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黄健荣《公共管理新论》笔记和考研真题详解试读：
第一章 公共管理导论
1.1 复习笔记
一、公共管理的本质
1．公共管理的概念
公共管理是以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主的运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。
2．公共管理的公共性（1）利益取向的公共性：以政府为核心主体的社会公共组织要以其所实施的公共事务去推进、实现和维护公共利益的最大化。（2）公共参与性：实施主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织或民间组织以及公民。
3．管理本质的服务性（1）管理就是服务。一切管理活动都是服务。（2）管理就是协调。协调各方面的利益和矛盾冲突，协调人与物及其相互之间的矛盾。（3）管理就是平衡。生命在于平衡。一切管理也都是为了取得平衡与和谐。（4）管理就是发展。发展是硬道理。
4．公共管理强调合作的共治性
合作共治的实质，是以确认社会构成的三分法为前提的，即确认“国家——社会——市场”或“政治社会——公民社会——经济社会”的三元划分。
二、公共管理何以成为当代全球关注的重要问题
全球化和知识经济要求公共管理在理念、方式、效率和效能诸方面与时俱进，革故鼎新；同时现代社会所面临的各种矛盾冲突日趋尖锐复杂，使社会的不可治理性问题日益凸现，也成为呼唤公共管理的强烈诉求。
1．全球化的含义
赫德的界定广为人们所认可：全球化是“一个（或者一组）体现了社会关系和交易的空间组织变革的过程——可以根据它们的广度、强度、速度以及影响来加以衡量——产生了跨大陆或者区域间的流动以及活动、交往以及权力实施的网络”。
2．全球化经济的迅猛发展的原因（1）根本上来说，这是市场经济发展的必然趋势，经济资源的流动和配置以寻求最大和最快的回报为其驱动力。（2）20世纪后半期，科学和技术的发展尤其为这样的发展提供了更广阔的空间。
3．全球化的趋势体现（1）在经济方面，资源在全球范围内依据市场需求重新配置；（2）在政治方面，国际间对话协商、合作的必要性和重要性增强，全球联系更为密切；（3）在文化方面，具有传播优势的文化扩展更快，渗透加强；（4）在观念方面，则是时空观念的重组，地球村的概念日益清晰。
4．全球化的发展对公共管理产生了巨大的挑战（1）它要求各国政府对各自的国家利益和国际关系重新审视定位，从而确定各自的战略目标和实施方式；（2）国际竞争加剧与对话合作的紧迫性和可能性并存的新格局对各国公共管理的效率和效能提出了全新的挑战；（3）全球化推动公民社会和全球结社革命的兴起，导致政府权力部分上移和下移——向上是向国际组织转移，向下则是向社区组织或第三部门转移；（4）公民社会的兴起和民主化进程的发展，又必然推动政府管理改革进一步向民主和法治的方向发展。
三、新公共管理与公共管理
1．新公共管理（NPM）（1）新公共管理的主要理念
①民营化
政府在公共事务管理中引入竞争机制，利用私人部门以及第三部门来执行公共项目或提供公共服务，以达到消解、化解社会、政治、经济矛盾，提高公共产品供给效率和效能的目的。其内容涵盖如下三个方面：
a．公共企业的私有化。
b．政府放松经济管制并减少公共补贴，以激发自由市场的活力。
c．推进公共服务市场化。
②重塑政府
主要从以下五个方面进行：
a．掌舵与划桨分开。即把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出去，给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，并通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。
b．以结果而不是以职能为指标再造政府运行机制和工作流程。
c．充分运用现代管理技术。即强调运用管理主义方法，如战略管理、全面质量管理、后果管理和信息技术等。
d．公共管理者的非职业化。人事领域广泛运用的短期合同旨在增强公务人员的危机感和敬业精神，增强公共部门与私人部门管理者的互换交流。
e．推进绩效管理。即运用科学的方法、标准和程序对政府、政府部门和政府官员的运作方式、工作效能和业绩进行全方位的监控和测评，并据此不断改善和提高政府运行绩效。（2）新公共管理运动的发展模式
①E．费利耶等人在《行动中的新管理》一书中认为，西方国家公共管理改革存在着包含重要差异和各自明确特征的四种模式：
a．效率驱动模式。强调公共部门应与私人部门一样以提高效率为核心。
b．小型化与分权模式。主张推动公共部门的组织结构向分散和分权式的扁平化模式转化，以增强组织灵活性和自主性。
c．追求卓越模式。这种模式寻求以有效途径引导和发展适宜的组织文化和推动组织发展，以实现组织的目标。
d．公共服务取向模式。这种模式强调采用私人部门的质量管理思想实现公共部门的公共服务使命，强调公民参与和公共责任制。
②通过对后官僚政治的政策执行视域的考察，伊莱恩·卡马克认为20世纪的官僚型国家正在被如下三种新的政府模式所取代。
a．革新的公共部门组织。指摒弃层级森严的官僚式政府，强调竞争、灵活性、向雇员授权和为客户服务；采用绩效目标管理。
b．网络型政府。指政府通过缔约和资助的权力有意创造非政府组织的网络来实现其政策。
c．市场型政府。运用市场形式对政府部门为公共利益的贡献做出成本分配和评估，鼓励生产性行为，阻止或纠正非生产性行为。
③彼得斯在《政府未来的治理模式》中系统地评价席卷全球的新公共管理运动，总结二十多年来各国政府的革新主张，梳理出政府治理变革的四个不同模式:
a．市场式政府。强调政府管理市场化。
b．参与式政府。强调对政府管理的更多参与和价值的实现。
c．弹性化政府。认为政府需要更多的灵活性。
d．解制式政府。要求减少政府规则的束缚，使政府更有创造力，更具效率和效能。
2．公共管理与新公共管理的关系
社会治理的最高境界是善治，善治理念的产生是对治理失灵的弥补和救治，其主要特征是合法性、法治性、民主性、责任性、回应性、透明性和有效性。由此看来，当代公共管理所追寻的最佳状态是善治，而善治思想即公共管理思想精粹的主要构成就是源于新公共管理的理念。因此，公共管理与新公共管理的关系可以做如下明晰的表述：前者既是后者得以兴起的导火索和催化剂，亦是后者思想武库的重要源流。
1.2 考研真题与典型题详解
一、概念题
1．新公共行政与新公共服务[南京大学2010年研]
答：新公共行政，是相对传统公共行政而言的。新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。它强调公民参与、政策制定、相关控制、分权授权、组织发展、顾客至上和民主工作环境。
新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗伯特·丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。新公共服务理论认为，公共管理者在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。
2．公共管理[中国矿业大学2013年研]
答：公共管理，是指以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。
3．新公共管理理论[南京大学2011年研]
答：新公共管理（new public management,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府的等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。主要内容有：①以顾客为导向，奉行顾客至上的全新价值理念；②政府职能由“划桨”转为“掌舵”；③公共管理中引入竞争机制；④重视效率追求；⑤改造公务员制度；⑥创建有事业心和有预见的政府。
4．参与式民主
答：参与式民主所强调的公民对政治和公共事务管理的直接参与，体现了自下而上的草根民主的兴起，是政治民主和行政民主的充分体现。盖伊·彼得斯认为，参与式民主的最大特点和优点在于它强调公民参与政策过程的所有阶段，而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。
5．公共管理的服务性
答：公共管理的服务性就是，公共管理所有活动的价值取向都是服务于整合和优化一个社会中的资源以实现社会公共利益的最大化这样的目标，服务于以符合高效率、高效能、低成本和符合正义四个基准点的方式为社会公众提供一个和平、安全、稳定、有序、能实现良性竞争的社会环境的目标。换言之，以政府为核心主体的公共组织所实施的公共管理的种种活动，无论是指导、协调、调控、约束还是强制，都是为实现公共利益的目标和履行公民赋予的使命创造条件，提供服务。
二、简答题
1．简述世界各国新公共管理运动改革所涉及的主要诉求的共同点。
答：（1）主张对政府和市场关系进行重新定位，通过政府部门内部运行市场化和准商业化的制度设计，引入竞争机制，以改善政府提供公共服务的质量和效率。（2）主张重新整合国家和社会关系，通过社区自主组织管理、外包、公私伙伴关系、民营化等途径，以多种组织形式生产和提供公共物品和公共服务，使公民组织、民营机构与政府组织共同承担公共管理的责任，实现合作共治。（3）主张对政府组织的运行机制和运行方式进行根本性的变革，把高度集权的、等级森严的组织结构转变为分权的、扁平的、网络式的组织结构，要求政府在行为评价的标准、控制手段以及行政组织文化等方面做出根本性的调整。（4）主张强化国家的核心战略能力和竞争力，建立一个具有高度民主性、法治性、责任性、回应性和高效透明的政府管理体系，要求政府能够以主动、灵活和低成本的方式实施政府行为，应对内外环境的变化，实现政府管理的使命。
2．简述公共管理所主张的治理与统治的区别。
答：（1）治理与统治的最基本的或是本质性的区别是权威来源的差异。现代社会治理所需要的权威包括政府，但并非一定是政府，而统治的权威必定是政府。统治的主体必定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府部门的合作，公共机构与私人机构的合作。（2）治理与统治的权力运行向度不一样。政府统治的权力运行向度总是自上而下，运用政府的政治权威和法定权力，以官方意志制定政策和执行政策，对社会公共事务实行单向度的管理。治理则是一个权力运行多向度的、包括横向互动和上下互动的管理过程。它主要通过协商合作、确立和认同共同目标和实现目标的方式来实施对公共事务的管理。在这一过程中，公共政策的制定与执行必须充分吸纳公众的意愿，并在公众的监督下进行。公共管理定向于治理或合作共治的实质，是以确认社会构成的三分法为前提的，即确认“国家——社会——市场”或“政治社会——公民社会——经济社会”的三元划分，以补救和矫正市场失灵和政府失效为目标，建构政治国家与公民社会、政府与公众的协调合作关系，为实现公共利益的最大化而进行的权力运行向度多元互动的社会管理活动和管理过程。
三、论述题
1．如何理解公共行政中的“公共”。[南京大学2013年研]
答：“公共行政”是公共行政学中的专门术语，由于在“行政”前面加了“公共”二字，使“行政”本身的含义更为丰富。
美国著名的公共行政学家德怀特·沃尔多在《公共行政学研究》（1955年）一书中给“行政”下了一个定义后，紧接着就提出了三个相互联系的问题：“什么是‘公共’行政？‘公共’（public）这一修饰词表示什么特征？公共行政怎样区别于一般行政？”。在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义：（1）和私人行政相区别。“公共”是相对于“盈利的”、“私人的”或“企业的”行政来说的，亦即强调执行行政活动的主体主要是公共部门或公共服务机构而不是私人企业或私人机构。（2）明确了行政活动的目的和性质。如果进行抽象的研究，所有的行政管理都有同样的职能、程序、要素或过程。但是，不同的行政管理活动有不同的目的和性质。如封建国家的行政管理的目的和性质是巩固王权和少数人的统治、私人行政的目的和性质是为了盈利，而公共行政的目的和性质主要是为公众提供服务。由于国家的本质是阶级统治的工具，在资本主义国家中，其行政前面虽然加了“公共”二字，但其目的和性质与其词义仍有本质的区别，“公共”两个字只说明了政府职能的形式而不是本质。（3）强调行政所负的社会责任和义务。行政活动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度等多种尺度作标准。（4）强调公众的参与性。行政的整个活动过程和广大公众的利益有密切联系，这种参与主要表现在公众对政府决策的影响、通过立法、司法机构对政府行为的约束及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等各个方面。（5）强调了行政活动的公开性。公开性一方面说明行政官员的工作要有透明度，让公众知晓，另一方面说明要让立法机关、司法机关、新闻媒介和各种公众了解主要的行政工作并随时接受检查、调查和监督。
由于“公共”一词具有上述这些主要内容，因此“公共行政”一词本身的含义比“行政”一词要丰富得多。
第二章 公共管理改革运动的兴起及其价值取向
2.1 复习笔记
一、公共管理改革运动的兴起
主要原因：（1）从学术背景或社会思潮看，传统的行政管理思想受到了持续批评，人们努力寻求研究公共事务管理的新途径。（2）从时代条件上看，世界文明发展的第三次浪潮改变了人类活动的环境，人们依据原来的社会机制处理公共事务的能力受到了挑战。（3）从引发改革的触发性事件看，政府危机导致了“不信任时代”。这些原因决定了公共管理改革运动的深刻性、普遍性和彻底性。
二、公共管理改革运动的历史阶段及主要模式
目前，在理论界对这场公共管理改革运动的分析中，代表性的观点认为，它是以“政府再造”为整体推动力的。但更进一步考虑这场运动在其整个历史进程中意识形态及其侧重点发生的变化，再考察不同改革模式之间的差异，也许能对上述观点做出必要修正。这一工作有助于我们理解公共管理改革运动发展的渐进性及其实践的丰富性，从而拓展研究的思路。
1．公共管理改革运动的历史阶段
根据对改革理念的发展及改革重心调整的分析，可以把公共管理改革运动的发展阶段划分成如下两个阶段:（1）民营化时期
①西方国家进行民营化改革的原因
a．与西方国家较为普遍的自由主义信仰有关，即私人企业在完成工作方面比大政府更有效率和效能；
b．罗斯福新政以来积极政府的扩张使政府与社会的关系变得模糊，政府在做什么及如何做的问题上不受质疑，“民主国”被“行政国”取代，民众认识到有被“驯服”的危险；
c．行政国中的公共税收规模庞大，政府控制了大量的垄断性行业，但公共服务的质量却日益下降；
d．20世纪60年代反国家主义思潮重新兴起，严重冲击了政府合法性基础。
②民营化的具体政策
a．公共企业的私有化；
b．政府放松对经济的管制并减少公共补贴，以激发自由市场的活力；
c．大力推行公共服务市场化。例如合同出租、公私合作、使用者付费、凭单制度等。
③对民营化改革的评价
在民营化阶段，分权化改革在消解大政府困境中发挥了明显作用，但西方政府在这一时期的主要任务是改变其原来的积极角色，企图通过公共服务的民营化或市场化使政府与社会的关系向古典模式回归，避免政府成为各种批评的中心。（2）重塑政府时期
主要从以下五个方面进行：
a．掌舵与划桨分开。即把服务提供和执行职能从掌管它们的集中决策部门中分离出去，给予服务提供和执行机构更大的灵活性和自主性，并通过与这些机构签订绩效合同使其对服务结果负责。
b．以结果而不是以职能为指标来再造政府运行机制和工作流程。
c．充分运用现代管理技术。即强调运用管理主义方法，如战略管理、全面质量管理、后果管理和信息技术等。
d．公共管理者的非职业化。人事领域广泛运用的短期合同旨在增强公务人员的危机感和敬业精神，增强公共部门与私人部门管理者的互换交流。
e．推进绩效管理。即运用科学的方法、标准和程序对政府、政府部门和政府官员的运作方式、工作效能和业绩进行全方位的监控和测评，并据此不断改善和提高政府运行绩效。
2．公共管理改革运动的主要模式（1）E．费利耶等人在《行动中的新管理》一书中认为，西方国家公共管理改革存在着包含重要差异和各自明确特征的四种模式：
①效率驱动模式。强调公共部门应与私人部门一样以提高效率为核心。
②小型化与分权模式。主张推动公共部门的组织结构向分散和分权式的扁平化模式转化，以增强组织灵活性和自主性。
③追求卓越模式。这种模式寻求以有效途径引导和发展适宜的组织文化和推动组织发展，以实现组织的目标。
④公共服务取向模式。这种模式强调采用私人部门的质量管理思想实现公共部门的公共服务使命，强调公民参与和公共责任制。（2）通过对后官僚政治的政策执行视域的考察，伊莱恩·卡马克认为20世纪的官僚型国家正在被如下三种新的政府模式所取代。
①革新的公共部门组织。指摒弃层级森严的官僚式政府，强调竞争、灵活性、向雇员授权和为客户服务；采用绩效目标管理。
②网络型政府。指政府通过缔约和资助的权力有意创造非政府组织的网络来实现其政策。
③市场型政府。运用市场形式对政府部门为公共利益的贡献做出成本分配和评估，鼓励生产性行为，阻止或纠正非生产性行为。（3）彼得斯在《政府未来的治理模式》中系统地评价席卷全球的新公共管理运动，总结二十多年来各国政府的革新主张，梳理出政府治理变革的四个不同模式:
a．市场式政府。强调政府管理市场化。
b．参与式政府。强调对政府管理的更多参与和价值的实现。
c．弹性化政府。认为政府需要更多的灵活性。
d．解制式政府。要求减少政府规则的束缚，使政府更有创造力，更具效率和效能。表2-1 四个新治理模式的主要特征弹性化解制式市场式政府参与式政府政府政府主要内部管垄断层级节制永久性诊断制虚拟组没有特结构分权扁平组织织别建议按劳取酬；运用其他全面质量管管理临更多管管理私人部门的管理术理；团队时雇员理自由企业型决策内部市场；市场刺激协商；谈判试验政府低成创造公共低成本参与；协商本；协力；能利益调动性
三、对公共管理改革运动的主要价值取向的评析（1）公共性“公共性”是现代公共管理的首要规范性取向。可以认为，现代公共管理的“公共性”决定了两点：①以公益为目标，即公共利益而非统治者的利益，所有合法公民的利益而不是一个或一些阶层的利益；②要求民主参与价值在公共管理过程中的实现。（2）合法性
由于公共管理受公共过程和公共价值的制约，公共管理的目标还必须与社会的认同、价值观及同一性和法律原则保持一致，即具有合法性。合法性对公共管理在责任感和社会化方面产生了约束。如果与上述因素结合得好，那么公共管理的合法性带来的不仅仅是秩序和效率，还有社会的公正。具体地讲，当代公共管理的合法性要求以下列规范为基础：
①价值的正当性。合法性条件之一就是政府的活动应符合社会正义，正义的价值主要在于它能恰当地平衡国家范围内的效率与公平、权利与责任之间的关系。
②目标的可理解性。它是基于对当代公民理性能力的信任和依赖，指公共管理的目标应是可理解的以及在公民理解力水平上确定公共管理目标。
③绩效。公共管理必须在实现合意目标时是高效率的。
④司法实证主义。这是对合法性的形式救济，需要着重。（3）效率
①由于公共管理的公共性，因此公共管理就不能像私人管理那样把效率和效能当做最根本的价值。但公共组织的功能和任务是为了向公众提供公共服务与公共物品（包括制度），所以从公共管理的技术性要求看也必须重视效率问题。
②公共管理的效率一般体现在两个方面：a．组织取向；b．结果取向。前者称为组织效率，后者称为管理效率。这两方面是公共管理效率概念的两大基本内涵，二者不可或缺。
四、公共管理运动发展的新方向
在对公共管理改革运动的反省中，现代公共管理的民主范式逐渐浮现出来。批判的行政学家无意回归传统的官僚制行政模式，承认公共管理改革运动带来的一些积极的新变化，但他们加入了更多的价值考量，试图在公共管理的价值领域内实现更符合时代精神的创新。这些鲜活的思想之间尽管也存着诸多的分歧，但有更多的相似之处，它们不是相互排斥而是相互强化的。（1）新公共服务
①核心理念：在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”，又非代替公民来“掌舵”。
②理论基础：民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义。
③新公共服务的七条原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考、民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不只是效率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。（2）参与式国家
彼得斯在对未来政府的治理模式的描述中提出了参与式国家的四种参与机制：
①监督。公民要有权利监督和评判政府的制度运作及其服务的质量，其前提是保障公民的知情权。
②授权。注重决策过程向下层延伸，培养低层员工和公民影响决策方向的能力，使“以顾客为导向治理方法可能会转变成如何管理民主体制的概念”。
③对话。公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与政府机关协商。通过对话的协商机制，可以增强共识和共同的责任感，从而有利于符合公共利益的目标确定和实现。
④选择。参与式国家在这方面提倡公民应拥有更多的消费者选择权和更多对方案的直接控制权。这种选择更具政治性，是基于强化参与和自我管理的选择，依赖于政治过程而非市场结构。（3）伦理性的公共行政文化
体现民主本质的现代公共管理要求重新树立不同于以往行政学的人性观和哲学观。这是对政府责能、公民权能的基本认同，从而赋予了政府、社会与公民以伦理性的公共责任。（4）共同治理的社会机制
公共管理的民主范式提出了社会机制的理性观，发展出了治理的新模式。以治理为主要特征的社会机制的内容包括：更加关注为实现良好社会目标、使相互冲突的或不同的利益得以协调并采取联合行动。
2.2 考研真题与典型题详解
一、概念题
1．消费型社会
答：消费型社会的最突出的特点是顾客选择机会的日益增长、社会产品多样化以及为适应顾客选择偏好多元化趋势的大规模市场的微型化，生产者因此顺应时代需要转向以顾客为导向，强调为消费者提供便利，改善服务质量，以满足消费者的需求。
2．网络型政府
答：网络型政府是指政府通过缔约和资助的权力有意创造非政府组织的网络来实现其政策。在网络型政府的管理体系中，国家决定创造、激发或是增强某一网络来实现其政策目的。
3．新公共服务
答：新公共服务的核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”，又非代替公民来“掌舵”。其七项基本原则是：①服务而非掌舵；②公共利益是目标而非副产品；③战略地思考，民主地行动；④服务于公民而非顾客；⑤责任并不是单一的；⑥重视人而不只是效率；⑦超越企业家身份，⑧重视公民权和公共服务。
二、简答题
1．简述彼得斯在对未来政府的治理模式的描述中提到的参与式国家的四种参与机制。
答：彼得斯在对未来政府的治理模式的描述中提出了参与式国家的四种参与机制：（1）监督。公民要有权利监督和评判政府的制度运作及其服务的质量，其前提是保障公民的知情权。要保障公民的知情权与监督权，政府就不仅不能使公共信息市场化，并且要在公民参与的条件下建立适当的公共服务绩效评估标准，而不是从官僚的立场出发告知公民应期待的质量要求。（2）授权。与新公共管理授权于高层管理者不同，参与式管理模式注重决策过程向下层延伸，培养低层员工和公民影响决策方向的能力，使“以顾客为导向治理方法可能会转变成如何管理民主体制的概念”。（3）对话。公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与政府机关协商。通过对话的协商机制，可以增强共识和共同的责任感，从而有利于符合公共利益的目标确定和实现。这种对话式的观点显然与传统的代表制和官僚政府机构的决策方法完全不同，也与新公共管理决策的市场式反应过程不一样。（4）选择。参与式国家在这方面和市场模式相类似，因为这两种模式都提倡公民应拥有更多的消费者选择权和更多的对方案的直接控制权。然而，参与式国家的消费者选择方式却比市场模式下的消费者选择方式更具政治性，是基于强化参与和自我管理的选择，依赖于政治过程而非市场结构。
2．简述费利耶所提出的西方国家公共管理改革的四种模式。
答：费利耶等人在《行动中的新管理》一书中认为，西方国家公共管理改革存在着包含重要差异和各自明确特征的四种模式，代表了建立新的公共管理理想类型的初步的不同尝试。这四种模式分别是：（1）效率驱动模式。这是西方政府改革运动中最早出现的模式，代表将工商管理的方法和技术运用于公共部门管理的尝试，强调公共部门应与私人部门一样以提高效率为核心。（2）小型化与分权模式。这种模式与20世纪组织结构的变迁密切相关，推动公共部门的组织结构向分散和分权式的扁平化模式转化，以增强组织灵活性和自主性。（3）追求卓越模式。这种模式体现强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响，寻求以有效途径引导和发展适宜的组织文化和推动组织发展，以实现组织的目标。（4）公共服务取向模式。这种模式体现将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合的尝试，强调采用私人部门的质量管理思想实现公共部门的公共服务使命，关注提高服务质量和产出价值，强调公民参与和公共责任制。这一模式虽不成熟，但极有潜力。
3．阐述当代公共管理的合法性的基础规范。
答：由于公共管理受公共过程和公共价值的制约，公共管理的目标还必须与社会的认同、价值观及同一性和法律原则保持一致，即具有合法性。具体地讲，当代公共管理的合法性要求以下列规范为基础：（1）价值的正当性。合法性条件之一就是政府的活动应符合社会正义，正义的价值主要在于它能恰当地平衡国家范围内的效率与公平、权利与责任之间的关系。（2）目标的可理解性。它是基于对当代公民理性能力的信任和依赖，指公共管理的目标应是可理解的以及在公民理解力水平上确定公共管理目标。（3）绩效。公共管理必须在实现合意目标时是高效率的。（4）司法实证主义。这是对合法性的形式救济。需要着重说明的是，由于合法性主要涉及民众心理状态，因此，该研究领域在目前逐渐偏离了对物化形式——正式制度和法律程序的重视，但事实上，稳定的心理状态与能有效地化解现实冲突的各种显秩序是难以割裂开的。
4．基于全球治理理念和时代的价值要求，保障现代公共管理正确发展的价值取向的优先性应依据什么顺序进行考量？
答：基于全球治理理念和时代的价值要求，保障现代公共管理正确发展的价值取向的优先性应依据如下顺序予以考量：（1）公共性“公共性”是现代公共管理的首要规范性取向。从当代政治的角度看，这种公共性首先是以民主价值为基础，因为民主政治培养了“对公共行政的‘理智性理解”’。从管理学的角度，尼古拉斯·亨利借助本恩和高斯的“公共性”与“私人性”的复杂结构理念，从行为者、利益、可进入性三个维度对公共性进行分析，从而提出了在理解上递进的三种界定，即制度性的、规范性的、组织性的。
①“公共性”的制度性界定表现为对由赋税支持机构的管理，这些机构出现在政府组织结构图上，即政府官僚体制。
②“公共性”的规范性界定专注于那些影响公共利益的现象上，这种更动态的哲学途径不仅包括政府机构及其行动，而且还包括其他许多制度、技术及相互关系。
③“公共性”的组织性界定主要是为了实现公共性的可进入性，即公共利益观点若能被共享，必须要有相应的组织空间来保障。
现代公共管理的“公共性”决定了两点：一是以公益为目标，即公共利益而非统治者的利益，所有合法公民的利益而不是一个或一些阶层的利益；二是要求民主参与价值在公共管理过程中的实现。（2）合法性
由于公共管理受公共过程和公共价值的制约，公共管理的目标还必须与社会的认同、价值观及同一性和法律原则保持一致，即具有合法性。当代公共管理的合法性要求以下列规范为基础：
①价值的正当性。②目标的可理解性。③绩效。④司法实证主义。这是对合法性的形式救济。（3）效率“效率”一词的最基本内涵是指运用有限资源有效地实现目标。公共组织的功能和任务是为了向公众提供公共服务与公共物品（包括制度），所以从公共管理的技术性要求看也必须重视效率问题。
三、论述题
1．论述后工业社会的公共管理必须妥善应对的变化和挑战。
答：（1）科技革命
在一般意义上，科技革命是各种社会变革的先导和根本推动力量，它改变社会资源的价值含量，产生新的生产方式，调整原有的利益分配格局。更为显著的是，新科技革命在第三浪潮中较以往任何时候都更为猛烈和加速度地向前发展，从而使人类社会长期以来形成的社会系统结构受到了强烈冲击。（2）信息化
作为科技革命最重要的成果之一，信息技术突飞猛进，从而使信息的收集、处理、传递、利用更加便利，传统公共行政因此受到了广泛影响。
①组织结构发生了变化。进入信息化时代后，发达的信息技术使组织内的各层级获取信息的机会趋于均等，组织内部的信息交流是发散型的，因此为增强弹性和灵活性，组织设计正朝扁平化发展。现代许多组织都采取矩阵式组织结构，矩阵式组织显然完全打破了早期行政管理实践的做法。
②组织管理的方式在信息化时代也相应发生了变化，趋向虚拟化、电子化、网络化。
③信息化时代对人们心理产生了巨大冲击。把信息存储在数据库时，许多人感到他们在受技术的任意摆布。因此，管理者的职责之一便是如何重建工作人员的信心与责任心。（3）消费型社会
从工业时代的来临一直到20世纪中期，经济发达国家的人们一直生活在一种生产者导向的社会中。随着以现代高科技为主导的生产力的迅速发展和社会福利总量的增加，生产型社会逐渐转化为消费型社会。其最突出的特点是顾客选择机会的日益增长、社会产品多样化以及为适应顾客选择偏好多元化趋势的大规模市场的微型化，生产者因此顺应时代需要转向以顾客为导向，强调为消费者提供便利，改善服务质量，以满足消费者的需求。消费型社会在很大程度上也影响着政府机构的传统活动。政府不能再固守规章，以不变应万变，过去那种自上而下垄断公共物品和公共服务供给的等级官僚制已无法保证效率和质量。一旦顾客认识到获得更多选择是他们应有的权利并且存在这样的可能性时，他们就会强烈地要求政府管理做出改变。（4）全球化
全球化的发展使传统时空的概念发生了前所未有的改变。全球化对各国公共行政的冲击可归纳为两个方面：
①对公共行政的价值观的冲击。全球化时代政府行政价值取向将更复杂，需要在效率、公平、国家主权乃至全球公共利益等相互冲突的目标体系中寻求较优的平衡。
②对政府合法性的冲击。全球化时代的个人对国家政府的依赖减弱，而政府绩效匮乏、权力流失、腐败机会的滋长使得政府日益面临合法性危机，社会动荡不安。为了抵御全球化带来的风险，引入非营利组织、私营组织甚至全球公民组织等多种形式，形成一种公民主导的复合型的全球治理体系。（5）民主化
这里的民主化是民主化在后工业时代的新面孔，是公民依托社区、社团乃至全球公民社会直接参与政治的强势民主。在当代信息化的快速发展中，数字民主、远程民主、电子民主、虚拟民主、在线民主等新形式层出不穷。这种民主必然要求参与式行政，强调增强行政过程中的政治取向，提倡在公共事务中广泛的公民参与，要求实现公共管理民主化。
2．论述公共管理运动发展的新方向。
答：（1）新公共服务
新公共服务的核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”，又非代替公民来“掌舵”。丹哈特夫妇在对当代的新公共服务的三个理论——民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话理论——关注的基础上，提出了新公共服务的七条原则：服务而非掌舵；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不是单一的；重视人而不只是效率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。（2）参与式国家
果说新公共服务思想提供的更多的是理念指导的话，那么现实中仍需要通过一定的秩序安排来使新的价值优先性得以实现。参与的方法能使民主原则得以高水平地落实，同时又利于具体公共利益目标的有效确定。对此，彼得斯在对未来政府的治理模式的描述中提出了参与式国家的四种参与机制：
①监督。公民要有权利监督和评判政府的制度运作及其服务的质量，其前提是保障公民的知情权。要保障公民的知情权与监督权，政府就不仅不能使公共信息市场化，并且要在公民参与的条件下建立适当的公共服务绩效评估标准，而不是从官僚的立场出发告知公民应期待的质量要求。
②授权。与新公共管理授权于高层管理者不同，参与式管理模式注重决策过程向下层延伸，培养低层员工和公民影响决策方向的能力，使“以顾客为导向治理方法可能会转变成如何管理民主体制的概念”。
③对话。公民可以直接与政策观点不同的公民讨论，也可以直接与政府机关协商。通过对话的协商机制，可以增强共识和共同的责任感，从而有利于符合公共利益的目标确定和实现。
④选择。参与式国家在这方面和市场模式相类似，因为这两种模式都提倡公民应拥有更多的消费者选择权和更多的对方案的直接控制权。然而，参与式国家的消费者选择方式却比市场模式下的消费者选择方式更具政治性，是基于强化参与和自我管理的选择，依赖于政治过程而非市场结构。（3）伦理性的公共行政文化
体现民主本质的现代公共管理要求重新树立不同于以往行政学的人性观和哲学观。这是对政府责能、公民权能的基本认同，从而赋予了政府、社会与公民以伦理性的公共责任。民主公共管理的思想家没有忽视人的自利性的一面，他们因此更加重视伦理性的公共行政文化的导向作用，并通过与民主制度的约束相结合，使“在对公共行政人员自主性的恶的一面限制的同时，去唤醒和激发他的善的一面”，在民主参与的公共领域内培养社会成员的公民品格。（4）共同治理的社会机制
公共管理的民主范式提出了社会机制的理性观，发展出了治理的新模式。
以治理为主要特征的社会机制的内容包括：它不首先强调一整套完善的正式制度或权威，而是更加关注为实现良好社会目标、使相互冲突的或不同的利益得以协调并采取联合行动。因此，该机制在解决社会和经济问题时存在着责任及界限的模糊性，传统上属于政府的一些职责转移到了社群之中。它既不靠官僚制的自上而下的控制，也不受完全市场机制的操纵，它的运行逻辑是以参与为基础，强调行为者之间的对话与协作，以交换信息、增进合作、降低冲突、确立共同目标，实施对公共事务的管理。在治理过程中，政府和其他各种社会力量共同构成了相互依存的网络体系。
3．试论述市场化政府、参与型政府、解制型政府和弹性化政府的特征。[中国矿业大学2012年研]
答：（1）市场式政府针对传统型政府的垄断性特点，认为应该用市场化的治理模式来实现政府治理的高效率。结构层面上强调分权，包括部门间的和中央与地方间的。运用私人部门的管理技术自然也是必不可少的，这与企业家型政府或许有很多共同之处。另外一个特色在于提出政府内部的市场问题，根据市场刺激因素来进行政策制定工作。不过这里有个缺点，就是对公民角色的贬低，虽然将公民看作消费者可以提高服务意识，但却忽略了公民的政治地位。（2）参与式政府故名思义，就知道这种模式特别强调参与式民主的作用，这种模式主张自下而上的参与，分为两种类型，包括基层公务员的参与和顾客的参与。因为参与的需要，又要求结构上必须打破层级制的旧形式，而主张建立扁平化的组织形式。在管理方面，引进私人部门管理中使用的质量管理模式，重视团队合作。对话式民主的决策方式，特别强调了协商和谈判的重要性。（3）针对传统公共行政的永久性特点提出的弹性化政府，反对原来那种稳定性和永久性的特点，主张通过雇佣临时雇员、建立虚拟组织进行协调、根据实际情况进行弹性处理等方式，建立灵活有效的政府治理模式。这是节省成本的需要，也是改变政府治理僵化特点的需要。（4）最后一种称为解制式政府，突出特点在于主张消除内部管制措施，强调去除事前控制，重视事后控制，以发挥公务员的自由裁量能力。
四种治理模式的特点具体见表2-2。表2-2 四种治理模式的特点弹性化解制式市场式政府参与式政府政府政府主要内部管垄断层级节制永久性诊断制虚拟组没有特结构分权扁平组织织别建议按劳取酬；运用其他全面质量管管理临更多管管理私人部门的管理术理；团队时雇员理自由企业型决策内部市场；市场刺激协商；谈判试验政府低成创造公共低成本参与；协商本；协力；能利益调动性
第三章 公共管理与公共行政及官僚制模式比较分析
3.1 复习笔记
一、公共行政的理论与实践
1．传统公共行政的理论演变
传统公共行政学的理论基础主要源于四个方面：政治与行政二分的理论，韦伯的官僚制理论，泰勒、法约尔等人的科学管理原理和梅奥等人的行为主义管理思想。而强调行政管理的一般或普遍原则、行政官僚价值中立原则，强调以效率原则作为最高标准等成为传统公共行政的基本信条。（1）传统公共行政的理论基础
①政治与行政二分的理论
a．政治与行政二分原则最早由威尔逊在其《行政学研究》一文中提出。威尔逊的基本观点是行政应当严格地区分于政治。
b．政治与行政二分原则在弗兰多·古德诺那里进一步得到系统的理论阐发。古德诺在《政治与行政》中对行政的功能做出了明确的定位，即政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。
②马克斯·韦伯的官僚制理论
a．韦伯的突出贡献是他系统地提出了理想的行政组织体系理论，即官僚制理论（或称科层制理论）。韦伯对官僚制理论的研究是以合理性和合法性这一中心概念为学理预设的。
b．韦伯认为权威可以分为三种：魅力型——一个非凡的领导人的吸引力；传统型——例如部落酋长的权威；法理型——本质上则是理性的和法律的，因此，它在三种形式的权威中是效率最高的，这成为韦伯官僚制理论的基础。
c．韦伯确定了基于理性和合法的现代官僚制体系的六项原则。
③科学管理原理
a．科学管理的根本目的是谋求最高效率，以使雇主和雇员达到共同富裕。
b．泰勒在《科学管理原理》中提出了管理的四类责任或条件：收集大量知识、经验和技巧；科学挑选工人；培训员工；工人和管理者职责划分。
c．法约尔在《工业管理与一般管理》中确定了工业企业的六大类活动；他认为行政管理活动包含计划、组织、指挥、协调和职能，还提出了行政管理的l4条原则。
④行为主义管理思想
a．梅奥等倡导人际关系学说，其理论核心是，不应把工作者看成只是机械地对金钱刺激做出动作反应，而认为员工在工作群体中的社会关联因素例如工作环境和管理方式等是管理中最重要的因素。
b．这一时期属于这一管理思想流派的还有马斯诺的需要层次论，麦格雷戈、赫茨伯格等人的激励理论（X理论、Y理论、双因素理论）等等。（2）传统公共行政学的基本原则
传统公共行政学的基本原则包括强调行政管理的一般性或普遍性原则、行政官僚价值中立原则和强调以效率原则作为公共行政的最高标准等三个方面。
①强调行政管理的一般性或普遍性原则；
②行政官僚价值中立原则；
③强调以效率原则作为公共行政的最高标准。
2．新公共行政对传统公共行政的批判
在20世纪40年代，价值反思的出现是公共行政发展最为重要的理论变化，这一时期所出现的对行政价值的初步反思主要集中在政治与行政二分法和效率至上两个方面。赫伯特·西蒙和罗伯特·达尔是二战后对传统公共行政批评最有影响的两个人。西蒙在1945年出版的《管理行为》以政治行为主义的方法和管理科学的视角，建立了自己的理论体系，并使管理途径成为公共部门的核心理论。达尔是质疑传统公共行政效率中心的最主要人物。他在1947年发表的论文《公共行政科学：三个问题》中明确提出：公共行政无法实现“价值中立”。20世纪60年代末70年代初，美国连续出现了一系列社会、经济与政治危机，全国上下要求政府改革的呼声此起彼伏。公众关于社会公平与人权的价值观的新公共行政从如下五个方面对传统公共行政进行了激烈的批判。（1）突破了传统公共行政政治与行政二分法的框架
新公共行政注重公共行政的政策研究及其政治性，强调应“不仅试图尽可能有效地和经济地执行立法命令，而且试图影响和贯彻更普遍地改进所有人生活质量的各种政策”。（2）新公共行政学派提出了民主行政的思想，并且认为政治民主与行政民主并重
民主行政理论坚持公众需要是行政体系运转的轴心，即公众的权利或利益应高于政府自身的利益扩张或利益满足。政治民主必须确实体现在民主的行使过程之中。（3）批判传统公共行政理论把效率作为公共行政的头号公理，强调应把社会公平放在首位，同时也强调公平与效率之协调与统一
①新公共行政认为，效率是传统公共行政的核心价值或称终极价值，其他价值只是维持和保证效率的实现。
②现代公共行政必须考察政府提供的服务是否促进了社会公平，效率必须以公平的社会服务为前提和目标。
③需要指出的是，新公共行政也强调公平与效率之协调与统一。（4）注重行政过程中的价值、伦理因素
20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国公众对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到了越来越多的关注。20世纪70年代以后因受尼克松“水门事件”的影响，人们对政府的信任度急剧下降，社会要求公共部门重视职业伦理建设的呼唤更为强烈。（5）重新探索行政组织理论研究的视角和演进的途径
①当代公共行政发展的动力来源于对行政组织进行变革的需要。
②公共行政组织理论不应当只研究政府系统的组织内部，而应当进一步研究对社会的管理及其基本运作过程，应重新探索行政组织理论研究的视角和行政组织演进的途径。
③这一时期公共政策研究得到了空前的发展，并显示出形成独立学科的趋势。其中的典型代表是德罗尔的公共政策三部曲以及林德布洛姆的《政策制定过程》。
3．公共行政的价值反思与局限（1）以政府体系为中心的公共行政
具体体现：
①公共行政权力的单一中心。威尔逊的理论预设是任何政府体制内部都有一个权力中心，权力越分散就越不负责任。威尔逊强调绝对主权、国会优势、权威一元的原则，认为“所有类似的政府只有一种良好行政的规则”。
②公共行政的权力中心主义。公共行政总体上都是以集权形式出现的权力中心主义，公共行政是建立在集权的主线上的，权力是公共行政运作的中心。
③公共行政运作的主体中心主义。公共行政总体上是一种以主体为中心的权力体制和运行机制，因此，公共行政的组织体系和运行模式最终定位于官僚制模式之中。（2）官僚制政府的实践困境
①韦伯在总结官僚制发展的经验的基础上，提出现代官僚制的合理性设计问题。但是，这个具有合理性的官僚制体制所体现出来的却是片面的形式合理性。
②官僚制政府运行的实践困境是由公共行政以政府体系为中心的思维所决定的。杰姆·平克尔顿指出官僚运作制度的五种病态：帕金森病态；彼得病态；小集团主义病态；奥尔逊病态；“官僚主义的决策注定要失败”。
③在官僚制的实践中，集权与授权、效率与责任、科学与价值的冲突都达到了空前的地步，特别是官僚主义的问题引致了政府结构及其运行中的诸多问题，以至于政府及其公共行政经常性地陷入困境。
二、公共管理与公共行政的比较分析
1．公共管理的内涵（1）涵义
以政府为核心的公共组织以有效促进公共利益最大化为宗旨，运用政治的、法律的、经济的和管理的理论与方式，民主运用公共权力，并以科学的方法依法制定与执行公共政策、管理社会公共事务、提供公共物品和公共服务的活动。（2）公共管理的公共性
①利益取向的公共性：以政府为核心主体的社会公共组织要以其所实施的公共事务管理去推进、实现和维护公共利益的最大化。
②公共参与性：实施主体不仅是以政府为代表的官方，还包括政府之外的其他公共组织或民间组织以及公民。（3）管理本质的服务性
①管理就是服务。一切管理活动都是服务。
②管理就是协调。协调各方面的利益和矛盾冲突，协调人与物及其相互之间的矛盾。
③管理就是平衡。生命在于平衡。一切管理也都是为了取得平衡与和谐。
④管理就是发展。发展是硬道理。（4）公共管理强调合作的共治性
合作共治的实质，是以确认社会构成的三分法为前提的，即确认“国家——社会——市场”或“政治社会——公民社会——经济社会”的三元划分。
公共管理与传统的公共行政的主要区别，可从表3-1做出简要的比较：表 3-1公共管理传统的公共行政强调取得成果和实现目标重视执行的过程注重战略管理和管理的外部环关注组织内的管理运行境注重公众的意愿和要求强调规则和程序注重与社会各方互动和合力以依靠政府自身的权威和运行机进行有效的治理制注重竞争与责任关注行政运作方式和层级关系主要依赖自身的监督机制和官强调来自体制外的监督员的自我约束
2．公共管理兴起的时代背景（1）政府规模庞大和职能膨胀引发公众对政府的不满
①政府的规模过于庞大，消耗了过多的稀有资源。
②政府的职能膨胀，政府自身陷入过多的活动导致资源浪费。
③抨击官僚制政府的运作方式，公众认为通过官僚制政府提供的服务必然导致平庸和无效率。（2）经济因素与财政压力将改革提上了议事日程
①西方国家的高福利政策造成了政府庞大财政支出，拖垮了政府的预算和经济，进而造成了政治、经济的不稳定。
②经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力。（3）社会问题和政府治理失灵导致政府合法性危机
①人口膨胀、环境恶化、失业、种族歧视、犯罪率上升，以及教育、公共卫生、公共交通等社会问题丛生导致政府应接不暇，力不从心。
②面对日益复杂的社会问题，传统的政府管理模式已经无法有效回应，政府治理失灵进而引发了政府合法性危机的出现。（4）新右派观念和保守主义意识形态产生了巨大影响
在新右派观念和保守主义意识形态的影响下，亲市场、反国家的信念大行其道，公共行政求助于市场或者私人部门的解决之道，几乎成为一种不容置疑的选择。
3．从公共行政到公共管理（1）传统的公共行政模式被人们看做是一种与西方工业化社会的政府管理相适应的模式。这种模式曾在工业化时代的政府管理中发挥过重要的、积极的作用，但是，随着西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会的转变，传统的公共行政模式越来越不适应，它的基本原则受到了严峻的挑战，并在实践中逐渐失效或过时。（2）作为20世纪70年代末席卷全球行政改革浪潮及其理论基础的公共管理，构成了对公共行政特别是传统公共行政的极大冲击。（3）从公共行政到公共管理的转变，并非只是一种概念的变化，而是社会公共事务的管理内涵和管理方式的深刻变化。
①由于公共部门管理环境的变化，导致从公共行政向公共管理的转变。
②从公共行政向公共管理的转变，体现了公共部门管理理念的根本变革。
4．公共行政与公共管理理论的比较分析（1）代表性观点
自20世纪70年代以来，关于何谓公共管理的问题，一直是众说纷纭，对于公共管理与公共行政的关系和区别也难以做准确的界定，存在诸多争议。以下是一些有代表性的观点。
①公共管理等同于公共行政。代表人物：戴维·H．罗森布罗姆、罗伯特·S．克拉夫丘特瓦尔和达沃斯基等。
②公共管理是公共行政的分支领域。代表人物：奥托、谢夫里兹和格雷厄姆等。
③公共管理是不同于公共行政的新的途径。代表人物：波齐曼和斯特拉斯曼。
④公共管理与公共行政是不同的范式。代表人物：休斯。
从以上的观点可以看出，由于分析和认识的角度不同，在公共管理的研究上的确存在着许多不同的见解，这也反映了对于公共管理研究，目前仍然处于缺乏共识、观点激烈交锋的阶段之中。（2）公共管理的特质
相比较于公共行政，其特质主要体现在如下方面：
①公共管理主体的广泛性。公共管理主体包括政府等公共部门、第三部门和权威性机构等社会公共组织，而不是私人企业或私人机构。
②公共管理将私人部门的管理手段运用于公共部门，强调以市场为基础的机制来提供公共服务。
③公共管理注重管理外部环境，实现了由内部取向向外部取向的转变，由重视机构、过程和程序转向重视取得成果和目标。
④公共管理注重管理价值的实现和责任。公共管理不仅重视经济、效率与效能的实现，同时也重视公平、正义与民主。
⑤公共管理理论与政府改革的实践紧密结合。公共管理是将自身建立在当代公共部门管理的实践基础之上的，反过来，公共管理的理论又成为指导政府改革实践的理论模式。
三、公共管理与官僚制的比较分析
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]