作者：李林
出版社：四川大学出版社
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中国海警执法专题研究试读：
前言
我国对海洋长期以来实行的都是分散管理体制，如渔业、交通、矿产、治安、人员与货物的出入境等都分别由国务院不同的行业主管部门实施管理，而且这种分散还并不是单纯地集中于中央层面的分散。自20世纪80年代以来，地方海洋行政管理机构也相继建立，可见它是在分散管理中还夹杂着中央与地方多形式的分级管理，比如辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南实行的是海洋与渔业相结合的地方管理，河北、天津、广西实行的是海洋与土地、地矿相结合的地方管理，上海实行的则是地方与中央合并的形式。
海洋分散管理具有专业化的优势，但也暴露了一些难以克服的缺陷：一是不能集中力量发展海洋管理的能力，包括管理人才队伍建设、深海远洋装备等硬件建设和海洋管理与执法能力等软件建设，它的直接后果是在海洋维权执法中被动挨打；二是管理中的决策权与执行权不分离，一个海洋管理机构同时拥有决策的制定权和执行权，其结果必然导致政策制定与执行之间丧失应有的相互制约作用，从而也直接或间接损害行政相对人的利益，阻碍海洋经济建设和法治建设的健康快速发展。
面对20世纪80年代以来世界海洋国家不断加紧海洋开发和维权的力度，特别是在面对我国东海、南海一些沿海相邻国家不惜一切代价借助其自身的地理位置优势，或者以满足他国军事利益的手段来换取他国的政治上声援、军事上支持的方式非法夺取我国海权的严峻形势，中国共产党在十八大上明确提出了“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的伟大目标，对发展国家海洋事业和加强全国海洋工作进行了全面的战略部署。2013年3月，十二届全国人大一次会议通过了国务院对海洋管理机构中的执法机构进行整合的议案，决定重组国家海洋局，整合海上执法队伍，将国家海洋局及中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局的名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。同时，国务院机构改革和职能转变方案还提出，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项，具体工作由国家海洋局承担。
显然，国家对涉海部门的这次机构改革是迎接国家海权面临的严峻挑战和化解国家分散分级海洋管理体制弊端的重大举措，它意味着我国海洋事业翻开了新的篇章。尽管如此，中国海警在整合发展的前期还面临着许多难以预料的困难和问题，海警学院作为专为中国海警提供人才培养和智力服务的基地，有义务有责任为中国海警事业的发展分忧。为此，我们在党的十八大之后就成立了课题组申报承担了公安部公安理论软科学研究项目“中国海警执法专题研究”（项目编号：2012LLYJGAHJ043），并以专著的形式予以出版，期待通过我们的先行探索在理论上为中国海警的执法实践提供服务。
另外，中国海警执法所涉问题众多，本书只是列举九个专题，以后随着中国海警执法实践的全面展开，我们将在深入研究世界海警发展前景的基础上对我国海警相关问题继续探索。由于我们的水平有限，再加上涉海相关研究资料在国内严重匮乏，本书难免有不足之处，恳请广大读者和海警同仁批评指正。
本书的撰写分工为：
李林撰写第一专题、第二专题、第三专题，李垒撰写第四专题，冯志顺撰写第五专题，王蕊撰写第六专题，吕吉海撰写第七专题，王听撰写第八专题，郑中撰写第九专题。《中国海警执法专题研究》专著撰写人2014年12月第一专题中国海警发展战略研究一、深刻认识和理解中国海权战略是研究和制定中国海警发展战略的前提（一）中国海权思想的发展历程
海洋，对中国来说并不陌生，三面环陆一面临海的地形，决定了沿海的人们长期在海洋中捕鱼和航行，直到明洪武年间才暂停海域活动。当时朱元璋为防沿海军阀余党与海盗滋扰，下令实施海禁。早期海禁的主要对象是商业（商禁），禁止中国人赴海外经商，也限制外国商人到中国进行贸易（进贡除外）。此令于永乐年间伴随郑和航海曾告取消，但嘉靖年间海贼倭寇猖獗，不得已又一度恢复。郑和以宣扬皇威为目的七下西洋的壮举，成为中国海洋史上浓墨重彩的一笔，它充分说明中国人在当时的历史上具有强大的征服海洋的能力。而且，郑和经过多年航海，认识到“涉海如履平地”,“欲国家富强，不可置海洋于不顾……一旦他国之君夺得海洋，华夏危矣”。这应该是中国人对海权认识的萌芽，只可惜这种认识只存在于对海洋有切身体会的下层被统治群体之中，上层的统治阶级则受着传统陆权思想的影响，顽固地坚持“海洋乃国家之天然屏障”的理念，丝毫没有从沿海倭寇作乱的现实中感受到来自海洋的潜在危险。不过意图以海禁策略来阻挡倭寇作乱的政策在明朝隆庆年间开始动摇，因为统治者逐渐认识到，在严厉的海禁政策下，民间私人海外贸易被视为非法行径，被迫走上畸形发展的道路，即被迫转入走私甚至武装走私。政府被迫承认和接受倭寇之乱屡打不绝的现实，并最终认识到“市通则寇转而为商，市禁则商转而为寇”，政策过于严厉对王朝统治并无好处，于是到明穆宗时开始调整严禁民间私人海外贸易的政策。
明朝后期海禁的放松有力地促进了海外贸易的发展，但前期的海禁政策所制约的绝不仅仅只是国家的经贸发展水平，它所带来的严重后果是国家的航海技术和控制海洋的能力在这一时期严重滞后于欧美海洋大国的发展水平，因此，此时取消海禁从国防的角度看无异于放虎归山。然而，统治阶级自海禁取消开始至第一次鸦片战争爆发之前竟然未有察觉；否则，在第一次鸦片战争之前应该还有奋起直追的机会，之所以如此麻痹的根源应是海洋观念的严重滞后或者是陆权意识的根深蒂固所致。
第一次鸦片战争爆发后，中国有海无防，在强大的英国“无敌舰队”面前，节节败退，丧失了大片领土和主权，一举沦为半殖民地半封建社会。此时，林则徐、魏源等有识之士面对国难率先提出了“守海口”的海岸防御思想，意图靠熟悉水性的水师队伍守护海口来保护陆地。试想，没有强大的海军和武器做后盾，“家门口”作战的本土防御战略必然被动，一旦战争爆发，战火必然向本土蔓延，因为失去海洋控制权后，唇亡必定齿寒，第二次鸦片战争的再一次惨败就是血的教训。林则徐等有识之士为何也会产生如此严重局限性的海防思想，归根结底还是受“重陆轻海”的传统思维制约的结果。第二次鸦片战争的失败在统治阶级层面催生了“海上防御战略”，作为海权重要内容的“军事性”第一次被中国统治阶层所彻底认识，并以此为指导，创建了北洋、南洋、福建、广东舰队，在中国历史上掀起了远洋海军分区设防守海疆的高潮。因此，海洋斗争和发展的现实催生了海权思想的萌芽和发展，同时，海权思想本身又指导和促进了海洋事业的发展和繁荣。
遗憾的是，中国第一次以海权军事思想为指导所建设的北洋战舰在随后的甲午海战中彻底溃败，它的失败固然有军队不懂海战法则、缺乏系统训练、战船缺乏有效保养，甚至还有清政府挪用军费建设皇家园林等一系列原因，但根本的原因还是经济基础薄弱和全民海洋观念滞后的问题。海权的军事性固然重要，但海洋军事的发展并非无源之水，它是一国综合国力的体现，是建立在以全民海洋观念为导向的海洋经济、海上航行、海洋科考等海洋事业全面发展基础上的一颗明珠。因此，片面建设和发展海上军事并不能真正解决海权问题。不管怎样，清政府在第二次鸦片战争失利后对海上军事的思想认识是中国海权发展史上的一次革命性的起点。正是有了这个现实基础，在1900年美国马汉海权理论传入中国时，国内有识之士才产生了探索未知世界的渴求。显然，西方的海权理论彻底颠覆了国人之前单纯性海上军事防御保护陆地疆土的观点，从此，中国人的全方位海权意识开始觉醒。
孙中山建立中华民国之时国民中有识之士的海权思想已逐步建立，应该说他意图顺应20世纪初世界海洋国家发展海权战略的历史大潮，但苦于国家处于战火纷飞的非常时期，根本不具备全面发展海上事业的战略条件，只能继续清末片面建设海洋军事的策略，先进的海权思想只能停留在自我悲切之中。其在违背自我海权思想的无奈环境中所创建的中国海军的命运似乎早就注定，最后只能以集体自沉来阻挡日军的进攻实乃悲催下的壮烈。可见，逆海权发展潮流和规律的海上行为是很难取得成效的。
1949年新中国成立后，国际形势不容乐观。毛泽东认为北面有苏联和印度等大国，虽然与苏联建立了盟友关系，但潜存着巨大的威胁；海域东面的日本刚刚战败，海域南面的国家相对弱小，蒋介石虽然占据台湾，但海上作战实力也较弱。因此，毛泽东继续坚持“陆主海从”“重陆轻海”的传统海权观念，提出在沿海地区建立“海防前线”的战略，其实质与清朝政府第一次鸦片战争后期的海防战略区别不大，新中国成立初期沿海的经济建设和海域航行由于受外国的经济封锁也没能得到有效发展。进入20世纪70年代后期，南海周边国家开始侵占中国海域岛礁，掠夺海洋资源；以美国为首的西方国家也开始插手东南亚事务。为了维护海域主权和领土完整，邓小平提出了“主权属我，搁置争议，共同开发”的解决海洋争端的新思路。他提出，在政治上，主权问题坚决不退让；在经济上，开发近海资源，发展海洋事业；在军事上，发展“近海防御”战略，建立一只具有现代作战能力的海军，拓展海防范围，保护沿海区域、海岸岛礁、海洋资源的国家利益。他的海权思想是由本土防御向近海防御的发展，由单一军事海权向政治、经济和军事立体海权发展。
毛泽东虽然实施的本土防御战略，但因当时冷战的国际形势，以及周边国际海域环境趋于缓和而并未受到严峻挑战；邓小平的近海防御和立体海权战略却面临来自西方强国和周边国家的强势介入而倍感压力，特别是随着《联合国海洋法公约》的正式生效，周边海域邻国“蓝色圈地运动”的步伐更加快速更加急。而在同一时期，我国沿海的海域经济虽然有了快速发展，但海域军事却受综合国力的制约而进展缓慢，以致南海诸多岛屿已处于周边部分邻国的实际控制之中，海域资源也处于严峻的被别国掠夺的局面。不仅如此，进入21世纪后，部分国家竟然变本加厉，向我钓鱼岛和南海部分岛屿直接声索主权。可见，新中国建立之后海权所面临的形势从没有如今日之紧张和急迫，过去本土防御战略几乎是放弃海域，只顾本土，然海域却是安全的，因外国未顾及；今天我们树立立体海权观念，然海域主权却受到威胁，因西方强国和周边邻国都虎视眈眈。（二）科学构建中国海权战略必须考虑的基本要素
海权思想是海权战略构建的指挥棒，落后陈腐的海权思想必然会贻误科学构建海权战略的时机，但空有科学的海权思想毕竟是“巧妇难为无米之炊”。因此，构建海权战略，一方面需要有科学的海权思想的指导，另一方面，还需要因地制宜，对影响国家海权战略构建的基本要素有清晰的认识。
当前，我国海权思想的形成虽然历经曲折，但在不断吸取沉痛教训的基础上经过学习和反思已经有了彻底的醒悟，至少在国家管理层面是这样的。不过，要彻底发挥效应，还有待对我国海权战略构建因素进行深入的研究，而这方面的研究基础恰恰非常薄弱，根源还在于人们长期对海洋的忽视，人们的生产和生活长期脱离海域，不依赖海域生存和发展，海域在人们的视线之外，当然就不能形成海域文化，激不起人们对海洋的期待和梦想。因此，正确认识人们的海权意识水平是科学构建海权战略的关键。构建海洋战略的第一步，就是要倡导和鼓励人们“下海”，人们不认识海洋，就不会利用海洋，海洋权益就无从谈起，海洋法律制度就没有建立的基础。经过35年的改革开放，沿海的人们通过利用海洋航道发展了外贸业务，利用海洋水域发展了养殖业、种植业、观光旅行业等滨海产业，人们因海域经济的开发认识到利益的存在，利益冲突则滋生矛盾，从而形成并促进海洋制度的建设和发展。人们拥有海权意识是构建海权战略的基础，因为一切关于海洋的战略最终都需要人的行为去实现，人的海权意识的水平是实现海权战略的关键，因此，必须大力培育人们的海权意识，其中最有效的方法就是继续改革开放，只有开放，才能让人们深入认识海洋利益的存在、海洋冲突的存在，从而激发人们维护海洋权益的决心和斗志，也只有借助改革开放搞活经济，才有条件对海洋战略不断地进行深化。
海权思想和意识的长期落后会导致维护海权力量的薄弱。目前，我国维护海权的力量主要由两部分组成，一部分是海军，另一部分是海警。前者应当是海上军事力量的中坚，但自新中国成立以来，由于受本土防御战略的影响，海军只是定位于配合陆军作战，因此，海军在装备上主要是以小型快艇和潜艇为主，长期以来缺乏对深蓝的控制意识和训练，向海洋纵深发展只是近几年的事情，特别是在辽宁号航母服役之后，海军航空兵才有了向纵深训练的平台。不管怎样，与西方海洋强国甚至日本的差距都是巨大的，这一点必须清楚。另外，海警作为海上的准军事力量，在平时肩负着依法维权的职责，在战时则承担着近海作战和远海后勤保障的重任，这支队伍在维护海权中举足轻重，然而我国的海警长期处于海监、渔政、公安、海事、海关等多头管理的状态，既在执法中形不成合力，也在装备和队伍建设上出现分割和矛盾，其结果是对外国以个人和公司名义的侵权行为长期处于执法维权的劣势，当然，这种状况自2013年机构改革中重组海警而有所改观，然而海警的效力发挥还需要一个磨合的过程。
国家维护海权力量薄弱的结果就是海权被他国侵犯和掠夺。目前，我国海权被他国侵犯的形势十分严峻，具体体现在以下几方面：第一，强夺海域。根据《联合国海洋法公约》的规定，我国应当拥有领海面积38万多平方公里，毗连区和专属经济区面积260多万平方公里，领海和管辖海域面积为300多万平方公里。但是，我国与朝鲜、韩国、日本、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚、越南等八国存在严重划界分歧，他们单方面划定了专属经济区和大陆架范围，据此，我国在黄海和东海海域与相关的朝鲜、韩国、日本三国之面存在40多万平方公里的争议海域。我国在南沙海域与越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱等五国有争议海域面积共约184.3万平方公里等，总面积达到210多万平方公里。第二，抢占岛礁。除了日本在东海蛮横强占钓鱼岛之外，南海周边邻国则无视中国的“九段线”，纷纷跨线占领岛礁，并据此划分自己的领海和经济区，目前，我国被占领岛礁的情况为越南占领29个，是占领中国岛礁数量最多的国家；菲律宾占领9个；马来西亚占领5个；印尼占领2个；文莱占领1个。第三，海洋资源被掠夺。我国南海鱼类、石油和天然气资源丰富，原先我国为了避免纷争，提出“搁置争议，共同开发”的主张，可是这些国家不顾我国的抗议，自行通过与他国合作的方式，公开招标开发油气资源，谋取利润。目前，他们已经在我国传统疆域内非法开发气田44个，开采油田19个，其中，马来西亚一国开采的气田就有40个，油田18个。
强化海权，目的是为己所用，破坏海洋权益的因素除了有海洋和岛礁被他国实际占有和利用等传统安全行为之外，还有近年来日益凸显的非传统安全因素的影响，概括起来主要有如下两个方面：一是台风、赤潮、海平面上升等自然灾害使海域经济和航行面临严峻挑战；二是海洋生态环境遭到破坏，海盗、海上恐怖犯罪等人为破坏使海权的有效实现面临挑战。以我国近年打击海盗为例，亚丁湾水域和马六甲海峡是我国商船的重要通道，可是日益猖獗的海盗给我国海上运输业带来巨大损失，因此即使没有外国政府的海上入侵，海军深海护航也是必备战略。当前，我国在面对海上刑事犯罪领域，海军的力量已经足以应对，可是这对于海警来说却是捉襟见肘，特别是装备水平还远不能应对深海作业。另外，我国的海洋科技水平正处于起步阶段，学习和探索的空间还很大。
尽管面临如此多的困难，我们也不能退缩，因为在新时期发展海权的必要性和紧迫性丝毫不亚于屈辱的近代。第一，我国由计划经济体制向市场经济体制转型和改革开放政策决定我们的经济属于外向型，而外向型经济是离不开海上航运的发达和保护海航安全的军力。第二，中国经济的发展离不开能源的支撑，而我国虽然属于能源大国，但与人口规模和经济发展速度相比还有巨大的缺口，确保海上能源渠道的畅通也需要强大的海权保障。第三，海洋本身就是一个巨大的宝库，海底矿产、海洋鱼类、海水海浪甚至海风等都是可用资源，开发海洋的潜力无穷。错过今天开发海洋资源的时机，其后果绝不亚于我国近代因错过工业革命而遭到欧美国家凌辱的后果。
要发展海权并非易事，但有幸的是，新中国成立后依据“和平共处五项原则”与印度、缅甸等国家改善了关系，苏联解体后与俄罗斯、蒙古等国发展得日益友好，过去封建皇帝所困扰的“塞北”侵扰现在在短期内基本不存在，这一切给国家集中精力发展海洋事业奠定了基础。但是，陆权的平静并不意味着世界上就没有了贪婪，问题恰恰就出在我们需要重点发展的海洋事业上。海权的发展除了上面描述的困难之外，还有很多困扰就在眼前，其中最为尖锐的就是来自他国的海上侵扰，具体体现在如下几个方面：第一，当前世界上唯一的超级大国美国绝不允许中国借力海洋事业快速崛起，因此其虽然与我国没有直接的海洋领土纠葛，但还是千方百计竭力阻止中国的发展，具体战略就是“重返亚太”，在太平洋部署超过六成的战力以实现其遏制中国的战略，从而可以把在“冷战”时期所实施的岛链策略进一步提升为三个岛链等级，进而对中国的出海口实行层层封锁包围，以在必要时切断中国的经济命脉。同时，还把台湾作为筹码，借助对台军售、暗中支持台湾以和平方式实现“独立”等手段制约中国的发展。另外，美国还积极介入南海争端，通过结盟、挑拨等手段意图借他国之力来消耗我国的精力，以阻止我国海权目标的实现。第二，日本作为中国的邻国，却把中国的海权发展视为其称霸亚洲、实现海上军国主义复活的一大障碍，为此，千方百计对中国海权发展实施阻挠，具体策略一是抢占中国东海主权海域和钓鱼岛，二是加紧与南海周边国家、印度和中国台湾地区进行联络，意图以利益诱惑唆使这些国家和地区制造与中国间的紧张空气，从而渔翁得利。第三，东南亚国家海权战略与中国海权相冲突，且矛盾难以调和，虽然他们共同对付中国的可能性不大，但各个国家的私心却是公开的。越南的海权战略是完全占领西沙和南沙群岛，并以岛制海，其目前不仅已经占领了我国多个岛屿，还宣誓主权，两国斗争日益激烈，已经影响到政治和经济往来。如果越南经济因此导致与中国脱节，其矛盾的缓和更加没有余地。菲律宾国内矛盾突出，却把与中国海权之争作为转移国内民众注意力的手段，而且它还成了美国的一枚棋子，以牵制中国。马来西亚目前开发我国海底资源巨大，在其过去提出占领岛屿与海域主权要求遭受挫折后，虽略显缓和，但野心已经暴露，且经济开发不断，对我国已经构成事实威胁。印度尼西亚态度缓和，并对和谈充满信心，但也不意味着其能主动退出。文莱国建国虽晚，但其对占领岛屿的主权要求不低，虽然暂未驻军，可开发资源却没有停止。（三）以海洋强国目标为导向的中国海权战略
作为执政党的中国共产党人，经历了几代人海权思想的传承与革新，在充分认识我国海权发展所面临的形势和契机的基础上，在2012年党的第十八次代表大会上明确提出了新时期我国海权发展的战略目标，即我国应“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。它的提出为中国制定海权战略指明了方向，也是中国历史上第一次正式提出了建设海洋强国的国家战略目标。从前面构建海权战略所必须考虑的因素可以看出，我国发展海权面临诸多挑战，建设海洋强国可以说困难重重，但是严峻的海上形势又迫使我们必须建设海洋强国，否则海上主权将深陷与近代陆地主权相同的被外国瓜分的悲惨命运。细究我国海权战略目标，可分为两大内容：一是提升自己的海洋建设开发能力，即要懂得利用海洋为国家和人民谋福利，使海洋真正成为国家和人民的财富，同时，还要学会保护海洋，以保障海洋的可持续发展。二是具备保护海洋国土的安全和海洋开发工作顺利进行的能力，这种能力既包含抵御外敌入侵的方面，也包含打击破坏海洋开发的犯罪行为方面。两大能力都具备，且集群协调发展，则海洋强国的目标在望；否则，如果只片面发展某一个方面，都不可能成功，而且任何一方面都不可能具有相对优势。因为没有海洋经济的发展，则海权发展失去目标和动力，且没有群众基础和经济基础，空中楼阁难以建立。只有海洋经济的发展，发展的环境和条件必然屡遭破坏，发展不可能持续，而且发展得越好则引起他国因贪婪而导致的危险性越高。因此，两方面能力必须协调发展，即必须保持国防与军队的发展与经济的发展同步或者适当超前。
海洋强国的海权战略目标为中国的海权发展战略指明了方向。海权战略目标的实现纷繁复杂，其实现的路径和涉及的方面并不固定，可能随时要随内外因素的变化而作调整。不管怎样，为了确保目标的方向不因细节的变化而出现偏差，我们必须确立几个原则，以确保一切行为都能沿着既定方向发展。经过对中外海权发展的模式和路径进行比较分析，我们认为应当坚持如下几个原则：第一，“三个有利于”原则。我国在发展海权的过程中，可能会遇到海洋事业的发展方式的争议，与外国国家和组织的结盟、合作、妥协甚至战争的交往形式的争议等诸多不确定的方面，有时候非常难以决断其真理性，不管怎样，我们可以学习邓小平在1992年南行谈话中所讲到的“三个有利于”。当时，国内很多同志甚至是老同志，都对国家今后的发展路径感到迷茫，为此，邓小平提出了“三个有利于”，即是否有利于发展社会主义社会的生产力，是否有利于增强社会主义国家的综合国力，是否有利于提高人民的生活水平。把这“三个有利于”作为判断国家发展路径和方式的标准，事实证明它具有真理性。在此，我们把这“三个有利于”借用到国家发展海权的原则非常合适，因为发展海权的根本目的就是这“三个有利于”，海权发展了，国家的综合国力就提升了，人民提高生活水平也就有了基础。国家的综合国力提升是海权发展的保障，国家没有实力，不要说海洋，就是陆地主权也会丧失；国家的实力减弱，即使已经拥有的海洋主权也会丧失。16、17世纪的西班牙和葡萄牙等西方国家对世界海洋的主权不断易手，根源就是其各自的综合国力此消彼长。第二，和平发展原则。世界的蛋糕相对固定，国家间因各自发展而出现矛盾是必然的客观规律，但彼此有矛盾并不必然导致战争，因为战争的结局不能确定一定带来利益，更可能的结果是两败俱伤。因此，我们要尽可能地以和平的方式化解争端，因为我们要发展海洋经济需要一个和平的海洋环境。要实现和平，一要靠实力。没有实力，和平就没有基础和后盾，即使有和平也不会长久，因为实力才是分配利益蛋糕的刀。但只有实力也不行，还需要讲究策略，因为世界很大，国家很多，没有哪个国家能说自己有绝对的实力，即使当今的超级大国美国也不例外。实现和平的主要方式就是“平衡”或者“制衡”。目前，我国的综合国力相对美国和西方发达国家还较弱，绝对需要避免与美国这样的超级大国进行正面交锋，我们要与俄罗斯、蒙古、越南这样与美国和欧洲有一定距离的国家进一步加强合作，这样既保障了边疆的和平稳定，也强大了自身阵营。同时，我们还需要进一步拉拢处于中间带的欧盟国家，而且，在合适的时候，还需要利用矛盾分化西方国家的同盟关系，比如日本、菲律宾，他们与美国结成同盟本身就是一个狼狈为奸的组合体，彼此互相利用，但他们彼此又互不信任，我们要利用时机强化其利益不可调和的方面，以削弱其同盟的力量。当然，和平并不排斥战争，要维持和平，在必要的时候也需要以战争实行威慑，甚至直接发动小规模的局部战争以起到震慑的作用。但战争必须有度，为战争而战争或者为复仇而战争等无休止的战争都是不懂政治的行为。我们必须坚持和平发展的根本原则，战争只是迫不得已的手段，构建和平环境以大力发展海权才是目的。第三，依法建设原则。发展海权要依法依规进行，要让所有的国际法主体和私人组织、个人在中国管辖海域内的所有行为都在制度的框架内进行，在世界其他水域都不得侵犯中国国家和私人组织、个人的合法权益。法治原则是现代文明发展的标志，也是和平、高效地发展海洋事业的保证；同时，依法治理还是避免摩擦、化解纠葛的有效手段。法的内容包括国际法和国内法两个方面，涉海的国际法尤以《联合国海洋法公约》为重。我们要充分挖掘海洋法的精神实质，以驳斥对方的无理要求，同时还要充分利用国际法条款，与沿海邻国进行持续的双边谈判，进行有效的海洋边界划分。涉海的国内法在我们国家发展较晚，下一步的重点是在总结陆地立法和海洋初步立法经验的基础上，学习西方海洋强国成功的涉海立法，制定出一系列的涉海行政行为法、涉海行政组织法、海上特别诉讼法等涉海法律法规，以使海上治理不仅能紧跟陆地治理的脚步，还要与世界海洋强国保持同步。
以海权战略的原则为主线。海权战略的构建大致包含如下几个方面：第一，积极开展以培养人们海洋意识为目的的旅游文化、科研、宣传教育和立法等活动，使人们深刻认识海洋、喜爱海洋、向往海洋，特别是培育年轻人开发海洋、探索海洋的兴趣和具备保护海权的担当。中国文化自古以来都是以中原大陆文化为基础的，海洋文化在很长的历史时期里都没有形成主流和气候，从而导致以大陆文化为代表的各类主导国家民族命运的领域普遍缺乏对海洋的关注，进而使得居住在大陆纵深的人们长期缺乏对海洋的关注。新中国建立特别是改革开放后交通日渐快捷，它使陆地纵深的人们到达沿海变得容易，海运业的飞速发展更进一步地促进了人们对海洋价值的认识。我们要沿着这条道路继续探索和发展，其中以海洋文化为核心的因素对人们的灌输和植入将加快其关注、关心海洋的步伐。第二，大力发展海洋产业。海洋产业是人们向海洋谋取财富的手段和方式，只有大力发展海洋产业，人们走进海洋才会有动力，才会自觉。捕鱼和航行是传统的海洋产业，其中捕鱼业正在萎缩，但人们开创了沿海养殖业，而且养殖的规模逐渐增大，养殖的品种由鱼类向海洋其他生物拓展，航运业随外向型经济规模的增大而增大。不仅如此，海上旅游业、海洋能源如石油、天然气、可燃冰、海风、海浪等产业也正在蓬勃发展，沿海的浙江、福建、广东、海南等省都把海洋产业作为“十二五”规划的支柱产业。总之，海洋产业的发展是海权发展的基础，也是海权发展的最终归宿。国家在发展海洋产业方面需要做的，一方面是在政策上大力扶持，另一方面是在科研上大力扶持；另外，还要积极为涉海产业营造安全、宽松的投资发展环境。第三，大力发展海上军警力量。海上军警力量是海权发展的重要标志，海上军警力量包括海军和海警两大力量。海军是最主要的海上力量，它是海上力量的核心，其核心职责就是防止外敌通过海上通道入侵我国，包括借海道入侵我国陆地主权，以及直接侵犯我国海洋主权，还包括阻止外敌在公海等其他海域侵犯我国国家、集体和公民的合法权益的行为。海军保护国家主权的方式主要是通过巡海和训练、演习等方式来震慑敌人，在特定情况下需要投入战争来阻止外敌的入侵。海警是海上专门的执法力量，我国过去在很长的时期里实行的都是分散式海上执法，即渔政、海监、海事、海关、海警等部门分别行使海上渔业、海域使用和科考、海上交通、涉外贸易及关税、海上治安等事务，只是到2013年国家才迫于海上形势整合大部分海上执法力量，建立了一支综合性的海上执法力量即海警。海警的主要职责虽然不是打仗，但它的执法任务非常繁重，可以说海上事业越发展，海上的纠纷会越多。一方面是由于涉海的单位和个人因利益导致的争端会越多，另一方面涉外的单位和个人进入中国管辖海域参与的涉海产业也会越多，有些单位和个人还有着外国政府的背景，甚至有时候根本就是外国国家以企业、个人的名义在参与。因此，海警的力量强弱对海洋经济的发展至关重要。当前，我国海军和海警的力量与我国海域所面临的形势很不相称，与我国未来实现海洋强国目标所需实力的要求差距则更大。我们必须在大力发展海洋经济的同时，大力发展海军和海警力量，不要顾及外国政府的态度和国内一些短视群体的意见，要记住邓小平讲过的一句话“发展才是硬道理”，它不仅包括海洋经济的发展要硬，也包括海洋军警力量的发展要硬。二、中国海警的发展历史及中外海警在国家海权战略中的定位及其现状比较（一）中国海警的发展历史
今天我们所讲的中国海警，是2013年国家对涉海部分机构进行重组后所组建的一支综合性的海上执法队伍，如果要讲它的发展历程，还得从重组之前的公安边防海警、海关缉私、海监、渔政部门各自情况一一说来，交通部的海事部门在当时的机构改革中暂时还没有被兼并，本文就不进行阐述。另外，这四支队伍，限于篇幅，只重点阐述公安边防海警的发展过程。
公安边防海警并非从来就有。1949年新中国成立以后，加强了对外贸易管理、金融管理和市场管理，特别是在对外交往的关口加强了海关管理，在沿海沿边地区加强了边防管理，使走私活动在我国基本消失，长期以来海上贸易秩序良好，在沿海公安边防机关和海关中，只有少数单位有公安巡逻艇和缉私艇，对海上缉私的能力相对薄弱。自党的十一届三中全会确立改革开放的政策以后，国门乍开，昔日风平浪静的海面顿时八面来风，海外侨胞、港澳台同胞投资办厂、探亲访友的热潮一浪高过一浪。为了方便贸易和加强管理，国家开始在沿海重要港口设立边检、海关、检验检疫等联检单位。然而，由于内地的人们对生活必需品的需求不断扩大和利益的驱使，在正常贸易通道之外的东南沿海的海面上出现了一股走私的歪风，而且来势凶猛。在东南沿海，通过海上渠道，从走私一般货物发展到走私毒品、组织偷渡、贩卖妇女、卖淫嫖娼、聚众赌博等，原有的隶属沿海地方公安的海上缉私力量已严重滞后。为抑制走私的发展势头，1981年上半年，国务院、中央军委决定临时派海军增援。由于打击海上走私具有斗争长期性和任务艰巨性的特点，必须建立一支专门的海上缉私队伍，而海军具有军事性特点，容易引发外交冲突，因此，1982年开始，国家决定从海军中抽调部分舰艇和人员首先在海南、广东、福建和浙江四省组建海上公安巡逻队；后来，随着改革开放的不断深入，逐渐扩展到沿海各省市，它就是边防海警的前身。其最初归口各省的武警总队管辖， 1987年变更为省公安厅边防局管理，1988年在全国边防管理体制调整以后，正式更名为边防海警支队，归口各省边防总队管理，各省边防海警随所属省边防总队一起由公安部边防管理局实行垂直管理体制。
从边防海警的组建过程可以看出：首先，边防海警人员的来源，最初都是来自海军，他们在航海技术、军事指挥作战方面具有优势，但是在执法能力方面既没有扎实的法律知识，又没有办案的实践经验。其次，在边防海警的组建功能上，当初的核心任务就是打击海上走私，因为打击走私是当时的头等大事，以至于在1999年国家把缉私处理权限统归海关缉私局以前，只要有船的行政主体，如海事部门、渔政部门等主体都在打击海上走私，而且不管案件标的大小，一般都是作为行政案件由自身予以处理，很少移交地方公安作为刑事案件进一步侦查。很显然，在当时比较混乱的情况下，在各打私主体当中，大部分在行政主体资格、处理依据方面都没有明确的法律规定，包括边防海警在内，他们在处理上存在着不规范的地方。边防海警在成立后的较长时期内，工作重心就是打击走私，其他海上行政案件和刑事案件则很少涉及。因此，海警虽然在打击走私实践中积累了一定的执法经验，但执法经验单一，而且还很不规范。
海关缉私部门的成立时间就更晚了。由于全国打击和处理走私的形势比较混乱，国家在1999年1月，在海关总署设立了走私犯罪侦查局，中国海关缉私警察队伍正式组建。缉私警察实行海关和公安双重领导，以海关领导为主。海关总署缉私局既是海关总署的一个内设局，又是公安部的一个序列局。海关总署缉私局在广东分署设立广东分署缉私局，在全国41个直属海关（不包含院校等非执法直属单位）分别设立各直属海关缉私局，在部分隶属海关还设有170个隶属海关缉私分局。目前缉私警察除配备有陆上执法武器装备外，在沿海一带的海关还装备有缉私舰艇。
海监队伍是国家海洋局的一个内设执法部门。在20世纪末期，我国与周边国家围绕海洋权益问题的斗争日益复杂。随着我国海洋经济的发展，开发利用海洋资源的各类活动与日俱增，合理利用海洋资源的问题日益突出，一些海上突发性的灾害和事故不断发生。因此，组建中国海监队伍是维护国家尊严和我国法律尊严的需要，是海洋环境保护的需要，是海洋资源可持续利用的需要，也是加强海洋综合管理的需要。中国海监总队于1998年10月19日成立，中国海监队伍由中国海监北海总队、东海总队、南海总队和沿海11个省（自治区、直辖市）总队组成。目前，有9个国家级海监支队、3个海监航空支队、50个地（市）级海监支队和170个县（市）级大队。成立海洋监察队伍希望达到三个目的：一是建立一个符合我国国情，并与国际海洋新秩序相适应的海上巡航执法系统；二是以沿海省、区、市总队为依托，实时汇集、传递海上监视信息，建成船机之间、海陆之间、部门之间的信息网络系统，为中央和地方政府部门实施海洋管理提供依据；三是全面掌握我国管辖海域的资源开发活动和环境状况，并对总体情况进行科学分析、预测和动态管理。
中国渔政执法队伍是农业部渔政局的内设执法机构。农业部渔业局对外称中华人民共和国渔政局，直属农业部，1988年成立。农业部渔政渔港监督管理局分别在广州、上海和烟台设有南海区、东海区和黄渤海区三个渔政渔港监督管理直属分局，同时还建立了一套执法体系。2000年前，渔业执法管理职能分属渔政、渔港监督和渔船检验三支队伍，分头执法。2000年7月，农业部渔业局设中国渔政指挥中心，统一指挥和管理全国的渔政渔监执法队伍，还把在三个分局的南海、东海和黄渤海区渔政渔港监督局检查大队更名为中国渔政南海执法总队、中国渔政东海执法总队和中国渔政黄渤海执法总队。另外，全国的省、市、自治区的水产或渔业主管部门也设立了自己的渔政执法机构，在与海洋有关的沿海十一个省、市、自治区还各自设有与十一个海监与渔政结合的执法总队，各省市在下属的市、县又设立渔业执法机构。
2012年下半年，中共中央成立了中央海权办，成员单位包括国土资源部、外交部、公安部、农业部和军方部门等。2013年3月，为了加强对海洋资源的保护和合理开发利用，维护国家海洋权益，全国人大批准了国务院提交的方案《国务院机构改革和职能转变方案》。该方案将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署缉私局的海上缉私警察队伍和职责进行整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。同时，全国人大还决定成立国家海洋委员会，办公室设在国家海洋局，作为国家层面涉海部门的协调机构。2013年7月22日，国家海洋局机关大楼同时挂上了“国家海洋局”和“中国海警局”两块牌子，“五龙治海”的局面正式终结。一直以来，中国海上执法力量分散，重复检查、重复建设问题突出，执法效能不高，维权能力不足成为中国海洋事业发展的心病。此次改革实现了海上统一执法，是我国海洋管理事业发展史上具有里程碑意义的一件大事。“海洋管理不是一个点，就该是一个面。”学者彭美等引用了中国海洋发展研究中心一名资深研究员的一个顺口溜道出了海警改革的方向，即“研究、决策、协调、执行一条龙，立法、司法、执法一条线，政界、军界、学界、民间、媒体一条心，海监、渔政、海事、海关、海警一家人。”改革前，中国原有的5支海上主要执法力量分属5个不同的国家部委：海监隶属于国土资源部国家海洋局，渔政隶属于农业部渔政局，边防海警隶属于公安部边防管理局，海上缉私警察隶属于海关总署缉私局，海巡隶属于中国海事局。此次合并中“五龙”之一海事局的海巡为何没被并进中国海警，据参加改革的专家认为，主要考虑到海事主管救助，侧重点在国际航线的运输，且已经与国际接轨。
根据国家海洋局公布的国家所确定的“三定”方案，国家海洋局的海警司兼任中国海警局的海警司令部、中国海警指挥中心，负责组织起草海洋维权执法的制度和措施，拟订执法规范和流程，承担统一指挥调度海警队伍，开展海上维权执法活动的具体工作，组织编制并实施海警业务建设规划、计划，组织开展海警队伍业务训练等工作。财务装备司兼任海警后勤装备部，负责起草并组织实施海警队伍基建、装备和后勤建设的规划、计划，拟订经费、物资、装备标准及管理制度，组织实施装备物资采购。人事司兼任海警政治部，负责组织起草海警队伍党的组织建设、干部队伍建设的政策规定，指导开展思想政治工作，承担海警队伍干部考核、任免等工作。国家海洋局北海分局、东海分局、南海分局对外分别以中国海警北海分局、东海分局、南海分局的名义开展海上维权执法。3个海区分局在沿海省（自治区、直辖市）设置11个海警总队及其支队。我国共有11个沿海省（市、区），每个沿海省（市、区）都将设立一个海警总队。这些海警总队及其支队都直属中国海警局，由海警局直接指挥海上维权执法行动。“三定”方案还首次明确了国家海洋局与公安部、国土资源部、农业部、海关总署及交通运输部的职责分工，这些部门有部分职能与海洋相关。海关与中国海警建立情报交换共享机制。海关缉私部门发现的涉及海上走私情报应及时提供给中国海警，中国海警开展海上查缉并反馈查缉情况，按照管辖权限办理案件移交。海关和中国海警加强协作联动，对发生在海上及沿海非设关地的重大走私活动，海关和中国海警可组织开展联合打私行动，统一部署、统一组织。海关发现监管船舶未经海关许可擅自驶离海关监管区的，或在监管中遭遇暴力抗拒执法的，可通告中国海警，中国海警应予以拦截。海警之所以还需要与海关缉私协作，原因如下：第一，国家原来确定的走私案件统一由海关处理的意见没有变；第二，这次整合进中国海警的只局限于海关缉私部门的涉海缉私警察，非涉海的缉私机构仍然留在海关。（二）美、日、韩、加等外国海警各自在其国家海权战略中的作用
美国海岸警卫队是美国执行多种任务的海上武装执法力量，它的主要任务有如下四个方面：
一是维护海上治安。包括：（1）维护国土安全；（2）禁毒；（3）制止非法国外移民；（4）专属经济区及公海的渔业等海洋资源执法；（5）其他海上执法任务。
二是海事交通安全。主要包括：（1）海上搜救；（2）海运安全；（3）交通服务。
三是维护国防利益。美国海岸警卫队是美国一支重要的军事力量，它几乎参加了美国历史上的所有战争及海上突发事件。它主要发挥如下功能：（1）针对一些敌对国家所实施的经济贸易制裁所采取的对从往来该国的船舶所进行的检查甚至航道监视或封锁；（2）对近海实施管制，以便在战争时期能够为本国海空军及盟军有效地利用近海作战提供服务；（3）对主权海域实施一般防卫；（4）对港口等船舶停泊点实施防卫，防止恐怖袭击。
四是保护自然资源。
日本海上保安厅的主要职能与美国海岸警卫队类似，主要也涉及上述4个方面。进入21世纪后，日本海上保安厅的职能在运用方面有所调整，并呈现日益多样化的趋势。日本海上保安厅实际上是一支海上准军事力量，在情报、指挥、通信及控制系统等方面都与日本海上自卫队相连。由于其归属于日本国土交通省，从而降低了行动的敏感性，也避免了不必要的军事冲突。在这种背景下，日本海上保安厅经常打着维护海洋权益的名义，把中、朝的船只作为重点防范对象，还常安排舰船到争议海域巡逻，意图把争议海域纳入自己的主权控制之下。
1991年韩国把其从1953年开始在釜山以及后来在其他地方成立的海洋警察队改编为海洋警察厅。到1996年，随着韩国海洋管理体制改革的深入，其开始正式组建国家海洋警察厅，隶属于新成立的海洋水产部。其在总部外，还下辖13个海洋警察署。韩国海洋警察厅也担负海洋国防任务，它的13个海洋警察署分为东海、西海和南海三个部分，分别与海军的1、2、3舰队形成联合警戒防御体制。
加拿大海岸警卫队的前身是1867年成立的加拿大巡防船队，后来于1962年发展为海上安全监督机构，隶属于交通运输部，在职能和机构方面逐渐调整为今天的半集中型海洋管理体制及集中型海上执法体制。加拿大海岸警卫队没有执法主体资格，严格意义上讲应该不叫海上执法力量，但如对执法从宏观意义上理解的话，其先进的装备和准军事化管理的队伍在海上维权、反恐怖威胁方面发挥了重要作用。（三）中外海警在国家海权战略中的定位及其现状比较
国家海权战略应当包含以国家的海洋经济发展为核心的发展战略和以保障海洋经济等各项事业发展为目标的保障战略两大部分。显然，海警是国家海权战略中保障战略的重要组成部分，因为海权保障战略在力量组成上应当包含两大部分，即海军和海警，其中在力量强弱上海军应当是力量中心，海警为力量辅助。因为海军所作用的对象主要是相对强大的外敌海军，而海警所作用的对象则是处于装备弱势的国内外公民个体和单位，当然也包含部分以个体和单位名义出面而实质是为国家服务的主体。但并不能因此就弱化甚至否定海警的作用。其实，海警和海军的功能应该是互为补充，它们没有谁重要谁不重要的区分，因为海军和海警应当是海权保障战略的两大中心力量，其中海军是海上战争时期的中心力量，海警乃是海上和平建设时期的中心力量。在海上战争时期，海军冲锋在前，海警起到协助海军作战的作用，主要是利用小型舰艇实施近海作战和为远海作战的海军提供后勤保障。在和平建设发展时期，海警工作在一线，时刻与在海上从事渔业、资源开发、科学考察、航运作业的单位和个人在一起，保障他们有一个安定祥和的海上工作、生活环境，以最终实现海上以经济发展为核心的海权战略。同时，海军在和平时期，主要是对外海进行巡逻，以震慑敌人，在特定时候则作为海警的后盾，以帮助海警对付因海警力量难以制服的海盗和海上恐怖主义活动。另外，海上战争与海上和平两个时期的划分并不是绝对的，因为和平时期实质上就是战争的潜伏时期，它内含着很多战争因素，只是没有达到爆发的程度。一般来说，国家为了维护尽可能持久的和平以创建海上稳定的建设环境，在战争没有爆发之前，甚至在特定时候，即使已经有小股部队在活动或者小规模战斗，只要对方没有宣布进入战争状态，国家都是可以不派出海军出面迎敌，但是又必须迎敌，这时可以安排海警部队出面，也可以安排海军以海警的名义出面，以避免失去外交斡旋的机会。
上面是海警在国家海权战略中的一般性地位分析，下面我们来看看外国和中国的海警在本国海权战略中的具体地位。首先，从美、日、韩、加四国海警的职能来看，以美国最为典型，一般都包含海上治安、国防、海上交通和海上资源保护四大类型，其中海上治安和海上资源保护内涵丰富，涉及海上除交通以外的所有需要依法进行行政管理的内容，如海上各种资源开发、科学考察、渔业等方方面面的与海洋经济有关的事项，包括所有的违法犯罪事项。其中国防属于典型军事范畴，从上述美国海警在国防事务中所担负的职责来看，他们在战争时期作为海军的助手，或者作为第二海军（近海作战），而且并不局限于战争时期；但其在平时的国防职责不是十分明显，主要是以法律手段对付敌对国的个人和单位，当然，也包括针对非敌对国的个人、单位及其船舶的严重违规行为的临时性警戒。另外，美国作为特例，作为当前世界上唯一的超级大国，凭借着自封的世界警察的身份随意给其认为不合作的国家实施作为战争替代产物的经济制裁、航道封锁等措施，而在美国海岸警卫队的行动区域则直接承担这些措施的强力执行，这项职责其他国家则一般没有。可见，外国海警在其海权战略中的地位举足轻重：首先，海洋经济发展离不开海警的保驾护航。其次，海洋国土和海洋经济利益在面临外国威慑的时候海警作用也不可低估；同时，外国海警还承担着在特定时期依据本国政府的指令对他国公民、单位及其船舶实施攻击。
中国海警由于受长期的陆权思想的制约，缺乏历史基础，新中国建立以后又因为计划经济体制的原因，没有得到有效、快速的发展。改革开放后，海警遇到了发展的机遇，可是因为分散的海洋管理体制又导致海警一分为五，结果是渔政、海监、海巡、海关、边防各自为政，人员分散，装备分散，在执法过程中不能形成有效合力，这种状况与海权所面临的严峻形势极不相称。为此，国家于2013年对海警进行了一次大整合，即除了海事之外，其余涉海执法机构统一规整为一个全新的海警。目前的中国海警在职能上除了海上交通之外，其他各项事业与国外的海岸警卫队基本接轨。我们为什么不把海事规划进来，据参与改革过程的专家透露，其原因大约有两个方面：其一是考虑到海警归一本身的难度比较大，涉及现役与非现役管理性质的差异、机关与事业管理体制的差异等诸多体制机制的问题，人员越多则处理起来难度越大，在不影响海权改革大局的前提下，可以把主要在近海执法且在许多方面已经与国际海事接轨，特别是队伍特别庞大的海事暂时不作为收编的对象，以利于改革的加速推进；其二是考虑海权工作近期的重心是维权，而维权主要是在东海和南海的纵深，海事的任务则相对弱化，可以将海事继续维持其原来的状况，以后则视情况再做调整。
尽管改革已经解决了过去积压的许多问题，但是我国海警与国外有着较长历史发展和经验积累的海岸警卫队相比，还有着巨大的差距，主要体现在以下三个方面：第一，国外海警特别是发达国家的海警在经历较长时间的综合磨砺后其人员素质比较全面，能够胜任海上各方面事务特别是突发事件的处置，而我国的海警执法能力普遍单一，且长期都是在近海作业，涉外执法经验不足。比如，原来是渔政、海监各派自己的船和人去同一个海区执法，现在是只派一条船去原来的同一海区执法，但船上还是要派熟识渔政或海监知识的各类人员，一人多能的现象还要持续很长一段时间才能实现。第二，海洋强国的海警装备先进，主要体现为其船舶吨位大，具有深海作业的条件，另外，船舶上的通信设施十分先进，同时，还装备有与工作职责相当的武器。相比而言，我国海警的船舶吨位普遍较小，较小吨位的船舶难以承担深海航行的职责，缘于过去各海警门类长期局限于近海执法，同样由于近海执法决定其装备和通信设施相对落后，不具备到深海维权的条件。第三，国外海警因维权的需要，长期与本国海军保持密切联系，或互通情报，或举办常规性的联合军演，而且在平时长期承担准军事任务，对担负国防职责有着丰富的经验。我国海警与海军只有原来的公安边防具有海军背景，其他新归并的成员完全属于地方百姓，不仅与海军没有人源上的联系，而且也没有日常工作上的联系，联合训练更加不具备条件。三、中国海警发展战略（一）在非传统安全环境下中国海警实施近海与远海分级发展战略
传统的安全观认为，国家是国际或者世界体系中的唯一独立主体，国家之上不存在可依附的单元，故国际关系处于无政府状态。民族国家自形成之后，国家就成了世界体系的单元，而国家天生具有主权属性。主权意味着在其管辖范围内，拥有最高的权威。正是因为主权国家不承认比其更高一级的政治权威，那么由主权国家组成的世界体系就是无政府状态，因为缺失一个全球性的能够对所有国家实施控制的中央政府，政府只是存在于世界体系的国家单元的内部。国家处在无政府状态下必然存在“安全困境”，国家为了保护自身的独立和主权而采取的各类行动，都将导致无政府状态的永久化，以及由无政府结构所带来的国家存亡和战争的永久化。因此，传统的安全观实质上就是国家安全观，而国家安全观自然偏重于甚至局限于军事安全及其战略发展。
冷战结束后，随着苏联的解体、华约的解散和德国的统一，世界军备大规模裁减以及《核不扩散条约》的有效施行，冷战时的国家安全态势从根本上得到改变。主要国家之间的关系从对抗转向缓和，低烈度的冲突和小规模战争成为冷战结束后初期最主要的国际安全威胁。
于是，世界上绝大多数国家都把注意力放在经济发展上，而且经济由单一国家形式迅速走向全球的过程促进了各国经济的快速增长，并创造了无数的就业机会；国家间的人流和物流导致政治全球化，它反过来又促进了国家间的对话与合作，使得国际政治和国内政治之间的界限日益模糊；经济和政治全球化使得具有普世性的价值观在全球普及，各民族的优秀传统在交流中相互融合互补，促进了文化全球化。全球化带来了高效发展，也带来了负面性结果。经济全球化带来了生态和环境的恶化，如资源的短缺和人口的膨胀、粮食危机等，而且全球化所带来的灾难也波及社会文化领域，如全球性经济金融危机和社会文化冲突开始对人和国家的安全产生日益显著的影响，促使国际社会逐步认识和警惕非传统安全的威胁，特别是有组织的跨国犯罪、恐怖组织、非法移民、走私贩毒等问题导致一些国家政权动荡、地区紧张和武装冲突。于是，非传统安全的概念和意识逐步深入人心，从而导致国家的安全观从传统的观念向非传统的观念转移和拓展：一是在安全范围上从军事安全扩展到政治、经济、环境、社会、文化等领域；二是在安全主体上从以国家为主体到以国家、个人、跨国公司和社会团体等多元主体共存。
非传统安全在海洋中主要体现在如下几个方面：一是海洋能源开
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