作者：李芳芳,朱健
出版社：电子工业出版社
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“一带一路”工业文明——产能合作试读：
前言
Foreword2014年，我国提出了推进建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（“一带一路”）的倡议，体现了我国新形势下继续推进对外合作、发展与世界共赢关系的伟大构想。“一带一路”发端于中国，贯通中亚、东南亚、南亚、西亚乃至欧洲部分区域，东牵亚太经济圈，西系欧洲经济圈，甚至北美经济带。无论是“东出海”还是“西挺进”，都将使中国与周边国家形成“五通”。这一倡议有利于将政治互信、地缘毗邻、经济互补等优势转化为务实合作、持续增长优势。
过去中国的经济向外走，主要是贸易，也就是产品的输出，通过贸易的方式将中国制造的产品向外输出。而在“一带一路”倡议背景下进行的产能合作，改变了这一现状，不是简单地将产品卖到国外，而是把我国产业整体输出到不同的国家，同时帮助这些国家建立更加完整的工业体系，提高其制造能力，其核心在于通过产能合作把产品的贸易、输出推进到产业的输出和能力的输出上来，即优势产能的合作。
本书的内容主要包括以下四大方面。（1）“一带一路”产能合作研究背景与相关理论分析。对“一带一路”沿线建设推进制造业发展现状进行梳理，并对“一带一路”产能合作政策协同、“走出去”相关理论基础与概念进行界定；在此基础上，提出“一带一路”背景下推进国际产能合作相关政策协同效应的内涵及倡议框架。（2）梳理和分析“一带一路”背景下推进国际产能合作现状及诉求。结合当前新形势下我国制造业尤其是装备制造业的发展情况，梳理分析“一带一路”背景下钢铁、有色、建材、铁路、电力、化工、轻纺、汽车、通信、工程机械、航空航天、船舶和海洋工程等重点行业对外产能合作和装备制造“走出去”项目实施现状及特征，以及“一带一路”沿线与我国产能契合度高、合作条件和基础较好的重点国别，尤其是发展中国家关于优化重点行业产能发展的相关政策，包括财税、货币、贸易、创新等方面。在此基础上，深入分析“一带一路”建设推进过程中国际产能合作相关配套政策存在的问题及根源，摸清宏观、中观、微观各层面对政策的具体诉求情况。（3）探讨如何建立相关政策协同机制及运作模式。围绕工业和信息化部产业发展职责需求，针对“一带一路”的建设推进，明确推动国际产能合作过程中政府和市场的职责与关系，并探讨如何完善“一带一路”沿线重点国家和地区间国际产能合作的体制机制和平台建设，因地制宜地设计投资、贸易、园区建设、技术合作等支持模式，如BOT、PPP模式等，以更好地促进区域间政策协同。（4）“一带一路”产能合作政策建议。结合区域一体化、全球化推进经验，提出增强“一带一路”背景下推动国际产能合作相关政策协同的建议措施：宏观层面要加强区域间合作的政策机制建设；中观层面要从如何拓展对外合作方式、创新商业运作模式、优化产业链分工布局等方面提出具体政策措施；微观层面则应进一步发挥企业市场主体作用，支撑和引领国内企业“走出去”，以便更好地推动“一带一路”背景下的国际产能合作。
本书立足于工业和信息化部产业发展，以“一带一路”沿线重点国家工业发展史和产业特色为主线，深度剖析工业及钢铁、化工等细分行业国际合作的产业需求和企业诉求，为企业开展国际合作提供参考。本书以翔实的案例、数据解析中国企业开展国际合作的现状和诉求，是企业落实“一带一路”的重要参考书籍。编著者2018年4月第一章 产能合作的背景与意义
国际产能合作是指存在意愿和需要的国家或地区之间进行产能供求跨国或者跨地区配置的联合行动。产能合作可由两个渠道进行，既可以通过产品输出方式进行产能位移，也可以通过产业转移的方式进行产能位移。可见，我国提出的产能合作超越了传统的资本输出，它既是商品输出，也是资本输出。不过，流行的产能合作主要是指产业转移。近年来，随着“一带一路”倡议的提出，国际产能合作成为企业实施“走出去”的主要内容、政府工作的重点内容、社会关注的热点话题。第一节 “一带一路”的内涵
2013年下半年，中国国家主席习近平在对中亚四国进行国事访问期间，以及出席亚太经济合作组织领导人非正式会议期间先后提出了“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的构想。“一带一路”倡议主张，亚欧国家之间应采用创新合作模式共同致力于建设“丝绸之路经济带”，中国应和东盟国家加强海上合作，发展海洋合作伙伴关系，使用好中国政府设立的中国—东盟海上合作基金，共建“21世纪海上丝绸之路”。“一带一路”倡议的提出，是中国政府面对复杂多变的全球形势，主动应对各种挑战，统筹国际国内两个大局做出的重大决策，是构建中国新时期全方位对外开放新格局的重要措施，是促进区域内国家之间合作交流、发展繁荣的有力保障。
丝绸之路古已有之，历史上的丝绸之路起源于古代中国，是一条连接亚洲、非洲、欧洲的古代商业贸易路线，它不仅促进了东西方国家之间的贸易往来，同时也是东西方文化交流融合的重要通道。古代丝绸之路从广义上来说可以分为陆上丝绸之路和海上丝绸之路，主要是根据其运输方式的不同进行分类的。陆上丝绸之路是西汉时期的张骞及东汉时期的班超先后出使西域开辟的，起源于中国的西安、洛阳一带，途经甘肃、新疆，沿绿洲和帕米尔高原通过中亚、西亚和北非，最终抵达非洲和欧洲。因中国大量的丝绸经由此路向西运输，中国的丝绸受到当地人们的喜爱，他们把古代中国称为“丝国”，丝绸之路也因此得名。海上丝绸之路是中国与世界其他地区海上交通的重要路线，除通过横贯亚欧大陆的陆上丝绸之路与亚欧非国家加强贸易往来之外，古代中国也重视海上交通的发展。根据航行方向的不同，历代海上丝绸之路一般被分为三大航线，分别是东洋航线、南洋航线和西洋航线。东洋航线由中国沿海港出发至朝鲜、日本一带；南洋航线由中国沿海港出发至东南亚诸国；西洋航线是由中国沿海港出发至南亚、西亚和东非等地。
中国可以与亚欧各国利用创新的合作模式，共同建设“丝绸之路经济带”，这是中国用创新的视角在古代丝绸之路概念的基础上形成的当代经济贸易合作的升级版，以新的形式把中国同亚欧国家的互利合作不断提升到新的历史高度，使得古老的丝绸之路焕发出新的生机和活力。“丝绸之路经济带”主要有三个走向，从中国出发，一是经中亚、俄罗斯到达欧洲；二是经中亚、西亚至波斯湾、地中海；三是到东南亚、南亚、印度洋。“丝绸之路经济带”是连通亚欧两大洲的经济桥梁，一头连着经济发展迅速的亚太经济圈，另一头连着发达繁荣的欧洲经济圈，它将以点带面、从线到片，逐步形成区域大合作，沿途经过的国家人口众多、市场规模较大，共建“丝绸之路经济带”将给沿线国家和地区带来巨大的发展机遇。“丝绸之路经济带”涉及的地区和国家广泛，在地理上以中亚、南亚、西亚和东南亚为指向，其中，三条线路中的两条都涉及中亚地区。
中国同中亚要坚持世代友好，加强沟通协调，坚持走和平发展的道路，共同致力于建设和谐地区；要坚持相互支持，维护国家主权领土完整，打击“三股势力”，为人民生活和经济发展创造良好的环境。中国和中亚国家的发展面临难得的机遇，要不断增进互信、巩固友好、加强合作，促进共同发展繁荣，为各国人民谋福祉。“21世纪海上丝绸之路”重点方向有两条，一是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；二是从中国沿海港口过南海到南太平洋。广义上的“21世纪海上丝绸之路”应该是一个十分具有包容性的概念，除包括中国与东南亚、南亚、西亚和东非的联系以外，还包括从中国的沿海港口出发与世界其他各国建立的海上贸易通道，诸如中国与大洋洲、北美洲和拉丁美洲之间的联系，而东南亚地区自古以来就是海上丝绸之路的十字路口和必经之地，所以，也将成为“21世纪海上丝绸之路”的首要发展对象。基于历史和现实的原因，在中国和东盟建立战略伙伴关系十周年的特殊历史时期，为促进地区发展，加强国家的合作，高度肯定过去的“黄金十年”，共同迎接中国和东盟国家未来的“钻石十年”，中国提出了“21世纪海上丝绸之路”的伟大构想。它是当前我国面对世界格局和国际形势发生复杂变化，主动与东盟地区国家联手创造合作、和平、和谐的国际环境的手段，同时也有助于推进我国的全面深化改革（南雪芹，2015）。第二节 推进国际产能合作的背景与意义一、“一带一路”将有效化解我国产能过剩
中国外汇储备接近4万亿美元，约占世界外汇储备的1/3。基于强大的外汇储备，中国未来10年的对外投资将达到1.25万亿美元，这意味着未来10年中国对外直接投资将增长近3倍。同时中国还存在普遍的产能过剩，在500个主要产品产量中有220种居世界前列，钢、铜、煤炭等在过去高投资的增长方式下保持了较高的产量，至今产量仍居高不下。产能过剩的重要表现是产能利用率在下降。国际货币基金组织估算，我国产能整体利用率由2000年的90%下降至目前的60%左右，已明显低于80%的临界水平。目前，我国有42.8%的行业存在不同程度的产能过剩。其中，煤炭开采和洗选业的产能利用率最低，为33.4%，35个行业中有11个产能利用率低于80%。产能过剩的另一个表现是工业总利润率不高，我国工业总利润率从2000年的5.3%上升到2010年的7.5%后开始呈现下滑趋势，2012—2014年年均只有6.5%左右。实际上，产能过剩具有全球性，也是伴随一国经济发展而出现的阶段性产物，是世界性难题，且多数国家产能过剩领域也具有共性。以钢铁产业为例，根据世界钢协统计，2013年，全球范围内钢铁产能达20亿吨，产能利用率仅为80%左右。另外，值得重视的是，当前全球产能过剩已不限于传统产业，新兴产业产能过剩问题也越来越突出，如我国高新技术产业增长率从2000年的26.3%下降到2013年的11.8%（刘建江等，2015）。当投资的边际报酬持续下降，投资增速开始下滑时，过剩产能将影响到中国经济的增长。淘汰落后产能，转变经济增长方式，是产业转型与升级的必由之路。在此背景下，化解过剩产能已成为各国政府必须面对的重要课题，学术界也高度重视对产能过剩问题的研究。“一带一路”发端于中国，贯通中亚、东南亚、南亚、西亚乃至欧洲部分区域，东牵亚太经济圈，西系欧洲经济圈，甚至北美经济带。无论是“东出海”还是“西挺进”，都将使中国与周边国家形成“五通”。这一倡议有利于将政治互信、地缘毗邻、经济互补等优势转化为务实合作、持续增长优势。从中国连云港出发，到荷兰阿姆斯特丹闭合成为一个圆环。沿线区域主要是新兴经济体和发展中国家，这些地区总人口约44亿，经济总量约21万亿美元，分别约占全球的63%和29%，是目前全球贸易和跨境投资增长最快的地区之一（邵宇，2015）。根据亚洲开发银行最新数据估算，这些沿线新兴经济体和发展中国家2020年以前每年的基础设施投资需求将达7300亿美元，并且每年呈增长态势。除卡塔尔、印度、蒙古、越南之外，“一带一路”沿线其他国家固定资本形成占GDP比重仍然不足30%，未来这些国家的固定资本形成都蕴含巨大的再推进过程。而东盟国家和中亚地区除新加坡外，工业化程度均不高，基础设施相对落后，对管线、铁路、港口、机场、电信、核电等基础设备和能源设备需求量巨大（王皓妍，2015）。
在此背景下，“一带一路”倡议的意图之一就是通过资本输出，消化国内产能和外汇过剩，推动中国国际产能合作。当前中国资源获取过分依靠马六甲海峡，“一带一路”则增加了资源的获取渠道。该倡议对中国而言，不仅能对冲美国主导的TPP（跨太平洋伙伴关系协议）、TTIP（跨大西洋贸易伙伴谈判），还有机会在“一带一路”经贸中抢占全球贸易新规则制定权（吴勇毅，2015）。中国经济已保持三十多年的高速增长，制造业发展成熟，资本输出迫近，由此，“一带一路”应运而生。目前，“一带一路”建设是中国推动国际产能合作，消化过剩产能的重要战略。二、“一带一路”有助于加速我国改革开放的进程
经过三十多年的改革开放历程，中国已经形成基本的开放格局。中国的改革开放是从东部沿海城市开始的，但在面积广阔、人口众多的中西部地区开放水平相对较低，东部城市经过几十年的快速发展，造成中国东西部地区发展差距较大。党的十八大提出“全面提高开放型经济水平”的发展要求，以及中国提出的“一带一路”构想，从改革开放的角度来看，也是全面深化中国改革开放的需要，尤其是“丝绸之路经济带”覆盖着中国广阔的西部地区，通过区域合作，有助于当地经济发展。“一带一路”的建设，可以从陆上和海上多方位全面提升中国的开放水平和开放层次，加快开放进程。中国自改革开放以来，已经与许多国家建立了良好的经贸合作关系，包括从双边国家到多边国家之间的合作，再到成立自由贸易区，都是中国加强对外交往、深化改革开放的方式。尤其是近些年来，中国经济发展迅猛，更是在2010年中国经济总量超过日本，成为世界第二大经济实体。中国经济的飞速发展使得周边国家获利，但是周边国家在搭乘中国经济顺风车的同时也对中国产生了防范心理，担心中国会有称霸的意图。超级大国美国也对中国的快速崛起心怀不安，提出“重返亚太”的战略，主张“亚太再平衡”，并不断介入南海问题，尤其是一些国家在美国的支持下不断就南海问题向中国政府施压，中国与东南亚有关国家的海上争端迅速激化并且走向复杂化。此外，美国主导的跨太平洋伙伴关系协议（TPP）设立高标准排挤中国加入，不但阻碍东亚区域一体化进程，并且联合其他国家一起制衡中国。
美国为围堵亚洲大陆，在亚洲东岸部署岛链战略，对亚洲大陆各国产生威慑作用，中国的发展受到美国岛链战略的挤压，必须寻求应对之策，为了破解中国发展的周边困局，寻求新的发展空间，中国政府开始寻求与中亚、西亚、南亚地区的发展中国家合作，加强与西部地区国家的交流，实现中华民族伟大复兴的中国梦。三、“一带一路”倡议是加强区域合作的需要
2013年10月中共中央召开了中国周边外交座谈会，强调与周边国家的合作与交流，更加重视周边国家对于中国发展的促进作用。中国为加强与周边国家的合作和发展采取了诸多措施，包括：2013年5月中国提出与巴基斯坦建设中巴经济走廊；与印度共同倡议建设中印缅孟经济走廊；2013年9月中国提出与中亚国家建设“丝绸之路经济带”；2013年10月中国提出与东盟国家携手共建“21世纪海上丝绸之路”的构想。除此之外，中国还在不断推进与其他一些国家之间自由贸易区的建设。2013年中国与冰岛及瑞士分别签署了自由贸易协定，其中冰岛是作为首个欧洲国家与中国签署自由贸易协定的，具有重要意义。21世纪是一个相互协作、互利共赢的时代，中国可以借助经济快速发展的影响力，推进区域经济深层次、全方位的合作，进而深化中国的改革开放。截至目前，中国在建自贸区20个，涉及32个国家和地区；其中，已签署自由贸易协定的自贸区12个，涉及20个国家和地区；正在谈判的自由贸易协定8个，涉及23个国家。
由此可见，“一带一路”构想凸显了中国新一届领导人的外交思想，是中国外交新思路的产物，也是中国外交新布局的组成部分。四、“一带一路”产能合作需要政策协同“一带一路”沿线各国资源禀赋各异，经济互补型较强，每个国家政治制度、经济状况、文化制度、法律制度、外交政策、发展需求等情况都不一样，须推动沿线国家、地区间实现经济政策协调，积极构建多层次政府间宏观政策沟通交流机制，有针对性地制定推进区域合作的规划和措施，为加强战略合作及大型项目实施提供政策支持；与此同时，还须完善国内各项政策措施，统筹国内各种资源，强化政策支持，与“一带一路”沿线国家一道，不断充实完善合作内容和方式，共同制定时间表、路线图，积极对接“一带一路”沿线国家发展和区域合作规划。
从国际产能合作层面来看，近年来我国制造业持续快速发展，产业规模、技术水平和国际竞争力大幅提升，在世界上具有重要地位，国际产能合作已初见成效。当前，全球产业结构加速调整，基础设施建设方兴未艾，“一带一路”沿线国家和地区（尤其是发展中国家）大力推进工业化、城镇化进程，为推进国际产能合作提供了良好的机遇和广阔的空间。“一带一路”沿线国家钾矿资源储量丰富，仅中亚盆地已查明储量7.35亿吨，邻国老挝（探明储量10.32亿吨）和泰国（远景储量400亿吨）地质基础工作良好、矿区构造简单、建设成本低、地理位置优越，实施“一带一路”将有利于更好地满足国内市场需求，缓解国内环境压力，促进区域内资源和要素的合作，进而为我国重点行业对外产能合作、制造业“走出去”营造良好的环境，倒逼我国产业转型升级，打造“中国制造”新优势，实现我国经济提质增效，使得我国从过去被动的全球化参与者成为主动的国家间合作模式的创造者、主导者，带来我国对全球经济秩序与自身经济发展战略的重建（杨佳，2016）。本章小结
产能合作和基础设施互联互通是“一带一路”建设的两大领域，二者相互促进、相互依托。中国开展国际产能合作，向国际市场输出优势产能、先进产能、绿色产能，这既符合世界经济发展的规律和趋势，也有利于有关国家分享中国发展机遇带来的新契机。产能合作的基本路径主要依靠就地取材，可以促进沿线国家的工业化进程，最终实现合作工业化和共同现代化。从外部来看，当前全球产业结构加速调整，基础设施建设方兴未艾，发展中国家大力推进工业化、城镇化进程，推进国际产能和装备制造合作是各方所需。“一带一路”倡议将带动全球市场大联动，为沿线及更多的国家带来看得见的增长机遇。第二章 产能合作理论分析
从产业转移角度来看，“一带一路”沿线的产能合作并不完全是一个新事物。自英国工业革命以来，发达国家曾多次向外转移产业，而制造业则在各大洲持续不断转移。就东亚和西太平洋而言，20世纪60年代部分制造业先从美国转移到日本，又从日本转移到新加坡、韩国，以及中国的香港和台湾地区，再转移到中国大陆地区。如今，中国倡导的“一带一路”也在推动着产业从中国转移到“一带一路”沿线国家，这一路径与传统的经济学理论有所不同。第一节 产能合作的概念与内涵
过去中国的经济向外走，主要是贸易，也就是产品的输出，通过贸易的方式将中国制造的产品向外输出。
产能合作，绝不是指落后产能和淘汰产能走出去。不是简单地把产品卖到国外，而是把我国产业整体输出到不同的国家，同时帮助这些国家建立更加完整的工业体系，提高其制造能力，其核心在于通过这种合作把产品的贸易、产品的输出推进到产业的输出和能力的输出上来，即优势产能的合作（杜壮，2015）。
首先，推进国际产能合作不是中国独创的，而是国际产业发展的基本规律。历史上，英国通过工业革命实现工业化后，人类历史第一波产业转移从英国转向欧洲大陆。20世纪70—80年代日本实现工业化后，也发生过日本国内产能过剩、向东南亚转移产能的历史过程。中国改革开放三十多年，正是通过对外开放打开国门并承接了国际产能对中国的转移，才有今日的经济发展成果。而且，按照目前的经济政策，中国仍需要和欢迎符合中国产业发展要求的国际投资。
其次，发展中国家需要和欢迎国际产能合作。当前经济全球化深入发展，推动产能合作可以让更多国家，特别是发展中国家、新兴经济体参与到全球跨国产业体系，有利于这些国家发挥各自的优势，将各自生产要素投入全球化过程，带动经济增长，实现互利共赢、共同发展。
再次，中国不仅与发展中国家开展产能合作，同时也与发达国家开展产能合作。例如，中国的海尔集团和联想集团在美欧有投资，吉利集团并购沃尔沃等。发达国家同样需要产能合作。可以发现，发达国家在中国招商引资的推动机构非常多，这说明其对来自中国的产能合作是欢迎的。
最后，中国推进国际产能合作，不是向国际市场输出落后产能，而是输出有国际需求的、有竞争优势的产能。例如，李克强总理推广的高铁、电力等。中国不向其他国家输出落后产能，污染、破坏当地环境，明确约束企业行为，要求其重视生态保护，守法经营，履行企业社会责任。中国不支持不负责任的商业行为，对于个别企业的这种行为，中国支持对方国家依法予以制裁。中国不是为了剥夺其他国家的发展机会，恰恰相反，会推动属地化经营和发展，在当地深入开展产业合作，向当地提供资金、技术、人员培训，提升当地的发展能力。
另外，中国提出建设“一带一路”，开展国际产能合作，就是要进一步扩大中国的开放，重塑有利于发挥各国比较优势、更加均衡和普惠的全球产业链，打造互利共赢、包容共进的世界发展和利益共同体。
目前，世界各国处在不同的发展阶段，通过国际产能合作，不仅可以有效对接各方供给需求，而且可以用供给来带动需求扩大。发展中国家工业化、城镇化正在加快发展，对实用的技术装备和基础设施的建设需求强劲，不少中等收入国家和发达国家的装备与基础设施也需要更新改造，但由于受资金的制约，有些需求被抑制。从各自的比较优势来看，发达国家有关键技术，装备先进，但成套装备和产品因价格较高，销路受限；发展中国家自然资源丰富，劳动力成本低，但产业产品多数在低端；中国拥有中端装备产能，性价比高，综合配套和工程建设能力强，外汇储备充裕，但产业需要转型升级。如果开展三方的合作，把各自的优势结合起来，可以用较低的价格提供较高质量的装备和产品，降低建设的成本，满足不同国家的需要，也有利于各国破解产业发展难题，提高产业层次，推动全球产业链高中低端深度融合。从微观上说，就有更多的企业进行合资合作，这样不仅可以开拓国际市场，也可以拓展中国市场，这就像凹凸镜聚光，把各方需求与供给聚集起来，把各方利益交汇，从而凝聚全球经济稳定增长的新动力。
开展国际产能合作是一举多得、三方共赢之道，通过从发达国家购买先进技术和高端装备，再将其与国内中端装备组合起来，以性价比好的优势适应发展中国家的需求，并且提供合理的融资支持。同时，国内外企业可从中抓住机遇，积极寻找合作机会，创新合作模式。通过各方共同努力，使得国际产能合作成为世界经济发展史上浓墨重彩的新篇章（虞冬青等，2015）。第二节 产能合作与产业转移的经济学比较一、产能合作与传统产业转移的异同
从产业转移角度来看，“一带一路”上的产能合作并不完全是一个新事物。自英国工业革命以来，发达国家曾多次向外转移产业，而制造业则在各大洲持续不断转移。就东亚和西太平洋而言，20世纪60年代部分制造业先从美国转移到日本，又从日本转移到新加坡、韩国，以及中国的香港和台湾地区，再转移到中国大陆地区。如今，中国倡导的“一带一路”也在推动着产业从中国转移到“一带一路”沿线国家。那么，与传统的产业转移相比，此次提出的产能合作主要有如下特殊之处。
一是基于“一带一路”的主要内容和合作领域。
首先，从内容上来看，“一带一路”的主要内容是“五通”，创新之处主要在于将“五通”作为一个整体，突出其相互关联，不仅是在经济层面上的互利合作，也有某种实现整体利益最大化和分配基本满意的意图。例如，将政策沟通放在首要位置，明确了政治互信和政府间沟通交流机制对落实后续各项合作的保障地位。
其次，从具体合作领域来看，“一带一路”产能合作的主要对象是基础设施和贸易产业。从工业化发展历程来看，基础设施既是工业化发展水平的体现，也是贸易投资能否持续升级的保障；但“一带一路”要真正产生互利共赢的效果，最终还取决于产业合作能否顺利推进。对几乎所有发展中国家而言，即使有了基础设施，但如果没有工业化的话，劳动力也无法从农村迁往城市，也就无法走出贫困。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中承诺，要通过“一带一路”让沿线各国人民“相逢相知、互信互敬，共享和谐、安宁、富裕的生活”。应该说，这是一个崇高的理想，实现起来也有很大的难度。
二是基于国内外新常态背景。当前我国对“一带一路”进行产业转移发生时，国内和国际上都处于新常态。
2007年全球爆发金融危机以来，国际经济的“大稳定”旧常态基本结束，迈入以经济增长低水平波动、金融资产去杠杆化、保护主义加剧、主要国家政策周期不同步和全球治理处于真空状态为特征的新常态。
简而言之，就是发达经济体总体上呈现出低增长、高失业和低回报投资等症状。而中国经济在迈过“刘易斯拐点”之后，也进入了中高速增长、结构优化调整和创新驱动的新阶段。国内和国际两个大局同时发生转型，特别是国际转型，对中国在“一带一路”的产业转移将产生复杂的效应。
国内和国际都迈入新常态，这不仅是“一带一路”提出的背景，也将是落实和推进“一带一路”的内外环境。中国经济发展长期依赖出口，在世界经济增长低迷、外贸新常态的态势下，必须思考新的发展空间。尤为重要的是，中国经济已经迈入新常态，尽管增长率迈入中高速，但“聚集的动能是过去两位数的增长都达不到的”，有能力主动构思新型对外关系，确保中国跨越“中等收入陷阱”和“修昔底德陷阱”。换句话说，发展新型的对外经济合作关系及管控合作中的冲突，是中国在“一带一路”进行产业转移和帮助沿线国家进行能力建设的两个抓手。
如何选择国别和重点行业展开产能合作，则要根据新的形势做出新的分析和研判，不能照抄照搬，特别是需要结合发达国家以往的产业转移经验和教训，对“一带一路”的产能合作进行系统的理论研究。二、“一带一路”国家产能合作的经济学分析
从目前“一带一路”涉及的沿线国家来看，中国是少数几个产业门类齐全的国家。按照经济发展的一般规律，各国都将在不等的时间内从农业国家、制造业国家向服务业为主的国家形态演进。特别是对发展中国家而言，发展制造业几乎是从低收入迈向高收入过程中不可跨越的阶段。“一带一路”沿线的绝大多数国家，经济发展程度比较低，也必然通过工业的发展来实现脱贫。为此，正处于工业化中后期阶段的中国，可以为工业发展程度更低的发展中国家提供即时、新鲜的发展经验，特别是可以转移一部分优质产能给周边国家。中国作为一个发展中大国，也有经济能力、组织能力和雄厚的人力为发展中国家解决一部分这种需求。当前，中国的人均收入已经处于高中等收入国家水平，在周边国家中只有少数国家高于中国，而绝大多数国家的人均收入水平低于中国。因此，中国已经具备向周边转移一部分产业的经济基础。
从高收入国家向低收入国家转移产业，大体上有三种理论性的总结，对中国在“一带一路”的产能合作具有直接的相关性。
第一种，哈佛经济学家雷蒙·弗农（Raymond Vernon）1966年总结的产品周期理论。这一理论以美国—最发达、创新能力最强的国家为案例总结对外投资模式，认为一个产品总体上呈现出从国内竞争、出口、当地生产乃至再进口的产品演进趋势。工业发展程度较低的国家，一般先通过贸易或者许可证等制度安排获得新产品。随着发达国家内部竞争加剧，产品的生产趋于成熟和标准化，发达国家的跨国公司开始向发展中国家直接投资。这些投资具有溢出效应，发展中国家的公司、工人、技术人员通过与跨国公司产生联系，逐渐培养其发展本国工业产品的生产能力。产品周期论的核心假设是技术领先和创新性，其分析对象包括跨国公司的全球经营和向外产业转移。20世纪70年代后期，随着欧洲、日本等国人均收入与美国相差无几（法德两国人均收入与美国齐平、日本人均收入为美国的70%），产品周期论在解释发达国家间投资时效力下降，但仍然可以用于描述发展差距比较大的国家之间的直接投资。
第二种，英国跨国公司专家约翰·邓宁（John Dunning）1981年总结出来的投资发展路径理论。邓宁认为，一国的对外直接投资净额与该国人均收入呈正相关关系，经历五个阶段、呈现为S形曲线。第一阶段，国家处于前工业化阶段，既不吸收外商投资，也不向外输出直接投资；第二阶段，吸收大量外资，并有少量的对外直接投资；第三阶段，将会发生一个转折，吸收的外商投资少于对外投资流量，后者的增速更快；第四阶段，对外直接投资的存量将超过流出的外资存量，国内企业有足够竞争力参与到国际竞争；第五阶段，一国的净投资额趋于零，意味着对外投资和吸收外资处于一个比较平衡的状态。在邓宁看来，所有寻求发展的国家在外资流动方面都将经历上述五个阶段，往人均收入较低的国家直接投资时，最好是在该国人均GDP不高的第二阶段。
第三种，日本经济学家赤松要（Kaname Akamatsu）、小泽辉智（Terutomo Ozawa）等以日本与东亚国家（地区）的产业转移为范本发展而来的“雁行模式”。该模式的早期版本将日本当作领头雁（后来认为美国是领头雁），产业的国别（地区）转移从日本到新加坡、韩国，以及中国的香港和台湾地区，然后到东盟老五国（马来西亚等），再到中国大陆地区和东盟剩余的几个国家（如越南、柬埔寨等）。产业自身的跨国转移是从低到高，先是纺织服装，其次是钢铁，再次是电视机、录像机，然后是高清电视机，技术含量越高越往后。这种学说尽管以产业转移为主要分析对象，但分析单元都是国家（地区），强调将国内缺乏竞争力的产业转移到国外，而欠发达国家（地区）则可以通过发挥比较优势，承接较高等级的产业转移来实现工业化。
这三种理论都描述了产业的跨国转移，认为经济发展与对外直接投资的演变都是一个连续进程。一般而言，从低级向高级演变，资本输出国与资本输入国之间存在显著的发展差距，主要表现为人均GDP差距，同时也在产业层次上有明显的体现。这为我们筛选投资“一带一路”沿线国家和产业提供了指引。
中国在人均GDP不太高的时候（目前还低于世界平均水平），按流量计算已经成为全球第二大对外直接投资国（仅次于美国）。中国的对外直接投资目的地既有发展中国家，又有发达国家。从这个意义上说，基于日本经验的“雁行模式”只是产业转移的一个侧翼，即从高收入的母国向低收入的东道国转移产业。而在另一个侧翼，则是投向更高收入的经济体，但进入的行业也是在东道国具有比较优势的行业，如传媒、IT和先进制造业等。最近，林毅夫、蔡昉等学者基于中国的发展经验，提出向发展中国家转移产业的“飞龙”模式，突出中国的巨大规模和就业创造效应。这也表明，尽管中国在“一带一路”推进产业的转移存在两个方向，但主要是第一个侧翼，即向那些比中国发展水平略低的国家转移一部分产业。从中国对外直接投资目的来看，发展中国家仍然占据首要地位。2013年，中国流向发展中地区的直接投资达917.3亿美元，占当年流量的85.1%，且增幅远高于对发达经济体的投资。
基于“一带一路”进行产能合作，需要理论和政策同步进行，特别是提供一些可供操作的参考意见。上述三种类型的理论都基于发达国家的经验，理论服务的主要对象也是发达国家。另外，发展中国家决策者学习有关发展中国家工业化，以及发达国家向外转移产业的学说时，需要进行本土化，而且这往往会出现“水土不服”问题。有学者认为，对于发展程度较低的发展中国家，迫切需要的不只是关于如何发展的理论，还有更为重要的相关政策设计细节，以及实施上的先后顺序。基于这一现实差距，林毅夫在《繁荣的求索：发展中经济如何崛起》一书中提供了“两轨六步法”的筛选框架（Growth Identification and Facilitation Framework，GIFF）帮助东道国基于比较优势进行技术和产业的升级。就本研究而言，该六步法中的前三步，对于理解中国在“一带一路”沿线进行产能合作的经济理性具有重要的参考价值。
第一步，选择正确的模仿对象。发展程度较低的东道国为了产业升级，必须找到一个合适的目标对象国。林毅夫认为，人均收入水平高出本国水平100%（以购买力平价计算），或者20年前人均收入与本国相同，且始终保持经济增长的国家，可作为目标学习国家。选择好这些国家之后，只是完成了半步，剩下的半步是对模仿对象的成熟贸易产品和服务进行分析，因为对模仿对象来说，这些成熟产品和服务最终将转移到国外，本国需要为此做好承接产业转移的准备。当我们把中国作为发展中国家的目标对象，进而选择中国产业向外转移的国家和产业时，只需要反向而行，计算“一带一路”沿线国家的人均GDP差距。
第二步，消除本国的相关约束。简而言之，进一步缩小第一步中筛选出来的产业清单，并帮助先行进入这些产业的企业排除进一步发展的障碍。这个过程中还需要注意怎么来计算本国的比较优势产业，通常的方法是用国际贸易中的显性比较优势指数，也可以用资本和劳动力的比率来把握比较优势的基准，还可以用劳动力的工资率增加速度来定位。这个步骤适用于在给定某一个产业的情况下，有针对性地对选定的国家对接可转移的产业。
第三步，引诱与吸引全球投资者。这一步主要是针对国内企业还没有进入的行业，政策制定者应该致力于从被其效仿的国家吸引外资。因此，从这个角度看的话，中国在“一带一路”的投资项目选择，主要是解决产能过剩与东道国需求之间的差额问题，即可投资一些符合东道国比较优势，但目前东道国企业还没有开发的产业。
东亚的产业转移经验是林毅夫的“两轨六步法”框架的现实基础。按照安格斯·麦迪森的数据，以购买力平价（1990年国际元）计算，中国大陆地区2008年的人均收入为6725美元，相当于日本1966年、中国台湾地区1983年、韩国1987年的水平。从论述东亚产业转移的经典文献来看，日本也是从20世纪60年代初开始向外产业转移的，特别是劳动密集型产业开始大规模向外转移，通常路径是转移给新加坡、韩国以及中国的香港和台湾地区，尤其是韩国和中国台湾地区，这两个经济体借助于转移过来的纺织、水泥和平板玻璃等产业，逐渐形成了出口导向型经济发展模式。而后，日本、韩国，以及中国台湾地区都在20世纪80年代陆续往中国大陆地区转移产业。三、“一带一路”产能合作的目标国和产业理论分析
从发达国家向外进行产业转移的历史来看，在很长时间内受到更多关注的是产业跨国转移所引发的政治后果，包括国际政治和国内政治两方面的内容。20世纪70年代末，在西方经济发展出现滞涨、某种程度上迈入“新常态”后，詹姆斯·库尔思（James Kurth）基于熊彼特的“创造性毁灭”机制，以及哈佛经济学家弗农概括的产品周期理论，对自英国工业革命以来，产业向外转移对不同东道国政治经济体系的影响进行了分析，提出了“产品周期的政治结果”命题。尤其针对纺织业、钢铁和汽车等产业的跨国转移的案例分析，对当今中国在“一带一路”的产能合作依然具有很强的借鉴意义，因为中国所处的发展阶段仍然需要应对这产业转移过程中的政治安全风险挑战。
库尔思认为，在拿破仑战争结束后至19世纪50年代，英国50%～70%的纺织品都需要向海外销售，这是英国执行自由贸易政策的根基所在。随着欧洲市场成熟，英国大力推动向拉丁美洲出售纺织品，形成了所谓的“自由贸易帝国主义”。19世纪后期，工业化的主导产业是钢铁，其相关行业还包括铁路和造船，由于钢铁产业的资本密集属性，它需要比纺织业动员更为强大的资本，对于后发工业化国家而言，国家介入产业发展就显得很重要，而这极大地影响了后发工业国家的政治体制。当英国将钢铁产业转移到欧洲时，欧洲大陆的铁路建设进入饱和状态，大量的北美谷物运输至欧洲，导致欧洲的谷物价格暴跌，对1873—1896年的大萧条产生了负面影响。此外，英国等国家解决钢铁产业过剩的一个方法是发展海军，由此推动19世纪后期海军军备竞赛，并延续至20世纪上半叶的大规模军备采购。20世纪美国进一步崛起的主导产业是汽车工业，汽车工业兴盛后，发展军工就不再是解决钢铁产能过剩的首选，20世纪70年代欧洲国家的汽车工业达到美国20世纪30年代的水平，但其他地区仍然落后。汽车消费增加后，对收入分配产生了很大的影响，比如巴西；汽车消费同时对尼克松和福特时期美苏关系的缓和也有积极影响。展望未来，库尔思认为，随着多个产业的演进，产业转移的政治后果通常并非由单个产业主导，而取决于多个产业之间的自由和保护主义政策的博弈。为了继续推进开放的国际经济，特别是捍卫自由民主体制，需要不断地进行产业创新，进行熊彼特式的“创造性毁灭”。
中国的“一带一路”倡议是一项合作的事业，遵循“共商、共建、共享”原则，意图规避历史上发达国家对发展中国家和地区产业转移过程中出现的两大问题，即国内的产业空洞化和东道国的经济殖民地化，特别是后者。
在“一带一路”倡议出台时，西方媒体便开始以“中国版马歇尔计划”的视角来理解中国的意图。历史上的马歇尔计划，其主要目的是恢复欧洲经济，避免重蹈“二战”覆辙，进而推动欧洲联合对抗苏联扩张。但正如罗斯托一再强调的，“马歇尔计划”的援助模式及政治经济关联性，无法推广到其他区域。德国原领导人施密特也强调说，“马歇尔计划之所以成功，源于西欧拥有长期的企业家遗产、商业精神、高质量的大众教育、技术诀窍及工程能力。如果这些条件不具备，马歇尔计划难以成功。”从这个意义上说，“马歇尔计划”独一无二，中国也不可能复制“马歇尔计划”。
在新的历史时期，中国势必要进行真正的创新，推动与“一带一路”沿线国家的共同发展。熊彼特的分析对象是资本主义体系中的发达工业化国家，对中国与“一带一路”沿线国家而言，则是人均收入还不那么高的发展中群体，包括中国自己在很长时间内也还不能进入发达国家行列。中国向海外转移产业，不是简单地转移过剩产能，而是要基于经济发展的动态演进推陈出新。一方面帮助发展中国家实现一定能力的自主发展；另一方面也反推国内的自主创新，将价格较低的生产要素转移到国外，通过提高国内生产要素价格迫使创新。因此，基于这种背景的产能合作既不是自由贸易区理论中的贸易创造和贸易转移的简单重叠，也不是西方包括日本在内的经验的直接移植，而是根据中国和周边国家的国情总结出的产能合作模式。
国际经验表明，在低收入阶段，劳动密集型产业是创造就业的关键，也是推动这类经济体进入经济起飞阶段的重要角色。对于“一带一路”沿线国家而言，可以利用这些产业作为其实现工业化的跳板，实现与中国产能合作的互利共赢。而中国也应该积极利用规模优势、地缘优势，以及与沿线国家良好的政治关系，积极进行产能合作。尤其需要注意的是，产业的跨国转移带有很强的地缘政治色彩，目前以美国为首的一些国家，在西太平洋和东亚边沿地带构筑防范中国经济力量推进的战略规划，比较突出的是“泛太平洋经济伙伴关系（TPP）”。同时，在欧洲则规划“跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定（TTIP）”，两项自贸区谈判都以设立贸易投资规则的高等级为核心目标，其对国有企业、政府采购、竞争政策、汇率机制、劳动力和环境标准等进行了严格的规定。但是，这样一种21世纪的贸易投资规则并不适用仍处于发展初级阶段的绝大多数亚欧大陆国家。美国等开出的发展方案不现实，也不可持续。目前来看，欧美社会已经难以为绝大多人的温饱问题和脱贫提供思想、技术路线乃至足够的耐心。在此背景下，以亚洲基础设施投资银行（AIIB）等为标志的新型投融资机构正步入国际舞台，将为发展中国家之间的产能合作带来新动力。
因此，围绕“一带一路”进行产能合作不是一个短期行为，而是一项长期的战略性安排。中国不仅将借此完成国内产业的全面优化、实现人均收入的中等发达国家化，也将向周边国家转移一定量的产业，培育周边的市场，形成共同发展的新地缘经济态势，以巩固和提升中国发展的和平性（钟飞腾，2015）。第三节 政策协同的概念与内涵
荷兰学者梅吉尔斯认为，“政策协同”是指政策制定过程中对“跨界问题（Cross-Cutting Issues）”的管理，这些问题超越现有政策领域的边界，也超越单个职能部门的职责范围，因而，需要多元主体间的协同。一、维度
OECD提出政策整合的三个维度：横向整合、纵向整合和时间维度整合。（1）“横向整合”旨在确保单个政策之间相互支持，尽量避免政策目标相互冲突或政策内容不一致。（2）“纵向整合”旨在确保政策产出（包括对公民提供服务）能够与决策者的原始意图相一致。换言之，“纵向整合”着眼于政策执行或政策规定向期望结果的转化过程，关注重点是相关主体之间的沟通和激励机制的完善。（3）“时间维度整合”旨在确保当今政策在可预见的未来具有持续效力。这主要包括两点，一是突出公共政策的前瞻性，二是为根据环境变化进行政策调整做出合理的制度安排。
由于“纵向整合”关注公共政策向期望结果的转化过程，因而显然属于政策执行和项目管理层面的政府协同。从公共政策制定角度来看，政策整合可以归结为“横向整合”和“时间维度的整合”两个方面。二、层次
除上述不同“维度”之外，政策制定中的跨界协同还表现为不同的深度或层次。OECD区分了政策协同的两个层次：政策协调（Coordination）和政策整合（Integration），并认为政策整合高于政策协调。
OECD层次划分的主要依据是“互动水平”和“政策产出”。
从互动水平来看，政策整合比政策协调要求多元主体间更多的互动。
从政策产出角度来看，政策协调的产出依然是部门各自的政策，协调目的只是提高部门政策之间的内在一致性；而政策整合的产出则是跨越部门职责的“一体化”或统一政策。
梅吉尔斯等把政策制定中的跨界协同划分为三个层次：最低层次是“政策合作（Policy Cooperation）”，中间层次是“政策协调（Policy Coordination）”，最高层次是“政策整合”。政策合作与政策协调之间的主要区别在于所追求的目标：组织间政策合作的目的是更好地实现“各自的目标”，而组织间的政策协调旨在确立“共同的目标”或期望的结果，共同目标可能与单个组织的目标偏好有所不同。由于追求目标、互动程度、产出等的不同，不同层次的政策协同在正规性、组织依存度、资源需求、对组织自主权的威胁等方面相应有所不同。
决策中跨界协同的三个层次如图2-1所示。图2-1 政策制定中跨界协同的三个层次
这里要说明两点：第一，如果把政策协同视为一个持续过程，政策合作、政策协调、政策整合可以视为这一过程的不同阶段或者不同的产出；第二，政策协同虽有深度或层次之分，但不存在价值优劣之别，一切取决于环境需求和任务特性，适合需求的协同层次是最佳的层次。三、协同机制
如果把决策中的协同作为努力目标，实现这一目标显然需要多种手段或措施。OECD把这些手段和措施分为两大类：“结构性协同机制（Structural Mechanisms）”和“程序性协同机制（Procedural Mechanisms）”。
结构性协同机制侧重政策协同的组织载体，即为实现政策协同而设计的结构性安排，如中心政策小组、部际联席会议、专项任务小组、跨部门政策小组等。
程序性协同机制侧重于实现政策协调的程序性安排和技术手段，如面临“跨界问题”时的议程设定和决策程序、制度化信息交流和沟
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