006年研）
答：“官僚制”是德国社会学家马克斯·韦伯提出的官僚制理论的核心概念。“官僚制”是指一种以分部一分层、集权一统一、指挥一服从等为特征的组织形态，亦即现代社会实施合法统治的行政组织。韦伯认为，从纯技术的观点来看，“官僚制”是效率最高的组织形式，它是一种高度理性化的组织机构的“理想类型”。韦伯认为，“官僚制”具有以下基本特征：①合理的分工；②层级节制的权力体系；③依照规程办事的运作机制；④形式正规的决策文书；⑤组织管理的非人格化；⑥适应工作需要的专业培训机制；⑦合理合法的人事行政制度。
二、简答题
1．简述现代官僚制体系的主要特征，并进行简要评价。（中山大学2009年研）
答：（1）现代官僚制体系是由马克斯•韦伯提出的，其主要特征包括以下几个方面：
①在科层组织中，每一位成员都有固定和正式的职掌，依法行使职权。即在科层组织中，每个人都有固定的职责；以法令规章严格限制的方法，赋予命令权，以行使固定的职责；行政的责任和权利，都有一定的规范，只有具备一定资格的人，才能受雇用。
②层级节制的权力体系。是科层组织中的每一个人，都能明确地知道，该从什么人那里取得命令，并将命令传递给什么人。这样，一方面可减少混乱的现象；另一方面对下属也较容易控制。
③人员的工作行为以及人员间的工作关系，须遵循法规的规定，不得掺杂个人好恶情感。也就是说，科层组织内的行为、决策和法规都是正式的，有一定的规格与要求；并且不论任何政党执政或任何人为机关首长，行政人员均要“依法行政”、“政治中立”。
④科层组织内的职位，按人员的专长做合理的分工，其工作范围和权责也以法律明文规定，在这种专业分工的原则下，职位的获得主要以技能为主。
⑤职业化倾向。人员加入组织，是根据自由契约的方式，并经过公开的考试合格后加以任用，除非人员犯错，并依法规定加以免职外，否则，行政机关不能随便结束契约关系；相反，人员则有充分的自由，随时可以脱离行政机关。
⑥人员的工作报酬也有明文规定，有固定的薪俸制度。工资的付给主要是依照人员的地位和年资，不能因主管的好恶而有所偏私。有严格的奖惩制度和升迁制度，以鼓励员工努力工作。（2）官僚制体系一方面具有巨大的优越性，但同时也存在一些缺点和不足。
①官僚制的合理之处：
a．严密性。官僚制组织通过等级结构进行控制，按专业化标准，权力分层、职位分等、层层节制、环环相扣、秩序井然，严格的岗位责任制使一切个人都统一在一个法则系统之内。
ｂ．合理性。由于专业技术知识居于中心地位，任何规定都详细具体，具有可操作性，因而显示出精确、迅速、统一、协调、节约和高效等优势。
ｃ．稳定性。非人格化秩序的确立，使管理的任何步骤都源于法规，摆脱了长官意志，保证了体制的连续性和稳定性。
ｄ．普适性。官僚制组织适用面广，政府机关、公共事业、各种企业甚至私人组织都可以采用。
②官僚制的弊端：
a．繁多而又陈旧的规章制度和工作程序，使官员失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性；压制和阻隔了内部的交流与沟通，妨碍了个人的成长和个性成熟，鼓励了盲目服从和从众心理；压抑创新和趋向保守，阻碍学习新知识和利用人力资源；
b．政府社会功能的增加和职权范围的扩大，使官僚和官僚机构只注重争取更多的经费和更大的权力，脱离人民大众和社会的实际需求，机构越来越庞大臃肿；无法有效地解决上下级与部门之间的矛盾，增加了合作和管理成本，实施政策的行动迟缓，解决问题的能力不足，产生严重的腐败浪费；
c．官僚制机构的集权控制，把大量资源和决策集中到中央，使基层组织虚弱，降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性和速度；官僚机构的全面控制排除了竞争的必要与可能，无法激发人的主观创造性和主动精神。这些都使社会失去了活力，并降低了效率；
d．官僚体制对专门技术知识的崇拜，并依靠条块分割的专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致了专业化单位的无休止扩大，使解决具体问题缺乏了总体的思维和方法。
e．官僚在对待其所负责的具体工作上采取得过且过和不负责任的态度，并导致与其宗旨完全相反的结果的出现，即不可预见性和效
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]