作者：刘波彭瑾李娜
出版社：清华大学出版社
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公共服务外包——政府购买服务的理论与实践试读：
前言
为了摆脱传统官僚制行政模式的机构膨胀及低效率，“世界民营化之父”萨瓦斯于1987年在其著作《民营化：改善政府的要径》一书中首次提出，政府应当通过构建竞争机制将公共服务交由私人公司来提供，旨在运用私营部门的力量来满足公众需求。随着20世纪80年代新公共管理运动的改革浪潮在全世界范围内不断兴起，世界各国纷纷展开了民营化实践，公共服务外包作为民营化过程中被普遍采用的方式，最早在英国、美国、澳大利亚、新加坡等国出现了不同程度的实践探索，并逐渐发展成为西方国家推进民营化最主要的形式，公共服务外包的项目也从政府内部辅助性服务开始，逐渐进入“蓝领服务”领域，如垃圾处理、城市绿化等，最后扩大到包括电子政务在内的“白领服务”领域，经过三十多年的发展，公共服务外包的适用领域已经扩大到环境保护、社会保障、医疗保健、道路交通、就业培训等方方面面。
20世纪90年代以来，我国地方政府尝试借鉴新公共管理理论推进公共服务外包实践，以期通过借助市场和社会的力量更好地向公众提供优质高效的公共服务。我国的地方政府公共服务外包实践最早出现在深圳市的环卫服务领域，并延伸到其他地区和领域，逐渐成为我国地方政府提供公共服务的新趋势。党的十八届三中全会提出要大力推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同方式交由社会生产和供给。这既为我国地方政府公共服务外包提供了新的发展机遇，也为我国各级政府提升制度建设能力和执行能力，完善政府治理，优化政府结构，转变政府职能，促进政府与市场、社会在公共服务供给领域的有效合作，建设服务型政府提出了新的挑战。
正如萨瓦斯所言，中国的公共服务外包具有不同于其他国家的特色。本书尝试从我国的公共服务外包实践出发，以公共服务外包流程的视角进行剖析，以期为公共服务外包的中国化与本土化发展探索新路径。由于公共服务外包、政府购买服务、民营化、市场化等概念因所指内容相似而常被交叉使用，所以本书首先对公共服务外包相关概念进行梳理与辨析，如“公共服务外包”多见于学术期刊出版物，属于学术型概念，而“政府购买服务”则多见于报纸类出版物，属于实践型概念，二者均强调“政府委托、竞争比选、合同管理、效果评价”，等等。随后通过对公共服务外包多案例质性研究，概括公共服务外包的一般性规律，构建地方政府公共服务外包的基本流程框架，并运用Petri网进行流程建模与优化。在此基础上分6章对公共服务外包流程中的外包决策、外包服务商选择、外包合同、外包合作管理、外包效果和外包评价进行深入研究；最后，提出公共服务外包实践分析范式，并对当前我国地方政府公共服务外包过程中存在的普遍性问题给出相应的对策建议。
本书得到国家社科基金重大招标项目“有序推进农民工市民化的问题与对策——基于可持续生计与公共服务均等化研究”（13&ZD044）、国家软科学研究项目“网络治理：面向地方政府的理论研究”（2010GXS5D261）、中央高校基本科研业务费专项资金项目“创新社会治理的理论和机制研究”（SKZ2014007）和“地方政府购买社会工作服务路径研究”（SKZ2015015）的共同资助，在此谨表示衷心的感谢！
还要感谢课题组中赵云云、崔鹏鹏、常爽、康俊俊、朱瑞钰、成媛、姚潇、龙彦召、李巧意等同学，他（她）们在深度访谈、问卷设计、数据收集与处理、模型仿真、文字录入等具体工作中都付出了自己的努力，为书稿的完成提供了重要的帮助。
本书的研究工作得到了重庆市、陕西省、深圳市、南京市、西安市、宝鸡市、延安市、榆林市、汉中市、安康市、商洛市等政府部门的大力支持，他们的认真配合才使得研究工作收到了足以深入的访谈资料和调查问卷，有了质性和定量分析的基础，在此也一并感谢。
在本书写作过程中，作者尽可能详细地在参考文献中列出各位专家和学者的研究工作，在此对他们的贡献表示深深感谢。本书中也有可能引用了某些资料，由于作者的疏忽未能指出参考出处，或参考文献标注错误，在此也表示万分歉意。
由于公共服务外包在我国地方政府层面的发展尚处于探索阶段，还有许多重要的研究内容在本书中未曾进行探讨，同时，所做的工作在许多方面尚需继续深入和完善。书中难免出现欠妥之处，敬请读者批评斧正。作者2016年3月西安交通大学1 绪论1.1 研究背景
20世纪70年代末以来，全世界范围内逐渐掀起一场行政改革的
［1］浪潮，这场改革最重要的内容是将政府承担的部分公共服务职能转移给私营机构，运用私营部门的力量来满足公众需求。由此，公共服务供给也逐渐步入了民营化、市场化的时代，而公共服务外包作为［2］该过程中被采用的最为普遍的方式，自然受到了广泛的关注，不但成为公共管理理论界的重要研究课题，而且也被广泛应用于国内外地方政府的治理改革实践中。1.1.1 理论背景
公共服务是政府必须承担的重要职责之一，传统的公共管理理论普遍认为，应该由政府负责公共产品和服务的生产与供给。长期以来，国内外实行的公共服务供给机制主要是由政府直接向社会公众提供公共服务。然而，这样的普遍认识和做法却引发了诸多问题，由于公共服务市场具有不完全竞争性，因此很容易形成政府垄断，随即产生公共服务供给成本高、质量差、效率低等问题，这些现象可以概括为“政府失灵”。造成这种现象的原因主要是由于没有竞争而导致管理［3］者缺乏激励。
面对政府失灵问题，公共管理学者和实践者进行了检讨和反思，为“政府失灵”寻找解决的方法。公共选择理论提出了重新创造市场的方法，其代表人物尼斯卡兰提出了在公共服务的提供过程中，采用［4］市场的方法引入竞争机制的改革思路。这些思想促成了新公共管理运动的兴起。新公共管理运动最大的特点就是运用企业管理的理论和方法改善公共管理，提升政府的公共服务水平，提高行政效率，其核心主题是公共服务的市场化，也就是将市场力量和社会资源引入公共服务领域，改变政府主导型的公共服务供给机制，推行公共服务的市场化和民营化，将由政府提供的公共产品和服务交由私人部门进行提供。
作为民营化改革的重要方式之一，公共服务外包就是通过合同承包的方式将本应由政府承担的向社会公众提供公共服务的任务交由私人部门承担，即通过合同管理方式提供公共服务。在西方发达国家，公共服务外包是卓有成效的，在改善政府行政效率的同时带来了公共服务质量的提高。在国内，中国地方政府借鉴新公共管理理论的成果，尝试逐步推进公共服务外包并且取得了初步成效。我国已经进入经济社会全面转型时期，建设服务型政府是中国在新的历史条件下的必然选择。完善我国行政体制改革需要政府职能的转变，以便向社会更好地提供优质高效的公共服务。以市场化为导向的新公共管理运动为我国行政管理体制改革提供了思路和经验，我国地方政府借鉴新公共管理理论的成功经验，探索公共治理新模式，在公共服务供给中引入市场竞争机制，通过公共服务外包的方式借助社会和市场的力量更为有效地向公众提供更好的公共产品和服务。1.1.2 现实背景
受新公共管理运动思潮的影响，为了适应不断变化的经济政治环境以及社会公众越来越高的公共服务需求，应对政府治理危机，世界各国纷纷探索公共行政改革，将公共服务外包运用到公共服务供给中。
20世纪70年代以来，英、美、澳、新、日等发达国家都进行了公共服务外包的尝试，其中英、美两国的公共服务外包实践最为突出。公共服务外包项目一般是从政府内部辅助性服务开始；然后公共服务外包涉及的领域进入“蓝领服务”，如垃圾处理、城市绿化、街道清扫等；随着改革的深入，公共服务外包逐步深入到“白领服务”，如［2］电子政务等。现如今，公共服务外包适用的领域已经扩大到环境［5］保护、社会保障、医疗保健、道路交通、工作培训等方方面面。
在美国，里根政府提出了一系列公共服务外包的建议，积极推动了公共服务外包的发展。自20世纪80年代以来，美国各级政府普遍［1］实施市政服务外包。公共服务外包十分普遍，涉及的领域也相当广泛。虽然出现过公共服务外包失败的案例，对其的诟病和批评在政府改革的进程中也时而出现，但是总体来说公共服务外包的方式取得了成功。20世纪90年代中期，公共服务外包已经成为美国联邦政府的基本政策。在英国，撒切尔政府积极推行改革，改变公共服务由政府单一供给的格局，引入了私人部门，形成了多主体提供公共服务的局面。1988年的《地方政府法》规定街道清扫、生活垃圾收集、公共建筑清扫、饮食服务、车辆保养维修和地面维护等六种基本的市政［6］服务必须采用竞争性招标方式。自此，英国政府服务强制性招标［7］成为法定要求。受英、美两国的影响，西方很多工业化国家也已［8］开始进行公共服务外包，公共服务外包方式开始飞速发展。
相对于发达国家而言，我国的公共服务外包实践起步较晚。随着我国经济体制改革逐步深入，市场环境日益成熟，政府治理理念的转变和行政体制改革的不断推进，使得建设服务型政府成为政府最重要的目标，公共服务外包也成为良好的公共服务提供方式。20世纪80年代以来，公共服务外包方式在我国地方政府实践中逐渐得到推行，如SZ市的环卫外包、CQ市的移民培训外包、XA市的绿化外包、NJ市政府的内部辅助性服务外包等。公共服务外包成为地方政府提供公共服务的趋势，并且取得了良好的效果，首先，降低了政府的成本，缓解了政府的负担；其次，激发了市场的竞争力，提高了服务的质量；最后，推动了地方政府职能的转变。不仅改变了政府在公共服务供给过程中垄断的局面，而且使得政府集中主要的精力和财力于核心职能［9］的建设，以便更好更快地推进服务型政府的构建。
党的十八届三中全会提出要全面深化改革，改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。同时强调，要大力推广政府购买公共服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同方式交由社会生产和供给。在政府购买公共服务中，合同外包是应用领域最为广泛的一种形式，十八届三中全会关于政府购买公共服务领域的改革也为我国地方政府公共服务外包提供了新的发展机遇。这就要求党和国家提升制度建设能力和制度执行能力，切实转变政府职能，完善政府治理，优化政府结构；同时，正确处理政府与市场、政府与社会的关系，促进政府与市场和社会在公共服务供给领域的有效合作。推进公共服务外包的发展不仅可以缩减政府规模、减轻财政负担，同时，还可以实现公共服务的有效供给，提高公共服务供给的效率和质量，满足公众对于公共服务的多元需求。1.2 研究意义
本书从不同地区、不同服务类型的地方政府公共服务外包实践出发，通过对公共服务外包的多个典型案例进行深入剖析，抽象概括了公共服务外包流程的一般性规律，构建了地方政府公共服务外包的流程框架，并运用Petri网建模工具进行了流程建模与优化；在此基础上，分设6章对公共服务外包流程中的外包决策、服务商选择、外包合同、合作管理、效果影响因素以及效果评价影响因素进行剖析；最后，提出了我国地方政府公共服务外包的实践分析范式，运用基于公共服务外包流程的视角对典型案例进行分析，并对当前我国地方政府公共服务外包过程中存在的问题进行了总结并提出相应的对策建议。1.2.1 理论意义（1）通过对公共服务外包相关研究进行梳理，界定了公共服务外包的概念，明确其概念的内涵与外延；接着对公共服务外包的相关概念进行概念的辨析及范畴的比较，主要包括政府购买服务、公共服务民营化、公共服务市场化、公共服务私有化等，这些概念所指内容大致相同，常常被交互使用，本书的梳理有利于解决“公共服务外包概念丛林”引起的概念混淆问题。（2）运用扎根理论的质性研究方法对现有的公共服务外包实践案例进行了系统的梳理，通过开放性译码、主轴译码、选择性译码的三级译码得到了公共服务外包的基本流程；并运用Petri网建模工具对公共服务外包流程进行了建模、优化和仿真，构建了公共服务外包的流程框架，丰富了公共服务外包的理论体系。（3）通过对公共服务外包流程中的各个环节进行理论分析，运用扎根理论等质性研究方法与结构方程模型和数据包络分析等定量研究方法相结合的分析过程，剖析了公共服务外包流程各个环节的重要因素，完善了现有的公共服务外包的研究范式。1.2.2 实践意义
在西方国家，公共服务外包已经成为行政改革中广泛使用的制度安排。在我国，公共服务外包的实践起步较晚，但目前应用已经较为广泛，极大地丰富了政府公共服务供给的方式。但是，在具体的实践中，地方政府对公共服务外包的流程和操作步骤不甚清晰，阻碍了公共服务外包的发展。为进一步推进公共服务外包发展，提高政府服务水平，从公共服务外包流程视角展开研究，可以更好地指导地方政府公共服务外包实践，处理好政府与市场、政府与社会的关系，推进服务型政府的构建。
1）有利于转变地方政府公共服务的供给方式
概括和总结公共服务外包的一般流程，分析其流程的各个阶段，可以为地方政府提供一套具有可操作性的公共服务外包实施的建议。同时，对如何管理整个外包过程进行深入剖析，分析公共服务外包实施过程中所存在的问题并提出相关政策建议，对管理和推行公共服务外包以达到满意的效果具有重要的参考价值，从而有助于推动地方政府公共服务供给方式的转变，指导我国地方政府公共服务外包的实践。
2）有利于更好地处理政府与市场和社会的关系
随着公共服务外包实践的推广，该领域的理论研究也不断推进。关于公共服务外包的研究和探讨基本围绕三个问题展开：一是提供什么；二是提供多少；三是如何提供。其中，“提供什么”主要与公共服务概念的界定有关；“提供多少”则关系到如何实现公共服务的供需平衡；“如何提供”讨论的是公共服务供给的过程中，哪一方主体的供给更加有效的问题。这三个问题都与政府与市场和社会的关系密切相关。对公共服务外包的流程进行深入剖析，有利于明晰政府、企业和第三部门在公共服务外包各个环节的职责与权限，从而更好地处理政府与市场和社会的关系，实现公共服务供给主体和提供方式的多元化。
3）有利于推进服务型政府的建设
服务型政府是一个为全社会提供公共产品和服务的政府，目的就是要满足公众的公共服务需求。然而，构建服务型政府是政府实现自身革命的重要载体，因此，完善政府治理、优化政府结构是建设服务型政府过程中的重要内容。推进公共服务外包，有利于政府优化自身的治理结构，明确政府自身的职责权限和角色定位，有利于提高政府的回应力，满足公众的公共服务需求，同时产生较好的社会效应。1.3 研究的技术路线及研究方法1.3.1 研究的技术路线
本书围绕公共服务外包流程展开研究。首先，选取不同地区、不同类型的公共服务外包案例，进行了多案例分析，为公共服务外包流程的梳理奠定基础；其次，结合文献分析，从实践出发构建了公共服务外包流程框架，并结合Petri网理论构建了公共服务外包流程模型，并对公共服务外包流程进行了优化；接着，对公共服务外包的各个环节进行分析，运用扎根理论研究方法进行模型构建，并运用SEM分析进行假设验证，得出了各个环节中的关键要素；最后，将研究成果应用到地方政府公共服务创新实践中，指导公共服务外包实践更好地推进。本书的技术路线如图1-1所示。图1-1 公共服务外包研究的技术路线1.3.2 定性研究方法
1．文献研究法
文献研究法是指系统地梳理国内外关于公共服务外包的文献，充分了解已有的研究工作，对公共服务外包研究内容相关的文献进行归纳和总结。阅读文献时注重进行国内外研究的对比分析，既熟悉其共性部分，又把握中国特色，从而更好地借鉴国内外的先进经验，建立具有中国特色的公共服务外包理论体系。
2．访谈法
访谈法是社会科学研究中的一种重要的调查方法，是与文献检索法、观察法、问卷法并列的四种经典调查方法之一，是指访谈者通过［10］访谈对象了解信息或验证假设而对社会现象进行调查的方法。在公共服务外包的研究中，对地方政府公共服务外包实践的调研是十分重要的。笔者带领的课题组在文献分析的基础上，选取了典型的公共服务外包实践案例进行了调研。对公共服务外包相关主体进行了半结构化访谈和深入访谈，搜集和挖掘了外包流程的详细信息，获取了一手资料，从而为进一步的公共服务外包研究奠定基础。
3．德尔菲法
德尔菲法（Delphi method），又称专家规定程序调查法。该方法是由调查者拟定调查表，按照既定程序，以函件的方式分别向专家组成员进行征询；而专家组成员又以匿名的方式（函件）提交意见。经过反复征询意见和反馈，专家组成员的意见逐步趋于集中，最后获得［11］具有很高准确率的集体判断结果。在本书中，德尔菲法运用于公共服务外包中的服务商选择，主要通过对实施公共服务外包的地方政府部门进行1～4轮的问卷调查，结合统计学分析思路，构建公共服务外包服务商选择的指标模型，并计算指标权重。
4．案例分析法
典型案例的分析为本书提供了重要的现实依据，也为公共服务外包研究的深入和结论的验证创造了条件。对经典案例的解剖和考察也使最终形成的政策建议更具操作性和实践意义。
5．扎根理论研究方法
扎根理论是构建探索性理论的一种质性研究方法。在我国，公共服务外包的研究还处于起步阶段，运用扎根理论有助于构建公共服务外包的理论框架。
基于扎根理论的公共服务外包研究步骤如图1-2所示。图1-2 定性研究方法的研究思路
笔者带领本课题组成员以公共服务外包实践主体为研究单位，采用半结构化访谈法、深入访谈法进行资料收集，界定了公共服务外包的相关概念。为保证资料的全面性，本课题组选取了不同地区多个政府部门工作人员和相关主体为访谈对象。通过现场访谈及文本资料收集数据，本课题组的所有研究人员都是在读博士生和硕士生，都接受过正规社会调研训练，具备调查研究所必需的素质。研究人员在访谈提纲的基础上，以开放式问句进行半结构化访谈及深入访谈。访谈之后，不同研究人员将各自访谈内容整理为文本，以代码表示不同的受访者。资料整理在访谈结束的24小时之内记忆仍鲜明时进行，以尽量获取更多的信息，减少信息遗漏。所有访谈对象均被访1～3次，访谈时间均在3小时以上。
调研结束后，各研究人员结合录音资料继续完善访谈资料，最后进行汇总。借鉴扎根理论的开放性译码、主轴译码、选择性译码三级译码方式对其进行分类归纳。1.3.3 定量研究方法
1．量表的设计与修正
1）量表的设计
在度量概念模型的过程中，变量指标的度量质量非常重要。因为它不仅反映数据与概念模型的实际拟合情况，还对统计分析结果的可靠性、有效性有重要的影响。因此，在实证研究过程中，有效设计变量指标是一个关键的环节。在设计变量的度量指标时，应遵循以下原则。（1）参考已有的成熟量表。通过文献检索的方式查找前人研究时使用过并被证明是有效的度量指标，这部分变量指标由于经过前人反复的修订与实践，已经相对成熟，所以在经过适当的修正之后可以直接引用。（2）对文献进行总结归纳，结合访谈资料进一步修正。在文献检索阶段，若不能找到合适的度量指标，那么就需要根据现有文献中对该因素的研究，归纳出该因素的主要特征，然后对地方政府参与公共服务外包的实际工作人员进行访谈，通过访谈进一步明确研究问题，在此基础上自行制定变量指标。（3）分析外文文献对变量的研究，结合中国国情进行适当的适用性调整。由于大多数的外文文献都是针对国外环境进行的分析，反映了国外的情况，具体到我国的情况和环境之下可能并不适用，需要进行适当的调整。一方面，在文献的选取阶段，尽可能选择针对我国相关问题进行研究的文献，从中发现和选取变量指标；另一方面，如果不能找到与此相关的文献，则需要对这些变量指标进行进一步的修正，使之符合我国的现实情况，并在随后的小样本前测阶段对这部分问题予以重点关注。此外，对外文文献中问题的提法和表述方式在翻译过程中也需要进行相应的调整，使得问卷在语法和表述上更容易被受访者理解，从而保证问卷的有效性。
2）量表的修正
首先，对初步形成的问卷进行小样本前测，可分为以下两步。（1）研究小组内部探讨。包括研究小组的教授、副教授及研究经验丰富的博士研究生、硕士研究生，对初步形成的问卷进行讨论和测试。主要讨论的内容包括：①分析每一题项的措辞，是否易于理解，是否存在歧义，是否有专业性过强或影响理解的用语等；②分析是否存在一个题项衡量多个概念的情况，如果有，则将其分解为若干个题项，以确保“一题一意”；③分析是否存在语义重复的题项，如果有，将其中重复的题项予以删除；④测试完成一份问卷所需要的时间，对问卷的长度进行控制。（2）专家商讨。对即将调研单位的工作人员进行深入访谈，实施实地前测，进一步完善上述过程中形成的问卷。
前测阶段发放问卷不少于30份，全部回收。运用相关分析法与内部一致性准则对回收的问卷进行处理（注：30份在统计学上属大样本，具有统计分析意义）。
基于上述分析结果对问卷进行修订，主要包括以下几个方面的内容。
① 某些题项的区分度较差（T检验中Sig．的值大于0.05），被测试人员对这类题项的回答趋同性较高。如果无法找到合理的原因，则对这类问题只保留一项。
② 问卷概念的某个维度通常集中采用若干个题项进行测量，前测发现，被测试人员对这若干个题项的回复雷同性较高，反映出被测试人员有可能根据前一个问题的答案推断后续问题答案的可能范围。解决的方法是将同一概念下不同维度的题项拆散，然后将其随机分组。
③ 较敏感的题项的缺失值较多。如果不是核心题项，或者类似概念已经通过其他角度的题项进行了测量，则删除这些较敏感的题项；如果为核心题项，无法删除，则采用反向题项进行测量。
经过上述修正过程，最终形成的调查问卷，除涉及基本信息的题项外，问卷中大部分题项均采用李克特（Likert）五点尺度量表，按从低到高的方式排列，计分方式为：选“①”为1分，选“②”为2分，选“③”为3分，选“④”为4分，选“⑤”为5分。
2．数据分析的方法及手段
数据分析的方法及手段有很多种，各种方法及手段都有自己的特征和实用性。结合本书的具体研究内容，我们主要选择了以下几种方法和手段来做应用分析。
1）因子分析
因子分析是从多个变量中选择出少数几个综合变量的一种数据降维分析方法。本书所采用的因子分析方法有探索性因子分析方法和验证性因子分析方法。探索性因子分析方法采用主成分分析方法，对某一概念所对应的所有题项进行分析，以便提取合适的题项，归纳精简出解释度较高的因子，从而简化数据的结构。验证性因子分析方法主要用于确定概念中所包含的维度，从而作为结构方程模型分析的基础。另外，验证性因子分析也是检验量表效度（结构效度与区分效度）的重要方法之一。
在探索性因子分析方法中，主要采用主成分因素分析法（principle component factor analysis），并采用最大方差（varimax）旋转法旋转主轴，以取得量表主要的因子结构。共同因子数目根据Kaiser的标准，即选取特征值（eigenvalue）大于1的因子。在因子负荷上，本书根据文献中大多数学者的观点，要求旋转后的因子负荷量的绝对值大于0.5，同一变量在不同因子上的负荷之差大于0.3。
由于本书涉及高阶因子，因而对于高阶因子变量除了通过一阶验证性因子分析对变量的收敛效度、区别效度及各指标变量的个别信度进行检验外，还要检验高阶因子的收敛效度、区别效度及各指标变量的个别信度。
在一阶因子验证模式中包含各观测变量与因子变量之间的关系，以及各因子变量ξ之间的相互关系，另外也包含各观测变量的误差方差，而各误差方差之间则不相关。在一阶验证性因子分析中，各共同因子间的相关矩阵不为零的检验结果如果显著，则可再进行二阶验证性因子分析，以提取更高阶的共同因子。在二阶验证性因子分析模式中，假定第二阶的潜变量是一阶潜变量的因子，那么第二阶共同因子对观测变量没有直接的关系，而第一阶共同因子之间也不存在直接的关系，第一阶因子之间的关系必须通过第二阶共同因子来解释。
2）结构方程模型（1）结构方程模型的基本介绍
结构方程模型（structural equation modeling, SEM）是一种非常［12］通用的、主要的线性统计建模技术，广泛应用于经济学、心理学、社会学、管理学等领域的研究。在社会科学研究领域，有时需要处理多个原因、多个结果的关系，或者遇到不可直接观测的变量（潜变量），传统的统计方法对这些问题往往无能为力。而结构方程模型的发展，弥补了传统统计方法的不足，已成为多元数据分析的重要工具。结构方程模型分为测量模型与结构模型。测量模型部分求出观察指标与潜变量之间的关系；结构模型部分求出潜变量与潜变量之间的关系。
通常认为，SEM具有以下优点：可以同时处理多个因变量；允许自变量与因变量包含测量误差；可以同时估计因子结构与因子关系；允许更大弹性的测量模型；可以估计整个模型的拟合程度［13］。［14］
SEM可以处理常规统计方法不能处理的一些问题，如自变量之间存在明显的多重共线性的问题；变量既是自变量，同时又是某［15］些变量的因变量的问题等。（2）结构方程模型的分析步骤
本书主要通过运用SEM来进行各相关量表的维度验证与效度检验，同时运用SEM完成理论分析框架的验证，即对研究框架中各变量之间的影响方向及影响效果（显著性）进行检验，从而判断理论假设是否正确。
事实上，SEM与传统的多元统计分析方法相比，其突出的优点是：第一，引入不可观测的潜变量，同时考虑及处理多个因变量，从而可以更加全面准确地表达研究者的理论构思；第二，允许变量之间存在相关关系，允许存在测量误差，而且能够将有意义的效应与测量误差进行区分；第三，除了可以计算变量之间的直接效应外，SEM还可以推导出变量间的间接效应与总效应，尤其适用于分析变量间复杂的因果关系；第四，SEM方法更强调总体性，参数估计与模型修［16］正都是作为一个整体来进行考虑的。
因此，结合本书中所涉及问题的特征，为了从整体上分析公共服务外包流程中各个环节的影响因素，采用SEM方法进行分析是合理的和恰当的。SEM分析的基本步骤如图1-3所示。图1-3 结构方程模型分析的步骤（3）结构方程模型的拟合指标
结构方程模型通过各类拟合指标来反映数据对理论模型的支持程度，为了后面叙述的方便，这里给出SEM模型常用的拟合参数及其［17］判定标准如下。
卡方比率（chi-square/df ratio），即χ2/df。一般认为χ2/df在2.0～5.0之间的模型可以接受，卡方比率越接近于2，表明整体拟合的效果越好。
近似误差均方根（root mean square error of approximation, RMSEA）。这个指标越小表明拟合的效果越好。RMSEA＜0.1表示拟合效果良好；RMSEA<0.05表示拟合效果非常好。
拟合优度指标（goodness-of-fit index, GFI）和调整的拟合优度指标（adjusted goodness-of-fit index, AGFI）。这两个拟合指标的值在0～1之间，一般在这两个值大于0.8时说明模型拟合较好。
非范拟合指数（non-normed fit index，NNFI，也称TIL）。一般其取值在0.9以上时表示模型的拟合效果非常好，在0.8以上时表示模型的拟合效果较好。
比较拟合指数（comparative fit index, CFI）。一般取值在0～1之间，其值大于0.8时表示模型的拟合效果较好。
由于学术界对SEM方法的研究和使用只有几十年的历史，关于SEM拟合指标的研究还在不断深入，目前常用的拟合指标都或多或少地存在其适用范围的局限性，所以不能仅仅通过少数几个指标来判断模型的拟合效果；另外，关于各指标的判断范围，不同学者之间还存在着相当大的差异，同时由于SEM是从整体上对理论模型进行分析的，因此，判断一个SEM模型的拟合效果，必须全面、综合地加以考察。
3）中介效应分析方法
如果自变量X对于因变量Y所产生的影响是通过变量M来实现的，我们则称M为中介变量，图1-4分别给出了自变量X与因变量Y之间不存在中介变量（见图1-4（a））、存在一个中介变量（见图1-4（b））以及存在两个中介变量（见图1-4（c））的情况。图1-4 中介变量示意图
当存在中介变量时，中介变量的作用就是中介效应。通常情况下，中介效应可以分为两种：完全中介效应与部分中介效应，部分中介效应简称为中介效应。在SEM分析中，可以计算出两个变量间的直接［13］效应与间接效应。侯杰泰等指出，间接效应与中介效应是有区别的：中介效应的前提是自变量与因变量相关显著，但是即使相关系数为零，仍然可能存在间接效应。事实上，SEM分析中所指的间接效应，是指自变量通过一个或者多个中介变量而对结果产生的间接影响。对于递归模型，间接效应是指所有从自变量出发，通过一个或者多个中介变量后结束于因变量的“箭头链”的影响效应的总和。对于非递归模型，则更为复杂。同时，间接效应中还有可能出现“虚假效应”以及“未分解效应”。相对来说，中介效应则只与特定的中介变量相联系，对于分析模型中变量的影响作用更具有针对性。
目前，对中介效应的检验有多种方法，比较常用的是采用逐步回归方式。实际上利用结构方程模型检验中介效应的方法也可以得到逐步回归分析法的效果，而且还能综合考虑测量误差项目造成的影响，［13］目前越来越多的学者赞同并采用这种做法。侯杰泰等对中介效应的检验过程作了总结，并提出了一个包含依次检验与Sobel检验的中介效应分析步骤，该检验过程如图1-5所示。图1-5 中介效应的分析步骤
① 检验变量X对因变量Y的回归系数c，如果不显著，说明这两个变量之间无明显的相关关系，停止中介效应分析，否则转入第②步。
② 做部分中介检验（Baron和Kenny），即分别检验系数a与系数b，如果都显著，则转入第③步，否则转入第④步。
③ 做完全中介检验（Judd和Kenny），即在控制中介变量M后，检验系数c′，如果不显著，则完全中介效应存在，否则部分中介效应存在。
④ 当回归系数a与b至少存在一个不显著时，则需要进行Sobel检验，此时如果回归系数显著，则中介效应显著，否则认为中介效应不显著。
⑤ 检验结束。本研究将遵从上述过程对中介效应进行进一步的检验。
4）研究中所采用的技术手段
本研究的数据录入软件为EpiData，统计分析软件为SPSS 16.0，结构方程软件为AMOS 7.0、LISREL 8.51、LISREL 8.54和LISREL 8.7。
3．数据特征分析
1）描述性分析
通过发放问卷、回收问卷以及进一步的整理和分析，最后得到有效问卷，同时保证问卷的有效率符合要求。运用结构方程模型方法分析的问卷有效样本份数应该符合对样本容量的要求（样本容量多在200～500之间）。
在对回收的数据进行深入研究和分析之前，首先对受访对象的个人基本特征进行描述分析，以了解其基本信息，如受访人的年龄、受教育程度、所在职位等相关信息。
2）信度检验
变量构成的可靠性反映了构成变量的指标的内部一致性，通常通［18］过信度系数α对其内部一致性进行估计和验证。一般来说，信度［18［18］系数超过0.7就是合适的，19］；Nunnally进一步认为对于一些新的变量可以采用大于0.6的标准。
一般来说，当α>0.8时，说明量表的信度非常好；如果α在0.7～0.8之间，说明量表的信度比较好；如果α在0.6～0.7之间则尚可接受；如果α在0.5～0.6之间，则该量表最好不用；如果α低于0.5时，则需要［20］重新修改量表，剔除无关变量。
3）效度检验
效度（validity）是指测量工具对其所要测量的特性究竟测量到何种程度的估计。它可以分为内容效度（content validity）和结构效度（construct validity）。内容效度是指测量所选用的量表对整个测验内容的代表程度；结构效度是指测量工具是否真实体现了测量所依据的理论结构，以及对该理论结构的体现程度。它主要通过收敛效度和区别效度来体现。
如果多个指标测量了一个共同的变量，那么就说明这些指标存在收敛效度。收敛效度是通过检验某个指标在所测量因子变量上的路径（loading）值在给定的可靠度（如95%）是否显著来判定的。一般来说，路径值大于0.7（也就是该指标的方差可以被因子变量解释一半［21］以上）通常被认为是合适的。不过后来的研究者认为该条件过［22］于苛刻，从而将0.4界定为最小的容忍限度，也就是路径值大于0.4就可以被认为是合适的。
区别效度表明了不同结构变量的测量具有独特性。区别效度可以通过每个结构变量的平均提取方差（结构变量的内部方差）是否大于结构变量之间相关系数的平方（结构变量之间的方差）来判断［23］［24］。Bagozzi所提出的评判标准也可以通过χ2差异检验来验证。1.4 研究的内容与框架
本书的研究以公共服务外包理论与实践为基础，以公共服务外包流程为主线，系统地对公共服务外包展开研究，共分为11章。
第1章作为全书的绪论部分，主要介绍了在我国的理论背景和现实背景之下研究公共服务外包的理论与现实意义；并提出了公共服务外包研究的技术路线及研究方法。最后给出全书的主要研究内容及框架。
第2章首先立足于公共服务外包实际，科学地界定了公共服务外包的概念及其内涵，并对公共服务外包与政府购买服务、公共服务市场化、公共服务民营化、公共服务私有化等相关概念进行辨析，并对这些相关概念的概念范畴进行比较。同时对公共服务外包过程进行了界定，为本书的研究奠定基础。其次，对本书的相关理论基础进行概述，主要包括管理学理论和经济学理论，还有对于流程分析具有重要借鉴意义的Petri网理论。最后基于外包流程的视角对公共服务外包决策、服务商选择、合同管理、合作管理、外包效果以及效果评价进行了研究综述和评述，进一步明确了公共服务外包的研究方向和理论框架。
第3章主要在对CQ市、SZ市、S省相关外包实践案例考察分析的基础上，通过深度访谈法，收集相关资料，进行扎根理论分析的三级译码，逐步构建出公共服务外包流程模型。该模型从多个不同类型的公共服务外包案例中得到，具有一般性与普遍性。本章所得到的具有广泛适用性的公共服务外包流程，可以为以下各章进一步对外包流程中的各个环节进行深入分析奠定坚实基础。
第4章在第3章关于公共服务外包流程理论分析的基础上，结合Petri网建模工具，构建了公共服务外包流程模型，并根据所得库所与变迁情况对模型进行了仿真与优化，简化了公共服务外包流程，从而构建出更加简洁有效的流程模型。最后将CQ市移民培训服务外包作为典型案例，运用Petri网进行建模与仿真，验证了所构建模型的正确性与适应性，并提出了完善公共服务外包流程的相关建议，对我国公共服务外包实践的改进具有一定的指导意义。
第5章对公共服务外包流程的第一个环节——外包决策进行实证研究。主要通过文献梳理构建公共服务外包决策影响因素的概念模型，主要包括服务特性、环境因素、政府外包管理能力对外包决策的影响，并运用结构方程模型对所提出的相关假设进行验证。
第6章对公共服务外包流程中的服务商选择进行了深入分析。首先运用德尔菲法构建公共服务外包服务商评价的指标体系，结合AHP的分析原理，最终形成DEAHP公共服务外包中服务商选择的评价模型，并结合CQ三峡移民培训服务外包的实践案例进行了DEAHP模型的应用。
第7章对公共服务外包中的合同管理进行了实证研究。首先，界定公共服务外包中的合同关系，包括正式合同和非正式合同；接着运用扎根理论研究方法构建影响外包合同管理效果的概念模型，并对正式合同、关系契约、合同管理能力与外包合同管理效果的关系进行了探讨，提出了相应的理论假设；最后，运用SEM对模型进行验证，并结合数据分析结果深入剖析正式合同、关系契约、合同管理能力对公共服务外包合同管理效果的影响机制。
第8章关注公共服务外包流程中的重要环节——合作管理。本章在结合SZ市环卫服务外包实践的基础上，分析得出了合作管理的主要内容，包括协调支持、监督控制和绩效评价；接着，构建合作管理、关系质量对公共服务外包效果的影响模型；结合数据分析结果，剖析了合作管理、关系质量对公共服务外包效果的影响机制，并着重分析了合作管理对公共服务外包效果影响中关系质量的中介作用。
第9章主要关注外包过程因素对公共服务外包效果的影响。首先，通过对已有研究成果和实地调研所获得的访谈资料进行分析，并按照公共服务外包流程对外包效果的影响因素进行规范，最终认为在公共服务外包流程中，可行性分析、合同质量和外包合作是三个重要的影响因素；最后，结合实证数据分析对公共服务外包的效果的影响模型进行了验证，并提出了相对应的政策建议。
第10章主要通过对于公共服务外包中的效果评价进行分析。选取S省法律援助为典型案例，运用扎根理论等质性研究方法构建了效果评价的影响模型，并通过实证数据进行模型验证，最终得出服务能力、服务行为和社会效应均是影响效果评价的重要影响因素。
第11章在前10章的基础上，选取地方政府公共服务外包的典型案例，从公共服务外包流程的视角对我国地方政府公共服务外包的现状及存在的问题进行了分析，并提出了相应的对策建议，为地方政府更好运用公共服务外包这一形式进行公共服务供给提供参考。
本书的研究框架如图1-6所示。图1-6 公共服务外包的研究框架1.5 小结
本章作为全书的绪论部分，主要介绍了在我国的现实背景和理论背景之下研究公共服务外包的理论意义与现实意义；并提出了公共服务外包研究的技术路线及研究方法。最后给出了全书的主要研究内容及框架。2 理论与研究综述2.1 概念界定
在公共服务外包实践不断推进的过程中，出现了与“公共服务外包”相关词汇混淆的现象。这些词汇包括政府外包、合同承包、民营化、市场化、私有化等，虽然其共同的特点是更多地依靠民间机构，更少地依赖政府来满足公众的需求，但每个词的范畴与着眼点又有所区别。由于该领域相关概念较多，含义比较接近，在此，将这一现象称为“公共服务外包概念丛林”。
本课题组于2015年6月10日在中国期刊网上进行了检索，列举了公共服务外包的相关概念，并且根据在中国期刊网统计了各相关概念出现的频数，统计结果如表2-1所示。表2-1 中国期刊网统计结果（单位：篇）以题名检索：2015-6-10
公共服务外包：共129条记录，其中：硕博论文36篇，期刊论文71篇，报纸19篇，会议论文3篇。
合同外包：共62条记录，其中：硕博论文10篇，期刊论文46篇，报纸5篇，会议论文1篇。
合同承包：共23条记录，其中：硕博论文1篇，期刊论文18篇，报纸4篇，会议论文0篇。
政府外包：共6条记录，其中：硕博论文1篇，期刊论文2篇，报纸3篇，会议论文0篇。
政府购买服务：共898条记录，其中：硕博论文15篇，期刊论文302篇，报纸574篇，会议论文7篇。
由于市场化、民营化、私有化概念的相关文献种类过多过杂，故在此不做统计。
在国家大力推行公共服务外包的背景下，厘清相关概念的科学表述和相互关系就显得十分重要。本研究从理论和实践两个角度对公共服务外包进行了界定；对“公共服务外包概念丛林”加以系统的省察，在此基础上厘清它们之间的关系。将公共服务外包概念本土化，通过对这些概念的分析界定，对公共服务外包在理论上进行了完善，进而为其在实践中的应用和发展提供支持。2.1.1 公共服务外包的界定
1．公共服务的界定
学术界对“公共服务”的定义至今还未形成一致的观点。学者们对“公共服务”定义的研究，可以分为以下两类。
第一种观点，基于服务提供内容，从公共物品的概念进行引申。李里晶认为，公共服务简言之就是为消费者提供公共物品的服务［25］。刘旭涛从广义和狭义的角度定义了公共服务，指出广义上的公共服务，是指不宜由市场来提供的所有公共产品，如国防、教育、法律等；狭义上是指由政府直接出资兴建或直接提供的公共设施和公［26］用事业。
第二种观点，基于服务提供者和受益方的角度进行定义。韦信宽提出，地方政府公共服务是指地方政府以服务的理念和服务的方式依［27］法实施社会管理的职能。李艳春等认为，公共服务是指由政府或由其委托公共部门提供的用于满足全社会或某一类社会群体共同需［28］要的服务。陈昌盛、蔡跃洲指出，所谓公共服务是指建立在一定社会共识基础上，一国全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，［29］都应公平、普遍享有的服务。刘尚希等把公共服务定义为政府利用公共权力或公共资源，为促进居民基本消费的平等化，通过分担［30］居民消费风险而进行的一系列公共行为。
虽然这两种定义的出发点不同，但其本质上是一致的。综合上述两种观点，可归结得到公共服务的提供方是政府，受益方为社会公众，服务的内容为公共物品。因此，本书认为“公共服务是指以政府为主的公共组织等为社会公民提供公共物品而进行的一系列公共行为”。
因此，严格意义上的公共服务应该不包括政府内部的辅助性服务。但是，政府内部辅助性服务的外包一方面能够使政府从日常的一些繁杂事务中解脱出来，集中精力更好地为公众提供公共服务；另一方面可以节省政府的支出，即节省了纳税人的钱。从这两个角度来说公众是政府内部辅助性服务的间接受益者。因此，从广义的角度来分析，公共服务外包的对象可以是狭义角度的公共服务，也可以是政府内部的辅助性服务。
2．外包的界定
外包（outsourcing），英文一词的直译是“外部寻源”，是“out source using”的简称。目前，学术界关于外包的概念主要有以下几种观点。
从企业具体业务环节的组织形式看，外包是指企业将其核心的业［31］务职能交由外界的专门从事该项业务的公司去做；从企业战略安排的角度出发，认为外包是当今企业的新型战略决策和管理模式，3233即将传统的在企业内部完成的运作环节由外部单位完成［，］；［34］还有学者认为外包是与纵向一体化相反的行为；其他一些比较［35］宽泛的定义，如Feenstra将外包定义为美国跨国公司的进口加上美国企业进口的用于生产的最终产品以及在其品牌下出售产品。
综合以上观点，本书把外包定义为：机构通过整合、利用外部相对于本机构自身更有利的专业化资源，从而达到降低成本、提高效率、充分发挥自身核心能力和增强环境应变能力的一种新商业模式。总而言之，外包是组织利用外部资源达到内部某种目的的一种手段。公共服务外包就是政府对外部资源的一种利用。
3．公共服务外包的界定
虽然与公共服务外包类似的概念很多，但通过文献梳理和分析，笔者认为诸多概念仅是源于外文翻译的不同，各概念本质相同，概念的内涵和外延具有一致性。因此，本书将其统一称为“公共服务外包”，以使思路清晰明了。
自公共服务外包在我国实施以来，很多学者对公共服务外包的概念进行了界定。总结起来，大致可以分为以下三个方向。［36］（1）从合同的重要性角度进行界定。郑必坚指出，政府公共服务外包就是政府通过合同的方式，将某些职能交给私营组织，让其参与公共项目建设和特定公共服务供给，以形成政府主导、不同主［37］体共同参与的行为。赵海越等认为，公共服务外包方式是指通过合同的形式，使私营部门等参与公共服务提供，而公民有权选择公［38］共服务提供者的机制。夏芹等认为，公共服务外包是政府将部分公共服务通过合同的方式交给政府以外的主体来承担的行为，在服务的供给过程中引入市场机制，政府只负责监督合同的履行，并支付相应报酬。也有学者指出，公共服务外包就是政府通过合同的方式将某些具体服务职能转移给私营企业，使第三方部门参与公共服务的供给，公众可以自由选择服务提供方，从而形成多种主体共同参与的局［39］面。［40］（2）从引入市场机制的角度进行界定。周志忍认为，公共服务外包是政府把某些公共服务推向市场，利用私人部门的人力、物［41］力、技术等资源，完成服务的供给。郑迎春将公共服务外包定义为政府利用市场机制，调动社会资源参与自身公共服务的供给过［42］程，以实现政府低成本提供高质量公共服务的目的。王云认为，公共服务外包是指在公共服务领域引入市场竞争机制，将原由政府承担的部分公共职能推向市场，通过市场资源配置，达到提升公共服务［43］质量的目的。Young认为，公共服务外包是指“引入私人服务商来提供公共服务”，政府仍保留其资金提供者的身份，但不再是服务的直接提供者和生产者，其方式主要是以政府为主导，以公众满意为标准，以市场机制为主体，引进竞争机制，形成多主体供应的局面，构建政府、私营部门合作提供公共服务体系的过程。［44］（3）从公共服务外包的本质进行界定。陈振明指出，公共服务外包本质上是一种委托代理关系，政府作为委托人，通过各种手［45］段来选择代理人，并最终将公共服务委托于他人运营。OECD的定义具有一定代表性，他们认为公共服务外包的本质是政府从外部购买产品或服务，而非在内部提供这种产品和服务，其基本原理是要［46］在服务商之间形成竞争。陈浩村认为，公共服务外包的本质是把私人部门的制度和竞争引入公共服务部门。
基于“公共服务”和“外包”的概念并借鉴以上学者的研究成果，本书将从狭义和广义两个角度对公共服务外包的概念进行规范。
狭义的公共服务外包是指：政府通过引入竞争机制，以合同或协议的方式，将以前由政府承担的某些公共服务职能交给政府以外其他私营部门来完成的方式；而广义的公共服务外包是指：政府通过引入竞争机制，以合同或协议的方式，将以前由政府承担的某些公共服务职能或内部辅助性服务交给政府以外其他私营部门来完成的方式。本书选取广义的公共服务外包作为研究对象。
由上述分析可以认为，对公共服务外包的定义可以分解为以下基本要素：①公共服务外包的委托主体是政府部门；②公共服务外包的受托主体是私人服务商；③公共服务外包的标的是公共服务；④公共服务外包的方式是通过合同方式引入市场竞争机制；⑤公共服务外包的目的是实现政府效率和公共利益的最大化。2.1.2 公共服务外包相关概念的辨析
与公共服务外包相关的概念包括：政府购买服务、民营化、市场化、私有化等，各个概念因所指内容大致相同，所以常常被交互使用，导致“公共服务外包概念丛林”现象的出现。具体分析其成因主要包括以下几个方面。
首先，我国学者对公共服务外包领域的研究起步较晚，研究不够深入，在翻译外文文献时，会出现偏离原文语义的情况；其次，概念界定工作未到位。在公共管理学中，很多词的概念界定还很模糊，比如“公共服务”“民营”等。很多学者在没有对其进行界定的前提下，就提出了公共服务外包的概念；再次，关于外包服务的范围存在模糊性。很多文献没有区分公共服务与政府内部辅助性服务；最后，服务商界定不清。服务商有可能是私人部门，也有可能是其他政府部门，这两种形式在概念表述上是有区别的。
事实上，这些概念都有自身的侧重点，在使用过程中需要区分对待。
1．政府购买服务与公共服务外包
政府购买服务的购买主体是政府部门；政府购买服务的服务提供者是私营部门或非营利组织；政府购买服务的客体是公共服务或其内部辅助性事物；政府购买服务的方式是通过竞争机制，购买外部比较优势资源；政府购买服务的目的是实现政府效率和公共利益的最大化。
政府购买服务与公共服务外包概念的区别包括以下几点。（1）公共服务外包属于学术型概念，政府购买服务属于实践型概念。从表2-1的统计结果可以看出，“政府购买服务”字样报纸出现统计数为574篇，硕博论文为15篇；“公共服务外包”字样报纸出现统计数为19篇，硕博论文为36篇。不难看出，公共服务外包更倾向于学术型概念，政府购买服务则倾向于实践型概念。当然还需获得更多的实证性数据加以验证。（2）公共服务外包的受托主体与政府购买服务的服务提供主体不同：广义公共服务外包的受托主体可以是私人部门、非营利部门或其他政府部门；政府购买服务的服务提供主体可以是私人部门、非营利组织，其他政府部门不作为政府购买服务的服务提供者。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]