给中国教育的100条建议(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：朱永新

出版社：新华出版社

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给中国教育的100条建议试读：

教育改革必须问计于民(代序)

2007年，我在全国政协常委会上一次有关教育问题的发言，引起了许多同志的共鸣，著名作家冯骥才先生当场表示，应该就中国教育的改革进行一次“思想大讨论”。他把我的发言稿和他的建议转给上海的某家著名报社，希望能够展开一场关于教育问题的讨论。但是，这封信一直是“泥牛入海无消息”。最后的答复是，教育是老百姓关心的焦点问题，恐怕一发不可收拾。

其实，人民群众是最通情达理、最富有智慧的。医疗改革的方案公开征集意见，很快就有了一万多条建议与意见。食品安全法草案的修订，也吸取了民间的许多智慧。教育问题，是关系到每一个家庭、每一个人的大事情，是牵一发而动全身的全局性问题，理所当然更应该听取民间的意见。过去我们经常讲“人民教育人民办”，就应该不仅仅指让人民出钱出力，同时应该指让人民出主意。

值得欣慰的是，冯骥才先生的呼吁在这一次出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制定过程中，多少得到了实现。《规划纲要》制定的过程，本身就是一个不断问计于民的过程。据不完全统计，《规划纲要》自启动到正式颁布，工作小组及其办公室先后在境内外召开不同层面、不同类型的座谈会和研讨会1800余次，直接参与调研、座谈、讨论的海内外专家和各方人士有35000余人次。在文本面向社会征求意见期间，全国人大、全国政协、各民主党派中央、中央有关部委、各省(直辖市、自治区)教育厅(委)、部分大中小学和幼儿园、企事业单位等660多个单位，1800余名专家、校长、教师、学生、家长、教育部门负责人、企业界人士以及海外人士共提出意见建议6100多条。起草组先后召开各类会议近300次，在认真研究、充分吸纳各方面意见建议的基础上，对文本稿反复讨论、认真推敲、精心修改，前后正式进行了40多轮大的修改。从面向社会公开征求意见，到审议定稿，《规划纲要》文本充分吸收社会各界意见，前后修改约400多处。所以，我们看到，《规划纲要》从理念、思想到方针、目标，从战略主题到改革重点，从具体措施到重大项目，都广泛听取了群众意见，真正做到了“从群众中来，到群众中去”，是一次科学决策、民主决策的典范。

我希望，从这次《规划纲要》的制定开始，形成一个符合中国国情的教育决策的科学程序，形成一个“问计于民”的教育决策传统，从少数人决策走向民主决策，从简单程序决策走向规范程序决策。一些重要的决策，应该有一个小规模的试验过程。教育是慢的艺术，急不得，躁不得，与其朝令夕改，不如耐心完善。

中共中央政治局委员、国务委员刘延东在主持召开《国家中长期教育改革和发展规划纲要》制定工作座谈会时指出，《规划纲要》制定得好不好，关键看人民群众满意不满意。要准确把握人民群众的新期待，切实解决人民群众关心的新问题，采取实实在在的新举措，千方百计地办好教育，不断满足公众对高质量、多样性、多层次教育的迫切需要，为人民群众办实事、办好事、解难事。《规划纲要》还要让老百姓看得懂、看得明白、看得亲切，便于增进共识和贯彻执行。要做到这一点，不仅需要组织优秀的专家，借鉴国内外经验，同时更要广集众智，广纳群言。她明确要求，要“充分听取各方面意见和建议，请人民群众参与，向人民群众问计，听人民群众意见，让人民群众评判”。

我认为，这一次教育《规划纲要》的制定，与前几次相比，一个最大的区别，就是特别重视听取民间的声音，汲取民间的智慧。温总理和刘延东国务委员反复强调，教育部门不要“关门起草”，要广泛“问计于民”，还特别关照听取各民主党派和各个教育学术团体的意见。这是以往的教育决策过程中没有过的。当然，我同时也认为，《规划纲要》在听取民间意见方面也可以进一步改进，如真正意义上的专家辩论交锋不够，媒体深度介入不够，对于有一些根本性的问题如教育方针、高考改革等，还可以更加广泛地倾听各种声音。

在一定意义上，我的这本小书就是向“问计于民”政策递交的一份答卷。它凝聚着一个普通的民主党派知识分子对于教育问题的思考与热情，其中一部分在历年的两会上曾提出，有些建议已经被《规划纲要》采纳，有些建议受到国家领导人的批示，有些建议受到媒体的广泛关注，当然还有一些建议需要等待时机。希望这份答卷能够接受时代的考验，接受读者朋友们的批评。2010年8月于北京滴石斋

一 重拾中国教育的信心

1 重拾中国教育的信心

目前，中国教育的问题很多，全社会对于教育似乎出现了所谓的“集体失望”。一方面，大家对教育很不满意，批评、抨击、抱怨；另一方面，大家对教育又茫然、无措，都不知道该怎么做。由此失去了信心。

这是非常可怕的现象。我认为，要想摆脱中国教育的危机，首先面临的是如何解决全民对于教育集体失望的问题。

在金融危机到来的时候，温家宝总理曾说：“信心比黄金更重要。”我相信这句话用在当今的教育改革这个问题上也同样是恰到好处的。作为一个有着五千年教育文明的大国，作为一个有着“耕读传家”传统、全社会高度重视教育的民族，当务之急是应该唤起我们全民族对中国教育的信心!

重建人们对教育的信心问题不仅非常重要，同时也是完全可以做到的，正如我们成功地应对金融危机一样。那么，如何帮助人们建立对中国教育的信心呢？

首先，应该用美好的教育蓝图激励大家。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》已经正式公布，描绘了未来中国教育改革与发展的蓝图。我曾经多次参加这个纲要的起草修改工作，总的来说，我认为我们的改革思路基本上理清了，对于中国教育未来发展的重点、难点、关键点也分析得比较清晰。这次纲要提交全社会广泛讨论，集思广益，凝聚共识，进一步明确了中国教育改革的方向。全民参与教育规划纲要讨论的过程，既是统一思想认识的过程，也是增强信心的过程。

总的来说，这次《规划纲要》的修订是广泛地听取了民意的。但是，坦率地说，我认为我们还没有实现真正意义上的社会动员，主流媒体也没有进行深入的参与，社会只是对于文理分科、高考改革等几个热点问题有兴趣，而对于教育投入、教育方针、国家教育价值观等国家教育的重要问题，讨论还不够深入。包括纲要提出的到2020年建设若干所世界一流大学等具体目标，到底能否实现？我们似乎还缺乏真正的信心。所以，我主张，在《规划纲要》的文稿公布于众后，仍然需要广泛听取意见，尤其是在具体落实《规划纲要》的过程中，如何制定分类指导的目标与考核检查办法等，仍然需要继续问计于民。通过讨论，本身就是增进共识的过程，就是进一步唤起全民对教育的信心的过程。

第二，应该用美丽的教育故事鼓舞大家。现在，我们对于教育的批评多了一点，埋怨多了一点，指责多了一点，似乎我们的教育一无是处，似乎我们的教育暗无天日，似乎我们的教育病入膏肓。其实，在现实的教育生活中，有许多非常感人的教育故事。就拿我们的新教育实验学校来说，就有像常丽华老师和山西绛县这样的典型。常丽华老师是山东临淄的一个普通小学老师，她和她的孩子们用五年的时间读了524本中外经典名著，考察了山东的许多名山大川。她为孩子们开设了孔子课程、农历诗词课程，带领孩子们超越中国文化的时空。孩子们人人会乐器，各个有绝活。毕业考试1/3的学生三门主课全满分。山西绛县作为新教育实验区，全县所有的学校，每天早晨用一首诗开启新的一天，每天中午有40分钟时间共同阅读，全县3000名教师有2000多人坚持在网上开教育博客，记录自己的教育生活。绛县人大成立了“教育发展促进会”，每年评选感动绛县的十大教育人物。像这样的典型还有很多，可惜的是，这样生动具体、感人至深的故事，没有成为我们媒体的焦点。

总之，我认为，我们对于教育生活中发生的很多精彩的故事关注得少了一点。无论是在常老师那样的课堂里，还是像绛县这样的教育改革的实验区，我们每天都可以看到精彩，听到很多美好的教育故事，只不过这些东西远远没有引起我们的发现、关注、推广和宣传。许多好的东西没有被张扬，正气没有抬头，榜样没有去引领。

这是一个需要英雄的时代，这是一个不能没有方向感的时代。我们不仅要发现精彩的教育故事，同时也要解决好我们的教育哲学，解决好我们国家核心的教育价值观问题。在《规划纲要》制定的过程中，我反复问自己和同仁，我们改革的哲学基础是什么？这是很大的问题。整个民族要知道什么是好的教育，教育要往哪里去。我们一直说，教育的使命不是为了分数，也不是为了就业，而是培养美好的人性、塑造美好的人格，同时建设出美好的社会，引领人类不断地走向崇高。这才是我们教育的当务之急，才是回到教育的原点。也只有建立了这样的教育哲学，我们才能实现温总理所说的，通过一流的教育，培养一流的人才，建设一流的国家。

2 如何保证《纲要》顺利实施

全国教育工作会议刚刚落下帷幕，《国家中长期教育改革与发展规划纲要》已经发布。按照常规，应该是群情激昂，充满期待。但是，我隐隐约约感觉到一种冷漠与沉寂。多年来教育改革的口号，让社会上产生“狼来了”的心理状态，社会对于改革的信心不足，将会成为《纲要》实施过程中的一个重要障碍。所以，我就如何进行社会动员，重建教育信心，全面实施纲要的具体项目，谈几点想法。

第一，进一步关注教育改革的民间力量。

这次《规划纲要》提出了“组织开展改革试点”的具体要求，如成立国家教育体制改革领导小组，推进素质教育改革、义务教育均衡发展改革、职业教育办学模式改革等试点。

我认为，现在的重点不是重新确定试点的主题、内容与区域，而是用心地去梳理、总结这些年以来民间已经在开始的静悄悄的革命。杨东平先生前不久写了一篇题为“教育变革的力量”的文章，其中明确指出：放眼世界，古往今来，真正意义上的教育家和教育创新，从不是来自政府规划或批准，而是来自薪火相传的教育家的理想，来自实际的社会需求，来自生生不息的草根力量。今天，我们特别需要认识“学在民间”的传统，相信“学在民间”的伟大力量。对“学在民间”的信心，也是对成长中的公民社会的信心。

其实，教育的智慧来自民间。近年来无论是地方政府的教育创新，还是学校和学者自发的教育改革，在相当程度上改变了这些学校和区域的教育面貌，教育行政部门应该关注这些自下而上的变革的力量。应该认真总结和研究这些变革的动力、机制与方法，这比重新用许多时间从头开始实验，无疑要有效得多。

第二，像重视制定《纲要》一样制订实施方案和配套政策。

应该说，《纲要》对于教育的重大问题都有了阐述，原则、要求也非常明确。要让纲要真正地落到实处，就需要在下一阶段，在国家教育体制改革领导小组的具体领导下，把纲要这个蓝图真正地变成施工图，制定出详细的时间进度表。这个方面，应该说是有教训的，1993年出台的《中国教育改革与发展纲要》就已经把国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例达到4％写入其中，近20年过去，仍然没有落实。

而1985年中共中央关于教育体制改革的决定所分析的教育三大问题仍待改进。当时分析主要存在的三个问题是：(一)在教育事业管理权限的划分上，政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏应有的活力；而政府应该加以管理的事情，又没有很好地管起来。(二)在教育结构上，基础教育薄弱，学校数量不足、质量不高、合格的师资和必要的设备严重缺乏，经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展，高等教育内部的科系、层次比例失调。(三)在教育思想、教育内容、教育方法上，从小培养学生独立生活和思考的能力很不够，发扬立志为祖国富强而献身的精神很不够，生动活泼地用马克思主义思想教育学生很不够，不少课程内容陈旧，教学方法死板，实践环节不被重视，专业设置过于狭窄，不同程度地脱离了经济和社会发展的需要，落后于当代科学文化的发展。这些问题依然如故。所以，目前我们要思考怎样才能够保证这次写进新的纲要的内容与项目不重蹈覆辙。

我认为应该特别注意以下两个方面的问题：第一，我们需要每一个改革与发展的数量指标能够有分年度检查与评价的指标，并且每年公布检查结果。

第二，如在“施工”的过程中，需要一支监理的队伍一样，建议加强国家教育督导机构的建设，赋予国家教育督导机构检查、督促有关“施工”部门的质量和进度。

3 用科学发展观指导中国教育改革

党的十七大提出的科学发展观，不仅是国家经济社会发展的指导思想，也应该是教育发展的根本指导思想。

首先，一个国家的教育发展状况，如义务教育的普及程度、人均受教育年限、公共教育经费投入的比率、区域教育的发展状况等，最能体现一个社会全面协调和可持续发展的程度。教育是一项社会公共事业，是社会和谐发展和可持续发展的基础，事实上，落实科学发展观的一个重要方面就是要协调和统筹经济与教育的发展。十六大以来，国家出台的一系列政策如免费城乡义务教育、加快农村教育发展等，都是为实践科学发展观所做出的努力。

其次，科学发展观的重点、难点在于教育。我国人力资本(技术进步)对经济增长的贡献率只占35％左右，远低于发达国家75％的水平。2009年，中国消耗了世界钢铁和水泥总产量的50％，消耗世界能源总产量的18％，才创造了全世界GDP的8％。这与我们的教育尤其是职业教育发展滞后有密切的关系。教育到底是“以人为本”还是“以考为本”？是全面、协调、可持续发展还是片面、失调、不可持续发展？是统筹兼顾还是顾此失彼？这都是亟待科学发展观予以明确的关于教育发展的根本思路和观念问题。

再次，中国教育存在的许多问题必须在科学发展观的指导下才能得到真正的解决。从目前情况看，我们不仅要解决教育自身中存在的非科学发展的问题，同时还要通过教育来促进全社会科学发展观的整体实现。作为全社会的一个先导性、基础性部门，教育要为社会各行业、各系统提供智力支持和培养专业人才、传播先进的社会理念，为人的全面发展提供基本的保障。

从这一角度来说，科学发展观的实现首先依赖于教育。诺贝尔奖获得者、经济学家阿马蒂亚森认为，发展不能单纯理解为工业化或居民收入的增加，而应当是一个拓展自由的过程。而教育对于拓展人类自由、提高生活质量具有重大意义。教育状况将影响个人赖以享受更好生活的实质自由。教育发展尤其是基础教育的发展有利于消除贫困和贫富差距。从一定角度说，教育树立和实现科学发展观将是整个社会实现科学发展的前提和基础。我们认为，这样讲并不过分。因为教育经过这些年的大发展(如高等教育的扩招、义务教育的普及)之后，确实需要科学发展观思想的再反思，以引领未来中国教育改革和发展以及整个社会发展的方向。

总之，没有教育的科学发展，就没有人的科学发展，也就没有科学发展的社会，也就不能实现以人为本和促进人的全面发展的社会发展终极目标。科学发展观不仅仅在于纠偏经济社会发展中唯GDP增长的倾向，作为一种分析问题、解决问题的思路和策略，科学发展观还对未来中国教育改革和发展具有重要的指导意义。

4 我们需要怎样的教育方针

教育的改革与发展有三个关键性的问题，一是关于教育方针，这是改革与发展的思想基础，也可以视为改革与发展的哲学基础、价值观基础；二是改革与发展的体制，教育管理体制往往是改革与发展的突破口和抓手，体制活则教育活；三是改革与发展的经费保障，改革需要利益的调整，需要财政的保障与支持。这三个问题，同样也是2010年“两会”代表委员关注的大问题。

2010年“两会”前公开发表的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》征求意见稿，对于我国的教育方针的表述是：“坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。”

对此，在全国人大开幕的当天，《城市快报》发表了对北京理工大学教授杨东平的专访。杨东平在接受采访时明确提出，“培养社会主义的建设者和接班人”这个提法是非常落后于时代发展的。“面向未来的教育改革，首先必须要形成一个对新的教育理想、教育哲学、教育目标这么一个共识，这是一个大前提。如果我们缺乏一个清晰的目标，那我们的很多具体的改革往往会徒劳无功，甚至是过了十几年、几十年，发现还在原地徘徊，所以形成一个改革的共识首先是要形成一个对教育理想的共识。”他认为，在我国社会生活各个领域发生了巨大变革的今天，我们的教育指导思想、教育方针、培养目标等的理念还基本是在20世纪50年代形成的，这是非常不适应社会发展和人的发展需要的。为此，他主张把教育方针定位为培养21世纪现代社会的中国公民。

2010年3月12日，21世纪教育研究院举办“两会教育沙龙”，与会人员包括全国人大代表、湖北省人大副主任周洪宇，全国政协委员、东北师范大学党委书记盛连喜，南方科技大学校长朱清时，中国石油大学石油与天然气工程学院院长陈勉，江西师范大学文化研究所所长王东林，中国地质大学(北京)副校长蔡克勤，民进中央常委、云南省政协副主席罗黎辉等，也对教育方针的表述提出了意见，大部分同志主张应该把培养社会主义合格公民作为教育方针的主要内容。

我也认为，这个方针的表述可以继续讨论。因为，第一，“建设者和接班人”的概念是一个社会本位的概念，而不是真正意义上的“以人为本”。科学发展观的核心是“以人为本”，这也应该成为这次教育改革的根本价值观，成为指导这次教育改革的教育哲学。第二，“建设者”与“接班人”是交叉甚至重合的概念，建设者也是接班人，接班人自然也是建设者。第三，文本的战略主题部分，明确提出，“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念，培养社会主义合格公民。”关于全面发展的问题，这是教育未来发展的终结目标。长期以来，我们在“全面发展”的教育目标下，往往不尊重学生的个性发展，导致了“平均发展”、“平庸发展”，甚至是打着全面发展的“旗号”，干着全面不发展的“勾当”。关于个性发展的问题，纲要文本也旗帜鲜明地提出来了，如：“树立多样化人才观念，尊重个人选择，鼓励个性发展，不拘一格培养人才。”“注重因材施教。关注学生不同特点和个性差异，发展每一个学生的优势潜能。推进分层教学、走班制、学分制、导师制等教学管理制度改革。”在同一个文本中，应该具有理念的自洽性和完整性。

其实，关于教育方针，应该考虑其理论的完整与自洽，应该理清教育改革的哲学基础是什么？什么是教育改革的价值观？应该了解教育是真正神圣的使命，是一个培养人的事业，是一个通过培养人，让人类不断地走向崇高，生活得更加美好的事业。因此，教育的根本任务，是塑造美好的人性、培养美好的人格，使学生拥有美好的人生，从而建设一个美好的社会。

5 把教育作为第一民生

胡锦涛同志在党的十七大报告中用相当的篇幅，提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设问题，明确要求扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。其中，学有所教的教育问题放在民生问题的第一位。这是十七大报告的一个重要亮点。

2010年7月，在北京召开的全国教育工作会议上，胡锦涛同志在讲话中再次强调：教育是改善民生、促进社会和谐的重要途径，必须坚持以人为本，促进教育公平，保障公民依法享有受教育的权利。

教育是第一民生，首先，要求我们优先发展教育，建设人力资源强国。教育是民族振兴的基石，是经济社会发展的基本动力。如果说经济是果实，科技是花朵，那么教育就是土壤。没有教育的肥沃土壤，永远不可能有盛开的科技之花，更不可能有丰硕的经济之果。所以，各级政府应该加大教育的投入，保障教育经费的三个增长(即教育财政拨款的增长应该高于财政收入增长、学生人均教育经费增长、教师工资和学生平均公用经费逐步增长)。再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子。

其次，要求我们大力推进教育公平。教育公平是社会公平的重要基础和前提，而且是社会阶层流动与变迁的调节器。所以，政府应该作好教育资源的合理有效配置，在努力办好每一所学校的同时，多一些雪中送炭，少一点锦上添花。要坚持教育的公益性质，大力扶持贫困地区、民族地区的教育。要建立健全学生资助制度，保障经济困难家庭、进城务工人员子女接受平等的义务教育。通过若干年的努力，把城乡之间、东西部之间、同一地区同一城市的不同学校之间的教育差距，缩小到最小的范围。这次报告修改时还特别增加了关心特殊教育的内容，显示了党中央对于所有人群的关爱，也为我们推进教育公平做出了表率。

教育是第一民生，还要求我们全面贯彻党的教育方针，坚持育人为本、德育为先，实施素质教育，提高教育现代化水平，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人，办好人民满意的教育。公平与效率始终是教育发展不可偏废的问题。在做好教育公平的同时，我们应该努力提升教育品质，优化教育结构，促进义务教育均衡发展，加快普及高中阶段教育，大力发展职业教育，提高高等教育质量。更新教育观念，深化教学内容与教学方式、考试招生制度、质量评价制度等改革，减轻中小学生课业负担，提高学生综合素质。要努力改变“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”的格局，寻找全面推进素质教育的突破口。

教育是第一民生，更要加强教师队伍建设，重点提高农村教师素质。教师是教育的关键。没有教师的发展，就没有学生的成长；没有教师的幸福，就没有学生的快乐。应该认真研究教师专业发展的规律，推动教师自觉地走专家引领、行动反思、共同体互助的道路，为教师的进修研究提供最好的服务，让他们能够真正地享受教育的幸福。

教育是第一民生，要特别重视把社会主义核心价值体系融入教育生活之中。教育的根本目标是让人类不断地走向崇高，让人类生活得更加美好。一个国家、一个民族，如果没有共同的价值观，没有共同的思想基础，就谈不上凝聚力。所以，应该把中国特色的社会主义共同理想、以爱国主义为核心的民族精神、以改革创新为核心的时代精神，融进我们的教育中。

6 期待教育的更大解放

改革开放30年，我国的经济社会建设取得了令人瞩目的成绩。

改革开放成功的最大奥秘，其实就是解放了生产力，解放了人民群众的创造力。因为解放了农民，我们的餐桌开始丰富起来；因为解放了工人，我们的日用消费品开始丰富起来；因为解放了资本，我们方方面面的发展速度快了起来。

教育当然也不例外，取得的巨大成就是有目共睹，世界公认：我们创造了穷国办大教育的奇迹，全面普及了城乡义务教育，实现了高等教育从精英教育向大众化教育的转变。但是我们的教育仍然面临许多问题，还没有达到人民群众真正满意的程度。其中的一个重要原因，就是教育的解放仍然不够。

60多年前，陶行知先生曾经呼吁教育的解放：“创造的儿童教育，不是说教育可以创造儿童，儿童的创造力是千千万万祖先，至少经过五十万年与环境适应斗争所获得而传下来之才能之精华。发挥或阻碍，加强或削弱，培养或摧残这种创造力的是环境。教育是要在儿童自身的基础上，过滤并运用环境的影响，以培养加强发挥这创造力，使他长得更有力量，以贡献于民族与人类。教育不能创造什么，但它能启发解放儿童创造力以从事于创造之工作。”所以，他提出要解放孩子的小手，解放孩子的大脑，解放孩子的时间与空间。

现在看来，陶行知先生的呼吁仍然没有实现。教育的解放仍然是教育改革与发展的当务之急。我们首先要解放学生。从分数的牢笼中解放孩子，让他们不再为分数而活着，让他们的个性得到张扬，让他们真正地成为他们自己；其次要解放教师，从考试的镣铐中解放教师，让他们不再成为考试的囚徒，让他们真正地享受幸福完整的教学生活，体验教师职业带给他们的成长、尊严与快乐；还要解放校长，从评价排名的恐惧中解放校长，让他们聚精会神地思考教育，让他们成为真正的教育的行家里手；最后还要解放教育厅的厅长、局长，从一个个升学的指标中解放厅长局长，让他们不要“跑部钱进”，不要“仰人鼻息”，从对上负责变为对下负责，从对分数负责变为对未来负责。

一句话，解放教育的关键是“还权”，把那些本来属于学生、属于老师、属于校长、属于厅长局长的权利给他们自己。

在30年改革开放的浪潮中，尽管教育的能量没有充分释放，还是有许多地方政府和民间的力量，在制度的夹缝中顽强而执著地寻求生存与发展的空间，创造出不少可歌可泣的教育奇迹，为中国教育增添了些许春色。无论是湖南汨罗的素质教育探索，还是山西前元庄的农村教改新政；无论是江苏洋思中学的课堂教学突破，还是山东杜郎口的教学改革风暴；无论是政府推动的新课程改革，还是民间自发的新教育实验，30年来教育改革确实有许多可圈可点之处。问题在于，由于以应试为导向的教育体制没有根本的变化，无论是地方政府还是民间力量，基本上还是在戴着镣铐跳舞。一方面是有形的镣铐，各种考试、评比、检查、评估，让你无法动弹超越；一方面是无形的镣铐，各种心理的压力、舆论的压力，让你无能为力。

我发起的新教育实验，作为民间教育改革的一种尝试，1999年萌动，2002年开始行动，至今已经走过了近10年的时间，发展到全国24个省市自治区、28个实验区、852所实验学校，100多万教师与学生参加了实验。新教育实验以让教师和学生过一种幸福完整的教育生活为目标，以营造书香校园、师生共写随笔、聆听窗外声音、培养卓越口才、构筑理想课堂、建设数码社区等六大行动为途径，努力改变教师的行走方式，改变学生的生存状态，改变学校的发展模式，改变教育科研的方式。新教育实验的“晨诵、午读、暮省”的儿童生活方式、“毛虫与蝴蝶”儿童阶梯阅读、教师专业发展、构建理想课堂以及“每月一事”等项目，受到了一线教师与学生的欢迎，一大批平凡普通的教师在新教育实验中脱颖而出，享受到专业成长的快乐。而我们的孩子，通过新教育实验，与那些人类最崇高的思想对话，享受到教育本身的魅力。因此，新教育实验被一些媒体评论为中国的“新希望工程”。

尽管新教育实验在改革开放的浪潮中只是一朵小小的浪花，但是它的成长同样也是困难重重。尽管事实已经不断证明新教育实验不会影响学生的学业成绩，但是在分数的压力下，许多学校仍然心有余悸，不敢放开手脚。所以，我认为，中国的教育需要进一步的改革开放，需要进一步的“解放”。

民间的力量是巨大的，民间的智慧是无限的。你给民间多大的舞台，它就能够创造多大的精彩；你给民间多大的空间，它就能够演绎多大的辉煌。希望我们的教育行政部门，更多地汲取民间的教育智慧，更多地引入民间的教育资本，更多地释放民间的教育能量。一句话，期待教育的更大“解放”。解放了民间，也就解放了自己。

7 政府应为实施素质教育创造良好环境

从20世纪80年代末期“素质教育”这一概念的提出，到90年代末期全国第三次教育工作会议正式出台《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，再到近几年提出“跨世纪素质教育工程”、“面向新世纪的素质教育工程”，素质教育的理论和实践探索日渐成熟，加大推进素质教育的力度，已达成社会各界的共识。但在实践中仍然是“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”，一些政府部门在工作中还不同程度地存在问题，主要表现在三个方面：

首先是越位，管教育管得过多、过细。教育是一门科学，教育活动是一种专业性极强的技术性活动，有其自身的学科规律和事业发展规律。一个地方的教育质量、教学成绩不可能像搞“政绩工程”那样“立竿见影”。在教育发展中，政府应当积极运用市场和法律手段管理学校，自觉适应政府控制模式向政府监督模式的转变，不应该一味追求分数，甚至于搞唯分数论，单纯以分数评判办学质量和效益。要把学校的财权、用人权真正还给办学主体，给予他们充分的办学自主权。

其次是错位，对科学的人才观、质量观仍然存在认识偏差。政府有关部门在制定用工制度、用人制度上，重学历、轻学力，重智育、轻德育，重学分、轻学能的倾向仍然十分明显。德育为首的战略地位，“德育也是质量”的科学质量观被一味地追求升学率所取代。同时，这一倾向与人力资源市场的特征交相呼应，严重干扰了素质教育的推行。究其根源，这是受到“泛化”和“片面化”素质教育的倾向影响。对素质教育的内涵没有真正深入的研究，提到什么都贴上“素质教育”的标签，或者片面地把素质教育理解为艺术教育、特色教育，甚至将之与所谓的“应试教育”对立起来，割裂素质教育与文化科学学习的关系，在“轻知识教育”的道路上越走越远。

最后是缺位，在资源配置、师资队伍建设方面存在严重滞后。教育作为公共产品，其关键是要有政府为主的投入。教育投入不足造成教学设施的不配套、不完善，严重制约了素质教育的推行，素质教育的区域性差别加大。对教师、校长、教育行政管理人员的培训不够，无法适应现代学校素质教育的要求。除此之外，以自主创新能力为主要目标的创新式教育严重缺失。

因此，政府应该进一步转变职能，为素质教育的实施创造更好的环境。

首先，要指导建立科学的评价机制，防止唯分数论。一是要指导调整、完善现有学生评价体系。尊重学生的人格理想和个性特长，围绕道德品质、公民素养、学习能力、交流与合作能力、运动与健康、审美与表现等方面的内容，积极探索并完善评价标准和评价方法，建立德智体美相结合的科学评价体系，促使学生全面、健康发展。二是要遵循教育教学规律，创新教育教学模式，稳步推进课程改革，建立“以课堂教学为主，课内课外相结合”的学生主体性发展课程体系，促进课堂教学与社会实践活动有机结合，让学生在学习过程中有更大的思考空间、体验空间、实践空间，全面开发学生的创造性思维和创新能力。三是要积极推动中小学评价与考试制度改革。督促职能部门加大学科考试内容与形式的改革力度，尝试把重点高中的部分招生指标，按比例下拨到各初中学校，促进学校公平竞争，淡化择校热。对中招进行招生改革，满足广大学生需求。实行对“德、智、体全面衡量，按分数与志愿择优录取”的录取方式，促进教育均衡发展。

其次，要均衡发展教育，办好每一所学校。要强化政府对区域内教育的宏观调控作用，高起点、高标准搞好规划，将城乡学校布局调整与创建优质教育资源结合起来，从建设示范学校和改造相对薄弱学校入手，确保教育均衡投入，努力扩大各级各类优质教育资源覆盖率，促进教育的均衡、优质、高效、创新发展，实现素质教育区域整体推进。

再次，要加强教师队伍建设，发挥教师在素质教育中的主体作用。要坚定不移地推动师德师风建设和教师业务能力培养，建设一支与素质教育要求相适应的教师队伍。重点督促抓好三个环节：一是大力推进教师职业道德建设。各级政府要在全社会弘扬尊师重教的传统，持之以恒地倡导爱岗敬业、诲人不倦、志存高远、严谨笃学的良好风尚，不断增强广大教师教书育人、为人师表、无私奉献的责任感、使命感。二是支持教育部门和各级各类学校通过举办培训班、研究生课程班、中青年优秀骨干教师高级研修班等形式，不断提高广大教师的综合素质；积极创造条件开展高层次的学术交流活动，鼓励并支持教师出版教育教学专著，努力打造一支科研型教师队伍。三是加快培养名校长、名教师。充分发挥教育行政部门的主导作用，探索建立多层次、全方位、职前培养与职后培训一体化的现代教师教育体系，深入实施“名教师名校长行动计划”，造就一批特级教师和学科带头人。

最后，要提升教育信息化、国际化水准，带动素质教育更快更好地发展。教育信息化方面，要加大政府财政扶持力度，抓紧建设教育部教育管理信息化标准应用示范区，尽快建成统一、规范、科学、高效的教育管理信息系统。加快建设教育资源信息库，促进课程与信息技术的整合，在教育教学实践中推广运用信息技术。积极构建与国际标准接轨的现代远程教育和终身教育公共服务体系，为推进素质教育创设多层次、多功能、交互式的服务平台。教育国际化方面，要在更大范围、更广领域、更高层次上推动教育的对外开放，鼓励开展“招校引教”，吸引海外知名教育机构投资办学，鼓励、支持品牌学校与国际知名学校缔结友好学校或开展合作办学，引入先进的教育理念和管理经验。

8 提高我国重大教育决策科学化水平

近年来，我国教育政策尤其是国家重大教育政策对于教育改革与发展起了重要的作用。但与此同时，某些教育政策在政策价值观、决策和执行过程中也存在着一些不足。如关于取消民办高等教育学历文凭考试的政策(2004)，鼓励名校办民校，普通高等学校取消二级学院、以市场机制举办独立学院的政策(2003)等。这些重大教育政策自身存在的问题，在一定程度上影响了我国教育政策的有效性和教育的健康发展。

这些问题主要表现在两个方面：第一，教育政策决策中还存在着计划经济体制时代思维方式的色彩，对于教育改革与发展中的一些问题采取简单、机械或一刀切的做法。在出台“关于取消民办高等教育学历文凭考试的政策”和宣布普通高等学校取消二级学院而改为举办独立学院的政策时都体现了这样的特点。第二，一些教育政策对教育改革中如公平与效率的冲突、公益与私益的冲突、多样化教育利益与主体的利益冲突等重视不够。例如，高等教育拨款向极少数高水平大学倾斜的政策，对效率目标未能充分重视，既没有将效率指标作为决策的依据，也未能从效率的角度进行后续的评估监督。再如，取消民办高等教育学历文凭考试、公立高等学校举办独立学院的政策等，对于其直接的政策利益相关者——广大民办学校的利益和要求的反映相对不够。

重大教育政策决策的科学化是关乎提高党在教育领域的执政能力和保障我国教育事业健康发展的一个重大问题。为了全面贯彻科学发展观和建设社会主义和谐社会，切实保障和促进我国教育的持续、健康发展，必须进一步加强我国重大教育政策决策的科学化和民主化。

首先，应该建立科学的教育决策程序。教育决策的程序合理规范是决策合理有效的基础。我们认为，好的教育决策应该具有下列基本程序：

(1)问题的认定。有一些问题会随着时间的推移而逐渐消失，不需要制定政策或制定政策的效用甚微。对于那些并不是单单一个政策能解决的问题，就应该研究关键的制约因素。

(2)列举多种方案。例如，关于解决幼儿园入园难入园贵的问题，就可以有多种方案考虑。

(3)对每一种方案进行分析评估。对各种方案的成本、效益进行综合对比分析。

(4)选出最优方案。选择之前要进行严谨周密的科学论证。途径可包括实证调研、比较研究、专家咨询和公众听证等。

(5)付诸实施，同时需要顾及宣传推广工作。

(6)效果评估和政策改进。

(7)建立重大教育问题的预警机制，以防止教育政策上的重大失误、避免不成熟的政策出台、及时有效地应对可能出现的问题。

其次，应该建立重大教育政策决策的实证调研制度，以帮助决策者全面、准确地认识政策问题以及问题之间的联系，制定科学、有效的政策方案。

(1)重视科学的组织调研，注意吸收多学科、不同背景、不同意见的各类专家学者参加调研工作。

(2)必须考虑我国各地教育发展水平及其所处社会、经济条件的巨大差异性，深入弄清各区域教育发展的真实状况、困难及其存在的主要矛盾和原因。

再次，应该建立重大教育政策决策的咨询制度和论证制度，以充分发挥智囊机构和专家学者的作用。教育行政部门可与大学、研究机构或者其中的专家、学者建立定期的交流、咨询、协商讨论制度，通过举办各种座谈会、研讨会等，听取、吸收他们的意见，重点要集中在发现政策决策与方案中的问题与不足，从而使政策更具科学性与民主性，因而更具有效性。

教育决策的重要参加者应包括行政机关、专家学者以及广大民众，尤其是教育决策相关利益主体。西方国家普遍存在一些经政府部门授权的教育改革专门委员会。比如英国的以罗宾斯勋爵为主席的高等教育委员会，法国的由阿达利任主席的高等教育改革委员会，日本于1984年在总理府设立的“临时教育审议会”，美国的“国家高质量教育委员会”等。这些教育委员会对本国的教育改革提出了重要的改革思路和指导方针。它们一般具有这样一些特点：(1)对于授权的政府部门，委员会具有相对的独立性，可以独立进行研究和调查工作，可以自主地提出咨询建议，基本上不受行政部门的干预，甚至可以不因政府的更迭而停止工作；(2)具有广泛的代表性。除了教育领域的专家，还经常有经济、文化等各界的专家，有教师、学生和家长的代表参加；(3)与公众保持密切联系，能够进行广泛深入的调查；(4)占有比较充分的资料，有助于了解本国与外国教育的历史与现状；(5)定期公布研究成果，向政府提交最终研究报告；(6)其改革建议是咨询性的。它提交的研究报告可以成为政府或教育行政部门的决策参考。但是政府或教育行政部门完全有权力对报告及其结论进行审查，取舍、修正补充，当然也可以完全搁置。

在这方面，日本的教育政策制定的经验值得我国借鉴。建议政府可以尝试采用任命、委托、招标等方式组建以专家学者为主体的教育咨询专门委员会，规定其使命与任务，限定其工作时间，然后由委员会在其主任的领导下独立地完成指定工作。政府负责对其最终报告进行审查，修订、补充或采纳其改革建议，然后进入相关法律、法规的起草阶段，进而履行一定的法律程序完成决策过程。目前，我们所有的政策制定基本上都是政府主导，全过程参与，走的并不是效率最高的路线。

第四，应该建立重大教育政策决策的公众听证制度，以保证多样化的教育政策相关利益群体参与和了解决策进程和政策诉求。教育政策最基本的职能是保障教育的公平。政策的出台必须听取广大民众的声音，听取他们的利益诉求，特别是政策直接利益相关群体的意愿与需求，并做出适时、适宜的调整，以避免该项政策对教育、对社会带来不利的影响与冲击。必要的情况下，应该通过媒体广泛征求意见。

第五，应该建立重大教育政策执行评估与改进制度，以不断改进政策设计的科学性、提高政策的有效性。教育行政部门在制定重大教育政策时，应聘请有关专家同时研究制定科学而详细的执行过程监控的目标、内容和方法，并对政策执行效果事先有客观、明确的评估指标体系。因此，建立和完善带有中介组织性质的评估监控机构，对推动政府教育政策制定的科学化和民主化具有重要的实际意义。

第六，应该建立重大教育政策决策和实施的法律调控制度，加强教育政策与法律领域的学术研究与交流，为教育政策和法制实践提供积极的指导和咨询。确保国家依法管理教育，公民依法享受教育，学校依法进行教育。确保各项重大的教育政策的决策与实施具有法律保障，并能够得到及时的调整。

9 成立国家教育科学研究院

几年前，我曾建议在我国建立“国家教育科学研究院”并设立“院士制度”。原因如下：

首先，从我国当前教育事业发展和教育研究的现状来看，教育研究的总体水平落后于国家教育发展的需要。其原因在于我国教育研究力量分散、缺乏统一的规划和指导，比如，我国教育研究人员大多集中在师范大学的教育院(系)，虽然教育科研也是他们的任务之一，但他们的教学任务已经非常繁重，要完成一些重大的教育科研项目在精力上非常困难；而各省市教科所(院)，大多附属并直接服务于各级教育行政部门，相对缺乏从事教育研究的独立性、创造性。

其次，从当前教育发展的背景来看，我国教育仍处在“全球化”、“多元化”以及我国社会全面转型和过渡的大背景大趋势之下。教育在国际竞争、社会安全和民族存亡与发展的过程中所承担的责任以及教育自身所遭受的挑战都是前所未有的。目前“如何发展教育”日益凸显，并远远重于“教育要发展”的问题。因此，建立国家级教育研究院并设立院士制度，应该像重视自然科学、社会科学那样重视和发展教育科学研究，这是我国社会发展和教育发展的必然要求。

再次，从教育学的学科特点来看，教育学是十一大学科门类中最独具特质的一门学科，它兼具自然科学、社会科学和人文科学的性质；作为其研究对象的人是世界上最复杂的东西，教育研究必然是一种系统性研究。但是，当前各学科研究都在自己的学科范围下进行，需要多学科参与、协调和整合的教育研究成为被忽视的领域，或者成为上述三类学科研究的附属性研究和业余项目，或者成为其他学科随意“驰骋”的一个领地，最终使教育研究得不到重视。分散在各大学教育院(系)和地方教育科研机构的研究力量，缺乏一个像中国科学院、中国社会科学院那样的机构来进行协调、规划、管理和整合。因此，建立国家级教育研究院，也是教育学本身的特点和教育研究社会建制的必然要求。

第四，从当前国际上教育研究机构设立的习惯做法来看，早在1943年苏联处于卫国战争的艰难时期就决定建立教育科学院(现在的俄罗斯仍旧保留了该机构)，并赋予它的任务是对发展国家教育事业给予科学的支持，这一决定使苏联在其后的征服宇宙和发展科技方面所取得的许多重大成就都得益于教育。20世纪末，西方发达国家也大多设置了国家级的教育研究机构或类似的组织，比如美国。因此，仿国际惯例和世界趋势，在我国建立国家教育科学研究院，也是顺应时势发展的重大举措。

第五，从我国教育研究现状来看，建立国家教育科学研究院已经具有条件。改革开放以来，教育学经过20多年的建设已经积累了丰富的成果，相关学科如心理学、生理学、哲学、社会学等人文社会科学和自然科学均有长足发展，为教育研究打下了厚实的基础。还有一大批从事教育科学研究的专业人员；在学科建设上，教育学已经发展成为一个具有近百门学科的庞大的学科群，产生了一批卓有成效、具有一定国际影响的教育理论专家。目前教育学建立有从本科、硕士、博士到博士后的培养体系，培养了一大批教育科研专业人员，分布在全国各研究院或高等院校及中小学从事着教育研究相关工作。特别需要指出的是，在制定《国家中长期教育改革与发展规划纲要》的过程中，中央教育科学研究所发挥了非常重要的作用。从信息收集、国内外教育发展研究，到具体的各个小组工作，全方位参与，大兵团作战。这些都为“国家教育科学研究院”的设立提供了充分的条件。

总之，建立国家教育科学研究院是我国教育发展对教育研究的迫切要求，也是教育科研发展的必然趋势。实现这一重大举措，对促进我国物质文明、精神文明、政治文明和生态文明建设具有重要现实意义，将对我国经济社会又好又快地发展产生深远影响。

10 教育科研应关注鲜活的教育生命

10年多前，我曾经读过一本后来影响我人生观、价值观的重要著作——《管理大师德鲁克》。书中写道，1950年元旦，德鲁克父子去看望他们的老师，著名的经济学家熊彼特。熊彼特说了这么一句话：“我已经到了这样的年龄，我知道，仅仅靠自己的书流芳百世是不够的，除非能够改变人们的生活，否则就没有任何意义。”后来，我创办教育在线网站，进行新教育实验的探索，开始走进教育生活，走进教师的心灵，应该说是受了熊彼特的重要影响。

我一直在思考，中国教育科研的问题究竟出在哪里？我的结论是上不着天，下不着地。什么叫上不着天？也就是说我们的研究不能影响决策，为制定教育政策服务。什么叫下不着地？也就是说我们不能影响生活，不能影响学校教育，或者你说的是你说的，学校做的是学校做的。一句话，我们的教育科研，是为科研而科研，不是为了解决问题，不是为了改变教育，离鲜活的教育生命、真实的教育生活越来越远。

我们的教育研究机构非常多，教育科研经费也不少，从县一级开始有教科室、教研室，到市一级、省一级，科研人员众多。全国一千多所大学，每个大学差不多都有教育研究机构，都有高教室，并都出版自己的刊物。每个学校都有课题，甚至有的达到人人有课题，每个课题要开论证会。许多学校开课题论证会的经费比课题本身的经费还要多，用在真正的研究上面的钱太少了，我们的教育科研成本很大，但是效率很低，真正以解决问题为导向的科研太少。

教育科研关注鲜活的教育生命，我想最关键的有两条，一是关注教室里发生的事情。教室是教育的舞台。几乎所有重要的教育事件都是发生在教室里的。雷夫创造了第56号教室的奇迹，克拉克在教室里发现了55个细节，杜郎口在教室里完成了课堂的革命，山东金茵小学的新教育实验老师常丽华在教室里引领学生学习了“在农历的天空下”的诗词课程，但是，有多少教育科研人员能够沉下心来，研究在教室里发生的这一切？

二是要关注教师与学生的生存状态。新教育实验提倡让教师和学生过一种幸福完整的教育生活，但是，在现实的教育中，我们有多少老师对于自己的职业产生了倦怠情绪，有多少学生对学习活动产生了厌烦心理？有多少研究人员关心过教师的喜怒哀乐？有多少研究人员考察过学生的课业负担？我在贵州山区与那些长期代课的教师谈心的时候，与那些走两个小时山路上学的孩子交流的时候，才知道，我们对于一线教师与学生的情况了解得太少了，应多关注教师和学生的生存状态。

所以，我希望，教育科研部门的同志，研究教育理论的专家，应该走出书斋、走进生活、走进教师与学生的心灵。要真正沉静下来，耐得住寂寞，那些伟大的成果必然是来源于真实的教育生活的，同时又是能够影响和改变我们的教育生活的。

11 如何保障教育经费4％落到实处

在2010年的两会上，我曾经提出，需要构筑教育经费投入的三道防线。第一道防线是“三增长”的目标，即把过去对于义务教育经费的“三增长”(用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例、保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长、保证义务教育教职工工资和学生人均公用经费逐步增长)扩展为财政性教育支出增长的比例高于财政经常性收入的增长比例，各教育阶段生均教育经费逐步增长，教师收入和生均公用教育经费逐步增长。

第二道防线是教育支出占财政支出的20％。其实，在我国大部分地区财政支出占GDP总量20％的情况下，如果能保证教育支出占财政支出的20％，这样20％乘以20％，就能保证4％这个指标。这个目标比较好控制，比较简单直接，便于考核计量。相对而言，教育支出占GDP总量4％这个目标，在地方政府的实际操作上存在统计和考量的困难。所以我一直主张把教育支出占财政支出不低于20％的目标写进《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中。

第三道防线是教育支出占GDP的4％。据我了解，4％一直在教育部门和财政部门之间拉锯，学者也有不同的意见。一个重要的理由，就是财政性教育经费占GDP的比重，不仅取决于财政性教育经费占财政支出的比重，而且取决于财政收入占GDP的比重。目前，我国教育经费占财政支出的比重，大概是16.32％左右(2008年的数据，2004年是14.9％)，低于美国的17.5％，但是高于法国的11.4％、英国的14.1％、日本的10.9％。而我国财政占GDP的比重，2008年是20％左右，但是各国国家财政收入占GDP的平均水平是39.9％，其中工业化国家平均为45.3％，发展中国家平均为35.5％，如果扣除社会保障收入，这一比重大概分别是32.2％、36％和29％。有人认为，从国际经验来看，财政经费占GDP达到40％～50％的时候，财政性教育经费应该在5％～6％，而财政经费占GDP 30％～40％的时候，财政性教育经费一般在4％～5％。从这些数据来看，如果我们要在2012年实现教育经费占GDP4％的目标，是必须付出相当的努力的，它意味着今后三年累计新增加教育支出11700亿元，同时意味着在今后几年我们财政占GDP的比例要有比较大的提高。

最近到重庆，听了黄奇帆市长的介绍，让我对教育投入达到4％充满了希望，也验证了我对于教育支出不低于财政支出20％的提法。他指出，虽然这20年以来，整个国家一直没有达到4％；但是重庆这5年期间，每年教育经费的财政性支出一般都在4％以上。如2008年，重庆的GDP是5000多亿元，当年财政性的教育支出就达到200多亿元；2009年重庆的GDP增加了30％，达到6580亿元，相应的教育财政支出也达到了280亿元，还是等比例的上升。

本来我一直认为，用4％的指标考核地方政府有难度，因为各地财政占GDP的情况各不相同。但是，重庆为什么能够做到？一个重要原因，是因为黄奇帆是既管财政又管教育的市长，对于教育有强烈的责任感和特殊的情感。而且，他知道如何才能够真正做到确保4％，而不是形式上的4％。在重庆召开的全国义务教育均衡发展研讨会上，他透露说，解决4％的关键，是在财政收入占GDP的20％的前提下，确保教育支出占财政支出的20％。同时，他提醒要把握好以下三个问题。

第一是预算内与预算外的统一。常规情况下，中国的地方财政有预算内和预算外，人大常委会和人民代表大会讨论的是预算内，预算外的增长没有写。重庆市做到了预算内和预算外等比例。

第二是预算与决算的统一。中国的财政预算，一般增长15％、12％，实际的经济发展，预算变成决算的时候，可能到了25％。在许多地方，增长的这个10％，往往就不谈了，就用到别的地方去了。这个部分也必须同比例用于教育，也就是说，在教育经费统计的时候，预算和决算要等比例。

第三是中央财政决算与地方财政决算的统一。一般到每年的3月份，人代会开过以后，中央财政的4月份决算出来，还会有一笔钱下来。中央决算也会超收，财政是平衡的，多了就要支出，支出到平衡为止。中央转移支付也会把超支的一部分分给各个省，这个部分也应该等比例用于教育。所以，如果我们解决好这三个方面，4％一定会达到。

12 制定《学校法》势在必行

当前，随着我国民主与法制进程的加快，如何促进学校自主发展，建设现代化的学校制度已成为教育改革的一个热门话题。但是作为办学主体的学校，至今却没有一部与之相对应的法律，加之现实生活中越来越多的与学校相关的法律纠纷，因此，《学校法》的尽快制定已经成为当务之急。

一、目前的教育法律体系存在着明显的“真空”。

我国现有的教育法律法规主要有：《义务教育法》(1986年)、《教育法》(1995年)、《职业教育法》(1996年)、《高等教育法》(1998年)、《民办教育促进法》(2002年)、《教师法》(1993年)。此外，还有与此相配套的一些行政法规，它们共同构成我国当前教育法律体系。《教育法》是教育法律体系中的基本法，作为教育法体系中的“宪法”，规定国家教育方面的基本政策和大政方针，原则性比较强，对全部教育法律法规起统帅作用。《义务教育法》规定了国家、学校、家庭和学生的权利和义务；《职业教育法》和《高等教育法》规定了职业教育和高等教育发展的基本要求，比较原则地确定了学校和学生的权利和义务。《民办教育促进法》则是从举办者的角度，为了促进民间办学而制定的，调整民间办学的基本关系，规定国家对社会和民间办学的基本政策，以及相关各方的权利义务关系。《教师法》则是针对教育者之一的教师制定的，主要规定各级各类学校中教师的资格要求、教师的权利和义务。

从以上的分析，我们可以看出，国家与教育者的关系、国家和受教育者的关系以及国家与各级各类学校的关系的法律还是比较健全的，而调整教育者与受教育者关系、学校与教育者关系、学校与受教育者关系的法律法规则显得非常薄弱和欠缺。这样一来，教育关系的相关领域，存在着明显的法律“真空”地带，缺乏明确的法律界定。

二、需要法律规范政府对学校的行政管理行为。

自中国加入WTO以来，依法治教已成为一种必然的趋势。但是由于计划经济等传统思想的影响，过去的教育立法往往注重政府管理教育的主导地位，现有的法律在政府与学校权责、法律地位等方面已表现出诸多的不适应，政府管理教育表现出“越位”、“缺位”、“错位”，管理方式单一、职权交叉，亟须通过制定《学校法》，对相关的权利、责任及其他地位重新进行法律界定。

三、现实生活中出现的越来越多的学校安全和学生伤害事故，让滞后的立法现实付出了巨大代价。

由于法律上的“真空”，在涉及学生和教师利益的保护问题上，学生和教师即使对学校的处分有异议，也没有法定的“救济”渠道，学校管理权成了没有正常监督的“法外之权”。另外，由于学校与学生之间的权利义务内容没有法律上的明确规定，也使学校在许多事情上感到不知所措。从某种意义上讲，近来频繁出现的校园恶性案件，其根本原因就在于学校对学生的责任不明确，造成知情不举，在一定程度上助长了犯罪分子的嚣张气焰，教训深刻。

因此，从我国目前教育法体系来看，迫切需要制定一部《学校法》，明确规定各级各类学校在教育关系中的地位、作用及应承担的各种法律责任，调整学校与学生、学校与教师的权利义务关系，使学校权力纳入法律的监督范围，让学生和教师对学校处分及其他管理行为有异议时，有明确而畅通的法律“救济”渠道。

从法律上讲，《学校法》的核心问题是要解决学校办学与发展的权利和义务的问题，这里涉及学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的多种教育法律关系。在学校与政府的关系上，核心是学校的独立经营权与政府产权的分离；学校与社区的关系是解决学校功能转变的双向服务责任问题；学校与校长的关系核心问题是学校与校长之间的协约约束；学校与学生的关系则是学校执行教育方针的法律体现。具体来说，应该包括以下几个方面：

一是关于政府对学校的管理权限；

二是关于各级各类学校举办的基本条件及相应的法律审批程序；

三是关于学校自主发展的权限规定，包括学校与政府之间权利与义务的关系，学校与校长、学校与教师、学校与学生之间等方面的权利与义务关系，需要特别明确学校、校长、教师和学生的权利和义务；

四是关于学校的组织设定；

五是关于学校的宗旨；

六是关于对学校教学、课程设置、质量监控等；

七是关于学校的法律责任；

八是关于《学校法》与其他相关教育法律的关系。

二 阅读，让民族精神起来

13 把全民阅读作为国家战略

其实，全民阅读是一个非常重要的问题。一个民族的思想基础和核心价值体系的建设离不开阅读，中华民族共同的精神家园建设更离不开阅读。我们处在一个伟大的时代，但是在这个时代走向未来的时候，几乎和所有快速成长的时代一样，有很多问题。首先就是面临着共同价值崩溃的危险。当今的社会缺乏共同语言，没有共同语言，又怎么可能有共同的理想，共同的道德标准和共同的价值观呢？如果没有共同的神话和历史，没有共同的英雄和传说，没有共同的图画和音乐，没有共同的诗歌和小说，我们就永远不可能有共同的信仰，共同的道德标准和对于未来的共同愿景，也就没有所谓的核心价值体系和思想基础。所以为了寻找我们的历史，寻找我们的自身，我们需要共读我们的神话和历史，通过共读盘古开天地、女娲补天、后羿射日、嫦娥奔月、精卫填海、夸父追日、炎帝和黄帝的战争与结盟，我们将真正成为中华民族祖先的文化后裔。然后我们再通过阅读希腊神话、希伯来神话，通过阅读美洲发现的历史，通过阅读南北战争解放黑人的历史，我们了解了其他民族的历史和传说，整个人类的文明才能在更大的生活圈里融为一体。这些都是通过阅读来完成的，没有其他的路径可走。

所以，从根本上来说，一个民族、一个国家的竞争力不是取决于她的物质力量，而是取决于她的精神力量；而一个国家、一个民族的精神力量，不是取决于这个民族的人口数量，而是取决于她的阅读能力。国际阅读学会在总结阅读对于人类最大益处的时候，曾经作过一份报告，报告指出，阅读能力的高低，直接影响到一个国家和民族的未来。

世界很多国家把阅读作为重要的国家战略，用尽各种办法推动全民阅读。亚洲四小龙中最具危机意识的新加坡，提出来Thinking Schools，Learning Nation(思考型学校，学习型国家)的口号。从2001年11月开始，新加坡婴儿出生时，医院的护士叮嘱产妇的事项中，竟然有“如何读书给婴儿听”一项。小娃娃一出生，除了喝奶睡觉，还有资格办借书证，政府鼓励婴儿与母亲亲情联系的方式，是以读简单的故事、唱儿歌的方式来进行。这就是新加坡政府提出的“天生读书种，读书天伦乐”(Born to Read， Read to Bond)。

在美国，不管是克林顿时代的“美国阅读挑战”运动，还是布什的“阅读优先”方案，都大力提倡读书。1997年末美国政府掀起了一场“阅读挑战行动”，当时克林顿总统亲自作了“美国阅读挑战行动报告”，在《为美国的教育，行动起来!》的演说中提出了教育发展的三大目标和应遵循的十大原则，其中的十大原则之一是开展阅读运动。克林顿政府提出，应发起一场阅读运动，并建立一支由百万公民自愿组织的辅导队伍，确保美国学生在二年级结束前能够独立看书。布什政府在2001年初发布了《不让一个孩子落后》(No Child Left Behind Act)的教育改革议案，其中指出，美国存在两个民族：一个能阅读，另一个不能。该法案中关于阅读改革的力度之大令全球瞩目，仅仅2001年就为“阅读领先”行动投资了9亿美元。2009年2月，刚上任不久的奥巴马就与妻子米歇尔，来到首都华盛顿一所小学，一起为孩子朗读介绍美国登月宇航员阿姆斯特朗的儿童读物片段，与全班师生合影、握手、拥抱，还送上满满两个牛皮纸袋的书。

早在1999年8月，日本参众两院就通过决议把2000年定为“学生读书年”。2001年11月，日本制定了《关于推进中小学生读书活动的法律》，规定了读书活动的理念，明确了国家、地区和公共团体在读书活动中的责任，为此，日本文部科学省制定了“日本中小学生读书活动计划”，全方位指导读书活动的开展。

为了改变与欧盟其他国家相比国民接受教育程度低下的现状，提高国民的文化教育素质，2006年6月，葡萄牙社会党政府推出一项“国家阅读计划”。

最近几年，在党和国家领导人等亲自倡导下，全民阅读问题已经引起广泛的重视。但是与发达国家相比，我们的差距仍然很大。我国每年出版的图书不下于30万种，但是户均消费图书只有1.75本，作为世界上最大的图书生产国，我们却又是人均阅读量最少的国家之一。据2009年第六次全国国民阅读调查的数据显示，65.1％的国民认为自己的阅读量很少。“该读书的人不读书、该读书的时间不读书、该读的书不读”的现象依然存在。我国国民读书的现状是值得担忧的。

(1)学生读书现状。中小学生受“应试教育”的影响而远离经典名著，课外阅读不容乐观。新华社记者李民在《孩子有时间读“闲”书吗？》一文说：“学生、家长，乃至一些学校‘拒绝’课外读物，已成为我国中小学教育领域的一个‘现象’。”大学生的读书现状又怎样呢？《河北省高校人力资源现状及未来发展研究》课题组对某重点大学86名学生进行随机采访显示，其中60％以上的学生认为读书主要由于学习需要。四大名著只有4人完整地读过，大部分学生没有读过，以后打算读的占一半，但条件是要看今后有没有时间。谈到什么书是他们必须读的，90％以上的人认为是英语四六级等考试用书。河北某大学的七位博士生导师认为，当今大学生的读书状况，从一个侧面反映了大学面临着越来越严重的危机：教育的功利主义色彩越来越浓，而人文素质教育越来越弱。另外一项调查表明：59.2％的同学只用很少的一部分时间来阅读课外书籍，甚至有6.2％的同学阅读时间为零，只有12.3％的同学花在阅读方面的时间比较多；87.7％的同学认为目前大学生的阅读结构不合理。

(2)教师读书现状。作为知识分子的教师的读书现状又怎样呢？《中国青年报》调查结果表明：教师一天学习2小时以上的仅占8.7％，1小时以下的却高达70.4％，而根本不读书、不看报刊的也大有人在。

(3)城市读书现状。上海市首次发布了《2004年上海城市读书指数报告》，据该《报告》显示，上海市是全国读书指数较高的城市；上海市人均年读书量为6～10册。然而，这个数字与犹太人、俄罗斯和美国等民族或国家比仍然有相当大的差距(全世界平均每年读书最多的民族是犹太人，人均为64本；全世界平均每年每人读书最多的国家是俄罗斯，为55本；美国现在正在开展平均每年每人读书达50本计划)。

(4)全国国民读书现状。“全国国民阅读与购买倾向抽样调查”结果显示，我国国民阅读(图书)率呈下降态势。

总之，从各种调查统计数据或相关报道看，国民的读书情况令人担忧。有人曾经指出，“一个国家没有现代科学就会落后；而一个民族没有人文文化，精神就会迷失，民族就会异化。一个社会没有人文精神，就是一个病态的社会；一个人没有人文精神，就是一个残缺的人。”我认为，没有阅读就没有精神的发育。一个人的精神发育史就是他的阅读史；一个民族的精神境界取决于她的阅读水平；一个没有阅读的学校永远都不可能有真正的教育；一个书香充盈的城市才能够成为美丽的城市。在今天建设社会主义和谐社会的背景下，强调提高国民素质、提高国家综合竞争力、促进社会走向和谐文明，全民阅读显得尤为重要，应该把全民阅读作为国家战略来认真实施。

令人欣喜的是，2010年4月公布的第七次全国国民阅读调查结果显示，65.5％的国民希望有关部门举办全民阅读活动。这说明加大力度在全国开展全民阅读活动有深厚的群众基础。

我建议，可以采取下列做法推广全民阅读活动：

第一，成立中华全民读书活动指导委员会。为了推进全国性的“全民读书活动”，应成立一个领导机构——中华全民读书活动指导委员会。该领导机构可设在中共中央宣传部或教育部或文化部之下，其基本职能是定期推荐“全民读书活动”书目，可根据不同年龄和群体分类分层推荐，以期获得更好的效果；制定和适时调整或完善“全民读书活动”策略，以期使“全民读书活动”稳步、健康、持续和卓有成效地开展下去；策划全国性的读书活动；定期发布全国读书指数；开展学习型城市的创建与评选活动等。各城市与乡镇建立相应的领导机构，从而形成一个全国性的“全民读书活动”领导网络。

第二，各级领导干部应该亲自倡导和推动全民阅读。建议国家领导人和各省、市、县等各级主要领导每届任期内至少一次到校园与学生一起读书，以推动全民阅读。时间选择上，如在国家阅读节设立前，可以选择在世界读书日；如在国家阅读节设立之后，则选择在国家阅读节。

第三，大力加强各级各类图书馆建设。图书馆建设是开展读书活动的基础工程，因为没有布局合理、藏书丰富的图书馆，很难想象会有学习型学校、社区和城镇。为此，建议制定学习型学校、社区和城镇的图书馆建设标准，对图书馆的建筑面积、环境设施、图书数量、服务质量等做出相应的规定。同时，倡导和鼓励各级各类教育、文化部门以及社会公益组织，特别是经济发达地区，积极扶持和帮助经济不发达的农村地区建设图书馆、图书室等公共读书场所，促进和提高农村文化生活水平，促进新农村的精神文明建设。目前，很多县的图书馆由于新书很少，且“守株待兔”，利用率极低。在这方面，国家应该实行图书馆达标制度，对是否达标，由独立的评审机构确定。

第四，认真做好优秀图书的推介工作。图书推介是一项极其重要的知识工程，国家要做好优秀图书的推介工作，让全体国民尽快了解优秀图书的出版信息。注意推介工作的多样性(运用多种媒体)、层次性(不同读者群)、艺术性(吸引读者眼球)，从而激发读者阅读的愿望与激情。要推进独立书评人制度，在全国主要媒体开设阅读的频道与栏目，由独立的专家委员会向全社会推荐优秀书目。

第五，开展丰富多彩的读书活动。在阅读节期间，可开展读书沙龙、读书知识竞赛、读书演讲比赛或读书征文、图书漂流、中华经典阅读大赛等活动，营造良好的读书氛围，推动全民读书活动的可持续发展。

第六，开展多种形式的评比活动。评比是推动全民阅读的有力杠杆，通过评比促进学习型学校、社区和城市的建设。可在全国范围内开展学习型城市创建活动，评选“全国阅读十佳”城市。在同一个城市可以评选书香家庭、书香社区、书香学校等，也可评选某个城市的“读书十佳”等。设立国家级的读书奖，此奖的评审，也由独立的专家委员会评出。此读书奖，并不一定限制在读书上，也可以是在读书基础上的“论文竞赛”。在法国的历史上，这样的论文竞赛，成就了不少大师级的人物如卢梭等，同时使读书成为热潮。

在推进“全民读书活动”的过程中，可以采取以下策略：

(1)由城市带动农村。根据我国城市经济较农村发达，市民文化素质较农村居民高，读书意识较农村居民强等特点，我认为推进“全民读书活动”应采取“由城市带动农村”策略。首先在全国城市中推进“全民读书活动”，由城市向农村辐射，带动农村的“全民读书活动”。

(2)由学校带动家庭与社区。学校是学习的中心，为了使学校成为学习型校园，学校应开展“营造书香校园”活动，提倡青少年阅读经典名著，丰富师生的精神生活。通过学生带动家庭(学生的父母)的读书活动，通过建立学校与社区的经常性联系带动社区的读书活动，形成书香家庭与书香社区。

14 把孔子诞辰日作为国家阅读节

从2003年开始，每年“两会”我都提出了关于设立“国家阅读节”的建议。2009年，国家新闻出版总署在征求了中宣部、文化部等有关部门的意见以后，对设立国家阅读节的建议表示赞同，认为此举有利于保证全民阅读活动的持续深入开展。

但是，总署在答复中明确指出，中共中央办公厅、国务院办公厅2001年发布的《关于节日、纪念日、活动日设立程序的通知》(厅字[2001]16号)要求：“设立节日、纪念日、活动日是关系改革发展稳定全局和人民群众切身利益的一件大事，要从严控制；没有特殊需要，今后不再增加设立”；“设立具有重大社会意义的全国性节日、纪念日、活动日，由全国人大常委会或者国务院决定”。根据上述文件精神，新闻出版总署表示将协商中宣部、国务院法制办等相关部门，达成一致意见后正式向国务院提出设立“国家阅读节”的申请，争取早日进入相关部门工作程序。

温总理在2010年“两会”所作的《政府工作报告》明确指出，国家发展，民族振兴，不仅需要强大的经济力量，更需要强大的文化力量。文化是一个民族的精神和灵魂，是一个民族真正有力量的决定性因素。众所周知，阅读是精神文化传承的重要手段，关系到国家和民族的兴衰。一个国家、一个民族的文明素养，在很大程度上取决于全民族的阅读水平；一个健康、和谐的社会应该是一个亲近阅读的社会，一个开拓、创新的国家应该是一个学习型的国家。阅读能有力提升国家文化软实力和增强综合国力，在全球走向学习型社会的今天，阅读是中华民族最重要的事情，阅读的价值再怎么强调都不为过分。

在我国，全民阅读已经引起了党和国家领导人高度重视。胡锦涛主席在党的十七届四中全会上提出建设学习型政党，要求不断学习、善于学习。温家宝总理在2009年4月23日世界读书日，通过媒体向全国人民发出“读书”的号召，指出：“书籍是人类智慧的结晶。读书决定一个人的修养和境界，关系一个民族的素质和力量，影响一个国家的前途和命运。一个不读书的人、不读书的民族，是没有希望的。”习近平副主席在中央党校2009年春季学期第二批进修班暨专题研讨班开学典礼上作《领导干部要爱读书、读好书、善读书》的重要讲话。

新闻出版总署联合十几个部委连续四年发出开展全民阅读的倡议，各地纷纷组织开展了各种形式的全民阅读促进活动。以促进阅读为宗旨，农家书屋建设、职工书屋建设、青工书屋建设、社区书屋建设也正在全国蓬勃开展。据不完全统计，到目前为止，全国已有400多个城市设立了城市读书节，一些城市读书节已经发展成为城市文化名片。

具体来说，设立国家阅读节具有如下意义：

(1)唤醒全社会对读书的重视。

尽管我们已有多种形式的地方性读书节、读书月等活动，但是这些区域性、零星的，由于时间、标准不统一，造成社会影响力和实际效果较弱。设立国家阅读节，将最大可能地使全社会和个人更加深入地认识到阅读的重要性和紧迫性，有效推动全民阅读活动的开展。

(2)在仪式中培育全民阅读文化。

国家阅读节绝对不是一种形式，而是直达个人内心体验的庄严仪式，重要的价值观必须通过仪式才能实现广泛认同和强化，国家阅读节这一庄严仪式，最有可能让“以读书为荣”、“以读书为乐”深入人心，成为社会的共同价值。

(3)实现公民文化权利的有效载体。

随着社会的发展，文化需求越来越成为社会发展的瓶颈，无论是科学发展还是社会和谐都受到文化发展水平的强大制约。国家阅读节是对人民文化权利的尊重与满足，是对人权的完善和发展。阅读是推动社会主义先进文化发展的根本手段。

(4)推动阅读社会形成的现实抓手。

中央和有关部门可以通过制定《国家阅读指导大纲》、《阅读社会指标体系》，加大对阅读的投入力度，同时直接负责、指导、组织、参与国家阅读节或其他相关阅读活动，利用自身的影响力倡导阅读，在全社会形成崇尚阅读的良好风尚。

(5)分享阅读精彩，共享社会和谐。

国家阅读节搭建人们沟通、交流平台，通过共同阅读活动达到彼此沟通，相互认同，在保持差异性的同时不断地消除隔阂，并逐渐拥有共同的愿景。这是增强民族凝聚力、建设社会主义核心价值体系、实现社会和谐的重要途径。

正是由于阅读的重要性，早在1972年，联合国教科文组织就向全世界发出了“走向阅读社会”的召唤，要求社会成员人人读书。1995年，联合国教科文组织宣布4月23日为“世界读书日”(World Book&Copyright Day，全称为“世界图书与版权日”)，提出“让世界每个角落每个人都能读书”，让读书成为每个人日常生活中不可或缺的一部分。据统计，目前已有100多个国家和地区参与了这一活动。

为此，我建议，将每年9月28日，孔子诞辰日设为国家阅读节的举行日期，以此推动全民阅读活动的开展。

我们知道，孔子是我国古代伟大的思想家和教育家，儒家学派创始人，世界最著名的文化名人之一。将孔子的诞辰日设为国家阅读节是最能够得到世界以及全社会广泛认同，有着极强的文化感召力。这也将体现我国阅读节的民族特色、文化特征，有利于扩大中国文化在全世界范围内的弘扬与发展，提升我国文化软实力；同时也是唤醒全社会对中国传统文化的继承和发展的有效手段。

国家阅读节活动开展以公益性为主，发挥各地政府的主导性，利用各种社会资源，充分调动组织者的积极性、主动性和创造性，努力实现活动形式与内容的多样性、持续性和有效性。具体可以参考深圳、苏州等城市地方阅读节举办的有效经验。比如：

(1)政府倡导。每年的国家阅读节由新闻出版总署全民阅读协调办公室负责统筹协调有关重大事项。在各省新闻出版局设立办公室，具体组织实施各项活动。

(2)专家指导。在全国范围内邀请知名专家、学者组成专家指导委员会，具体负责咨询、论证、荐书、演讲工作，以吸引社会各界广泛参与，提高知名度，扩大影响力。

(3)社会参与。将承办单位覆盖到机关、工青妇等单位群体，阅读活动延伸到城市、乡镇、学校、街道、社区和企业，形成部门、县市、区之间的资源整合和联动效应。

(4)多方运作。可采取委托承办、项目外包、品牌赞助等形式，探索市场运作模式，创新运作机制。

(5)媒体支持。通过电视、网络、报纸、杂志等媒体为国家阅读节造势。并在城市、乡镇、社区、学校进行，通过大量海报、宣传手册、宣传墙、横幅、户外电子荧屏、信息亭、流动标语等各种形式广泛宣传。

15 建立国家阅读基金

一个国家的国民阅读水平，往往标志着一个国家社会发展的文明程度。国民阅读能力和阅读水平的高低，在很大程度上反映着国民素质的高低，决定着一个民族的创造能力和发展潜力，直接关系到国家软实力和综合国力的强弱。

国民阅读是一项公共文化工程，在世界许多国家都通过设立国家阅读基金，由国家公共财政提供资金，以推进国民阅读工作的持续深入开展。如英国1992年成立图书信托基金会，每年由国家财政投入资金并吸纳社会慈善资金，开展以“阅读起跑线”为核心的全民阅读工作；德国在1988年成立德国促进阅读基金会，其历任名誉主席都由德国总统担任；俄罗斯也在1994年建立俄罗斯读书基金会。此外，在美国、保加利亚、日本、韩国和泰国等其他不少国家也都设立各类阅读基金会或国民阅读扶持工程。

阅读推广作为一项利国利民的公益活动，需要投入较大财力并持之以恒地开展。在我国，目前虽然中央政府和许多地方政府都在大力倡导阅读并举行各种阅读节活动，但由于资金严重不足，力量非常有限，全民阅读工作与国外相比，存在较大差距。为将全民阅读上升为国家战略，要求我们将阅读问题列为国家重要议题，由国家财政提供专项资金予以保障。

为此，我建议：

(1)由国家财政出资，设立国家阅读基金，推动全民阅读工作，提高国民文化素质。也可以采取国家设立种子基金，吸引民间资金一起投入。

(2)资金规模：考虑到国民阅读基金的巨大社会价值及社会覆盖面，建议每年由国家财政提供1亿～2亿元“国家阅读基金”专项资金，再吸收民间资金2亿～3亿元，专门用于全民阅读推广活动和国民阅读扶持项目。

(3)基金用途：国家阅读基金专项资金专门用于国民阅读推动工作。主要包括：

①开展全民阅读活动。

开展世界读书日、城市阅读节、读书周等全民阅读活动，营造阅读氛围，提供公共阅读平台，开展阅读推广工作。全民阅读活动形式包括开展读书沙龙、读书知识竞赛、读书演讲比赛或读书征文、图书漂流、中华经典阅读大赛等活动，营造良好的读书氛围，推动全民阅读活动的可持续发展。

②推动儿童与青少年阅读。

儿童是民族的未来，只有在儿童时期养成良好的阅读习惯，才能在成年后保持阅读行为。西方发达国家儿童在6—9个月时就开始阅读，而中国儿童则普遍要到2—3岁才开始阅读。美国儿童在4岁以后进入独立、自主性的大量阅读阶段，而中国儿童平均到8岁才能达到这个水平。由于社会发展不平衡，存在地区差距、城乡差距、贫富差距，中国儿童的阅读教育严重不足，同时阅读观念也普遍滞后。通过设立国家阅读基金，尽早开展“阅读起跑线”等儿童阅读工程，推动儿童阅读，已经成为世界各国普遍的做法。

③满足弱势群体阅读需求。

弱势群体包括老年人、残疾人、失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者以及在劳动关系中处于弱势地位的人。通过阅读救助活动，不但可以满足精神文化需求，还能提高他们的生存能力，提高他们的生活质量。

④开展阅读研究与指导。

国家阅读基金除用于阅读推广，还可用于对阅读进行研究与指导。比如开展国民阅读调查，掌握国民阅读状况；开展阅读测试，有助于科学评价阅读效果；开展基础书目研究，为各类人群推荐好书；组织阅读志愿者开展阅读指导，向他人传授阅读的知识与技巧等。

(4)基金管理机构。

由财政部、新闻出版总署、中央文明办等部门联合组建国家阅读基金管理委员会，负责基金的管理，其日常工作可设立“国家阅读基金管理委员会办公室”。也可以采取“中国社会救助基金”的模式，由国家设立种子基金，政府委托中介机构管理。

(5)基金管理与效益评估。

国家阅读基金由国家阅读基金管理委员会办公室设立专门账户，基金使用情况向社会公开，接受社会各界的监督。在资金使用上，主要通过面向全社会征集评选阅读促进扶持项目与工程，对项目进行专项资助。为了及时掌握资助情况，总结经验和不断完善资助办法，阅读基金会将对资助对象进行跟踪调查与资助项目的效益评估。

16 领导干部应成为读书的模范

最近两年，阅读的问题不断升温，不断成为媒体关注的热门话题。2009年，人民网曾经举行了“百名党政干部阅读习惯”调查活动，结果显示，尽管许多党政干部有较强烈的读书需求，但工作太忙、应酬过多已经成为影响干部阅读的最主要因素，大部分干部并不读书。《南方周末》曾经以“九大高官，以书问政”为题，关注了温家宝、汪洋、薄熙来等领导干部的读书问题。

领导干部阅读的确是一个值得关注的问题。从客观上说，官身不由己，应酬不可免。作为一个地方的政府官员，当然有许多工作是必须要做的。上级通知的会议，必须参加；自己组织的会议，必须讲话；上级领导来调研，必须陪同；了解基层情况，必须调研；外地客人来访，必须招待。许多领导干部经常是一个晚上有几个应酬，忙得几乎没有时间读书。但是，我一直认为，尽管我们的工作非常繁忙，“没有时间”不应该成为我们的借口。鲁迅先生曾经说：“时间像海绵里的水，只要你愿意挤，总是有的。”他自己就是把别人喝咖啡的时间用来读书写作的。所以，我认为，当读书成为我们的生活方式的时候，当我们真正把阅读作为生命中最重要的事情的时候，你总可以找到读书的时间。早晨起来，应该可以挤十分钟的时间读书；晚上睡觉前，少看一点电视，翻几页书应该可以做到；节假日休息时，推掉一两个应酬，时间就出来了。许多朋友经常很惊讶，我工作如此繁忙，还能够坚持读书、写博客，我说，只要是你认为重要的事情，一定会找到时间的。所以，2007年“两会”的时候，我曾经建议领导干部要“少一点烟酒味，多一些书卷气”。

领导干部为什么要读书？从阅读对于领导干部个人成长的重要性来说，我一直认为，一个人的精神发育史就是他的阅读史。对于领导干部来说，没有阅读就没有个人心灵的成长，就没有人的精神的发育。从阅读对于领导干部的日常工作来说，阅读的指导作用是其他活动无法替代的。领导干部的视野是否开阔，对于自己分管的领域是否熟悉，直接影响到工作的效率与效果，甚至会影响到一个城市或者一个部门的命运。而善于读书的领导，往往知识面比较宽，决策比较理性，工作中自然显得更加儒雅与从容。

同时，领导干部的读书还具有较强的示范作用，他在会议上引用到什么书，他正在读的书，多少会影响到一个部门甚至一个城市的阅读风气。媒体报道温家宝总理的床头有一部《沉思录》，马上这本书就成为畅销书；汪洋同志在担任重庆市市委书记期间，曾经向干部推荐了《世界是平的》，一下子这本书在重庆就火了起来，成为重庆干部的必读书。总之，读书，会让领导干部有一个宁静的心态，从容的心情，理智的头脑，开放的胸怀。

那么，作为领导干部，应该读什么书呢？总体上说，开卷有益。但是并不是所有的书都是值得去读的，更有一些书是麻痹我们的灵魂、消弭我们的精神的。江西省原副省长胡长清，就对《素女心经》、《肉蒲团》等书爱不释手；沈阳市原副市长马向东，在中央党校学习的时候竟然随身携带《赌术精选》、《赌术实战108招》，酷爱如宝；山东省泰安市原市委书记胡建学，对面相书“刻苦钻研”。因此，读什么书，往往反映着我们的生活情趣与价值追求。

我认为，读书如饮食，每个人有自己的兴趣，每个人都可以在任何时间与地点读自己想读的任何好书。首先，领导干部应该读一些中国文化的经典，如《论语》、《孟子》、《老子》、《庄子》等，这些是中国文化的源头，包含着许多人生的哲理。对于领导干部树立正确的人生观、价值观都是有帮助的。其次，领导干部应该读一些好的文艺作品。文艺作品往往通过移情的作用，通过作品中人物的悲欢离合的命运，让你知道什么是真善美、什么是假丑恶，如《平凡的世界》、《巴黎圣母院》等，都是非常好的文艺作品。再次，读一些人物传记，如《林肯传》、《居里夫人传》、《毛泽东传》、《我的生活故事》等，与伟大的人物对话，与崇高的精神交流，会使自己不断地汲取他们身上的力量和智慧。第四，应该读一些通俗的优秀管理图书，如《从优秀到卓越》、《如何改变世界》等。这些书会使自己的工作改造得更加有艺术性。最后，应该结合自己的工作性质，阅读一些相关的书。如我在政府工作，就努力读一些城市管理的书籍，读一些经济、环境方面的书籍。到民主党派中央工作以后，结合参政议政等方面的工作，加强了政治理论的阅读和教育理论的阅读。

我认为，只要坚持不懈，作为领导，成为专家是有可能的，比如陈云同志就是著名的经济学方面的专家。许多领导往往容易说外行话，作错误的决策，与他们不善于阅读是有直接关系的。

17 教师应成为读书的先锋

20多年前，我走上苏州大学的讲台，一位教授语重心长地对我说，教师很可能一辈子平庸，但若能努力追求，就能成为一名优秀教师或教学专家甚至是出色的教育家，成功并不像人们想象的那么难。我于是向他进一步讨教成功的秘诀，他略加思索后送给我一句话：读书滋养底气。

这几年，我在全国各地发起并主持了“新教育实验”。为了实现师生与人类崇高精神的对话，新教育实验在充分研究、积极实践的基础上，把“营造书香校园”确立为新教育实验“六大行动”之首。而且把教师的读书作为书香校园建设的前提。

教师读书不仅是为了学生。有人说，教师是辛勤的园丁，培育美丽的花朵；也有人说，教师是春蚕，劳作到死丝方尽；还有人说教师是人类灵魂的工程师，塑造着学生的精神世界；更有人说，教师是蜡烛，燃烧自己照亮别人。这些曾经写在我们教育学教科书上的东西，现在看来，是有不少问题的。

我认为，教师就是教师。教师与学生是一对互相依赖的生命，是一对共同成长的伙伴。教师每一天在神圣与平凡中行走，为未来和现在工作。教师首先是一个人，他有自己的喜怒哀乐，有自己的油盐酱醋，他必须做好一个人，争取做一个大写的人，一个能够影响学生健康发展的人，一个永远让学生记住并学习的人。教师的幸福也不仅仅是学生的成功，同时应该是自己的充实与成功。教师完全可以进行自我设计与武装，让自己多才多艺，让自己的精神世界更加丰富，让自己脱离庸俗。

而要达到上述的境界，最重要的途径就是读书。人类几千年的教育历史中，创造和积累了许多宝贵的教育思想财富。这些财富保存的载体主要就是教育的经典著作，阅读经典，与过去的教育家对话，是教师成长的基本条件，也是教师教育思想形成与发展的基础。教育智慧的形成，在一定意义上说，就是跨越由这些经典构成的桥梁的过程。这是一个不可超越的过程。

教师读书不仅是寻求教育思想的营养，教育智慧的源头，也是情感与意志的冲击与交流。从过去的教育家的著作中，教师可以学习的东西很多。有心的教师会认真阅读教育的重要文献，认真学习不同时代教育家的人生理想与人格力量。读书会让我们的教师更加善于思考，更加远离浮躁，从而让我们的教师更加有教育的智慧，让我们的教育更加美丽。

一位外国学者在他的《教育目的》一书里说：“理想的消失是人类努力失败的可悲证明。在古代学校里，哲学家渴望传授的是智慧，而在现代学校，我们降低了目标，教授的是学科。从神圣的智慧——这是古人向往的目标，沦落到学校教材知识——这是现代人追求的目标，标志了多少世纪以来教育上的一种失败。”如果说对现在的教师有什么期待，那么，我最期待的是，通过读书，让我们的教育重拾往昔的智慧。

18 亲子共读应成为潮流

现在，孩子的课业负担很重，很多家长都担心，在课业负担外再让孩子大量阅读，是否会影响孩子的学业成绩？从大量的实践来看，家长的这些担心是没有必要的。

先说不喜欢阅读的孩子，他的知识面窄，生活枯燥，学习兴味寡淡，学习成绩自然不会太好；越往后，学习古板、思维僵化的孩子的学习成绩必将会越发吃紧。

再说喜欢阅读的孩子，他会在阅读中学到很多的知识，发现很多的乐趣，他的思维开阔，学习兴趣浓厚，智力背景丰富，发展潜力巨大，越往后，学习成绩必将越来越好。这一点已经被许多国内外的实验所证明。

当然，我们所说的课外阅读，不是读那些消遣、娱乐、搞笑的漫画书，而是读那些经得起时间考验的开发智力启迪人心的优质图书。孩子学习累了，偶尔翻翻、看看那些漫画书不会产生什么负面影响；但是，孩子的业余时间都去读那些不动脑子的、打打杀杀的消遣娱乐书，那就会影响孩子的学习和做人了。

尽管不是所有的书都是好书，但我们家长切不可因为排斥那些消遣娱乐的劣质书，就把所有的高品质的优质书都排斥在孩子的阅读外。孩子小的时候，对他们读什么、怎么读多加关心、过问是正常的，必要的；孩子一旦步入正轨，当他们有了高品质的阅读需求，阅读成为他们的生活方式时，就没有必要再干涉他们的阅读了。

对于孩子来说，教材教辅是必要的，那是孩子在特定发展时期的精神主食。因为教科书是由国家教育行政主管部门组织专家精心编写的，根据学科特点和青少年身心发展特征科学安排的。不读教材教辅，孩子不知自己的主业是什么，不知相应的年龄应该构建怎样的框架；不受正规教育的孩子是难以成为国家的栋梁之才的。但是，只看教科书、教辅书又是远远不够的；长期排斥课外阅读的人，必然会成为精神发育不良的人。

因为，教科书、教辅书只是人类精神文化产品的一小部分，大量的营养丰富的精神文化产品并没有全部收入教科书、教辅书。孩子排斥课外书，就相当于排斥营养丰富的蔬菜、水果、蛋奶等副食品。人的物质食粮需要丰富多彩、营养均衡，人的精神食粮同样需要丰富多彩、营养均衡。我曾经说过，教科书就像母亲乳水，在孩子最初的发展中起到了关键甚至是决定性的作用，给孩子最初的生命的力量。但是，如果在两三岁还继续吃乳水，那就肯定是发育不良了。

一个精神世界丰富的人一定是大量阅读的人。人的阅读兴趣、阅读习惯是从小培养的。当一个人把阅读作为一种生活方式时，那他就有了一种精神饥饿感。有精神饥饿感的孩子，每天都会主动地自觉自愿地阅读。就像高尔基说的：“我扑在书籍上，就像饥饿的人扑在面包上。虽然他没有进过正规的大学，但是他把阅读作为了他的大学。

教科书读得好的孩子，需要大量的课外阅读来补充、完善、提升自己的知识、技能和境界；教科书读得不好的孩子同样需要大量的课外阅读来改善、扭转自己的不利局面。既不爱读教科书，又不爱读课外书的孩子，必然是个愚昧无知的孩子；既爱读教科书，又爱读课外书的孩子，必然是个发展潜力巨大的孩子；只读教科书，不读课外书的孩子，发展到一定阶段必然会暴露自身的缺陷和漏洞；不喜欢教科书，只喜欢课外书的孩子，虽然考试成绩不理想，但是，这样的孩子在升学、就业受阻之后，完全可能凭着浓厚的自学兴趣另谋出路。所以，我要说，大量的课外阅读对每个孩子都是必不可少的。其实，在一定意义上说，学校只是给我们提供了一个读书的场所，一个真正的全天候的读书空间。在人生的这个时期，如果没有认真地读一些书，和那些最伟大的灵魂对话，与那些最伟大的思想交流，是非常可惜的。

真正的好书，特别是经过大浪淘沙留下来的经典图书，都是最好的书。但是，最好的书不一定适合各个年龄的孩子——每一本好书都有它相对特定的、最适合的阅读时机和阅读对象。所以，对于不同年龄、不同喜好的儿童，选择阅读时机和阅读对象是非常重要的，同时，开展丰富多彩的活动也是非常重要的。因为阅读毕竟不像看电视、玩电脑，不像做其他游戏那么轻松、随意；阅读是一个眼到、脑到、心到的智力过程，所以，重阅读不重兴趣培养不行。

在新教育实验学校，我们开展了儿童阶梯阅读的实验，为不同年龄发展阶段的儿童选择不同的图书，如在1—3年级，我们采取以绘本为主的读写绘一体化实验。同时，我们为孩子的阅读开展了非常多的有意义的活动，比如配画，儿童看名著后为名著配画、绘图；再比如书中人物表演：你演孙悟空，他演猪八戒，搞情景剧，让孩子到台上现场表演；此外，还有续写童话等，孩子根据自身的体验和爱好续写童话，大大满足了他们的创作欲望。

不鼓励孩子阅读，他们不会自行寻找、阅读那些经典好书；把一堆好书扔给孩子，不加引导，不调动情绪，也很难使他们爱上这些书。把书和孩子的年龄、性格、爱好结合起来，让他们在玩中品尝阅读的乐趣，在阅读中提升玩的品味，就能起到一箭双雕的效果!儿童14岁前读过的好书，会给他们留下终身难忘的印象。我也多次讲过，人的一生其实是围绕童年展开的，儿童早期的阅读、体验、经验等，就是成年人今后建设属于他们的世界的基本工具。

我们鼓励儿童读书，但不主张儿童随意滥读。因为，儿童最初见到的是什么，那东西就将成为他的图腾，最终他也会成为那样的人。童年的秘密远没被揭示出来，阅读的秘密也远没有揭示出来。可以说，人的一生都是围绕童年展开的。童年见识真、善、美越多，他心中的真、善、美越多，他就会成为真、善、美的人。那真、善、美在哪里呢？它就在童书里。

给孩子推荐健康、有益的书，孩子有了基本的价值取向，长大后，看见那些红红绿绿的低级、劣质的书，自然就会退避三舍。一个孩子品尝过真正的美食以后，对那些垃圾食品，自然就不会感兴趣了。当然，对于未成年的孩子，我们家长、老师随时都得强化他们的精品意识、健康意识，不能放任自流。

那么，在孩子的阅读过程中，家长充当什么角色、采取什么行动才能对孩子的阅读更有帮助呢？我一直认为，阅读不仅是孩子的事情，只有亲子共读，才能够取得最好的成绩。实际上，很多好书父母和孩子一起阅读效果会完全不一样。因为，只有共同的阅读才能拥有共同的语言、共同的生活密码。父子之间、母子之间，整个家庭的语言有了书中的人物、书中的故事、书中的理念，那样的生活才是真正意义上的共同生活；亲子间才不是一个屋檐下的陌生人。目前中国教育学会家庭教育专业委员会，中国学前教育研究会学前社会教育专业委员会、中国出版集团《中国图书商报》社共同开展的“亲子阅读·书香中国”活动，我认为非常好。

中小学是阅读的黄金时期，孩子在这个时期，有时间、有精力、有兴致进行大量的阅读；这些阅读，会为他们一生的幸福奠基。大学是阅读的最后阵地，过了这一时期，再想安心阅读、大规模阅读，已经没有那样的条件和心境。所以，在孩子小的时候，我竭力鼓动亲子共读共享；让孩子感到阅读和吃饭、穿衣一样必不可少，他们就不会对阅读产生排斥、厌恶情绪了。

当然，仅有阅读又是远远不够的，阅读滋养底气，思考带来灵气，实践造就才气。“读万卷书，行万里路”是古代知识分子的一种人生境界，也是我们今天培养、造就孩子的重要途径。孩子不读书，不继承前人的优秀文化传统，不可能凭空创建自己的知识体系；孩子不走进自然，不参与社会实践也不可能学以致用、拥有过硬的本领。我们去考察，去游历，是靠什么去体验，靠什么去创造？如果我们不能认识到自身内在世界的现实性的话，我们看得再多，走得再远，获得的只是一大堆知识和经验，是很难培养一种理性的洞察力，也很难开启生命的智慧的。我们的“身”在游历，实际上是“心”在体验和创造，而真正的阅读是帮助我们走入这种内在的现实世界的。在书的世界里，我们可以遭遇最伟大的灵魂，他们可以指引我们认识自己和这个世界，促使我们觉醒。从这个意义来说，阅读不仅没有浪费生命，还以一种美丽和快乐的方式创造了自己生命的经验。

孩子的阅读是需要环境的，如果外部环境都是打牌、看电视、玩网络游戏，怎么可能要求孩子静下心来阅读呢？在新教育实验学校，我们要求儿童每天都要“晨诵、午读、暮省”，这对儿童的健康成长是非常有益的。但是，走出校门，孩子所处的环境就不是那么尽如人意了：孩子的父母没有阅读的习惯，孩子的亲戚、长辈、邻居也没有阅读的习惯，很多成人的业余生活就是玩牌、看电视、玩网络游戏、闲逛闲聊，这对孩子的学习会有什么好的影响？

19 城市应建设社区图书馆

公共图书馆在促进社会进步、支持地方经济、培养人才技能、激发个人创造力、提高社会整体智能水平、帮助政府达成经济目标等方面都有着不可低估的作用。我国目前公共图书馆数量少、规模小，下面一组数据反映出我国目前公共图书馆发展所面临的窘境：

目前我国平均公共图书馆拥有量：46万人/座，1181人/平方米；人均藏书0.27册。

北京市平均公共图书馆拥有量：55万人/座，104人/平方米；人均藏书2.8册。

上海市平均公共图书馆拥有量：54万人/座，人均藏书3.53册。

广州市平均公共图书馆拥有量：65万人/座，625人/平方米，人均藏书0.4册。

而联合国20世纪70年代公布的公共图书馆拥有量标准为：3万人/座；而目前发达国家平均公共图书馆拥有量为：瑞士3000人/座、挪威4000人/座、奥地利4000人/座、芬兰5000人/座、德国每6600人/座、英国1.23万人/座、法国2.2万人/座、意大利2.6万人/座、美国3.11万人/座。

显然，随着我国城市人口增长速度快，公共图书馆设施建设与社会、经济发展不协调的矛盾越来越突出。而单纯依靠发展公共图书馆事业面临财政资金、土地规划、管理协调等困难，难以快速改变现状。推行“社区图书馆”建设，就是要改善影响和制约我国图书馆事业发展的不利因素，使公益性文化事业与经济、社会协调发展。

首先，社区图书馆的建设有利于推动科教兴国、科技创新战略的实施。

综合国力竞争实际上就是科学技术实力的竞争，当前各国经济竞争的焦点已经从产品竞争深入到生产要素的竞争、科学技术的竞争、国家科技创新能力的竞争。科技创新源于教育，而在信息时代，教育演变成为终生学习的过程。因此，除了学校教育外，包括公共图书馆在内的社会教育机构，将创造更多的接受教育的机会。社区图书馆将作为公共图书馆的一部分，融入社会教育机构，给各个年龄层的人提供终生学习的场所。

其次，公共图书馆发展受限，社区图书馆可成为有效补充。

即便是发达国家，公共图书馆也因财政资金短缺的问题而有所萎缩，而在我国现有的3000家国家公共图书馆中有600多家全年无一分购书经费。此外，土地划拨、城市规划等也成为制约发展速度的因素。显然单纯依靠政府来解决公共图书馆不足的问题需要时间，缓不济急。如果将难题化整为零，结合社会力量建设社区图书馆，则可以缓解上述矛盾，减轻财政负担。

再次，公共图书馆利用率低，社区图书馆可改善其不足。

我国目前公共图书馆持证读者数有582万，仅占全国总人口的0.47％(美国为75％，英国为58％)；平均每册藏书年流通仅为0.4次；在一项调查中发现仅5％的受访者曾经在图书馆中读过书。造成上述问题的一个重要原因是政府公共图书馆使用不便，在生活节奏日益加快、工作压力不断加大的今天，人们专程去往公共图书馆的时间成本加大，最终导致图书馆的利用率低下。原本就数量不足，再加上利用率低下，对公共图书馆而言无异雪上加霜。社区图书馆则深入社区，老百姓使用便利，投资不多效率却高，将可弥补公共图书馆的不足。

第四，推动创建和谐社会。

英国的一项研究表明，居住在设菲尔德市中心的失业人员中，有72％每周利用图书馆一次以上；调查还表明，在受高等教育越低的地区，以教育为目的利用图书馆的人比例就越高。由此可见，公共图书馆在帮助政府解决社会问题方面也有很大的价值。所以，可利用社区图书馆为社会失业人员建立社会福利系统，培养其读写、计算、信息交流技术等基本技能，帮助其再就业，重新踏入社会，从而减少犯罪、吸毒等社会问题。社区图书馆在创造社会公正与和谐方面有很大的发挥空间。

从发展社区图书馆的可行性来看，在社会组织形态转型、社区成为有效纽带的今天，社区图书馆已显得更方便。20世纪80年代之前，我国城市居民的属性通常是“单位的人”，将同一个生产、服务单位的人划分为同质性群体。随着货币化分房的推行、住宅产业的发展，人们现在已转变成将居住于同一社区的人划归为一个同质性群体，由于其所拥有房屋资产的关联性而产生了诸多利益共同点，进而增强了此类群体关系的密切性与稳定性。某些城市基层人民代表的选区也开始以社区为单位进行划分，社区观念的不断强化由此可见一斑。

如果将社区图书馆作为社区配套设施之一，以技术规范方式列入土地出让条件，那么社区图书馆就成为社区居民共同利益的一部分，其建立、使用、管理必将得到社区居民的关注，使该项目工作容易落到实处。

另外，我国住宅产业进入高增长期，发展社区图书馆也正当其时。自从20世纪90年代后期推行住房制度改革以来，我国的房地产业进入了高速增长期，住宅产业更成为推动国民经济发展的重要支柱产业之一。通过近10年发展，与住宅产业相关的法规指引、金融扶持、技术发展、产业链配套渐渐完善，发展社区图书馆的时机已经成熟。

目前我国很多城市建设主管部门本来就对住宅开发提出配套设施的建设要求，如果在配套设施中进一步明确社区图书馆设置规定，则可在增加很少一点投资(主要是图书与办公家具购置)的前提下获得较大的社会效益。这样，将社区图书馆的建设融入住宅项目建设之中，通过社会力量办公益事业，可以避免增加财政负担、受制城市规划、发展进程缓慢等种种问题；如果再将相邻社区图书馆组成网络连锁运作，甚至与政府公共图书馆、学校图书馆联网，则更取得聚沙成塔、规模效应倍增的效果。

我认为，可按照“政府宏观规划、开发商建造、物业公司管理、业主使用”的流程进行操作，实施方法建议如下：

(1)配套建设制度化

政府建设主管部门将社区图书馆列为明确功能的社区配套设施，在住宅用地公开出让时以地块规划要点形式加以明确，并作为今后项目规划验收时的考核内容。具体配建的面积规模可视各地区情况而定。

(2)资金筹措多元化

建设资金以及开办费(用于图书、家具购置)由开发企业承担，列入开发成本；运营管理费(主要是管理人员费用、水电通讯费用)在物业管理费中列支；设施维护更新、图书更新则可在公共物业维修基金中列支。

(3)运营管理网络化

社区图书馆的日常运营管理由社区物业管理公司承担并收取相应费用。条件成熟时，可将社区图书馆与邻近的其他社区图书馆、政府公共图书馆、学校图书馆联网，在保持图书所有权不变的前提下，定期置换使用权，这样既使社区图书馆以少换多，取得规模效应倍增的好处，又使政府公共图书馆在一定程度上缓解购书资金不足的困境，逐渐增加可借阅的新书数量，从而达到一举两得的效果。

(4)使用功能综合化

除了将社区图书馆作为社区居民丰富生活、陶冶情操、终生学习的场所之外，也可以将社区图书馆作为社区儿童课后活动室或自习室(社区放心班)、再就业人员的技术培训教室、民众实用生活技能(如医疗保健)的讲授课堂、学生勤工俭学的基地，将它的效益发挥至最大化。社区图书馆可以成为社区的学习中心、市民的活动中心。

20 把农家书屋建在乡村小学

近几年，农民阅读的问题受到了从政府到媒体的高度关注。农家书屋被写进了2009年的《政府工作报告》。作为国家公共文化服务体系的重要组成部分，大力发展农家书屋，已经成为政府的重要文化政策，据说十一五期间，农家书屋将发展到20万个。2015年，全国64万个行政村将全部建起农家书屋，7万个城市社区也要建成居民公用书屋。按照农家书屋的建设标准，每个书屋配备不少于500种的1500册图书，30种报刊，100种音像制品，需要投入2.5万元。为此，每年的投入大概在10亿元左右。

在2009年举行的以“全民阅读与新农村文化建设”为主题的中国出版高层论坛上，新闻出版总署署长柳斌杰作了主旨演讲，他说，文明传承和民族兴亡的历史证明，国民阅读力和阅读水平在很大程度上决定一个民族的基本素质、创造能力和发展潜力。而我国是农业大国，农民占人口绝大多数。农村地区良好文化环境的形成，广大农民群众良好阅读习惯的养成和整体文化素质的提高，对于改变他们的命运，对于建设先进文化、培育文明风尚，建设全体公民具有更高文明素质和精神追求的国家至关重要。因此，把农家书屋建到村上，把全民阅读扩大到农村，切实解决农村、少数民族地区人民群众看书难、看报难的问题，培养农民阅读习惯，提高广大农民知识水平和文化素质，这是卓有成效地推进新农村文化建设的重要举措。

我非常赞成“农家书屋”建设，农民非常需要阅读。但是，当阅读没有成为一个人的生活方式的时候，他永远不可能真正地走进阅读。所以，我担心的不是有书无屋或者有屋无书，而是担心有屋有书而无人读书。农家书屋作用的真正发挥，是要有一群热爱读书的农民。

研究发现，阅读最关键的时期是儿童时期，这是人的精神饥饿感形成的关键时期，是阅读兴趣与习惯形成的最敏感的时期。在这个时期，一旦孩子发现了这个智慧的宝藏、思想的深渊，他的好奇心得到了满足，他就会拥有终身阅读的习惯，阅读就会成为他的生活方式。即使他今后仍然在农村，仍然像他的父辈一样做农民，他仍然会与图书为友。

但是，全国许多农村学校还没有图书。我在一次调研时了解到，贵州山区的一个县，有200所学校没有一册图书。

因此，我主张，把农家书屋建在乡村小学，让那些最需要读书的孩子能够有书可读；在农家书屋配书的时候，把孩子最喜欢的书优先配齐。这对最大地发挥农家书屋作用具有非常重要的意义。

目前最大的矛盾是行政体系的鸿沟——乡村小学是教育部门管，农家书屋是新闻出版部门管。希望两个部门为了同一个目标，能联起手来，共同为农村的文化建设服务。具体来说：

(1)由新闻出版部门提供图书。

(2)由学校提供场地和管理人员。

(3)双方共同商定书目，有50％左右适合教师和学生阅读的书籍，50％左右适合成年农民阅读的农业科技、实用技术、文学等书籍。

21 建设“全国图书资源信息网络共享系统”

我国的文化教育事业正处在信息化、网络化的发展阶段，应充分利用这一契机，尽快让全民(尤其是文化资源相对缺乏地区的人民)可以便捷地共享全国范围内的文化教育资源。但是，我国各级各类图书馆在资源共享方面还存在如下一些不适应时代发展的问题：

(1)图书资源分布和配置上极不均衡，且图书馆之间缺乏充分的共享和互动。

由于我国幅员广阔，地区差异较大，加之各图书馆所属的主管部门存在条块分割问题，因此在文化资源的配置上存在严重的不均衡现象，在信息传播上存在不畅通的问题。这既表现在地域差距上，比如中西部地区图书馆的藏书数量和类别远远低于北京、上海等发达地区，也表现在同一地区内部图书资源共享平台不够完善。例如北京70多所高校的图书馆之间，这些高校图书馆与国家、北京市各级图书馆及在京的科研院(所)之间，目前也缺乏完善的共享平台。为了缩小地区之间和学校之间在资源配置方面的差距，避免出现数字鸿沟，此现象应引起高度关注。

(2)共享平台的不完善和信息的不畅通，导致了图书资源使用效率较低以及投入成本比较高等弊端。

由于图书馆之间缺乏信息互动机制，在采购图书(尤其是外文图书)时就不能很充分地体现各个图书馆的特色收藏，无法更好地实现各馆之间的资源互补。如北京许多高校采购的外文书，雷同现象明显，互补性不强，浪费了本来就比较紧张的图书采购经费。如果能够适当分工合作，同样的经费，就可以采购更加多的外文图书。我国在文化教育事业上的投入虽然增加较快，但目前还有很大缺口，我们还是要坚持尽量要少花钱多办事的方针。

(3)我国台湾地区的“图书书目资讯系统”(http：//nbinet2.ncl.edu.tw/)为我们提供了可供借鉴的经验。

这个资讯系统将台湾地区的“国家图书馆”和76所高校及研究所(数量在陆续增加)的图书馆书目全部放在一个信息平台上，读者要查一本书，只要在家里点击一下鼠标，就能知道在全台湾都有哪些图书馆藏有这本书，就能根据自己的实际距离和社会关系到离自己最方便的图书馆里去查阅。也可以通过馆际互借的方式就近借阅。

据了解，我国高校图书馆系统已经在部分地区建立了初步的书目共享系统(比如，“北京地区高校图书馆文献资源保障体系”基本建成，网址：http：//balis.ruc.edu.cn/index.html)，这为建立全国书目资讯共享提供了基本条件。但目前存在的问题是，高校图书馆文献资源保障系统包括的高校数量偏少，且与社会图书馆之间尚未建立密切的共享平台。因此，普通读者查询各图书馆的资源依然存在诸多障碍，应加快“全国图书资源信息网络共享系统”建设的步伐。“全国图书资源信息网络共享系统”是一项规模宏大的文化工程，不但需要投入较大的财力和较长的时间，更需要文教界同仁打开早已被封锁的胸襟。好在高校图书馆系统在这方面已经进行了两年多的试验，积累了一定的经验和基础。因此具有较强的操作性和可行性。

在程序上，建议由国家发展与改革委员会立项、财政部出资，国家图书馆牵头，模仿台湾地区或我国“高校图书馆文献资源保障体系”的做法，先在东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北各建设一个“书目资讯共享系统”，逐渐实现全国联网。各个分中心的建设以高校图书馆和省(直辖市、自治区)公立图书馆为基础，并辐射到地市一级公立图书馆(有条件的地方，县级图书馆也可纳入)，最终形成全国范围完整的图书书目查询系统。打通高校与社会图书馆、科研院(所)图书馆甚至与著名的私立图书馆之间的相互关联，让更多的国民可以就近非常方便地享受全国范围的图书资源。

在管理上，应该借鉴博物馆免费开放的做法，同时考虑建立一种鼓励各图书馆积极对外服务的利益机制，在制度设计上给那些为公众提供优质服务的图书馆进行经济上和精神上的补偿，以保证延续、深化和推动此项服务的开展。

推动全民阅读是一项惠及千秋万代的宏伟巨业，建立“全国图书资源信息网络共享系统”，对于推广全民阅读，减小地域、阶层、职业等区分给国民阅读造成的障碍，具有十分重要的意义。

22 将教材纳入国家图书评奖

在我国，国家级的图书大奖如中国图书奖、国家图书奖等，往往不包括教材。我认为，这是不够公允的。无论从什么角度，都应该把教材纳入评奖的范围。

首先，教材本身是图书的一个重要种类。国际上对教材的编写十分重视，许多国家都是大师级的专家主持教材的编写，甚至有一些专家把编写优秀教材作为自己终身的主要工作，许多著名教材年年修改，不断再版，持续数十年之多。我国教材的编写工作有许多著名专家学者参与，因此，国家级图书奖的评选，如果不包括教材，无疑缺少了一个重要的内容。教育部的教材奖，其影响和奖励的力度远远不如真正的国家级图书奖。

其次，教材尤其是中小学的教材，面最广、量最大，直接影响一代人甚至几代人的成长。教材的质量是教育教学的基础，在一定意义上也是整个民族精神发育的重要食粮。必须对教材给予最充分的关注。

因此，我建议，应该在中国图书奖和国家图书奖的评选中，正式将教材纳入。同时，通过全国的各种学术机构，对全国学校使用教材的情况作一个全面的调查，对各学校使用教材的名称实行公告，对于使用劣质教材的学校给以警告。

大学和中小学的各种评比、职务职称的晋升以及各地区的学术评价，都必须将教材作为重要的内容，以鼓励最优秀的专家来编写教材。鼓励学校使用优秀教材。

三 夯实基础教育的基础

23 夯实基础教育的基础

基础教育是国民教育体系的组成部分，包括学前教育、义务教育和高中教育三个阶段。中国有中小学、幼儿园40多万所，在校、在园学生达2亿多人。“强国必先强教”，强教必先强基教。基础教育是国民教育的基础，是人才培养的基础，是国家竞争力的基础，因此，在这次出台的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》中，基础教育具有非常重要的地位，不仅在第二部分用三章专门的篇幅讨论基础教育各个阶段的目标和任务、重点和难点，在体制改革和保障措施的部分，基础教育也都是重中之重。基础教育在《规划纲要》的重要地位，充分反映了基础教育在教育工作全局中的重要地位。

我个人认为，《规划纲要》比较充分反映了我国21世纪基础教育改革与发展的主要理念：均衡化、优质化和多样化。

首先，基础教育的均衡化，是这次《纲要》的主旋律。《纲要》旗帜鲜明地把“促进公平”作为国家基本教育政策，这是前所未有的，也在一定程度上宣告了从20世纪80年代开始我们实际上存在的效率优先、兼顾公平的教育政策的终结。《纲要》明确提出，教育公平是社会公平的重要基础，教育公平的关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。在战略目标部分，《纲要》还特别强调了教育的普惠性，要求全面建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，实现基本公共教育服务均等化。

基础教育的均衡发展，有五个主要任务，这就是区域均衡、城乡均衡、校际均衡、人群均衡、阶段均衡。区域均衡和城乡均衡的目标是尽快缩小东西部教育的差距和城乡之间的教育差距；校际均衡的目标是努力办好每一所学校，尽快提升薄弱学校的办学水平，缓解择校的压力；人群均衡的关键是关注弱势人群子女的教育问题，教好每一个学生，不让一个学生因家庭经济困难而失学，同时，要切实解决进城务工人员子女平等接受义务教育问题，保障残疾人受教育权利等；阶段均衡的重点是保障义务教育的前提下，强化政府在学前教育和高中教育阶段的责任。这次《纲要》中提出，“教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”为基础教育的均衡发展，明确了政府责任。

其次，基础教育的优质化，是这次《纲要》的着力点。在处理教育公平与效率关系的问题上，《纲要》在坚持教育均衡发展的同时，也把“提供更加丰富的优质教育”列入2020年实现教育现代化的战略目标之一，希望通过10年左右的努力，我国的基础教育质量得到整体提升，教育现代化水平明显提高。基础教育阶段的优质教育资源总量不断扩大，人民群众接受高质量基础教育的需求得到更大满足。同时，中小学学生的思想道德素质、科学文化素质和健康素质明显提高。这样，就对基础教育的质量标准进行了全面而明确的界定。

为了实现基础教育的优质化，《纲要》提出了四项基本要求：一是树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励学校办出特色、办出水平，出名师，育英才。二是建立以提高教育质量为导向的管理制度和工作机制，把教育资源配置和学校工作重点集中到强化教学环节、提高教育质量上来。三是制定教育质量国家标准，建立教育质量保障体系。四是加强教师队伍建设，提高教师整体素质。这样，就从根本上保证了基础教育优质化得以落实。

再次，基础教育的多样化，是这次《纲要》的新亮点。《纲要》不仅把高中教育的多样化作为基本发展方向，提出要大力促进高中办学体制的多样化和培养模式的多样化，鼓励高中办出特色，探索发现和培养创新人才的途径。在学前教育和义务教育阶段，也明确提出了多样化的发展思路。如在学前教育阶段建立政府主导、社会参与、公办民办并举的多样化办园体制；义务教育阶段在保证可以就近进入公办学校的前提下，发展民办教育，提供多样化的选择机会。

为了实现基础教育的多样化，需要教育管理体制改革的民主化进程进一步加快，所以，《纲要》明确要求改革教育质量评价和人才评价制度，建立“科学、多样的评价标准”，开展有政府、学校、社会各方面共同参与的教育质量评价活动，推进政校分开、管办分离的教育管理方式，落实和扩大学校的办学自主权，进一步解放教育，还权校长等。

总之，这次《纲要》关于基础教育改革与发展的思路，符合21世纪世界基础教育改革与发展的方向与基本理念，对于进一步夯实我国基础教育的基础，实现教育现代化和建设人力资源强国，具有非常重要的作用。希望能够尽快制定相应的实施细则，确保这些理念能够成为教育政策和操作方法。

24 基础教育如何均衡发展

基础教育是指传授基础知识、形成基本技能和陶冶基本品行的教育。在当代，实施基础教育的主要机构是幼儿园、小学、初中和普通高中。基础教育的均衡发展是一个历史范畴。随着时代的进步，其内涵也在相应地发生着变化。在世界上大多数国家为实现义务目标而努力的时候，基础教育均衡发展的主要含义是为更多的人提供更多受教育机会；在世界上大多数国家基本普及义务教育后，基础教育均衡发展的价值取向是为所有的人提供基本的教育；在社会的经济、政治、文化进步达到一定的水平后，基础教育均衡发展的具体目标是为尽可能多的人提供尽可能好的基本教育。

我国基础教育的均衡发展之所以成为人们关注的课题，根本原因是在相当长的历史时期内，我国基础教育发展沿着非均衡发展格局演进，并产生相当多的问题。在20世纪90年代，国家为了均衡地发展基础教育，采取了若干重大措施。1995年，《中华人民共和国教育法》颁布。法律规定，国家根据少数民族地区和经济发展相对落后地区的特点与需要，帮助各少数民族地区发展教育事业，扶持边远贫困地区发展教育事业。在法律酝酿过程中和颁布之后，中央政府启动了“贫困地区义务教育工程”，面向中国内地少数民族地区和边远贫穷地区提供帮助，发展这些地区的教育事业，为青少年儿童提供更多的教育机会，期望减小教育的差异。在整个90年代，政府“贫困地区义务教育工程”影响涉及全国22个省份和自治区，义务教育扶贫资金的总计投入约为人民币100亿元，兴建了56921所学校。就中国本来并不发达的经济状况而言，上述追求均衡地发展教育事业的努力应该说是显著的和令人鼓舞的。然而，现实告诉人们，基础教育的非均衡发展依然突出。因此，人们可以怎样看待基础教育的均衡发展或非均衡发展，以及如何消解基础教育的非均衡发展所带来的问题，便成为一个重要课题。

在实践中，基础教育非均衡发展忽略了地区、民族、阶层、性别和平等多元价值。我认为，在我国现阶段，在基础教育阶段，非均衡发展政策应该逐步淡出，取而代之的应该是均衡地发展基础教育。为此我提出实行基础教育均衡发展的几点建议：

首先，贯彻教育平等原则。这一原则包括入学机会平等和资源分配平等。在入学机会上，不仅要保证每一名适龄儿童和青少年能有学校入读，而且还应切实地进一步消解基础教育阶段学校之间的差异。为此，应在基础教育阶段实行无差别的个人入学机会平等原则和学校之间教育资源分配的平等原则。只有这样才能真正体现《中华人民共和国教育法》的平等精神。法律规定的平等教育机会应该是指人生教育起点入学机会的平等，应包括人生基础教育阶段的教育资源平等和所享有的教育质量平等。保证基础教育阶段中的学校之间的教育资源平等和教育质量平等，其实是保障受教育者教育过程平等和教育成功概率平等的基本条件。缺乏这样的条件，就没有教育机会的真正平等，其他一切平等设想和措施也都会落空。这种情况显然不能体现《中华人民共和国教育法》的平等精神。因此，消解基础教育阶段学校之间的差异，以及贯彻基础教育阶段学校入学机会平等原则和学校之间教育资源分配平等原则，是真正克服基础教育非均衡发展的基本途径。

其次，贯彻促进受教育者利益最大化原则。这一原则是美国学者莱伊·道格拉斯(Rae Douglas)提出的处理平等问题的最为重要的原则。在莱伊看来，人们可以从多种角度理解平等。其一，区分平等对象。从这一角度来看，平等的对象包括简单的无差别个人平等、组内平等和组际平等。个人平等是指每个具体的个人无差别地享有平等的机会。无记名投票选举中的每一票的价值都是等同的，因而是个人平等的典型例证。组内平等是指将不同的平等对象分为不同的组别，追求每组内部成员的平等，而忽略组与组之间的平等。组际平等是指将平等对象分为不同的组别，追求组际平等，而忽略组内平等。男女平等的主张便是这样的平等。因为无论是何种女性主义，其间的一个共同特征就是追求男女之间的平等，而没有顾及女性内部的平等。其二，明确资源平等类型。在这里，平等的内涵包括边际平等和整体平等。前者是指将可以平等化的资源平等地分配于平等的对象，而不考虑每一对象原有的基础和这种基础所造成的分配结果的不平等。后者是指当可供平等化的资源少于平等化的要求资源时，不平等地分配可以平等化的资源，以求缩小或扩大分配结果上的差异。其三，阐明平等原则。多种平等取向加以组合，可以获得多种平等选择。因此，平等引起的争论实际上与人们在不同选择意义上讨论平等有一定的关系。面对多种选择，莱伊提出了选择平等的原则，包括平等考虑、差别对待和利益最大化原则。平等考虑原则是指人人皆应获得平等的待遇；差别对待原则的内涵是指，如果人们存在差别，应该对之实行差别对待，而差别对待的前提是“平等考虑”，即在平等的基础上和观念上以不同的方式对待不同的对象；利益最大化原则是处理平等考虑和差别对待的准则，这一准则要求平等或差别待遇切合平等化对象，符合平等化对象的利益。

莱伊的思想给人们的启发是，就我国现实的经济、文化和社会整体的发展水平而言，实行基础教育的绝对的均衡发展，任重道远。在现阶段，我们能够做的是吸取莱伊的思想，设计适合我国国情的基础教育发展政策。这样的政策应该包含，其一，在教育资源方面实践整体平等原则，促使教育资源倾斜流向条件较差的学校、村镇学校、落后地区和少数民族地区，缩小同一层次、类型学校之间的差异和不同地区之间的差异，尽量淡化受教育者由于进入不同学校或处于不同地区而形成的教育资源分配不平等。其二，在价值取向上选择利益最大化原则。无论为受教育者提供何种教育机会，采用什么原则分配教育资源，都应该平等对待、差别对待和最大化原则并重，其中尤其重要的是应该最大化地促进受教育者的利益。利益最大化原则应该是逐步缓解教育差异，迈向均衡地发展基础教育的可行的和现实的思路。

再次，贯彻矫正平等和补偿平等原则。这是美国学者柯尔曼(Coleman James)提出的消解教育差异的原则。矫正平等的内容是采取经济措施补偿那些能力优秀但没有优越背景的人；补偿平等的核心问题是对那些生来基因不良，或者处于恶劣环境中的人进行补偿。柯尔曼开拓出新的探讨教育平等的思路，对人们认识和评价教育平等具有重要的启发意义。事实上，我国政府已经循着以上途径做出努力。其突出标志是《中华人民共和国教育法》专门规定，扶持和帮助少数民族地区和落后地区发展教育事业。政府特别设立专门的扶持贫困地区和少数民族地区的教育基金，促进这些地区的教育发展。提出这些法律规定的前提正是确认矫正平等和补偿平等的设想，并据此促进不同区域之间受教育者的教育平等和整个社会中受教育者的教育平等。此外，基础教育阶段各级学校的助学金制度也在试图缩小教育差异，这一制度尝试减轻一些出生于低职业阶层家庭的受教育者的经济负担，帮助他们面对不利的境况。不过，所有前述法律规定和相应的制度安排应该更为广泛地贯彻于整个基础教育领域，不仅使来自欠发达地区、少数民族地区、较低职业阶层的受教育者和女生优先获得教育机会与资源，而且还应克服基础教育非均衡发展产生的各种教育问题，使这些法律规定和制度安排能发挥出更为突出与重要的作用。

25 如何破解择校难题

每年开学之前，择校潮一浪高过一浪，大量“家底”集中准备，各类关系全面启动，学生、家长、学校和各级教育主管部门甚至出现“集体癫狂”。

有两则新闻更体现了这样的扭曲状态。其一是《北京晚报》的记者从一所知名小学教务处负责人那里得知：为了“跨片”选择好学校，每年来报名的学生中，不合条件的“假户籍”在40％至50％左右。甚至有的家长在接受学校入户调查时，竟然找不到自己住在哪间房里。攀亲戚、买假房本等种种手法齐上阵。而一位深谙此道的人士说，有的关系户会把手里多余的名额转给别人，几经辗转，有的收取高达10万元的“中介费”。

另一则是，北京的学生家长王女士刚刚把户口从石景山区转到了教育资源更好的西城区，为的是能够通过就近入学政策，让孩子上更好的学校。众多迁入的家庭抬高了重点中学周边的房价，王女士的一位朋友更是不惜暂时离婚，把孩子的户籍从他的户口所在区转移到孩子母亲的所在地。

如果说这是“点”上的信息，那么“面”上的数据则是：国家高等教育公平问题研究课题组公布的数据显示，各地通过交纳赞助费、择校费进入高中的学生比例几乎超过了10％，通过交纳赞助费、择校费进入城市重点高中的比例达到25.2％。

虽然法律规定就近入学、严禁择校，但近年来择校潮更趋普遍化、规模化、公开化，择校费等级差距递增且数额一路攀升，少则1万，多则10万余元。根据一项调查，在北京，近800所中学中有200多所靠招收择校生增加学校收入，而且仅这200多所中学当年的入学收费总值就高达10亿元以上。

分数不够的话，“票子”和“面子”就派上了大用场。据调研，一些学校现在是一次性交清择校费，且无收据、发票。学校入学门槛更是形态多样并逐级升高，不仅考学生，也考家长——和家长交谈，了解家庭经济情况、家长的教育观。对学生的考试，如数学考试内容超出大纲范围，有的还延伸至“奥数”中的难题、偏题和怪题。

这样严重的择校问题不仅说明相关政策的缺失或者执行不力，更是目前教育资源分配严重不均、优质教育的供需矛盾突出的体现。

择校热带来的危害是相当巨大的：

首先，择校热破坏了正常教育资源的均衡发展。现在大中小城市都有重点校、普通校、薄弱校。重点校制度以及由此引发的“择校风”，进一步加剧了各类学校教育资源配置的两极分化，造成了一系列教育不公平现象。重点校要资金有资金，要设备有设备，要师资有师资；薄弱校只能望尘莫及。这种对于教育资源均衡发展的破坏主要表现为：一是扩大了城乡差别，优质教育资源日益集中到城市，在高工资、高待遇的吸引下，农村好的教师被城市挖走，乡村中小学教育越来越薄弱。二是扩大了校际差别，城里学校两极分化严重，大量优秀教师流向名校，而薄弱学校师资力量和教学水平越变越差，生源锐减，直至办不下去。

其次，择校热加重了家长负担，也破坏了国家的义务教育政策。中国家长普遍重视教育，“再穷不能穷孩子”的观念深入人心，大部分家长不愿意让孩子“输在起跑线上”，而择校费动辄数万，几乎耗尽了不少家庭全部的积蓄，许多家长甚至举债交纳择校费。“择校费，择校费，含着家长多少泪。”

再次，择校热扩大了阶层差距，是引发社会不和谐的重要因素。有人建议择校市场化，看来符合市场经济规律，愿意多出钱的当然可以“买”到优质教育资源，似乎是“公平买卖”；但是，义务教育是一种纯公共产品，而纯公共产品一般是不宜进入市场的。

第四，择校热为应试教育推波助澜，妨碍了素质教育的推行。由于择校费的高低有无与分数紧密相关，因此择校热必然加剧了应试教育造成的灾难。事实上，由于小升初的择校热，许多家长从小学低年级就开始督促学生为了择校而努力，各种奥数班、培训班、特长班应运而生，小学生无不疲于奔命，身心健康严重受损，与素质教育完全背道而驰。

第五，择校热易于引发教育腐败。择校现象从实质上讲，就是以权钱交易的方式换取短缺的公共教育资源，本身就是腐败。不但如此，择校大战滋生了一种隐性的、不受约束的权力，这必然导致寻租行为，并衍生为教育腐败。众所周知，几乎每所重点中学都以“实验班”的名义保留了一定的免费升学名额，这些名额的配置权掌握在少数人的手中，其运作模式是完全不透明的。不但如此，巨额择校费在使用当中也存在着大量不规范的行为，其中的资金黑洞也易成为腐败源。如果不能弥补教育腐败的漏洞，我们的教育制度早晚要为之付出沉重的代价。

按道理讲，义务教育是一种纯公共产品，而纯公共产品一般是不宜进入市场的。从政治角度看，接受义务教育是公民的基本人权之一，而基本人权(如生存权、选举权等)是不能进行买卖的。否则，从制度上就无公正可言。并且，《义务教育法》第十条明确规定：国家对接受义务教育的学生免收学费。从现实的角度讲，择校热使升学制度由原来的“分高者上”变成变数很大的“综合考量”，其中包括分数，更包括家庭的经济实力和社会关系。另外，择校热还为应试教育推波助澜，也易于引发教育腐败。长此以往，肯定会加剧社会的两极分化，使富人的机会越来越多，穷人的机会越来越少，破坏了公正原则，与建设和谐社会的目标相悖。

择校问题已经引起国家的高度关注，温家宝总理和刘延东国务委员多次要求下决心解决中小学择校的问题。并且提出推进基础教育的均衡化，办人民群众满意的教育，是从根本上解决上述择校问题的关键。

我个人认为，解决择校问题，可以从以下几个方面着手：

首先，在学校布局结构调整上，应鼓励重点学校兼并薄弱学校、强校带弱校、弱校作为强校的分校，优化教育资源。政府要把人力、物力、财力向薄弱校倾斜，多一点雪中送炭，少一点锦上添花。应确定校园建设国家标准，严格控制超标准建设。

其次，应实行校长和教师的轮校制度，保证各校师资力量和教学水平的相对均衡。日本和韩国等现行的平等教育制度很值得学习。日本平等教育就是任何一个受教育者包括残疾儿童，在任何一所学校所接受的教育机会、权利是相同或相等的。教师和校长由政府机构进行轮换调整，保证了各校师资力量和教学水平的相对均衡。一般3至5年内，各校间进行师资轮换调整。有人担心这样的轮换会影响学校的办学质量，无法形成一个学校稳定的教育水平和风气。其实并非如此，因为并非所有老师都一起流动，也不是跨越很大地区的流动，比如规定校长可以带几位老师每4年在本区域内的城市和乡村学校间流动。辽宁省已经从2003年开始在全省推行中小学校长教师交流制度，在14个市均安排一个城区作为试点。

再次，改变目前各学校间教师工资差别过大的现状，对教师的工资水平和福利水平进行控制，打击名校滥发奖金的现象，同时大力提高薄弱校教师的收入水平，这会减少薄弱校教师的流失情况。对于择校费的大部分，应该用于薄弱学校的改造，并且严格审计，不允许用于发教师资金等。

第四是改革评价制度。高考升学率就是指挥棒，是中学评价的最重要指标，现在仍然是社会的基本评价尺度。当前国际教育改革的趋势是由数量转为质量，由注重教育条件转向注重教育结果。未来的中学评价应当引入“附加值评价”，将学生入学时的学习状况同毕业时的状况作比较，考核每一个学生在原来基础上的发展情况，形成平等条件下开展合理竞争的良好局面。

当然，从更加深刻的背景来看，还需要改变我们的劳动就业与收入分配制度，缩小社会的收入差距，为每一个人创造平等的竞争机会。只有这些问题解决了，择校问题才会得到最终解决。

26 加紧制定《学前教育法》

婴幼儿时期是人的一生中发展最快、可塑性最强的时期，是人的身心各方面素质发展的奠基阶段，是人的行为习惯、认知风格和个性品质形成的关键时期。因此，美国、英国、日本、韩国、印度、巴西、墨西哥等发达和发展中国家政府都把为贫困儿童提供科学的学前教育，作为政府优先发展的领域，纷纷加大投入，实施了学前教育的国家行动。

中国政府从20世纪90年代起，就对发展学前教育在各种国际场合做出了庄严承诺，党的十七大明确提出“重视学前教育”的要求。

目前，我国学前教育发展还相对落后，发展规模和速度也明显落后于其他教育阶段，在9个人口大国中，位于墨西哥和巴西之后。“九五”和“十五”全国幼教事业发展规划目标都没有按期实现，按照现在的发展速度和规模，实现“十一五”全国3年毛入学率55％的规划目标非常困难。

当前，我国幼儿园的办园体制、投入体制发生了根本变化，广大父母对学前教育重要性的认识不断提高，让孩子接受学前教育乃至优质学前教育的需求不断增强。大量的农村留守儿童、进城务工子女期待进入收费低廉、办园规范的幼儿园，广大城市家长对幼儿园的办园形式、服务内容和方式也有了多样化的需求和选择。随着义务教育保障机制的建立和完善，广大家长对提供质优价廉的学前教育的呼声和需求更加高涨。

而2007年，全国幼儿园12.9万所，在园儿童2348.8万人；学前三年毛入园率达到历史最高水平，但也只有44.6％，学前教育事业发展规模和速度已经不能满足群众的需要。

从法律法规方面来看，《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等法规，缺乏法律的权威，其内容也无法解决经济体制和社会结构转型带来的一系列新问题。随着《教育法》、《义务教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》等教育法律的颁布和实施，《教育法》所规定的四个独立学制阶段中，只有学前教育没有立法，学前教育的法律地位不明确，管理体制和投入体制不顺，政府责任不清，难以建立健康的学前教育管理秩序。因此，学前教育立法迫在眉睫。

我认为，《学前教育法》立法条件已经成熟：

首先，学前教育重大问题研究为立法提供了参考。“十五”以来，教育部对江苏宿迁、广东深圳等在全国有重大影响的地方幼教政策与实践，针对各地蔓延的公办幼儿园转制风，幼儿园的高收费、乱收费以及教师队伍问题、幼儿园安全管理问题等开展政策调研，围绕企事业单位办园改革、农村学前教育、民办幼儿园管理等开展了多次专题调研，同时委托相关研究机构和高校有针对性地开展了一系列政策研究。2010年教育部又把“学前教育发展研究”纳入重大研究课题，对学前教育的发展战略和重大问题进行研究。

其次，国际国内学前教育的立法经验提供了有价值的基础和依据。

美国早在1981年就制定了《提前开始法》、《儿童保育与发展固定拨款法》、《早期学习机会法》、《入学准备法》、《儿童保育法》等六部关于学前教育的专门法律，与此相关的法律还有《2000年目标：美国教育法》、《不让一个儿童落后法》等。英国、德国、法国、日本、韩国、印度、朝鲜以及中国的台湾地区也都在20世纪七八十年代就制定了专门的学前教育法律。近些年，一些地方人大也在学前教育立法方面做了很多工作。如江苏、北京、青岛、广州等省市已制定了《学前教育条例》，山东、上海等省市也即将完成学前教育立法工作。

再次，各地因地制宜，创新学前教育事业发展模式，为学前教育立法提供了有益的探索。

面对经济体制改革带来的困难和挑战，各地在普及九年义务教育后，因地制宜，改革创新，积极探索学前教育发展和改革的新举措。河北省充分利用农村中小学布局调整的富余校舍和教师资源推进农村规范化幼儿园建设，建立了以公办为主的农村学前教育新体制，短时期内实现了全省幼教事业的跨越式发展；上海市政府制定学前教育3年行动计划，从城市教育费附加中核拨一定比例用于扶持农村幼儿园建设、补助幼儿园生均公用经费和教师工资，推动城乡学前教育均衡发展；辽宁省政府把农村乡镇中心幼儿园列入事业单位管理，统筹解决农村幼儿教师编制，切实解决农村学前教育发展面临的问题；浙江省政府出台政策，加大财政投入，明确县级幼教财政性投入占教育投入的比例、设立专项资金资助贫困家庭儿童入园；贵州省政府通过贴息贷款的方式扶持农村乡镇中心幼儿园建设；山东省东营市率先提出“今后5年实行包括学前3年教育在内的12年免费教育”；上海、北京、天津、辽宁、青岛等省市率先实行0—6岁一体化管理，充分利用幼儿园的资源优势，开展0—3岁婴幼儿早期教育服务等等，积累了很好的经验。

第四，《学前教育法》立法已经有了很好的工作基础。

从2004年开始，全国人大教科文卫委员会、中编办、教育部等部门先后到江西、江苏、山东、河北进行了学前教育立法调研，了解各地在学前教育事业发展和管理方面的经验和问题，梳理了幼教立法需要研究和解决的问题，为正式启动立法工作做了基础性的工作。2009年学前教育立法正式纳入《全国教育事业“十一五”发展规划》和教育部“十一五”立法计划。目前基础教育司和法规司已组成专家组，并委托相关机构成立了学前教育立法课题组，就学前教育立法国际比较、当前各地学前教育发展的经验和问题以及《学前教育法》草稿的起草等开展了调研与研究，取得了阶段性进展。

但是，本届人大的立法计划只列入了修订《职业教育法》，《学前教育法》立项仍是遥遥无期。因此，我们建议国家进一步加快幼儿教育立法进程，争取在“十一五”期间基本完成。通过立法，明确以下问题，以使幼教事业发展和办学行为有法可依，依法保障学前教育事业的健康、有序发展。

一是关于学前教育的法律地位。明确学前教育是基础教育的重要组成部分，也是一项社会公益事业，是我国学校教育制度的一个独立阶段。

二是关于学前教育的政府责任。根据经济社会发展的阶段和人民群众的期待与实际承受能力，重建学前教育的发展机制。明确政府在学前教育领域的公共服务责任。区分公办、民办体制和责任的不同，分类进行规范和引导，建立健康的学前教育秩序。保证公办学前教育机构满足广大人民群众的需要，实现“幼者有其园”，保障学前教育阶段的教育公平。

三是关于学前教育国家标准以及标准的动态更新机制。明确学前教育机构的建筑、设备、设施、从业人员、安全、卫生、教育等方面的国家标准，并确立根据经济社会和教育事业发展动态更新的机制。

四是关于学前教育的投入和条件保障。大幅度提高政府对学前教育的投入，逐步提高学前教育在财政预算内教育拨款中的比例，明确财政拨款在公办幼儿园成本中的最低比例，财政设立单独列支学前教育事业经费。形成普遍的政府投入与家长交费的经费分担机制，体现学前教育事业的公益性。适时把学前一年教育纳入义务教育范畴。

五是关于幼儿园编制。明确公办幼儿园教师编制标准和办法。

六是关于学前教育的管理。明确幼儿园的审批权由教育主管部门行使，禁止工商、民政等部门审批民办幼儿园。新建幼儿园必须达到国家标准。各省、市级教育主管部门要有专门的学前教育管理机构，县级要至少有一名专职干部负责学前教育的管理。

27 大力发展学前教育

学前教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分，也是《教育法》明确规定的我国学校教育制度的一个独立阶段。党和国家领导人历来十分重视学前教育工作，温家宝总理和刘延东国务委员多次对学前教育相关问题做出重要批示。刚刚通过的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》也把大力发展学前教育作为重要的工作，提出要积极发展学前教育，到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。重视0—3岁婴幼儿教育。同时指出，要明确学前教育的政府职责，把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划，建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。

应该说，我国学前教育事业总体发展态势是很好的，但是，我国学前教育也面临着许多问题，还不能完全满足广大人民群众的需求：

(1)企事业单位办园和集体办园大幅度减少，民办园快速增加。

1993年后，随着社会主义市场经济的确立，企事业单位剥离社会职能及集体经济的萎缩，企事业单位办园和农村幼儿园大幅度减少，民办园迅猛增长。据统计资料显示，1993年，全国企事业单位办园、集体办园和民办园的数量分别是10.2万所、7.76万所和1.7万所，而到2007年，企事业单位办园和集体办园仅剩5063所和1.97万所，分别比1993年减少81.2％和80.3％，而民办园发展到7.76万所，比1993年增加了3.6倍，年平均增长率为25.5％。到2008年底，民办园数量已占幼儿园总数的69.4％。由于民办园基本上自主定价，所以近些年学费迅速增长，给广大群众造成很大的负担。

(2)学前教育的财政投入总量不足，统筹力度不够。

旧的学前教育投入体制被打破后，新的保障机制迟迟没有建立起来，全国教育经费的总量之中学前教育经费所占的比例仅为1.2％～1.3％，10年徘徊不前，且主要用于少数城市公办幼儿园。据了解，2006年全国31个省(直辖市、自治区)中有15个省(自治区)幼教投入占教育总投入的比例不足1％，其中湖南、吉林、山东最低，分别是0.29％、0.43％、0.56％。与其他教育阶段相比，2005年普通高中、中等职业教育和高等教育投入分别占财政预算内教育拨款的比例是10.03％、5.23％和22.43％，而幼儿园仅占1.33％。根据海南省教育厅的调查，2006年海南省财政对中小学校的投入占财政性教育总投入的83.28％，职业学校和高校分别占5.33％和10.38％，而幼儿园只占0.81％。从国际比较的角度来看，早期教育经费占公共教育总经费的比例，巴西为5.1％，墨西哥为8.9％，我国与这些发展中人口大国相比，比例明显偏低。

值得提出的是，中央财政没有单独列支的学前教育事业经费，省(直辖市、自治区)、市、县各级也没有或很少有学前教育专项经费。整体上越是经济欠发达地区，学前教育的公共投入越少，家长负担的比重越大。

(3)幼儿教师编制、职称、待遇等方面问题突出，队伍不稳定。

近年来全国幼儿教师的学历层次提高很快，但没有职称的教师数量却在逐年上升。各地长期未对幼儿教职工进行核编，与编制相关的职级晋升、专业化建设及队伍稳定等问题长期积累，2007年全国54.3％的专任幼儿教师没有职称，农村幼儿教师没有职称的比例为60.1％。一些地方将公办幼儿园转成企业，改为民办，推向市场，实行企业化管理，相应地撤销了原有的公办幼儿教师编制，改变了公办幼儿教师的身份，导致公办幼儿教师工资待遇严重下降，社会保障无着落。体制改革后企事业单位办园和农村幼儿园的教师尽管具有教师资格，从事教师工作，但由于没有纳入事业单位管理，不能享受应有的社会保障、职称评定和培训提高等方面的待遇，队伍极不稳定。

由于大量缺编，很多地方不按规定配备教师的编制，反而采取自然减员的策略，公办幼儿园教师退休一个，编制自然少一个。各地公办幼儿园都大量聘用了非公办教师，即便如此，幼儿园师生比例也逐年降低。2007年职生比(教职工与儿童比)为1∶17.8，其中城市为1∶9.7，县镇为1∶17.2，农村为1∶36.5，远远超出了《全日制、寄宿制幼儿园编制标准》规定的1∶7～1∶8的比例。

(4)幼儿园收费亟待规范。

学前教育还没有建立明确的教育成本分担的机制，对于财政拨款在公办幼儿园成本中的比例、收费的项目及收费标准的限定都不明晰。由于不能保障学前教育事业发展的经费投入，不少地方只好对幼儿园乱收费采取放任的态度，有的城市甚至长期靠收取家长的高额赞助费维持公办幼儿园的办学经费。据调查，有的城市幼儿园收取的赞助费每年高达5000元至两万元之多。有的地方幼儿园依靠举办兴趣班和特色班补充经费不足，各种兴趣班和特色班达20多种，每种收费几十元至几百元不等，有的兴趣班的费用甚至超过常规的月保交费标准。

民办幼儿园收费缺乏有效管理，极不规范。根据《民办教育收费管理暂行办法》(发改价格)[2005]309号，目前各地对民办园的收费基本上实行备案制，主要由主办者自定标准，报当地物价部门备案，这一规定使民办幼儿园高收费合法化。调研发现，城乡民办幼儿园收费存在两个极端：城市大多数民办幼儿园受经济利益驱动，无节制地乱收费、高收费，如有些幼儿园每月收取服装费600元、伙食费1500元、交通费2500元，在北京、天津、南京等大城市，陆续出现了年收费达10万元的“天价”幼儿园，在北京月收费高达5000～6000元的幼儿园不在少数。在目前各地公办园不足，民办园量大、面广的情况下，高收费的民办园形成了价格垄断，家长需要承担的费用居高不下。于是一些地方出现了不足龄儿童提前上小学，挤占义务教育资源的现象。而另一端城市面向低收入人群的幼儿园和农村的民办园、非法办园或临时托管点则低价恶性竞争，办园条件和办园质量难以保障，安全隐患严重，近几年频发的幼儿园重大安全事故都发生在这样的幼儿园。

(5)学前教育管理需要进一步加强。

一是学前教育管理还存在着职责不清，多头管理，有利则管，无利不管的现象。特别是近年来，民办幼儿园数量激增，一些地方工商、民政等部门越权对民办幼儿园进行审批，向民办幼儿园收取审批、年检、税收等费用，教育部门很难协调解决。教育部门内部也存在“批”、“管”分离的问题，大量的民办幼儿园普遍存在准入标准过低和标准不严等“先天不足”问题，加大了管理的难度。

二是各级教育行政部门幼教管理力量严重不足。近些年民办幼儿园数量激增，新问题不断出现，教育部门的管理任务和责任成倍增加，但目前的管理力量却非常薄弱。教育部基础教育司几年前只有极少人分管幼儿教育工作。全国31个省(直辖市、自治区)除北京、天津和上海等还保留专门的学前教育管理机构外，其他省(自治区)陆续在机构改革中撤并了学前教育专门管理机构，只设一名专职或兼职管理干部。特别是在县一级，幼教具体的管理责任重大，但管理力量薄弱，常常无力顾及，难以履行基本的管理职能，对大量存在的非法办园，监管不力，更无法及时面对一些新情况、新问题，研究和制定有效的政策和措施。

我认为，随着经济和社会的发展，在义务教育普及后，应该按照《规划纲要》的要求，明确并强化政府在学前教育中的责任：

(1)建立合理的投入保障机制，加大财政对学前教育的投入。

目前，学前教育的政府投入比例太低，应该大幅度提高政府对学前教育的投入，明确财政拨款在公办幼儿园成本中的比例，形成普遍的政府投入与家长交费的经费分担机制，体现学前教育事业的公益性。可以从农村率先开始普及学前一年免费教育的探索。

学前教育既然是我国学校教育制度的一个独立阶段，首先政府要负起相应的责任，加大投入力度。一是要逐步提高学前教育在财政预算内教育拨款中的比例，从目前的1.3％左右，逐步增加到5％以上。可以采取今后一段时期内新增教育投入重点向学前教育倾斜的政策。无论从理论上来说，还是从欧美发达国家的经验来看，高等教育的民办比例都应该比学前教育高。所以，政府可以在相当一段时期内，把高等教育资金的增长部分投向学前教育，而高等教育由此出现的资金缺口，靠吸收民间资本进入的办法解决。二是中央财政设立单独列支的学前教育事业经费，省、市、县各级财政也要单独列支学前教育专项经费。中央和省级财政要加强宏观调控，建立有效地支持经济欠发达地区学前教育的公共投入的机制。

(2)研究制定我国学前教育新时期的发展战略，重建学前教育的发展机制。

建议在研究制定《国家中长期教育改革和发展规划纲要》时，将加快学前教育的发展放在更加重要的位置，研究制定我国学前教育新时期的发展战略，制定切实可行的措施和保障机制，把学前教育真正纳入国民教育体系，纳入公共事业的范畴。

从国际上看，法国、美国和英国都把学前教育纳入国家学制系统并作为义务教育的组成部分；日本和韩国也在一定程度上把学前教育纳入国家学制系统并基本等同于义务教育来推行。

我国政府应当充分考虑学前教育公益性的特点，根据经济社会的发展阶段和人民群众的期待与实际承受能力，重建学前教育的发展机制，发展面向大多数人的质优价廉的公立学前教育。要改变过去优质资源主要投向少数城市优质园的做法，把重点放在“保底”上。制定国家幼儿园标准，对建筑、设施、师资等进行明确的规范。严格按照《规范》推动公立幼儿园的建设。保障广大人民群众，特别是贫困地区、农村和城市低收入家庭子女“有园可入”，能够享受符合国家标准的学前教育。而民办幼儿园应该定位在满足多样化需求上。

(3)重点发展农村学前教育。

应该根据《规划纲要》的部署，采取各种措施，努力提高农村学前教育普及程度。首先要着力保证留守儿童入园，采取多种形式扩大农村学前教育资源，改扩建、新建幼儿园，充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园。保证所有乡镇各有一所公办中心幼儿园，并且注意发挥乡镇中心幼儿园对村幼儿园的示范指导作用。国家财政应该优先支持贫困地区发展学前教育。

(4)尽快出台相关办法，对幼儿教师编制、职称、待遇进行规划，稳定幼儿教师队伍。

要尽快对幼儿教职工进行重新核编，解决公办幼儿教师编制问题。虽然现在国家严格控制编制，但是公立幼儿园比例严重偏低，所以中央编制办应该根据学前教育发展规划，特事特办，配合公立幼儿园的发展，在一定阶段内给予特殊政策。

(5)规范幼儿园收费。

在提高财政经费投入比例的基础上，对幼儿园收费的项目及收费标准进行限定。公立幼儿园要严格执行标准，体现公益性。对民办幼儿园，在现阶段可以进行适当的规范，待公立幼儿园发展成熟，广大幼儿受教育权得到充分保障后，可以对民办幼儿园放开，主要依靠市场规律进行调节。

28 免除学前一年幼儿教育费

在2009年全国“两会”上，我曾提出过关于幼儿教育免费的建议，这是基于四个基本判断。

第一，幼儿教育对人一生的发展太重要了。脑科学、认知心理学的研究已经表明，人的早期经验，对人的行为习惯、认知风格、个性特征等具有关键性的影响。中国古代也有“三岁看大，七岁看老”的俗语。

第二，幼儿教育在我们的教育制度安排中相对最为薄弱。教育部基础教育司只有两个人在管幼儿教育，幼儿教育的公益性在逐步淡化，在一些地方甚至出现了公立幼儿园转为民办的趋势。在面广、量大的西部农村，幼儿教育基本上是空白。

第三，幼儿教育的高收费已经成为老百姓的巨大负担。父母不得不为孩子进一个好的幼儿园买成千上万的单，甚至高达10万元的“天价”。

第四，在许多发达国家，1—3年的学前教育是纳入义务教育范畴的，即使没有实施学前教育全免费制度的国家或地区，公立幼儿园收费也很低廉。政府还采取对困难家庭学前教育补助的方式，保证老百姓的孩子上得起幼儿园。

我赞成对幼儿教育的收费进行必要的规范。但这是复杂的问题，不是立刻就能解决的。其中最关键的，是公办幼儿园数量太少。而对面向市场的民办幼儿园，如何核定他们的办学成本，是需要“因园而异”的。所以，当务之急有两条：一是尽快明确政府对幼儿教育的责任，加大公立幼儿园的建设，确保老百姓的孩子有收费相对低廉的幼儿园可以上。二是对困难家庭的孩子就读幼儿园，采取政府补助的办法。最近南京市出台的“幼儿助学券”的办法可以参考。该办法规定，具有南京市户籍的城乡最低生活保障家庭、低收入纯农户家庭和特困职工家庭在园就读幼儿以及孤残幼儿、革命烈士或因公牺牲军人(警察)子女、少数民族家庭经济困难子女，都可领取每月160元的“助学券”补助。

同时，我建议研究出台免除学前一年幼儿教育费用的政策可行性。在政府短时间不可能大量投入新建幼儿园的情况下，可以利用现在的小学向下延伸一年。这也符合我国人口出生率下降的趋势，为更好利用现在的小学校园，也找到一条路径。

29 解决幼儿园“入园难”、“入园贵”问题

目前，幼儿园“入园难”、“入园贵”已经成为一个比较突出的教育问题与社会问题。究其原因，主要有以下几个方面：

(1)幼儿园收费管理严重失控。

由于各级政府停止或减少对幼儿教育的投入，幼儿园经费严重不足，幼儿教育资源严重不均衡；加之受将幼儿园推向市场的观念误导，人们以各种名义提高幼儿园收费标准，使幼儿教育收费管理基本处于失控状态。

提高收费的理由多种多样，一是以课题、实验的名义增加收费。一些所谓的课题，多以“创新教育”、“创新能力培养”等为名，收取上万元的管理费用。二是公办园为维持自己的办园水平和教育质量，被迫想方设法提高收费。一些地方政府和教育部门利用公办园长期积累的资源优势，靠办实验班或其他方式向家长收取高额赞助费，每个学生少则三五千，多则三五万，有些地方政府还参与收费分成。三是有些民办园在各地搞连锁经营，推广自己的所谓特色课程和教材，收取高额加盟费。四是大量公办性质的幼儿园，如企事业单位办园、农村乡镇和村办幼儿园，由于体制的转换，归属不清，投入不足，在靠正常收费不能维持正常运转时，不得不违心地靠举办各种外语、艺术等所谓“实验班”增加收费。五是为了追求经济利益，一些城镇公办或民办幼儿园进行豪华装修，借此提高收费标准，收取高额赞助费。另一些民办园为争生源竞相压低收费，克扣幼儿伙食，大量低薪聘用不合格的教师，完全忽视了幼儿教育的公益性及不以营利为目的的原则。还有大量未经审批的非法办园或临时托管点等，办园条件极差，收费无章可循。

造成幼儿园收费混乱的原因主要有：一是政府对幼儿教育的投入太少。国际上早期教育经费占公共教育总经费的比例，巴西为5.1％，墨西哥为8.9％，泰国为16.4％。我国幼儿教育经费多年来一直仅占教育经费总数的1.2％～1.3％，年生均经费仅有200余元，这些有限经费的70％又用于极少数的示范幼儿园，甚至用于超标准豪华装修，农村及城镇普通幼儿园长期享受不到政府经费资助，幼儿教育资源分布极度不均衡。二是受市场化观念影响，政府过度强调幼儿教育的非义务性，社会上各种组织利用了幼儿园体制不明晰的特点，趁机向幼儿园推销实验教材、收费设立实验基地、收取加盟费等等。三是关于幼儿园收费的相关政策不明确。国家发改委、教育部、劳动和社会保障部下发的《关于印发〈民办教育收费管理暂行办法〉的通知》，没有对民办教育体系中面最广、量最大的民办幼儿园的收费管理问题制定相应的管理措施，只是简单地把幼儿园纳入非学历教育，等同于社会上的非正规培训，收费只向物价部门备案，教育部门无法对其进行有效监管，这无疑加剧了对民办园的管理难度。四是在幼儿园管理中存在多头收费，尤其是民办幼儿园在教育部门登记后，还需要在民政、工商、残联、卫生防疫等多个部门办理相关手续，缴纳相关费用。

(2)应试教育冲击正常教学，课程与教学秩序混乱。

近几年，应试教育对幼儿园的影响日渐严重，尤其是一些所谓的重点改制小学实行一年级入学考试，在社会上引起很大反响，直接干扰幼儿园的正常教育活动和游戏，使很多幼儿园课程安排混乱。虽然公办幼儿园有健全的教研制度，能保证教师的进修和继续教育，教育观念和实践都能遵循《纲要》的要求，为儿童创设丰富的教育环境；但由于很多地方政府不再举办幼儿园，公办园数量越来越少；问题最突出的民办园便失去了制约。一些投资多、规模大的民办幼儿园为吸引生源，不遵守规定而安排教育教学活动，大都采用商业模式迎合应试教育的需要，开设所谓的实验、双语、艺术等课程，展开强大的宣传攻势，使得幼儿园课程安排混乱。很多幼儿园收费高，但通常没有固定的教研制度，教师缺乏培训和继续教育，教师待遇低，流动性大。这一做法不仅误导了家长，也极大冲击了幼儿教育的科学理念，干扰了公办园正常的教育教学工作和办园方向，造成社会上对幼儿教育的误解。

(3)农村幼儿教育发展落后于社会发展。

农村幼教事业始终是整个幼教事业发展的重点和难点，目前全国3—6岁学前3年的儿童有近6000万人，2005年只有2179万人入园就读，还有60％以上的幼儿没有入园。

农村幼儿园在园人数连续8年下降。全国农村幼儿园在园人数从1996年开始持续下降，2004年开始回升，但到2005年仍低于“七五”末水平(1990年)。2005年与2000年相比，农村幼儿园数量从9.3万所减少到6.02万所，减少了35％；在园人数减少146万，减少了12.5％。农村学前班从2000年的28.53万个减少到2005年的22.85万个，减少了19.9％。至2005年农村幼儿学前3年的入园率连续多年低于30％(1995年为33.6％)，与城镇幼教事业发展差异显著。

农村幼儿教师严重缺乏，流动性大，待遇无保障。2005年农村幼儿园师生比为1∶36.1，远远超出国家已有文件规定的全日制幼儿园1∶7～1∶8的师生比，农村幼儿园师生比过大的状况多年来没有得到缓解，幼儿教师的工作负担过重，幼儿教师质量不高，2004年农村70％的幼儿教师无职称，2005年这一比例上升为71.94％。缺乏基本生活保障使得农村幼儿教师流动性大，大多是未经过任何专业培训的临时代课人员，且年年换新人。

(4)企业办园面临严重困境。

1995年，原国家经贸委、教委、劳动部和财政部、卫生部出台的《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》，因为对幼儿园没有明确的规定，企业在执行时就把幼儿园等同于托儿所、食堂、车队等后勤服务，推向了市场。从20世纪90年代中期开始，企业办园开始分离、撤并，到2004年10年间，全国企业办幼儿园从1993年的2.8万所，减少到2004年的0.82万所，仍然保留的则面临严重困难。企业办幼儿园分离的相关政策不明确，企业办园归属不清。农垦等系统所办幼儿园被强行分离、拍卖后，不仅教育质量严重下降，当地幼教事业全面滑坡，也影响到企业职工的积极性和社会稳定。更为急迫的是，教师的身份、待遇无从保障。

(5)各级教育行政部门幼教管理力量严重不足。

近些年民办幼儿园数量激增，新问题不断出现，教育部门的管理任务和责任成倍增加，但目前的管理力量却非常薄弱。省市县各级教育部门几乎都将学前教育专门管理机构撤并，或由一名专职或兼职干部进行管理，难以履行基本的管理职能，对大量存在的非法办园，监管不力。

(6)幼儿园存在严重的安全隐患。

2010年上半年连续发生在幼儿园的严重安全事故十分令人痛心，给受害幼儿家庭造成了不可弥补的损失。调查表明，已发生的安全事故只是幼儿园大量存在安全隐患的冰山一角，主要原因是：大量未经批准的非法办园或临时托管点，存在严重的安全隐患。近几年，各地出现的严重安全事故都发生在这样的“黑园”。大多数民办园或归属关系不清的幼儿园虽经审批在册，但资质较低，起码的安全设施都难以保障。这类幼儿园在城市边缘、县镇和农村比比皆是。国家相关的法律法规对幼儿园的安全虽有明确而详细的规定和要求，但是因为管理力量的不足，贯彻执行环节非常薄弱。从政府管理的角度，也存在着职责不清、多头管理、违规审批、“批”、“管”分离的现象。教育部门难以协调解决，造成安全隐患增多，对它们的查处取缔更是管理上的难点。

(7)幼教教职工编制和职称评定工作滞后。

幼儿教育存在公办园缺编严重、幼儿教师编制标准混乱等问题。由于各级政府在承担幼儿教育责任上认识不一，直接影响着政府对幼儿教育事业的财政投入，各地长期未对幼儿教职工进行核编，与编制相关的职级晋升、专业化建设及队伍稳定等问题长期积累。2005年全国54.5％的幼儿教师没有职称，导致幼儿教师队伍优秀人才进不来，留不住。

为此，我们建议：

(1)建立适合国情的幼儿教育发展与管理新体制并以立法的形式加以保障。目前幼教事业的发展和管理，需要从科学发展观的高度来统筹规划幼儿教育的改革和发展，进一步确立幼教在整个教育事业发展中的地位和作用，认真研究落实贯彻国办发[2003]13号文件，出台相关措施和政策的配套文件，解决当前制约幼教事业发展中的编制、体制、投入等至关重要的问题，建立适合国情的幼儿教育发展与管理新体制并以立法的形式加以保障。

(2)加大对幼儿教育的投入，并非全部要政府包下来，而是要明确市场经济体制下政府公共服务体系中幼儿教育的地位，明确政府在幼儿教育方面应承担的责任，将幼儿教育纳入当地教育发展的统一规划与管理之中，落实人力、物力、财力，制定配套政策，通过政府行为和有效的管理引导幼教事业的健康、快速地发展。

(3)设立“幼儿教育发展专项经费”，用以推动和引导幼儿教育的发展。鉴于全国3—6岁学前3年的儿童有近6000万人，目前幼儿园有11.7万所，幼儿教育量大面广，涉及千家万户。希望中央财政设立“扶持幼儿教育专项经费”，以促进幼儿教育事业的改革，加强幼儿教育的宏观调控。

(4)设立农村幼教发展专项经费。积极采取措施发展农村幼教事业是当务之急，尤其是农村出现越来越多的流动或留守儿童，解决他们入园问题对农村经济发展，对稳定农村家庭与社会，建设新农村都有十分重要的意义。政府对农村幼儿教育是否重视是农村幼儿教育能否发展的关键。

(5)在政策方面，需要进一步规范和指导幼儿园的教育教学活动，禁止应试教育向幼儿园渗透，解决“小学化”课程与教学秩序混乱问题。尽快出台企业分离办园的补充文件，制定切实可行的措施，减少国有教育资产的流失，给企业办园以一定的支持。尽快研究出台幼儿园教职工编制标准并开展核编工作是确保幼儿教育事业健康发展的一项极为重要、极为迫切的基础工作，将制定幼儿园教职工编制标准工作尽快列入近期工作计划，研究出台幼儿园教职工编制标准。尽快下发《幼儿园收费管理办法》，规范幼儿园的收费，纠正一些民办幼儿园无节制高收费或压低收费低水平竞争，以及乱办班、乱收费的现象。争取出台推动农村和贫困地区幼教事业发展的文件，确立适合中国国情的农村幼儿教育体制，即以乡和村举办公办幼儿园为主体、以民办园为补充、公办与民办相结合的办园体制。

(6)在教育立法方面，需要进一步明确幼儿教育的地位、各级政府和有关部门的责任、幼儿园的审批和管理、园长和教职工资格以及幼儿园安全、卫生保健等各方面的规范，是建立幼儿教育管理新体制的坚实基础。要研究制定《民办幼儿园管理办法》，解决目前民办教育体系中数量最大、问题最多的民办幼儿园的管理问题，从法规和管理制度上消除幼儿园的安全隐患。要着手修改《幼儿园管理条例》的工作，加强政府在幼儿教育上的公共服务与管理能力建设。要启动《中华人民共和国学前教育法》的立法工作。

(7)教育部门应该在严审幼儿园办学资质，确保其教育理念和质量的情况下，放宽对规模的限制，扩班和加快新园开办。

此外，中央政府应该对学前教育给予重视。自1987年以国务院名义召开了全国幼教工作会议后，至今没有再召开过全国性幼教工作会议，如果能确立新的幼儿教育管理体制，有必要由国务院召开一次全国幼教工作会议，以推动各项新政策的贯彻落实。

希望通过一系列政策措施，使广大人民群众关注的“入园难”、“入园贵”、幼儿园学习内容小学化等一系列问题得到缓解和解决。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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