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作者：李丹林

出版社：中国传媒大学出版社

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电视剧法律问题研究试读：

序言

我至今记得，在中国传媒大学（当时还叫北京广播学院）向我颁发博士生导师聘书的仪式结束后闲谈，有人问起李丹林在研究什么课题，她脱口而出：电视剧与法。当时主持这个仪式的学校研究生部主任周华斌教授也几乎是脱口而出：电视剧是艺术，艺术与法能有什么关系呢？周教授是我国戏剧史论大师周贻白先生的哲嗣，家学渊源，对于戏剧史论乃至艺术史论都有很深的造诣，然而与法无缘，他提出这个问题是很自然的。我的专业方向是媒介法，与艺术不沾边，所以对周教授提出的问题也深以为然。

我们的疑问并非无理。法与艺术，按常识看来，似乎代表了两个极端：法是国家意志的体现，艺术是个人性情的自然流露；法的力量在于强制，而且是国家强制，艺术的力量则在于感染；法是高度抽象的命令和判断，艺术是情感和形象的有机融合；法律赖于理性，艺术来自灵感；法律无情恰似铁石，对一切人永远采取同一标准，艺术有神一如云水，在不同人身上会产生不同的共鸣：这两样东西如何放在一起来说呢？

丹林当时没有回答周教授的问题，不是不愿或不能回答，而是谈别的事情了。后来因工作关系我与丹林交往多了，方才理解丹林确实与各执一端的只研究艺术的周教授和只研究法的我（姑且这样说）不同，她的关注横跨这两大领域。无论是她的气质还是她的爱好，她同艺术似乎更为接近。她考入北京大学法律系乃是出于一次说来话长只好暂且不说的阴错阳差，但是何尝又不是给她提供机会？她原先所在的学校加盟北京广播学院就使机会有可能成为现实，现代艺术传播离不开媒介，甚至媒介本身就在不断创造新的艺术样式；在电视这个媒介上，在法和艺术两个领域的接合部的理想突破口在哪里呢？恰好曾庆瑞教授主持的我国第一个系统研究电视剧艺术学，具有开创性意义和价值的项目“电视剧艺术学学科体系”已将这样的课题列入其中。

眼前的这部《电视剧法律问题研究》，可以说是向当年提出这个问题的周华斌和怀有同样的问题只是没有说出来的我，交出了一份答案。作为此书的第一读者，我的读后体会是可以从四个层面理解作为一种艺术样式的电视剧与法的关系：

第一个层面是，从法同人类社会的关系的角度，说明艺术既然是人类的一项社会活动，而且是成熟的人类社会一项不可或缺的活动，就不能不受到法律的涵盖。书中引用了当代创立统一法学的大师博登海默（Edgar Bodenheimer）的论述。博氏认为法律是秩序和正义这两大要素的综合，平等、自由、安全和公共福利都不应该被看成绝对的孤立的事物，是最终的唯一的法律理想和价值。它们是相互结合和依存的，都应在建立成熟的和发达的法律制度的过程中占有一个合适的地位。所以也只有法治社会，才能为艺术发展提供理想的温床。

第二个层面是，从艺术活动作为一种人权和民事权利的角度，说明法对艺术的保障。艺术是一种表达活动，艺术自由已作为基本人权的表达自由的一部分载入国际人权法，也在许多国家被作为宪法权利而载于宪法，政府必须依法承担对艺术活动不予干预的义务。而艺术表达更是一项蕴含着高度智力的创造性的表达，法律还必须对艺术成果提供更加积极的保护，这就是版权保护，版权制度使艺术创造具有更强大的精神动力和物质动力，有利于艺术活动的繁荣昌盛。

第三个层面是，从电视剧作为一种综合艺术的角度，说明法对综合性的艺术创造的整合功能。电视剧作为“电影和类似以摄制电影方法制作”的综合艺术作品，是现代声光电和数字技术有机结合的产物，它不同于个人的艺术创作和传播，甚至也不同于一般的合作、汇编、演绎作品的创作和传播，在版权法中有独特的地位。在电视剧制作和传播过程中，产生了两类法律关系。一类是电视剧制作者同政府之间的关系，政府必须对电视剧创作和传播进行管理，这种管理与被管理的关系主要以行政法调整。一类是电视剧制作者同编剧、导演、各类演职人员以及播放、出版机构等之间的关系，这种平等主体之间的关系主要以民法其中大量是以合同法调整。从本书中可以看到，这两类法律规范对于电视剧制作和传播的有序运作具有根本性的意义。

第四个层面是，从任何表达活动都有所限制的角度，说明电视剧内容的法律底线。电视剧的繁荣发展受惠于法治社会，电视剧的内容也应当有益于法治社会而不应使之受到损害。本书关于电视剧涉法内容、侵权内容的阐述，属于这个层面。

这四个层面，呈宏观到微观的递进关系，书中都有涉及。如果要说不足，那么就是全书微观内容较强而宏观内容过弱。但是这应该说主要不是作者自身的原因。我国尚处于法治社会的生成期，在社会生活中，特别在文化和传播领域中，法律赋予政府管理权力的功能相当发达，法律赋予民众权利并限制政府权力的功能还缺乏普遍认识和重视，这是多年造成的历史积淀，改变尚需时日。本书只是如实反映了我国现阶段的状况而已。

最后还要说说我同周华斌教授的不同：周教授是传统学科的攻坚者，在那里已经积累有诸如他的先尊等众多前辈所留下的累累成果，现在每前进一步都要具备深厚的功力，付出巨大的劳动。而我前面已经说过，如果要说我是“研究法的”也只能是“姑且”。我从事媒介法的教学研究也是命运使然，这在别的文章里已经说过了，我的本来专业是新闻学，甚至没有像丹林那样受过正规的法学基础教育，由于媒介法处于新闻传播学和法学的间隙，所以从中脱颖而出其实带有跑马圈地、捷足先登的意味，这比周教授显然省力。李丹林的治学路数与我相近而异于周教授。但是这并不意味着这里不需要有攻坚战。圈地容易建楼难。我看到，在媒介法领域，已经有一批比我年轻的朋友们创造了不容等闲视之的成果，我深信不要几年，他们会把我远远抛在后面，我期待更多年轻人出现在这个行列。魏永征2006年7月5日于上海悉尼阳光小区

绪论：法、艺术、电视剧

本书所论之“法”，非艺术创作之法，乃法律、法治之“法”。通常看来，“艺术”与“法”似乎是不太经常发生关系的两大范畴，二者之间似乎也不存在正相关的必然关系。古今中外的历史的某些情形也表明，在一个民族、一个社会没有进展到法治时代，或者法治遭到践踏的时候，艺术并非绝然地不能产生，或发生凋零、枯萎。相反，这样的时代，社会黑暗、民生凋敝、宗教对人性的恣意钳制、战争的毁灭造成个体生存的无助与种族灭绝的恐惧……由此所带来的苦难和忧患却滋养了艺术家的创作灵感，为人类留下了宝贵的心灵与精神遗产。而法治时代的来临、法治社会的建构，理性主义的崛起、实证主义的滥觞，似乎不仅无助于艺术的发展，甚至还会抑制人的艺术想象力与创造力，使艺术成为多愁善感者的呻吟。如今在大众文化潮流的冲击下，艺术被认为日益走下神圣的殿堂，艺术的审美本性已经为可以换取财富的商品的本性所替代，艺术不再有追求理想、提升品位、拯救灵魂的使命。在这样的情势下，究竟应该如何认识法与艺术的关系？法治对于艺术会有何助益？如何认识电视剧的本性？如何理解法与电视剧的关系？如何从法律角度审视电视剧领域？如何更好地促进电视剧事业的繁荣，电视剧产业的发展？新的时代给我们提出了新的问题。

一、法与艺术

依据辩证唯物主义的原理，法与艺术这一对范畴，处于对立统一之中。法于艺术，法既为艺术的发展繁荣提供保障，又会限制乃至扼杀艺术；艺术于法，艺术可弘扬推进法制，也可被用来作为抗拒法制的手段。在这种对立统一的关系之中，从人类社会发展的宏观历史视角来看，法起着主导作用，居于矛盾的主要方面。

自由对于人的价值具有本体意义。自由是人的潜在能力的外在体现，是人的自我意识的现实化。自由是人类发展的动力，人类对自由的追求以及社会自由程度的提高既是人类发展的保证，也是人类向新的自由度迈进，获得发展的保证。

艺术是人对自由的追求的体现。艺术的审美活动，在马克思看来，是人的自由自觉的类本质的感性显现。“动物只是按照它所属的那个物种的尺度和需要来进行建造，而人却懂得按照任何物种的尺度来进行生产，并且懂得怎样处处都把内在的尺度运用到对象上去，用固有[1]的尺度衡量对象，因此，人也按照美的规律来建造。”人类通过艺术的审美活动来追求自由，其每一具体的活动都要在一定的有序而稳定的社会环境中才能进行，否则，便不可能。

人类在自身漫长的发展过程中，通过经验的积累和理性的思考，深刻认识到，自由就是法律的目的之一，法是人类对于自由的追求的保障。用法保障自由就是保证自由免受侵犯，保证自由不被滥用，同时法是对自由的同等认可，同等保护和对侵犯自由给予同等制裁。

美国当代法学家博登海默也用自己的方式论述了法对于自由的保障。博登海默认为：“人的生性是这样构成的，即在它为维续自身的生存和繁衍后代的努力奋斗中，他的创造才能和精力并不会全部耗尽。在他的身上，还蕴藏着过量的精力，否则就不可能有我们所谓文[2]明的伟大事业。”人如果“有余力去从事这种更高尚的文化活动，而这种活动远远超越了满足最低限度的即时的生活必须的活动范[3]围”。为了确使人们的创造力用于实现最有价值的文明目标，就必须打好重要的基础。“我们必须注意到的是，不能使人们的精力消耗或浪费在与邻人的不断冲突中、个人间与群体间的私人争斗中，也不能使人们的精力消耗或浪费在时刻警惕和防范反社会分子的挑衅性行为和掠夺性行为之中。除非社会为个人和群体保证了一定程度的安全，否则，他们就无法致力于那些人们通过合作努力所能实现的更为宏大[4]的目标。”

法律对社会的有益影响，在相当大的程度上基于这样一个事实，即它在某些基本的生活条件方面为个人创制并维续了一个安全领域。法律保护其国家成员的生命、肢体完整，财产交易，家庭关系以至生计与健康。法律使人们无需为防止其他人对他们隐私的侵犯而建立私人制度。法律通过创设有利于发展人的智力和精神力量的有序条件而促进人格的发展与成熟。它对那些受本性驱使而去追求统治他人的专制权力的人加以约束，不让他们进行人身的或社会的冒险活动。（在由人性中难以驾御的方面所确定的范围内）通过稳定某些基本行为，法律帮助人们从不断关注较低层次的问题中摆脱出来，并帮助人们将精力放在履行较高层次的文明任务上，因为对较低层次的问题的关注往往会妨碍人们适当履行那些较高层次的职能。再者，法律所建构的制度性框架为人们执行有关政治、经济、文化等方面的多重任务提供了手段和适当环境，而这些任务则是一个进步的社会为满足其他成员的要求而必须予以有效完成的。通过践履上述职能，法律促进潜在与社会体中的极具创造力和生命力的力量流入建设性的渠道，法律也因[5]此证明自己是文明建设的一个不可或缺的工具。

马斯洛的人本心理学认为，人的存在与发展是以人的各项需求得以满足为前提的。他将人的需求划分为由低到高的不同层次。一般来说，人只有在低位阶的需要得到满足的情况下，才会产生高位阶需要并追求其满足。他将人的自我价值的实现作为最高需要。在一般意义上，人并不会因为得到食物和住所以及繁衍后代而得到满足，人还渴望参加有价值的活动，使他能够为此献出其特殊才能。因此，必须给予个人以实现更高的生活目标的良机，亦即发挥他们为人类服务的才能的良机。艺术的创作、艺术的欣赏都是人的一种精神的、情感的需求的体现，而它们又是在人最基本的需要，即生理需要满足的基础上才得以发生的。而无论是人的基本需求的满足，还是高层次的需求的满足，都必须是以法为社会的稳定发展提供一定的制度依托，使社会存在一定的秩序为前提。博登海默认为，虽然法律并不能直接进行和增进文明大厦的建设，它也不能令人们成为发明家或发现家去设计城市建设的新方法或去创作优秀的音乐作品，然而，通过为人类社会组织确立履行更高任务的条件，法律制度就能够为实现社会中的“美好[6]生活”做出间接贡献，而艺术正是美好生活的最不可或缺的内容。

由以上分析可以得出结论，在人类历史的长河中，法律为一个社会所作的制度性设计，建构的社会管理框架，确定的人与人之间的行为规范及对社会成员的保障机制，是人类一切活动的基础，没有了这样一种由法律保障的秩序状态、安全状态，人类既不能保障个体与整体的安全存在，也不能促进个体与整体向更高的层次提升和迈进。艺术作为人对世界掌握的一种高级的方式，“是精神掌握与物质掌握的[7][8]统一”，而且“主要是从精神上所作的审美掌握”，它是一种远远超出人本身基本生理需求的更高的精神需要的体现，是一种博登海默所认为的“更高尚的文化活动”，是人类追求自由的表现。由此，法律对艺术的作用便昭然若揭了。因此在具体实践领域研究法与艺术、法制与各种艺术现象、法治与当今的电视剧现象的关系也就有了一个基本的思考问题的脉络。

当然，艺术对于法律来说，也具有相当大的反作用。从积极的一面来说许多时代的法律文本也许早已灭失，但是那个时代的法律则通过各种或粗糙或细腻的艺术形式流传下来，法律精神、法律知识也通过各种艺术形式深入渗透到人们的意识当中。法律作为一种价值追求和一种严谨的逻辑体系，通过艺术的表现形式，能够被人们更好地认识，更深刻地感受，并积淀于社会心理之中。

二、艺术与电视剧

在西方，电视剧在其产生之初，被认为是一种供大众娱乐的工具和方式，它只是文化工业生产出的产品而已，因而是被排斥在艺术殿堂之外的。电视剧在中国，在它的产生之初则有着不同于西方的情态。最早，电视剧是作为一种传达党和国家所倡导的主流价值观的工具而产生和存在的。电视剧承载着一些非艺术范畴的东西，尝试用戏剧化[9]的叙述阐释国家政策和理念，可以说，其实质是一种艺术形式的宣传载体。后来学界多认为电视剧是一种艺术，尽管在电视剧产生之初，其艺术水准还处于幼稚状态。有论者认为，我国的“电视剧，在它本原意义上，乃是一种特殊的、客观存在的人类社会精神文化现象，新兴的、审美的社会意识形态，艺术的一个品种。如同其他艺术一样，电视剧既是电视剧作家、艺术家对社会生活的能动反映和再现，又是电视剧作家、艺术家从生活体验中凝聚的情思和意愿的表现，她把艺术创造再现和表现有机地统一了起来，把认识的内容和审美的价值有机地统一了起来。从内容到形式，它都是审美的主客体融合和创造的[10]产物”。关于电视剧艺术本性的见解，有学者也从电视实践的角度[11]进行了揭示。在电视剧自身的不断成长过程中，电视剧的创作者将他们的审美价值、人文关怀、社会责任、历史顿悟等等注入到电视剧中，培育和强化着电视剧的艺术品性。改革开放二十多年来中国电视[12]剧发生了“8次轰动效应”，每次引起轰动的电视剧都在艺术上有新的进步。

但是，随着社会转型的加剧，电视普及率的提升，电视剧在履行传达主流价值观功能和表现艺术家艺术理念的同时，也逐渐转向面向市场，满足观众消费需求的制作价值取向。电视剧的政治意义开始淡化，其消费意义开始被重视。于是，电视剧是一种产品、是一种供大众娱乐的消费品的观念也日益为人们所接受。也许从传统美学意义上来讲，当下电视剧的艺术品性似乎并不那么纯粹了。但是作为一种精神产品，它总是要通过对于人的精神和情感领域的作用来实现它的意义。因此电视剧必然具有一定的思想与精神追求在其中，必然具有一定的使人产生精神与感官愉悦的感性要素在其中，这些不是艺术又是什么呢？虽然当今时代，创造性的智力劳动成果可以换取物质财富，国际社会和世界各国也都通过建构相应的法律制度如合同法、知识产权法等去保障这种劳动成果物质财富回报的实现，但是，我们不能因此否定或忘记了电视剧的艺术本性。惟其如此，我们在探讨电视剧与法的关系的时候，才能有一个准确的判断，才能为电视剧的发展构建良好的制度与法律环境。

三、电视剧与法

中国是一个有着五千年文明史的古老国度，同时也是一个有着漫长的专制与人治历史的国度。当今时代，中国社会正经历着亘古未有的社会转型与变革。在这样的历史进程中，法治的价值开始在这个古老国度被认识、被接受，法治也被选择作为治国方略。全球化的思潮在人类生活的很多领域包括文化领域的实践，使各民族都面临着不可避免、无法回避的异国他族的强势冲击。在这样的时代背景下，在当今中国电视剧领域与整个社会制度一起变革的情形下，我们应该如何审视电视剧与法的关系？前述分析给我们提供了基本思路。据此，从应用角度分析电视剧领域的法律问题，无论是对于电视剧事业和产业的健康发展，还是对于丰富电视剧理论和法学理论，都具有十分重要的意义。（一）电视剧领域法律问题扫描

在电视剧领域，关涉法律的问题大致可以划分为如下几个方面：1.电视剧内容的法律问题

这是指电视剧的内容所涉及的法律问题，也称文本内涉法问题。这一问题主要有两个大的方面：（1）电视剧作为叙事艺术，讲述的是以社会现实生活和某段历史为背景发生的各种故事。拉丁法谚“凡社会皆有法”，因此这些故事的内容，特别是现实题材的电视剧经常会涉及到各种法律问题。如对于法律价值的诠释、法律观念的宣扬、各种法律知识的传播、各种法律纠纷和案件的表现，等等，都会在电视剧中有所涉及。这些在本书中称为涉法内容。（2）在涉法内容方面，有三类情形。一种是正确反映特定时代的法律观念、法律知识的情形。比如有些电视剧能够准确反映法律的实体与程序的内容，对于所表现故事情节中的不合法、法律错误的内容，创作者对此有明确的批判态度。第二种情形是法律硬伤。有些电视剧由于编导人员对法律知识了解不够，同时又要追求艺术效果或收视率，导致出现法律知识性错误，笔者将在这种情形称为“法律硬伤”。第三种情形是将错误的东西当做正确的东西进行表现和评价。比如在电视剧中所体现的价值追求、表现的理想境界和塑造的完美人格中，宣扬的是有悖于法治精神与人权保障的不符合时代发展要求的理念。在历史题材的剧作中，存在对专制集权的过度赞赏美化、对于等级观念的正面渲染、对于人文精神缺失的不自觉；在现实题材电视剧中，存在对宪法精神的忽视、对侵犯人权的无意识、对人治的怀念与肯定等等。这些是比“法律硬伤”更为严重的问题。2.电视剧制作、播出中的法律问题

这是指电视剧在制作、播出过程中涉及的法律问题。这主要有以下几个方面：（1）电视剧制作、播放组织，音像制品组织的设立中的审批与许可问题。我国对于电视剧的播放组织，即电视台的设立采取严格的审批制度；对于电视剧制作组织、网络传输组织、音像制品组织的设立实行行政许可制度。这些都属于行政法中的问题。（2）制作组织、音像机构、网络传输组织作为市场主体，其设立要符合国家的投资政策和法律规定，要符合公司法、合伙企业法、三资企业法等经济组织法律规范的规定。（3）各类主体在创作、制作、播放、发行电视剧的过程中，会涉及民法、合同法、税法、劳动法、著作权法、竞争法、税法、广告法等问题。（4）各类电视剧主体在进行经营或业务活动中，要接受主管部门的监督管理。在主管部门进行管理监督过程中，电视剧主体认为主管部门的监管行为侵犯其合法权益时，还会涉及行政复议、行政处罚、行政诉讼等法律问题。（5）电视剧领域的从业人员为了更好地发展自己的事业，维护自己的权益，会涉及经纪人制度、自律组织，这些问题也同样需要依法规范。（6）上述电视剧制作传播过程中的各项活动，还会发生各种民事纠纷，包括合同纠纷、侵权纠纷，情节严重者还可能构成犯罪，这又会涉及各种民事法律、刑事法律的实体和程序的规定等。3.电视剧接受中的法律问题

这是指电视剧对受众所产生的影响中的涉法问题。由于电视剧是通过电视播放作为主要传播渠道，因此，电视剧对受众的影响是巨大的，其中的涉法问题也是突出的。这一问题主要有以下几个方面：（1）电视剧正确反映法律知识、法治理念、民主意识，对于提高广大社会成员的法律知识水平、增强法治观念，为法治社会的实现提供心理基础具有重大意义。社会成员通过电视剧这种艺术形式接受法律教育，远较普法宣传这种方式更有效果。（2）电视剧可以引起人们对社会生活中法律实践领域的问题的关注、思考，促进法治建设，促进社会的进步和文明程度的提高。比如电视剧《不要和陌生人说话》的播放，引起人们对家庭暴力的关注，促使人们思考如何为家庭暴力的受害者提供法律救助，讨论如何在《婚姻法》的修订中体现对家庭中的弱者的保护、如何建立家庭暴力的社会庇护机构等。（3）电视剧与法之间还有另外一个不容忽视的关系，即收看电视剧与犯罪之间的关系。有人认为，电视剧对减少犯罪有积极作用，因为那些具有潜在犯罪倾向的人，尤其是精力旺盛的青少年，通过看电视尤其是看电视剧，可以打发掉时光，从而避免因百无聊赖实施违法、犯罪行为。但更多的人倾向于认为电视节目，特别是涉案剧对于控制犯罪有消极作用。理由是：①有些电视剧会把犯罪分子的犯罪技巧、犯罪方法展现得非常写实，这为一些人进行犯罪提供了技术指导；一些电视剧将公安机关的侦破手段、策略、方法表现得淋漓尽致，为那些不稳定分子和犯罪嫌疑人提供了反侦察能力，因而更容易使其冲破心理恐惧实施犯罪。②一些电视剧充斥了血腥暴力镜头，使受众的感官受到强烈刺激，诱发人性中残忍的一面。长期过多受暴力画面影响的青少年，就会对暴力习以为常，并容易产生暴力质向，从而实施暴力犯罪；而那些色情淫秽画面，则会使受众特别是青少年产生畸形的性心理，形成强烈的性冲动，导致性犯罪；③有些电视剧的内容和表现形式向受众传达着不道德、错误的价值观念，使得沉溺于电视剧中的受众、尤其是青少年分辨不清电视剧中的虚拟世界与现实世界的关系，因而其所形成的行为准则、行为方式与社会主流文化、主流价值观念、行为方式相冲突，进而遭到代表主流文化和一般价值准则法律的否定性评价，导致违法犯罪的后果。4.电视剧的内容也可能会带来各种侵权纠纷

电视剧的内容可能会因为与现实中的人或组织有某种关联，由此发生侵害他人名誉权、隐私权、肖像权的问题，引发各类侵权诉讼等。（二）电视剧领域存在的问题及法律原因

新时期以来，电视剧领域虽然取得了巨大的成就，但其中存在的问题同样也很突出。综观中国电视剧艺术和产品，以及电视剧生产经营管理的现状，学术界、业界、管理部门、广大受众都对之贬褒不一，呈现出复杂的心态及认识评价格局。有热情讴歌的，有严厉谴责的，有爱恨交加的，有不屑一顾的……有的人认为电视剧的管理已具备完备的制度规范，对电视剧能够起到保证、促进与发展的作用；有的人认为电视剧的管理就是管制，管理就是设“卡”加“坎”；有的人为电视剧如痴如醉、如癫如狂，也有的人视之如鸡肋或将之作为催眠的妙方……总之，电视剧作为一种让整个社会心之所系的东西，它给人们的心绪、观念、情感状态、行为模式带来的纠缠、渗透、袭扰等复杂影响，都是其他媒介传播的艺术形式和电视这种媒介传播的其他艺术形式无法比肩的。但是，当我们用理性的思维撇开这些纷繁表象，以法学的眼光审视电视剧领域时，我们可以归纳出电视剧领域存在的关键性问题，进而我们还会发现这些问题的产生和存在都与法有关。

具体来说，电视剧领域的问题有以下几个方面：

其一，电视剧作为艺术自身的问题。

具体表现在：个别电视剧思想平庸、无深度，对民族精神、民族文化、民族传统缺乏应有的把握，创作思维狭隘，创作主题单一，屏幕上豪华风、戏说风、武侠风、滥情风、涉案风等等，东风刮过西风刮。在业内，这种情况在审查阶段有些被称为“题材撞车”。

其二，电视剧在产业化过程中的问题。

电视剧交易市场尚未建立起公平、公正的竞争秩序，特别是制作主体更面临市场环境的无序和混乱。在投资、制作、发行、播放过程中，各方主体的合法权益不能依法受到保障，相关纠纷不能依法、及时、有效地解决。

其三，电视剧管制方面的问题。

国家对于电视剧管理的制度设计还存在许多不能适应电视剧事业和产业健康发展的地方；管理的效率与效益还都不够理想。对于被管理者而言，如果认为自身合法权益遭到具体行政行为侵犯，还不能获得有效救济。

上述问题的产生，其原因多种多样，并且是仁者见仁、智者见智。放在法律视野看，这些问题的存在与法有着显而易见，或虽不易察觉但又确实有着相当因果关系的联系，即直接或间接地与法制不健全、法治精神的缺失、相关人员法律知识缺乏、法制观念淡漠有关。以下四个方面可以使我们对制约我国当代电视剧艺术质量和产业发展的法律原因略见一斑。

其一，立法质量不够理想。

任何一种文化现象，一种文化事业，一种文化产品都是人的活动的产物。而其中从事相关职业和专业活动的人的最基本的素质，如文化水准、专业知识与技能、感悟能力与控制能力、品质与意志等是决定这种产品的质量、这种事业的状态的最关键、最根本的要素。因此，现代社会对许多行业、领域都通过法律或在法律规制下的行业组织确定相应主体的准入制度。在我国，电视剧作为一种特殊产品、一种行业，参与到这一领域中的从业人员的素质同样在很大强度上决定着它的荣衰兴败。综观我国在电视剧行业从业资格方面的管理状况，相对于这一行业的特殊性要求来说，则存在很多问题，距离科学有效的规范还有很大差距。在电视剧这一产品制作和创作的复杂过程中，决定这种产品品质的最基本的要素，一是资金的投入，二是主创人员的素质和能力。因此，出品人、制片人的素质在很大程度上决定着电视剧本身的质量、品位。而现行法律对此是如何确定两类人员的准入资格的呢？真正对出品人、制片人的能力和素质的检验的机制是否已经形成了呢？2001年广电总局制定颁布的《广播电视节目出品人持证上岗暂行规定》和《电视制片人持证上岗暂行规定》，规定了取得出品人资格、制片人资格的程序，资格取得的条件和对出品人、制片人的监管措施。政府部门试图通过控制出品人、制片人的从业资格，来达到对电视剧制作质量的控制。但是政府如何去判断一个出品人、制片人是否真正具有相应的组织能力、协调能力、艺术理解和判断力，以及这一职业所需的各种知识和经验，从而决定授予其资格或撤销其资格？这里姑且不论所规定的取得条件，但就监管措施的规定来说就很有问题。上述两规定暗示出，政府对于这两类从业人员的监管办法就是：每年写上一份几百字的总结。这样的一种方法显然并不能真正起到保证出品人、制片人素质、能力、品德的作用。于是这两个规定很快被废止，但是却又没有赋予行业自律组织相应的职能，这就反倒使出品人、制片人处于一种无条件任职、无机制监管的状态。在电视剧迅猛发展的态势下，导致决定产品质量、品位的决定性人员便呈现为鱼龙混杂，良莠不齐。

其二，电视剧管理法治化程度不高。

现代社会，国家行政管理都是依法律确定管理权限和行政程序。法律对权力的配置是否合理、恰当，权力主体行使权力的程序、范围、监督是否确定，对于权力被认为不当、违法使用时，有无有效的救济途径是衡量一个社会法治化程度的重要标准。同样，权力机关依据何种理念、何种原则行使职权，行使职权的宗旨、目的是什么，更是决定一个社会法治化程度的深层次因素。在我们现行的广播电视行业的管理中，我们不仅要将广播电视作为产业对待，还要将其当做事业和宣传工具对待。因此，对于广播电视的多重内在规定性和功能意义的赋予，使得对于广播电视管理的权力的配置也是多重的。由此带来的结果是权力行使的交错性和非程序性。比如具体体现在电视剧审查权的行使方面，尽管现行法律、法规、规章对通过媒体传播的内容都规定了内容标准，但这些规定由于存在很大程度的粗疏、宽泛或模糊，同时，又受制于不具有法律救济性的宣传纪律，这导致在电视剧制作、播放审查的过程中，制作播放人员很难按照法律标准来预见自己行为的后果。因此，创作者在创作的过程中，更多地不是听从艺术冲动的召唤，对人生、社会、历史的思考和已有的审美意识去创作，而是处心积虑地考虑怎样去迎合审查者有时飘忽不定的口味与心情。显然，这样产生的电视剧必定难以成为上乘之作。

另一方面，现行规定对具体行使审查职权的主体的规定也缺乏合理的根据，导致审查有时不能真正起到把关作用。如对节目播放的审查，规定重要节目的审查权由主管厅、局领导行使。这就像规定重大、疑难案件的侦察权应当由公安厅、局长行使，要亲自参与侦破一样，其存在的问题是显而易见的。这导致相关公务人员、专业人员的推诿、怠惰，难以依法恰当地履行职权。从而使许多不应拍的电视剧拍摄出来，不应播放的作品传播向社会，增加了劣质产品在荧屏上的分量，影响了电视剧的整体质量。这样的局面对于事业建设、产业发展的负面影响有时几乎是难以消弥的。

其三，法律意识不强。

改革开放以来，在电视剧领域投资人与创作者之间的冲突时有发生。作为一种艺术，如果没有了艺术家的主体意识与艺术投入，便很难成为真正的艺术品。但是，按照市场经济的规则，投资人要为自己的投资承担风险，要追求投入所获得的利润；如果艺术家的情趣、思想、使命在投资人看来，不能保证其回报，就要退到次要地位。因此，在电视剧制作领域，制片人中心制和导演中心制之争成为一种较为普遍的现象。这种情形，导致很多剧目搁浅，引发诸多后遗症。其实这一现象依然是一个法律问题。由于相关当事人的法律意识不强、法律知识欠缺，导致艺术家精深的思想、精湛的艺术构思不能通过理性的法律方法获得投资人的资金保证，因而使作品难以达到制作精良，甚至根本就没有面世的可能。解决这一问题的最好途径也是通过法律方法，因为在投资人、出品人、制片人和各种创作主体之间，尤其是制片人和导演之间，都是一种平等的民事法律关系。当事人可以通过平等充分的协商，订立规范严格的合同，确定各自的权利义务，明确各自在合作中的地位及相应的法律责任，这样一切合作中可能产生的冲突、矛盾都会尽可能地事先避免，从而，为电视剧的顺利拍摄打下基础。

其四，对从业人员权利保障的法律机制、自律机制尚未建立健全。

电视剧行业从业人员的生存与发展呈现为一种畸形的状况。所谓一线大腕片酬相对于制作投资，所占比例过高，而更多的演员则是工作时间过长，报酬与工作时间和强度严重不符。一些演员随意毁约，而一些制作机构又随意克扣相关人员的酬劳。制作机构与播放机构之间缺乏和谐的关系，形成两个领域的利益不均衡，等等。所有这些都是由于还没有形成一套完整有效的从业人员的自律与维权机制，相应的法律制度没有建立起来所致。

四、有关电视剧的法治思考

法治，英文为“rule of law”，其基本涵义为法律统治、法律主治，这种思想最早源于古希腊。亚里士多德认为：“相对于一人之治来说，法治更为可取”；“应当由法律实行统治，这就有如说，唯独神祗和理性应当行使统治；让一个人来统治，这就在政治中混入了兽性的因素，因为人的欲望中就有那样的特性。热忱也往往会使拥有职权者滥用其权力，尽管他们是芸芸众生之中的最优秀者。因此，法律……可[13]以被定义为‘可以不受任何感情因素影响的理性’。”近现代以来，随着人文精神的滥觞，人们认识到对人的本质的肯定的重要性、对人的权利的保障的重要性，并由此进一步认识到权力的集中、缺乏制约给权利所带来的祸患，就更使人们认识到法治的意义。人类社会不仅在实践中探索法治的做法，并且也在不断发展法治理念的内涵。1959年在印度召开的“国际法学家会议”通过的《德里宣言》中，提出了法治的三项原则：1.根据法治原则，立法机关的职能就在于创设和维护得以使每个人保持人类尊严的各种条件；2.法治原则不仅要对制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府能有效地维护法律，借以保证人们具有充分的社会和经济社会条件；3.司法独立和律师自由是实施法治原则必不可少的条件。法治所蕴涵的精神可归纳为：法律至上，法律公开，善法之治，制约权力，权利本位，司法独立，正当程序。法治最基本的涵义有：权自法出，即一切权力都派生于法律的赋予；法大于权，因为一切国家权力都出自于法的赋予，所以在地位和效力上讲，法高于、大于权力，没有法外的国家权力，所谓法外的权力都是非法的；人从于法，任何人在法律面前都是平等的，绝不能有超然于法外的特权；违法有责，凡是违法之举，必须配置责任，同样行为同样之法律后果；法律公平，法律公平不仅强调法律适用上的平等，而且也蕴涵着立法上的平等。没有立法上的平等，适用上的平等便失去了其前提和条件。由此可见，法治天然地与民主政治相联系，法治原则与制度化设计的价值基础是自由。

人类社会的政治历史实践证明，由法治所派生和相伴随始终的精神是容许多元、倡导宽容。法治时代，宽容应该成为一个民族、一个社会、乃至整个人类的情怀。宗教的宽容，使得宗教在给人的心灵以慰藉、消解世俗苦难的同时，避免了神性对人性的压抑、戕害，避免了宗教战争，解除了蒙昧对理性的压制，减少了对思想先驱者的迫害，使人们在世俗社会真正地去享受福利。政治的宽容，最大限度地避免了权力的争夺带来的生灵涂炭、烈度不等的社会政治地震。文化的宽容，使得人们可以按照自己的心情、口味、好恶去选择生活的方式，使人们的精神世界获得更丰富的滋养。中国改革开放的二十多年，也是一个走向宽容与多元的时代，这使得大多数中国人过上了我们的祖先和上辈人从未有过的温饱、小康或富裕生活。

可见，一个社会没有法治精神，缺乏依照法治精神进行的制度设计，创作自由的实现确乎其难。我们会经常看到“戴着镣铐的舞蹈”。为了让舞者不要跳出某种超稳定心态所能容许的边界，权力拥有者不是用规范确定出明确的行为边界，而是给舞者带上镣铐。带着镣铐的舞蹈只能是压抑的，是不能将舞者的激情、活力与追求顺畅地表达的，“那生命之敞亮”理想之境是难以企及的，观者从中感受到的也只能是悲剧的意味。但是，如果舞者与观者都是现实生活社会关系的主体，而且双方互为舞者与观者时，这时的悲剧意味就不是一种悲剧之美、一种艺术的审美意境，而只能是人性的压抑、心灵的创痛与无奈、财富的无端消耗，乃至人的主体性的丧失。

当今中国电视剧事业和产业已基本具有了一个良好的生态环境。从法的角度看，现有的立法、执法与司法系统已日趋完备。对电视剧的生产经营者和从业人员而言，其作为一般社会主体受法律保障的程度加大了，行为的自由空间拓展了。广播电视体制的改革，制播分离，投融资机制的改革，电视制作与传播技术的发展，使得意欲从事电视剧创作和制作的人们有了物质和技术的基础，民法、商法、知识产权法、行政法的建设，使电视剧有了可持续发展、走向繁荣的制度基础；法律保障下的市场经济的发展所带来的对人的价值的重新认识和定位，使无数怀揣梦想的人们加入到电视剧领域，为电视剧的发展提供了涌动不息、令其灿烂的人力资源；而法治时代对人、人权的重视，对人性的深刻关照，大一统文化格局的变化，都逐渐使艺术家、创作者能够将最深邃的思想、最深刻的情感、最复杂的欲望、最强烈的冲突表现出来。由此而产生的艺术才是真正伟大的具有持久魅力的艺术。电视剧精品的不断问世，便是最好的证明。

中国共产党的十五大确立了依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届人大二次会议将其载入宪法。中共中央总书记胡锦涛在全国人大成立50周年纪念大会上的讲话中指出，必须坚持依法治国的基本方略，不断推进建设社会主义法治国家的进程。依法治国不仅从制度上、法律上保证人民当家做主，而且也从制度上、法律上保证党的执政地位。依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。我国已基本建成适合社会主义市场经济发展、民主政治、新型文化的法律体系。在法律框架下的政治体制改革、政府改革、司法改革、社会管理改革都呈现出良好的发展态势，中国共产党十六大提出的建设社会主义的政治文明的主张为这个古老国度向现代化方向迈进指明了切实的途径。政治的民主化、国家的法治化必然会增进社会文明程度的提高，使社会更加多元化、更加宽容，这为电视剧的创作提供了良好的宏观背景。法治精神在广播电视领域也得到一定程度的贯彻和体现。在广播电视立法方面，以《广播电视管理条例》、《电视剧管理办法》、《广播电影电视行政复议办法》为骨架的部门法规体系已初具规模。对电视剧的管理从过去强调管制、设置禁区的管理方式向规范、透明、引导、宽松、民主的方向转变。如过去的一些禁止性规定已经被取消，过去很多要给予处罚的规定也已取消，同时增加了法律救济途径。

2004年《中华人民共和国行政许可法》的实施，是我国法治化进程中的一个里程碑。《行政许可法》的宗旨是为了规范政府权力行使，防止权力滥用，保障公民、法人及其他社会组织的权益不受公权力非法侵犯。《行政许可法》的实施在我国具有特殊的价值，它减轻了社会成员从事社会活动的过重的制度和经济成本，使社会成员获得更大的行为自由，其意义是无法估量的。为此，国务院在《行政许可法》生效之前就进行了大规模的行政审批的清理。2002年以来，国务院先后发布了《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》（国发〔2002〕24号）、《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发〔2003〕5号）、《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16号）以及《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）等四个文件，确定了取消、调整和保留的行政审批项目。2004年8月2日国务院办公厅又发布了《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发 〔2004〕62号文件）。《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》公布了那些没有在法律、行政法规中规定的，但确又需要保留的行政许可项目，共500项。在这些保留项目中，属于广播影视行业的有12项。《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》列举了确需保留的共211项非行政许可审批项目，其中涉及广播影视的6项。至此，在广播影视领域现存的行政许可和审批有：依照行政法规设定的19项，依照国务院决定的12项，加上6项非行政审批项目，总计37项。在这一清理过程中，取消了2项行政审批。其一是电视剧制片人资格认定；其二是全国性广播电视交流交易活动审批。在这37项审批[14]中，与影视制作、传播有关的共有24项。2004年7月1日至2005年底，国家广电总局出台的新的规章已生效的又增加了数个。其中多数都是按照《行政许可法》的要求，对原有规章进行的新的修订。这些修订和新制定的规范，都体现了《行政许可法》的公开、合法、利民、便民原则。以《行政许可法》的实施为标志，人们在电视剧领域的自由程度在不断加大，电视剧良好的生态环境初步形成。

同样，我们以法治为标尺，审视我国电视剧领域的情势，我们还会发现仍然存在许多不尽人意之处：

其一，法治要求法律至上。法律至上的具体标志是宪法至上，如胡锦涛总书记强调的要“依宪执政”，但是在实践当中，我们很多时候还很难做到。

其二，法治要求形式合理性。形式合理性不仅要求要有完备的法律规范形式，还要求法律规范内部具有统一性，这样它才不会因为[15]“内在矛盾而自己推翻自己的内部和谐一致……”我们在广播电视制作领域，由于没有更高位阶的法律，所以，在制定程序上严谨性很弱的规章和规范性文件大量存在，这不仅影响法律规范的稳定性，而且[16]甚至还存在严重的立法质量问题。

其三，法治强调公民的自由和权益应该得到尊重，应有的权利应受法律保护，政府应该给人民提供更多的便利。虽然对于电视剧制作、传播进行规范管理是必要的，但是是否需要设置如此多的“环节式”审批与许可，则是需要理性思考和深入研究的。而我国当下的情形是，从主管部门的角度来说，总是忧虑如果不严管，社会就要出乱子，因而显得宽容不够。而恰恰“一个国家的宽容程度与大多数居民的个性[17]自由程度成正比”。“立法者如果希望鼓励一个民族具有人性，那么他自己应该首先树立榜样。要求自己不仅对人的生命、而且对一切能影响人之感受的环境情况，都给以极大的尊重……温和的法律能使一个民族的生活方式具有人性；政府的精神会在公民中间得到尊[18]重。”实际上如果我们理性地看待各种社会活动的后果的话，也许我们不会有那么多的忧虑与担心。克恩曾说：“他们往往认为言论如果不利于国家的安全，法院就有权对发表意见的人加以惩罚。按照这一假定，如果某些人或某些意见不加禁止，整个社会即处于危险之中。这一前提显然是荒唐可笑的。国家的幸福与安全从不系之于禁止任何人或任何党说话。如果一个国家真的如此不稳固，我们说应当对其政策的明智与公正表示严重关切，而且要更急于听取一切可能与政策有[19]关的意见。”罗尔斯也曾说过：“一个得到适度而良好管理的民主社会的基本制度不会如此脆弱或如此不稳定，以至于会仅仅用颠覆性的主张就可以颠覆之。确实，在这样一个社会里，一位明智的政治领导者会把这种主张看作是一种警告，它使他意识到，可能有必要进行某些根本的变革。而他部分是从那种用来解释和证明抵抗革命之主张[20]的更为完备的政治观点中，了解到需要做些什么样的变革。”

其四，法治要求法律的稳定性、权威性。这在行政许可领域的体现就是已经做出的行政许可不得任意撤销。而在影视传播领域，经常发生的禁播、禁映情形往往属于对已经发放的发行许可证、公映许可证的一种撤销。但是这样一种涉及相对人切身利益的决定，往往就是通过下发一个文件、打一个电话、发一个明码电报等方式做出的。当然，出于国家安全、公共利益，需要对已经做出的许可予以撤销，但是不依法定程序，这种看不见的正义，其正义性就打了折扣。

上述情形的存在，影响着中国电视剧的健康发展。为了使法治精神能够被更深刻地贯彻，以下几点是在今后的改革中需要充分注意的。首先，我们应该将主管意识形态的党组织的职能，主管广播电视行业、文化事业和产业的部门的职能，电视剧行业的自治性组织的职能以及市场调节的职能，科学合理地予以区分和协调。其次，完善法律法规，促进文化产业的发展，维护公平竞争的秩序。再次，营造宽松的社会氛围，扩大创作自由，减少禁区。这样，通过具有稳定性、公平性、可预测性的法律规范的指引，建立起良好的法律秩序，人们可以自主、自由、自信地选择行为模式，减少社会资源的无端浪费与消耗，电视剧事业和产业就会和中国整体一起，更快更好地发展。

电视剧在中国的产生和发展，尽管也曾经历过劫难，但是，在它像一个刚开始蹒跚学步的孩子的时候，就欣逢盛世。虽然在当代社会生活中，还有这样或那样制约其更快更好发展的因素，其中不乏法治建设水平仍处于初级阶段这样一个关键性的因素，但我们应该看到，适应电视剧发展的良好生态已在逐步形成，我们期盼着艺术与法给我们带来更美好的生活。[1] 《马克思思格斯全集》第42卷，人民出版社1979年版，第97页。[2] 〔美〕博登海默著，邓正来译：《法理学法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第392页。[3] 〔美〕博登海默著，邓正来译：《法理学法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第392页。[4] 〔美〕博登海默著，邓正来译：《法理学法哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第394页。[5] 〔美〕博登海默著，邓正来译：《法理学法律哲学和法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第394页。[6] 〔美〕博登海默著，邓正来译：《法理学法律哲学和法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第392页。[7] 胡经之著：《文艺美学》，北京大学出版社1999年1月版，第149页。[8] 胡经之著：《文艺美学》，北京大学出版社1999年1月版，第144页。[9] 尹鸿：《意义、生产与消费：当代中国电视剧的政治经济学分析》，新华网，2003年7月15日。[10] 曾庆瑞著：《我的电视剧观——曾庆瑞自选集》，北京广播学院出版社2004年8月版，第53页。[11] “从80年代开始，中国开始出现真正具有社会影响力的流行电视剧了。当时，中国多数人都刚刚体验了历史的政治动荡和家庭、个人的苦难经历，而且正在经历从以阶级斗争为纲的‘极左’政治向以经济建设为中心的新时期过渡的转折阶段，所以一批叙述人们在政治动荡中的曲折命运的所谓‘伤痕电视剧’或者‘反思电视剧’以及后来叙述中国改革开放进程中的政治冲突的‘改革电视剧’最早受到人们的关注。《蹉跎岁月》（1982）、《今夜有暴风雪》（1984）等电视剧叙述了在专制年代青年人的精神和肉体的苦难，《新闻启示录》（1985）、《新星》（1986）等则表达了推动中国政治的民主化和社会的现代化力量与旧有的政治体制之间的冲突。除这些具有明显政治反省和现实批判特色的电视剧以外，几部根据中国古典和现代经典文学名著改编的电视剧和历史剧的出现，如《四世同堂》（1985）、《红楼梦》（1986）、《努尔哈赤》（1986）、《西游记》（1987）等则为中国电视剧开辟了新的题材领域。这些电视剧充分利用了文学资源，探索了电视的视听语言和叙事方式，直接推动了中国电视剧的艺术发展。”见尹鸿：《意义，生产与消费：当代中国电视剧的政治经济与分析》。[12] 张凤铸：《精深精湛精良》，《现代传播》2003年第3期。[13] 〔古希腊〕亚里士多德著：《政治学》，商务印书馆1965年版，第199页。[14] 这是笔者根据国家广播电影电视总局印发的《广电总局关于印发广播电影电视行政审批项目及实施机关的通知》里列举的现存所有审批项目，根据本书所述的制作、传播的环节，自行做出的统计，统计时间为2004年12月。[15] 《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社1972年版，第483页。[16] 如2004年6月15日广电总局23号令发布，自2004年8月1日起施行的《广播电影电视立法程序规定》，这是一个部门规章，却将自己规定为法律、行政法规的制定机关。见其第三条、第二十六条的内容。[17] 〔美〕房龙著：《宽容》，三联书店1985年版，第266页。[18] 〔英〕边沁著：《立法理论——刑法典原理》，中国人民公安大学出版社1993年版，第150页。[19] 〔美〕科恩著：《论民主》，商务印书馆1994年版，第143～145页。[20] 〔美〕约翰·罗尔斯著：《政治自由主义》，译林出版社2000年1月版，第368页。

第一章 电视剧法制化管理的历史研究

第一节 我国电视剧管理发展史

在我国特定的语境下，“法制化管理”是与在计划经济条件下以行政命令的方式为主要特征的管理方式相对应的一种管理方式。它是指，行政管理活动是在一定的法律规范的前提下，行政机关依照法律规范进行的管理活动。法制化管理是一种稳定的制度性规范化管理。在电视剧逐渐成为普遍的社会现象、有关电视剧的行为经常发生的社会条件下，管理机关开始通过制定具有普遍约束力的规范，对电视剧领域各种行为主体提出普遍的要求，并且要求严格遵守，这便是电视剧的法制化管理。而本书还会涉及“法治化管理”这一术语，则是指在规范化管理的前提下，更强调其价值取向是限制权力、保障权利、扩大自由。法制化管理是对我国电视剧管理体制、管理方式的特点的概括描述，属于事实范畴。而法治化管理既属于事实范畴，也属于评价范畴。

我国电视剧的管理是伴随着电视剧事业和产业的发展从无到有发展起来，并经历了从简单到复杂，从粗疏到严密，从传统计划经济条件下的管理模式向适应法治国家建设、市场经济要求、公民权利保障的管理模式而不断变化和进步的过程。根据我国电视剧管理在不同历史时期所呈现出的不同状况与形态，本书将我国电视剧的管理，划分为四个历史阶段。一、前法制化管理时期（1958～1977年）

这一时期，对于电视剧的管理，还未形成制度化、规范化的做法，所以称之为前法制化管理时期。

1955年，国家文教“五年计划中”列出了建立电视台的建议。1958年中国第一座电视台——北京电视台（中央电视台的前身）于当年5月1日试播。据资料载，当天的节目安排为：先是新闻性的政治节目，播出有工业战线的先进生产者和农业合作社主任参加的庆祝“五一”座谈会；然后，播出的是由中央新闻纪录片电影制片厂摄制的纪录片《到农村去》；最后是文艺节目。这次播出成功后，由新华社发出电讯，宣告中国第一座电视台诞生。

1958年6月15日，北京电视台播出了电视剧《一口菜饼子》。《一口菜饼子》的播出，标志着中国电视剧的诞生。

从1958～1966年的8年时间里，全国共播出电视剧180余部。这一时期的电视剧，都是以直播的形式进行的，并且遵循着“文艺为政治服务”的原则。大多数作品并没有显示出足够的艺术魅力，从而沦[1]为说教的工具。

1967～1977年，全国只有3部电视剧作品播出。当时的北京电视台只有一部于1967年拍摄的黑白电视剧《考场上的反修斗争》。“文革”十年，电视剧同其他艺术形式一样，处于停顿状态。

在1955～1977年的这段时间里，电视剧都是电视台自行制作、自行播放。电视台的主管部门为中央广播事业局。无论是在电视节目的创作方面，还是在电视技术、设备的更新发展方面，政治需求都是决定性因素，其兴也好，其衰也罢，都是政治的晴雨表。这一时期的电视剧，和所有其他文艺形式一样，都是为政治服务的。因此，这一时期的电视剧的管理，还不是一个制度化的行为。二、向法制化管理过渡时期（1978～1989年）“文革”时期的非制度化、非理性化的社会控制状态给人民带来的深重灾难，使人们开始反思应该如何改变那样一种状态。“文革”结束后，上至曾经遭受巨大冲击乃至严重人身迫害的国家高级领导人，下至普通百姓，都迫切要求加强法制化建设，使整个社会从政治统治一切的恶梦中解放出来。社会生活的各个方面都翻开了新的一页，电视剧领域也不例外。这也是我们所说的新时期的开始。

1979年，中央广播事业局召开首次全国电视节目会议，号召全国大办电视剧，这是一个转折点，标志着新时期的电视剧事业拉开了序幕。这一时期的电视剧从“文革”结束的几乎一片空白，进入到突飞猛进的发展状态。国家对电视剧的管理也从传统的开会、发通知，甚至搞政治运动的方式，开始转向制度化的管理方式。1986年6月1日，广播电影电视部宣布建立电视剧制作许可证管理制度。1989年广播电影电视部发布了《关于实行电视剧制作许可证的规定》，这可以视作法制化管理出现的标志。这一段时间，虽然在早期，对于新兴的电视剧的管理权力的归属还曾经存在不同的认识，但是，由于电视剧的“电视”属性，电视剧归属于广播电视管理部门成为定局。

这一时期的电视剧的发展与管理具有以下几个方面的特点：（一）电视剧的制作和生产产量逐渐具备规模

1979年，中央电视台播放了19部各地制作的电视剧；

1983年，全国生产电视剧428部集；

1984年，全国生产电视剧740部集；

1985年，全国生产电视剧1300部集，中央电视台播出946集；

1986年，全国生产电视剧1510部集，中央电视台播出946集；

1987年，全国生产电视剧1500部集，中央电视台播出1078集；

1988年，全国生产电视剧1800部集，中央电视台播出1155集；

1989年，全国生产电视剧2000部集，中央电视台播出1939集。

可以看出，这十年的时间，电视剧的制作数量和播出数量都增长了约100倍，这是一个令人惊异的发展结果。虽然，每年生产不足2000部集，还不能和后来的数量相比，但是，相对于当时的电视台的播放时间、拥有电视机的人口数来说，已经是一个相当规模的数字了。同时这种规模和数量，已经对社会生活产生了越来越不可低估的影响。正是随着电视剧这样的一种发展态势，我国对电视剧的制度化管理也开始了一步一步的探索。（二）电视剧的管理模式在逐渐形成之中

这一时期，由于电视剧制作播放的数量越来越多，电视剧的制作播放便成为了一种必须要认真对待的现象。因此，对于电视剧的国家管理和控制的做法开始出现。这样电视剧的管理便从过去几乎是一片空白的状态，逐渐发展强化起来，并形成了我国电视剧管理的基本形态与构成特点：将电视剧作为进行主导文化和意识形态宣传的重要途径；电视剧的管理实行中央和地方两级管理体制；题材规划立项是电视剧管理的关键环节；对重大革命和历史题材的严格审查是电视剧管理的重要内容；评奖也是电视剧管理的重要手段。简言之就是：对于电视剧的管理，我国政府主管部门与党的宣传机构发挥着全面的管控作用，对电视剧管理的宗旨是保障电视剧的宣传功能和作用。

1.将电视剧作为进行主导文化和意识形态宣传的重要途径

1982年1月4日，电视剧艺术委员会宣告成立，隶属中宣部领导。1982年5月4日，电视剧艺术委员会划归广播电影电视部领导，后改名为中国电视艺术委员会。中国电视艺术委员会是我国电视剧管理的主要组织，具体负责电视剧的题材规划立项审查和完成片的审查。其重要职责之一，就是通过对电视剧的内容的审查，来把握正确的舆论导向。1986年1月6日至12日，全国电视剧题材规划会在昆明召开。广播电影电视部部长艾知生传达了中共中央对电视文艺工作的一系列重要指示，提出创作电视剧必须处理的六个关系：即数量和质量的关系；社会效益和经济效益的关系；思想内容和艺术形式的关系；题材多样化和突出重点的关系；学习马克思主义与电视剧创作的关系；电视剧工作者与人民群众的关系。在随后的二十多年的管理实践中，这始终是一个坚定不移的准则，在有关各种会议的精神和领导讲话中，都强调电视剧的宣传功能。

2.电视剧的管理实行中央和地方两级管理体制

1983年，第十一次全国广播电视工作会议提出“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的政策。同年，广播电影电视部成立地方宣传局。1984年12月，地方宣传局设立广播电视处，主要工作包括审核地方电视台及其引进节目。由此，对电视剧实行中央和地方两级管理和审查的体制初具形态。

3.题材规划立项是电视剧管理的关键环节

1981年11月5日至11日，第一次全国电视台台长会议举行，对1982年的电视剧生产情况进行了总结，并规划了1983年的电视剧生产任务。1983年12月19日至27日，电视剧艺术委员会、电视剧制作中心、中央电视台在北京联合召开了1984年全国电视剧题材规划会。这便开始形成通过电视剧题材规划会从宏观上管理和调控电视剧制作的管理模式。同时，这又体现了我国新时期早期电视剧的管理特点：即由特定的事业单位和特定的电视制作播出组织每年举行一次会议，来对全国范围内的电视剧的制作创作进行宏观管理。直到20世纪90年代，由主管部门常设的电视剧管理机构按照规定的条件和程序进行相应的工作，这种非制度化做法才得以改变。

4.对重大革命和历史题材的严格审查是电视剧管理的重要内容

重大革命和历史题材的称谓和范围，有一个变化的过程。早期称为革命历史题材，后称为重大革命历史题材，2003年以后，改称为重大革命和历史题材。一字之改，这种题材所涉及的范围就有了很大扩展。1987年8月，由中宣部和广播电影电视部共同领导，成立了“革命历史题材影视创作领导小组”，由丁峤、许怀中任组长，以加强对此类作品的宏观规划和统一协调，并审查剧本和作品。之后，各个时期的中共中央宣传部门、广播电影电视管理部门的领导，在工作中对重大革命和历史题材的创作都有专门的指示和要求。同时，广播电视主管部门在不同时期还发布有不同的规范性文件，以不断强化、细化对这一类题材的管理。相对于非此类题材的电视剧来说，重大革命和历史题材在题材立项审查和完成片审查方面，都有更为严格的要求。同时，国家对这类题材的创作，给予的扶持和关注也往往比普通题材要多。

5.评奖也是电视剧管理的重要手段

由政府主管部门对电视剧进行评奖，通过评奖来对电视剧创作进行引导，管理电视剧行业，以把握正确的舆论导向，宣传党和国家的路线、方针和政策，也是我国电视剧管理的特色，这一特色在这一时期开始形成。1981年4月，在全国第三次电视节目会议上，对1980年1月1日至1981年3月31日在中央电视台一套节目里播出的电视剧进行评选，当时定名为全国优秀电视剧奖。到了1983年，全国优秀电视剧被命名为“飞天奖”。此后，每年都要进行评奖活动。在评奖会议上，国家主管部门的主管领导的讲话，都是贯彻党和国家关于电视剧管理的政策的重要方式。（三）电视剧的管理没有脱离传统行政命令的模式，基本上是粗放式

这一时期，对于电视剧的管理，还主要是对内容方面的要求。而对于电视剧制作、播放等基本环节的管理制度还未规范化地建立起来，如题材规划的临时性，制作许可、发行许可制度还未建立。在管理方法上，大多还是以会议形式为主。政令的施行也主要是以会议文件的传达、通知的告知方式为主。

同时，在电视剧管理的主体方面，中央电视台、中国电视剧制作中心，这样一些非政府性质的组织，在一定程度上发挥着政府应有的宏观调控的职能。（四）电视剧行业的市场化初露端倪

我国电视剧的市场化，是从电视剧的制作资金取得非财政拨款的途径，电视台之间的剧目交流的物物交换的模式改变开始的。这一时期，在四级办电视的政策引导下，各级电视台纷纷上马，因此对电视节目、特别是电视剧的需求大量增加，随之而来的便是电视台播出节目的短缺。为了解决这一问题，1985年城市电视台节目交流中心正式成立。起初，电视台采取物物交换方式调剂节目，用合作拍片的方式增强节目实力，后来发展为货币交易，促进了电视节目的商品化。

这时的电视剧制作单位，也不再局限于电视台或原有的电影、文艺团体。社会上出现了专门从事电视剧制作的机构。这些机构中，有一些是由电影、戏剧等演艺单位派生出来的比较正规的节目制作单位，后来逐步成为各单位的电视剧制作部（中心）；也有一些非文艺行业的企业事业单位，投资拍摄反映本行业故事的电视剧；更有一些专门靠拉赞助拍电视剧牟利的“草台班子”。制作主体的多样化，也促进了电视剧节目市场的发育。

由于拍摄资金不足，寻求赞助成为这一时期单部电视剧制作解决资金问题的主要方式。1983年，对于电视剧的商业赞助开始出现。虽然，赞助不是一种规范的市场化的做法，但是，这对于打破清一色的计划经济条件下的一切活动都由政府拨付经费的局面，具有开拓性的作用。1990年拍摄的带来轰动效应的长篇电视连续剧《渴望》，就是利用社会赞助资金拍摄的。1991年，北京电视艺术中心拍摄的电视系列剧《编辑部的故事》，也采用企业赞助的融资方式，并首次将广告随电视剧捆绑播出，同时还在电视剧中利用剧情为赞助企业做隐性广告（后来被人们称为“软广告”），这种投融资方式为电视剧的商业化运作开辟了一条途径。

在这一时期，电影和电视走向了分立。在1989年之前，电视台播放电影只需支付极少的费用，而且对于播放的电影没有制作发行时间的限制。1989年，中央电视台与中国电影发行放映公司签订了影片播出合同，规定新影片只有在发行两年之后，电视台才可播放，并提高了播出价格。至此，影视走向分立。影视分立，既是市场要求的体现，也是对这一领域市场化进程的促进。三、电视剧法制化管理形成时期（1990～2004年）

从1990年起，我国开始正式实行电视剧制作许可证制度，以此为开端到2000年广电总局发布《电视剧管理规定》为标志，我国电视剧管理的完整体系基本形成。2004年《行政许可法》生效，随后的广电总局34号令《广播电视节目制作经营管理规定》、40号令《电视剧审查管理规定》、41号令《中外合作制作电视剧管理规定》、42号令《境外电视节目引进、播出管理规定》等四个有关电视剧管理的规章出台，由此，电视剧法制化管理进入了较为完备的状态。在这一时期，对于电视剧的各个环节的管理不断强化，各种效力等级、各种形式的规范性文件不断出台。这说明对电视剧的管制成为这一时期的整个广播影视领域最为重要的工作之一。在主管部门的工作安排中，重心首先是直接体现喉舌功能的新闻报道和宣传，其次就是广播影视节目的管理。其中，电视剧节目的行业准入、制作许可、播出发行许可、播出管制、进出口审批、电视节审批、评奖活动等成为管理部门管理工作中突出的部分。由此带来的后果和影响是，我国对于电视剧领域的各个环节都有了相关规则。这包括电视剧制作的原则，制作行业的准入条件和程序，一部电视剧制作许可的条件和程序，发行播出管理的条件和程序，电视剧进出口的条件和程序，电视剧评奖和电视节的相关规定，电视剧交易，违反相关电视剧管理规定的行为的责任等。从法制的角度来说，立法环节已臻全面和严密了。

这一时期，对播放管制的实际执法方面也在加强。原广播电影电视部和后来的广电总局对播出机构未能按照要求播放电视剧的行为进行处理的事情时有发生。这种情形的出现，主要在于播放机构不能摆脱对利益的追求，在现行规定不能给予合法活动的空间中冒险违规。这些事件是市场经济发展的深刻影响在电视剧播放领域的显现。同时，也折射出我国电视剧管制方面的问题以及播出机构的自律问题。

这一时期的电视剧管理，具有以下特点：（一）建立了对电视剧全面管理的机制

1996年，我国开始被称为“电视剧大国”。因为此时我国电视剧在制作数量、播出数量、播放时间、观众人数、收视率、制作单位、从业人员、社会影响等方面都达到了史无前例的规模和数量，在世界上也处于前列。管理部门开始明确地意识到必须通过一定的规范化管理来贯彻党和国家的意志。这一时期，伴随着电视剧的快速发展，出现的问题也越来越多。比如电视剧的质量问题、内容问题、引进剧的问题、黄金时段的播放问题、制作机构的散乱问题等等。同时，改革开放以来电视剧领域的实践，也为管理部门的管理探索积累了不少经验。1997年国务院发布的《广播电视管理条例》，1998年广电总局发布的《关于实行国产电视剧发行许可证的通知》，1999年广电总局发布的《电视剧审查规定》，2000年广电总局发布的《电视剧管理规定》，是对在此之前我国改革开放20年来电视剧管理的做法和制度的全面总结和概括。由此形成了我国电视剧管理的全面系统的制度。特别是《电视剧管理规定》，其内容分为总则、电视剧的制作、电视剧的审查、电视剧的进口和出口、电视剧的发行和播放、罚则等六部分，对电视剧领域的各个环节都做出了规定。（二）管理部门开始注意到法制管理的必要性

1994年2月26日，全国电视剧题材规划会在杭州召开。艾知生部长做了题为“一手抓管理，一手抓繁荣，以优秀的作品鼓舞人”的讲话。刘习良副部长对电视剧创作、制作、播出等方面的宏观调控措施做了总结，并进一步强调：1994年的电视剧行业要“加强学习、加强创作、加强管理”。加强管理包括加强管理机构自身管理，生产许可证的发放管理，引进电视剧的审查、播出管理等。对国产电视剧的强化管理包括创作、制作和播出三个环节的管理；对境外电视剧的管理强化包括进口、审看和播出三个环节的管理；综合采用行政、法规、经济等手段管理。刘习良副部长的这一讲话，意味着我国电视剧管理开始步入一个正规化的管理阶段。首先，国家行政管理部门开始明确对电视剧进行管理的范围；其次，明确了对电视剧进行管理的手段和方法。过去，靠不具有完全政府职能的事业单位行使管理职能，不具有制度化稳定性的每年一次的电视剧规划会议，靠领导在会议上的讲话精神来对电视剧进行宏观管理，靠一些研讨会来解决电视剧创作、制作中存在的问题的管理方式，已远远不能适应现实的需要，于是逐渐被新的规范化的做法所替代。

在1996年广播电影电视部的工作要点中，将“继续强化管理，促进管理工作的科学化、规范化、法制化”作为一项重要工作。这项工作内容主要包括：建立电台、电视台年检制度；建立广播电视执照制度；健全节目制作许可证制度；加强广播电视节目的制作和流通管理；建立健全引进审查制度；加强进口影片和电视节目的管理；建立广播电视节目视听评议制度；加强对接受卫星传送的境外电视节目的管理等。

1996年12月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加强新闻出版广播影视业管理的通知》，要求采取有力措施，治理新闻出版、广播电视业中散、滥现象。这一通知对于广播电视领域的法制化管理促进很大，直接促成了从1997年开始广播电影电视部及后来的广播电影电视总局的大规模的部门规章的出台。（三）管理的中心环节是内容管制

这一时期的内容管制包括不断制定有关内容审查标准的法律文件，加强审查环节对内容的把握，对播出节目内容有问题的进行严厉查处等等。

在这一时期，关于内容管制方面的法律文件，既有国家颁布的法律、行政法规，也有国家广电总局发布的各项规章，以及其他各项规范性文件。管制领域涉及：制作电视剧、合拍电视剧、播出电视剧、引进电视剧、发行电视剧、专门针对青少年保护的领域、特殊题材的领域、传输领域，等等。

1990年11月28日，广电部发布了广发地字〔1990〕817号文件《关于引进海外电视剧的审查标准》。在此后的十几年中，原广电部和国家广电总局通过规章、其他各种规范性文件，包括以“通知”、“回复”、“批复”、“明电”、“通告”等形式规定内容管制的问题。

1993年11月22日，广播电影电视部广发字〔1993〕799号文件《关于进一步加强播出海外影视剧管理的通知》，对引进海外影视剧的内容审查及播放进行强化管理。同时，为了在体制上保证对引进剧的内容管制，1997年12月21日广发社字〔1997〕877号文收回了北京、上海、福建、广东、四川等五省市的省级电视台境外影视剧自审自播权。

1995年8月30日，广播电影电视部召开了“重大革命历史题材影视创作领导小组”成员会议。会议认为，在重点题材创作中必须强调加强管理，要明确重大革命历史题材创作的基本原则和“重大革命历史题材”范围的界定。这实际上也是对电视剧内容管理的特别措施。在1997年年初举行的全国广播影视厅局长会议上，中央电视台台长杨伟光专门做了“加强重大革命历史题材影视剧的创作和管理”的发言。1997年8月还举行了全国重大革命历史题材影视创作会议。

1998年7月7日，广电总局广发编字〔1998〕425号文件《关于在广播影视节目中做好保护青少年身心健康宣传的通知》规定：广播电视要控制暴力性新闻报道，如爆炸、凶杀、绑架、放毒、劫机、制造骚乱等犯罪活动，防止诱发青少年犯罪。该通知还对影视节目中要禁止和删减的内容、镜头做了规定。（四）开始建立适应市场需求的机制

1990年5月10日至14日，全国电视剧创作题材规划和引进海外电视剧管理工作会议在北京举行。艾知生做了题为“进一步端正创作方向，繁荣电视剧艺术”的报告。王枫做了题为“统筹规划，加强管理，发挥系统优势，注重综合效益”的讲话。会议重申，要将贯彻“二为”精神和“双百”方针放在首位。

1993年的电视剧题材规划会在西安举行。这次会议的领导讲话几乎都强调了对电视剧创作、生产、流通、管理体制的改革。艾知生讲了几点意见：一是要求电视剧工作者进一步明确电视剧创作思想，坚持娱乐功能、教育功能并进，社会效益、经济效益并重，突出爱国主义、社会主义、集体主义的主旋律。坚持发展多样化，不断开拓新题材，发展新风格，创造新式样，做到百花齐放，万紫千红。二是不断适应市场经济和两个文明建设的需要，积极稳妥地搞好电视剧创作、生产、流通、管理体制的改革。艾知生部长首次谈到电视剧的娱乐功能，谈到生产、流通体制的改革要不断适应市场经济的需要。

1993年，邓小平“南巡讲话”之后，市场经济发展的速度开始加快。当时广播电影电视部提出，对进入中央电视台黄金时间播出的一年360集电视剧首先实行“优质优价优播”的原则，电视剧市场被注入了活力。

随着境外境内卫星频道的开播，对影视节目需求量的增加，再一次促进了节目源的开发，各种经济成分的电视节目制作机构应运而生。随着跨境制作越来越多，缺乏节目制作能力和综合竞争能力、特别是缺少资金的影视制作机构开始转向外部寻求合作，合拍、协拍的情况也越来越多，外资逐步进入中国电视节目制作领域。

1994年2月26日，在全国电视剧题材规划会上，刘习良副部长对电视剧创作、制作、播出等方面的宏观调控措施做了概括，并继续强调中央电视台实行优质优价。

1994年4月，浙江影视创作中心与浙江东方电视电影创作所联合举办了浙江省首届影视剧本交易、合作洽谈会，这在国内属于首次。1994年5月23日和24日，京沪两地电视剧市场机制研讨会在上海召开。与会者认为，电视剧作为商品的观念已经越来越成为共识。随着电视剧创作的不断繁荣，电视剧进入市场的条件正趋于成熟。而市场机制的建立，可使电视剧制作从单纯的生产型转化为生产经营型，并将竞争机制引入到电视剧生产中，优胜劣汰，按质论价。通过市场使电视剧生产形成良性循环。但从实践上看，要建立电视剧市场，需要观念转变；要打破垄断机制；严格将电视剧的制作和播出分开；在电视剧播出机构和电视剧制作公司之间建立牵线搭桥的中介公司；确立独立核算、自负盈亏、以制片人为中心的制片体制并不断完善提高制片人素质；完善电视剧市场机制的法制建设；用经济政策扶植和培育电视剧市场。会议形成的认识，是对电视剧市场化的一个总的期待和构想，确实这不仅在观念上，而且也在实践上对于电视剧的市场化产生了相当的影响。（五）管制制作机构成为另一工作重心

早在1986年，针对拍摄电视剧的“草台班子”过多的状况，广播电影电视部便决定实行电视剧制作许可证制度。当时设计的许可证制作的内容有：电视剧制作许可证分长期的和临时的两种，临时许可证只限所申报的剧目使用，无许可证的单位，无权制作电视剧及录像制品；获得长期许可证的主要是影视艺术单位，而对系统外的机构制作电视剧予以限制，对私人、特别是境外机构则严加禁止。

卫星电视发展起来后，广播电影电视部开始加强对影视制作机构在境内以联合制作、协作制作、委托制作等方式制作电视剧（录像片）的行为进行管理，授权社会管理司审批设立各类影视制作经营机构。广播电影电视总局社会管理司从1998年11月1日起核发《广播电视节目制作经营许可证》和《电视剧制作许可证》。从2000年1月1日起，又对所有经过审查通过的电视剧（包括国产电视剧、合拍剧、引进剧）一律核发由广电总局统一印制的《电视剧发行许可证》。广播电影电视总局2000年6月15日发布的《电视剧管理规定》（总局令第2号）明确规定：禁止出租、出卖、转让或变相转让电视剧各类许可证。四、电视剧向法治化管理的转变时期（2004年至今）

2004年，电视剧法制化管理，有了质的转变和飞跃。在所有关涉电视剧内容管制的规定中，标准完全统一了。并且所有规定都强调禁载内容的首要部分是“反对宪法确定的基本原则”。这样一种宪法至上精神的立法，是法治理念在电视剧管制领域的体现和实践。同时，在2004年生效的4个调整电视剧活动的行政规章中，都对审查、审批、管理机构在行使职权时应尽的义务，对涉及申请人、利害关系人的相对行政行为的期限做了具体要求。此外，这些法律文件还较为明确地规定了对相对人的权益的救济措施。这种变化，体现了限制政府权力、权力要依法行使、权力不能侵害权利的现代法治精神。

因此，自2004年以来，我们的电视剧管理，不仅是在有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制原则指导下完成了制度化的进程，同时，这种完备的制度，从强调政府主导性、强调大政府功能的传统的法制化向着现代的法制化——法治化的转变。这种转变将会带来更为科学理性、边际效益更高的行业准入规则，由此为电视剧事业的发展带来更为强劲的推动力；同时，也会促进审查体制的科学化、理性化，为电视剧的创作带来更为宽松的环境。这种宽松的环境，必将会吸纳更有能力的制作人和创作者，制作出更多叫好又叫座的电视剧产品。可以预见，在不久的将来，中国电视剧将会成为在国际市场上具有竞争力的产品，这不仅会带来更多的经济效益，而且也会不断增强我们的文化影响力。

第二节 新时期电视剧管理编年研究

本书将“新时期”的起始时间界定为1978年。因为从这时开始，中国电视剧就像一棵破土而出的幼苗，沐浴着新时期的阳光雨露，不仅发挥着特有的调控社会的功能，而且也给大众带来了娱乐满足与审美享受。电视剧自身也由单纯的事业发展成为产业。二十多年来，中国电视剧已经从当初的一棵小苗成长为茂密的森林。电视剧的国家管理也随之建立、健全，走向成熟和完善。电视剧的发展是与整个电视行业的发展紧密结合的，同时电视剧的发展在某种程度上带动整个电视行业的发展。

本节通过编年史的方式，描述、概括1979～2004年的电视剧事业、产业的发展和电视剧管理发展变化的历程。同时，对于一些在管理史上具有重要意义的事件，进行简要评价。笔者认为，我们需要通过这样一种方式，认真回顾和反思所走过的道路，以便使过去的经验教训都能成为今后的镜鉴，使我们的管理措施能够更加具有前瞻性，而不是成为束缚发展的力量。

本节的编年史根据第一节所做的历史阶段的划分，分成以下几个部分：一、电视剧前法制化管理编年（1978～1989年）1978年

新时期电视剧出现于1978年。1979年

中央广播事业局召开首次全国电视节目会议。这是中国电视发展的一个转折点，它标志着中国电视从长期等待外援走向独立自主开办节目的开端。这次会议号召全国大办电视剧，同时，为进口海外影视剧开了绿灯。

9～10月，中央电视台一次购得10部香港电影和1部美国电视连续剧（《大西洋底来的人》）。

当年中央电视台播放了19部各地制作的电视剧。1980年

当年中央电视台主持全国以电视剧为中心的电视节目大联播，一个月播放了各地电视剧40余部。

10月，第十次全国广播工作会议召开。会议强调，广播电视事业建设要把加速电视发展放在优先地位。1981年

4月，在全国第三次电视节目会议上，对1980年1月1日至1981年3月31日在中央电视台第一套节目里播出的电视剧进行评选。评选的奖项定名为“全国优秀电视剧奖”，这就是“飞天奖”的前身。1983年“全国优秀电视剧奖”更名为“飞天奖”。

11月5日至11日，第一次全国电视台台长会议举行。会议对1982年的电视剧生产情况进行了总结，并规划了1983年的电视剧生产任务。这形成了后来持续十几年的通过电视剧题材规划会从宏观上管理和调控电视剧制作的管理模式。1982年

1月4日，电视剧艺术委员会（简称“艺委会”）宣告成立，归中宣部领导。

5月4日，全国人大五届二十三次会议通过《关于国务院部委机构改革实施方案》，撤销中央广播事业局，成立广播电影电视部，艺委会划归广播电影电视部领导。1983年

3月31日至4月10日，广播电影电视部召开了第十一次全国广播电视工作会议。这次会议由过去的“广播工作会议”首次改为“广播电视工作会议”。会议决定将中国广播艺术剧团、中央电视台电视剧部、电视剧艺术委员会制作部合并，成立中国电视剧制作中心。10月，这个中心在北京挂牌成立。

第十一次全国广播电视工作会议还提出“四级办广播、四级办电视、四级混合覆盖”的政策。之前，自1949年以来，中国广播事业实行保证重点，先中央、后地方的方针，只允许中央和省级两级办广播电台、电视台。在这之后，县市电视台纷纷上马。这既带来了一定时期的电视事业的繁荣，也很快就产生了负面效应——滥、散现象开始出现。这是一种急躁冒进的心态的反应，其结果是大小电视台林立，缺乏必要的设施、设备、技术，缺少节目，缺乏配套成熟的监管方法。由此引发各电视台纷纷引进海外影视录像填充时间，吸引广告。偷录、滥放行为引发版权争执不断。

12月19日至27日，电视艺术委员会、电视剧制作中心、中央电视台在北京联合召开了1984年全国电视剧题材规划会。这就是早期中国电视剧管理特点：既不是由专门的行政管理机关管理，也不是由行业自治组织管理，而是由特定的事业单位和电视制作播出组织来对电视剧进行宏观管理。

广播电影电视部成立地方宣传局，12月，地方宣传局设立广播电视处，主要工作包括审核地方电视台的引进节目。这是我国电视剧两级管理体制形成的开始。

当年生产电视剧428部集。1984年

中国共产党十二届六中全会召开，会议通过了《关于经济体制改革的决定》，认为“社会主义计划经济必须自觉依据和运用价值规律，是在公有制基础上的有计划的商品经济”。这对于中国经济体制的转型、社会管理、文化产业发展都具有深刻影响。

第一届中日电视艺术交流活动如期举行，“对中国电视剧艺术的[2]影响非同小可”。

这一年电视艺术委员会组织对11部剧本进行讨论，评出优秀剧本并授奖。

当年生产电视剧740部集。1985年

4月16日到23日，举行了1985年度全国电视剧题材规划会。

4月29日，电视艺术家协会成立。

5月16日，北京电视制片厂改名为北京电视艺术中心。

城市电视台节目交流中心正式成立。

当年生产电视剧1300部集。1986年

1月6日至12日，全国电视剧题材规划会在昆明召开。这次题材规划会以广播电影电视部的名义举行，标志着我国关于电视剧国家管理的体制正式建立起来。

广播电影电视部部长艾知生传达了中共中央对电视文艺工作的一系列重要指示，提出创作电视剧必须处理的六个关系：数量和质量的关系；社会效益和经济效益的关系；思想内容和艺术形式的关系；题材多样化和突出重点的关系；学习马克思主义与电视剧创作的关系；电视剧工作者与人民群众的关系。

6月1日，广播电影电视部宣布建立电视剧制作许可证管理制度。

当年生产电视剧1510部集，播出946集。1987年

2月16日，全国电视剧题材规划会在厦门召开。

5月，司法部受中央政法委的委托，在北京召开了法制题材电影、电视剧工作座谈会。

8月，由中宣部和广播电影电视部共同领导，成立了“革命历史题材影视创作领导小组”，由丁峤、许怀中任组长。小组的职责是加强对此类作品的宏观规划和统一协调，并审查剧本和作品。

当年生产电视剧1500部集，中央电视台播出1078集。1988年

电视剧艺术委员会更名为中国电视艺术委员会。

10月，中央电视台对播出电视剧的规格、长度作出了规定。

本年度生产电视剧1800部集，中央电视台播出1155集。1989年

1月10日，全国电视剧题材规划会在北京召开。艾知生传达了《中共中央关于进一步繁荣文艺的若干意见》；艺委会主任阮若琳代表中国电视艺术委员会，作了“控制数量、提高质量、努力生产精品”的发言。

10月31日，广播电影电视部发布了《关于实行电视剧制作许可证制度的规定》（广发录字〔1989〕821号），对过去曾经发放的电视剧制作许可证重新审换。规定，从1990年起，制作单位向中央电视台和地方各级电视台提供电视剧播出，必须持有重新换发的许可证。禁止私人制作电视剧。制作单位独立摄制电视剧，要具备编、导、摄、录等专业人员的创作队伍；主创人员应具有大专以上文化程度并且专业对口；摄制过三部以上电视剧并在省级以上电视台播出；拥有摄制电视剧的专项资金。

是年，中央电视台与中国电影发行放映公司签订了影片播出合同，规定新影片发行两年之后可向全国播放，并提高了播出价格。

本年度生产电视剧2000部集，中央电视台播出1939集。二、电视剧法制化管理形成编年（1990～2004年）1990年

5月10日至14日，全国电视剧创作题材规划和引进海外电视剧管理工作会议在北京举行。艾知生作了题为“进一步端正创作方向、繁荣电视剧艺术”的报告。王枫副部长作了题为“统筹规划、加强管理，发挥系统优势，注重综合效益”的讲话。会议重申，要将贯彻“二为”精神和“双百”方针放在首位，在抓好重点剧目规划管理的同时，兼顾一般剧目的规划与管理，“突出主旋律，坚持多样化”。严格许可证制度。为活跃电视剧交流和再生产，理顺购销渠道，要形成三个层次的交换网络：1.各地方电视台、电影制片厂电视剧部及各种社会团体的电视剧制作单位，向央视提供剧目的纵向交换渠道；2.各省级、市级电视台之间的横向交换渠道；3.专为录像片进入音像市场进行经营的交换网络。前两种是系统内有偿服务，后一种靠市场机制调节。这次会议还提议为避免奖项设置过多、过滥，电视报刊不宜举办全国性评奖活动。

8月4日，广播电影电视部下发（广发录字〔1990〕520号）文件《〈关于实行电视剧制作许可证制度的规定〉的补充规定》。

10月，华东六省市举行“电视剧艺术生产管理科学研讨会”。

11月28日，广播电影电视部发布（广发地字〔1990〕817号）文件《关于引进海外电视剧的审查标准》。

本年度生产电视剧2306部集，央视播出1386集。引进国外影视剧376部集，其中，355部在中央电视台首播。1991年

3月18日至21日，全国电视剧创作题材规划和引进海外电视剧管理工作会议在成都召开。会议重申“提高质量、控制数量”。

本年度生产电视剧5304部集，中央电视台播出的有1752集。1992年

1月28日至24日，中宣部文化局、广播电影电视部电影局、中国电视艺术委员会等单位联合在北京举行“重大革命历史题材影视创作研讨会”。

本年度生产电视剧5000部集左右，中央电视台播出1600集。1993年

1月20日，中国电视艺术委员会召开全体委员会。艾知生部长和王枫、刘习良副部长到会讲话。强调电视剧在未播出前的宣传要恰当，电视剧进入市场是新事物，值得肯定。电视剧要多出精品，要加强管理。

3月9日，全国电视剧题材规划会在西安举行。这次会议上的领导讲话几乎都强调了对电视剧创作、生产、流通、管理体制的改革。

本年度生产电视剧约6000部集。1994年

这是电视剧在加强制度化管理、强化宏观调控方面取得重大进展的一年。

江泽民总书记在全国宣传思想工作会议上的讲话，对“主旋律”的内涵进行了阐释。“弘扬主旋律，就是要在建设有中国特色的社会主义理论和党的基本路线指导下，大力提倡有利于发扬爱国主义、集体主义、社会主义的思想和精神，大力提倡一切有利于改革开放和现代化建设的思想和精神，大力提倡一切有利于民族团结、社会进步、人民幸福的思想和精神，大力提倡一切用诚实劳动争取美好生活的思想和精神。”符合这些思想内涵要求的作品，就是主旋律作品。

2月26日，全国电视剧题材规划会在杭州召开。艾知生部长作了题为“一手抓管理、一手抓繁荣，以优秀的作品鼓舞人”的讲话。刘习良对电视剧创作、制作、播出等方面的宏观调控措施做了概括：1.强化题材规划管理。2.严格实行电视剧制作许可证制度。3.切实执行优质优播制度。中央电视台实行优质优价，对获“飞天奖”的作品给予重奖。4.认真进行评奖工作。要借助评奖体现对电视剧创作的导向。5.加强对进口电视剧的审查和播出管理。坚持三条原则：一条是把进口电视剧视为国际文化交流的一个重要组成部分；一条是防止西方意识形态的侵袭；还有一条是切实促进和保护国产电视剧的发展。

2月3日，广播电影电视部令10号文件发布《关于引进、播出境外电视节目的管理规定》。

4月，浙江影视创作中心与浙江东方电视电影创作所联合举办了浙江省首届影视剧本交易、合作洽谈会。洽谈会的内容有三个方面：剧本交易，洽谈购买影视文学剧本的摄制权；合作投资，双方以各种形式联合摄制；剧本选题预定，双方可以进行广泛意向洽谈。最后售出电影文学剧本2部，电视剧文学剧本8部、147集，成交额48.9万元。

广发视字〔1994〕84号文件《电视剧题材规划管理的暂行办法》发布。

5月23日、24日，京沪两地电视剧市场机制研讨会在上海召开。

本年度生产电视剧6000集，中央电视台播出1829集。1995年

3月1日，全国电视剧题材规划会在山东济南召开。本次会议依然强调加强电视剧题材的宏观调控管理。

8月21日，广播电影电视部发布广发办字〔1995〕490号文件《关于进一步加强影视剧著作权保护工作的通知》。针对有的电视台和音像出版单位，擅自从一些境外的公司购买无播放权的影视剧和音像制品，一些无线电视台和有线电视台对国内外影视剧的侵权行为时有发生的现象，广播电影电视部作出了如下规定：各无线电视台、有线电视台播放的国内外影视剧，须取得合法的播放权，未经版权所有者授权，不得播放。各无线电视台引进境外影视剧，应取得合法授权后，按照有关规定，进行审查批准。对未具有合法版权证明的，广播电影电视部将不予审查批准，有引进权的电视台也不得引进。有线电视台播放境外影视剧，须按照有关规定，由部授权的单位统一引进，并由各省级广播电视行政管理部门指定的供片机构集中供片，不得播放其他来源的境外影视剧。各无线电视台、有线电视台、音像出版单位及音像资料馆制作或播放国内外影视剧的介绍性节目，不得侵害影视剧著作权。这类节目，未经权利人许可，不得引用影视剧的绝大部分内容，而且所引用的影视剧片段，也不得是原剧中的精华，不得在节目中占主要比例。

9月1日，广播电影电视部和国家工商行政管理总局联合发布了《影视制作经营机构管理暂行规定》。主要内容包括：对影视制作经营机构进行规划与管理工作的管理机构与管理方式；申请设立影视制作经营机构的条件；设立影视制作经营机构的批准程序；影视制作经营许可证的管理；违反该规定的处罚措施；对影视制作经营机构实行年检制度等。

9月18日，广播电影电视部令第17号文件《电视剧制作许可证管理规定》颁布。该规定旨在加强对电视剧制作的管理，主要内容包括：规定电视剧制作的管理部门，将许可证分为长期证和临时证，不同许可证的取得条件与审批程序，对许可证及许可证持有单位的管理以及对违反规定的处罚等。

本年度共生产电视剧7000部。1996年

3月，全国电视剧题材规划会在扬州举行。会议研究制定了1996年全国电视剧题材规划，探讨在电视剧创作和管理方面存在的问题及解决办法，以及如何加强管理、繁荣创作。会议强调，作为电视剧生产大国，制定切实可行的规划是加强管理所不可或缺的措施。这里首次提出我国是电视剧生产大国。至此，国家主管部门已经连续四年提出要加强管理。

会议总结分析了电视剧领域存在的问题：这一时期通俗电视剧创作混乱，艺术水准滑坡，题材、人物雷同，平庸制作层层迭出，收视率成为创作者所追求的最高目标，作品只停留在娱乐和生活表面现象的开发上。

7月22日，中央电视台发布了《关于电视剧片头、片尾字幕长度的规定》。其内容是“自1996年10月1日，央视在各套节目中播出的所有电视剧节目的每集片头、片尾字幕（包括演职员表、赞助、协拍及录制单位）时间总长度不得超过1分30秒，如超过规定长度，将不予受理、安排”。（这种规定，在当时电视剧交易市场还未完全形成，卫星电视尚未普及，而且只有在央视播放的电视剧才能有资格评奖的条件下，才会有它的约束力。如果抛开这些非常人为的条件，而这一规定又没有成为一种行业标准和行业惯例的话，这样的要求会因为缺乏普遍适用性而没有意义。）

8月30日，杨伟光、赵实主持召开了“重大革命历史题材影视创作领导小组成员会议”。会议认为，在重点题材创作中必须强调加强管理，明确重大革命历史题材创作的基本原则以及“重大革命历史题材”的界定范围，要求必须加强对重大革命历史题材影视作品创作的规划和协调。

本年度广播电影电视部工作要点中将“继续强化管理，促进管理工作的科学化、规范化、法制化”作为一项重要工作。这主要包括：建立电台、电视台年检制度，建立广播电视执照制度；健全节目制作许可证制度，加强广播电视节目的制作和流通管理，建立健全引进审查制度，加强进口影片和电视节目的管理；建立广播电视节目视听评议制度，加强对接受卫星传送的境外电视节目的管理；进一步加快立法工作。

6月4日，广播电影电视部召开了第三次广播影视法制工作会议。会议认为，“八五”期间，广播影视系统的法制建设取得了很大成就，拟定了《广播影视法规体系框架》，完成了《广播电视管理条例》和《电影管理条例》的起草上报工作，制定了一批管理工作中急需有关社会化管理的法规和加强内部管理的规定。主管法制工作的田聪明副部长作了讲话。讲话特别提到在进行广播影视法制建设时要注意的问题：关于立法依据的问题；关于法制工作部门与其他业务部门的关系问题；抓好法制工作必须正确处理的关系问题。这些关系是：正确处理好法制建设与广播影视事业发展的关系；处理好加强法制工作与改善法制工作的关系；处理好部里的法制工作与地方的法制工作的关系；处理好数量与质量、立法与执法之间的关系。强调法制工作要贴近广播影视工作业务，贴近广播影视工作者，特别贴近各级广播影视领导工作、管理工作，让他们在实际工作中尝到“甜头”。田部长的讲话对法制的重视固然可敬，但是，细细分析，就会发现这里仅仅是将法制理解为一种很具体的工作，这似乎是不够的。因为所有的立法工作应该是一种利益矛盾冲突的平衡和强制性安排的结果。特别是现代社会，关涉社会管理方面的立法，往往又都是以规管政府行为、为社会成员提供更大的行为自由空间、为更多数人谋取应有的福利为宗旨的。这里，如果立法仅仅是让管理者尝到“甜头”，这显然还是大政府、官本位的表现。

知识产权保护工作开始起步，广播电影电视部成立了知识产权保护办公室。行政复议与行政执法监督检查工作得到加强，成立了各级行政复议委员会，初步建立了法规和具体行政行为的清理机制，行政复议案件的审理质量有所提高。

12月14日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《关于加强新闻出版广播影视业管理的通知》，要求采取有力措施，治理新闻出版、广播电视业中的散、滥现象。对广播电视业治理的重点是擅自建台、重复建台和乱播滥放的问题。与电视剧有关的是加强对广播电视节目引进和播出的管理。用于电视播放的境外的影视剧、动画片等，由广播电影电视部统一引进和审查。严格审批、管理电视剧制作单位和拍摄许可证。尽快制定《广播电视条例》。这一通知对于广播电视领域的法制化管理促进很大。

9月5日，由广播电影电视部组织的“全国国产电视节目交易会”在北京进行。

本年度电视剧生产约9000部集。1997年

在年初举行的全国广播影视厅局长会议上，杨伟光作了题为“加强重大革命历史题材影视剧的创作和管理”的发言。

杨伟光的讲话，对于十年来我国影视领域创作“重大革命历史题材”的问题是一个全面的总结，对于电视剧的创作、制作、播放管理都提供了进一步强化的基础。

3月5日，广播电影电视部印发了《关于贯彻落实中办、国办〈关于加强新闻出版广播影视业管理的通知〉的方案》，在第五、第六部分中，涉及电视剧的引进和制作、发行、播出管理的内容。

5月8日，广播电影电视部发布《关于清理整顿电视剧生产单位和影视制作经营机构的通知》。通知要求，根据“控制总量、调整结构、提高质量、增进效益”的原则，清理整顿工作的目标是：1.整顿电视剧生产秩序，控制电视剧生产单位总量，改进电视剧生产管理办法；2.清理影视制作经营机构，严格审批条件，强化审批环节的管理；3.建立健全电视剧生产宏观调控机制，完善对电视剧生产单位的日常管理制度。通知要求在1998年3月进行清理整顿的总结工作。《广播电视管理条例》于8月1日经国务院第61次常务会议通过，1997年9月1日起正式施行。其中，第四章对包括电视剧在内的广播电视节目的制作准入、内容标准和播放审查都做了具体规定；第五章罚则对相关违法行为的法律责任做了规定。这为电视剧真正进行法制化管理打下了基础，这一条例的实施是广播电视领域法制化进展的重要标志。

1997年8月举行了全国重大革命历史题材影视创作会议。12月21日，广发社字〔1997〕877号文收回了北京、上海、福建、广东、四川五省市的省级电视台境外影视剧自审自播权。

12月30日，由广播电影电视部和国家工商行政管理局联合发布的《关于对广播电视节目制作经营单位重新审核登记的通知》，衔接上了清理整顿工作。根据这一通知，原根据广播电影电视部、国家工商行政管理局《关于加强影视制作经营机构管理工作的通知》（广发社字〔1995〕346号）批准设立的影视制作经营机构，今后一律按照《广播电视管理条例》称为“广播电视节目制作经营单位”。该通知要求所有在1997年9月1日之前设立的广播电视节目制作经营单位都必须申请办理重新审核批准手续。

本年度年规划剧目是12864部集，拍摄完成5625集。1998年

4月，全国电视剧题材规划会暨第17届“飞天奖”颁奖大会在广州召开。田聪明副部长作了题为“加强规划管理坚持正确导向，进一步提高我国电视剧的思想艺术质量”的讲话。会议提出，广播电影电视部要推行电视剧生产投拍备案制度和发行审批制度。

1998年国家进行大规模的机构改革，广播电影电视部改为国务院直属机构，更名为国家广播电影电视总局。6月25日，国务院办公厅印发《国家广播电影电视总局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔1998〕92号文件），对改组的国家广播电影电视总局的职能、内设机构等做了规定。其中划入的职能，包括与电视剧有关的是，将原广播电台、电视台播出的广播电视节目的进口管理职能，由新闻出版总署划归国家广播电影电视总局；对电视剧管理的职能分别划归总编室和社会管理司。总编室的职能是：指导协调电视剧创作题材规划；组织制定电视剧等节目及相关音像制品的审查标准；监督管理广播影视节目的评奖活动。社会管理司的职能是：拟定广播电视播出机构的总体布局和发展规划；对地方广播电视播出（转播）机构进行监督检查；承办审批县级以上（含县级）广播电视播出机构、广播电视节目和电视剧制作单位的建立和撤销工作；负责发放电视剧制作发行许可证；实施对广播电视节目、卫星电视节目收录和通过信息网络向公众传播视听节目的监督管理工作；组织审查引进的境外电视剧、合拍电视剧和需要审查的国产电视剧等节目及进口节目内容。

7月7日，广电总局发布广发编字〔1998〕425号文件《关于在广播影视节目中做好保护青少年身心健康宣传的通知》。通知规定，广播电视要控制暴力性新闻报道，如爆炸、凶杀、绑架、放毒、劫机、制造骚乱等犯罪活动，防止诱发青少年犯罪；特别重大的暴力性新闻确需报道，要按规定报批。涉及电视剧等影视节目的有：1.影视节目要严格控制暴力镜头。国内拍摄的影视剧，要尽量避免和减少暴力渲染的镜头和场面，凡是有害青少年身心健康的，必须做出修改或删减后方可播出。对进口影片和电视剧，要严格审查把关，对有害青少年身心健康的影视片，一律禁止进口；对内容较好但含有某些不良镜头的影视片，要做必要的处理后再批准播出。2.广播影视作品及广告要杜绝带有色情的描写与画面。严格控制床上戏和带有性暗示或有过多裸露的镜头。3.各种镜头中要尽量避免吸烟的镜头。以青少年为对象的专题、专栏和影视剧，一律不得出现吸烟的镜头。4.影视片和影视节目，要注意语言美、行为美，不得使用脏话、粗话和淫秽、漫骂的语言，不要正面展示不文明举止和不文明习惯。

这一通知，已经有了一点分级的意识。比如针对青少年的影视节目，一律不得出现吸烟的镜头；非青少年的节目和影视剧则是尽量避免，而非“一律不得”。同时，这些注意事项，包含了分级要考虑的主要因素：暴力、色情、粗言等。

11月12日，广电总局发布广发法字〔1998〕12号文件《关于不再执行〈广播影视行政规章和规范性文件中部分行政处罚规定〉的通知》，该通知是在国家整体法制建设不断发展、法治化程度不断提高的带动下，广播影视领域法制化建设加强的表现。广电总局根据《行政处罚法》的规定，将与《广播电视管理条例》等行政法规不符的，规定的处罚种类和程度、方式，超出行政法规规定的规章和规范性文件进行了清理。其中与电视剧制作播放有关的有《关于引进、播出境外电视节目的管理规定》、《影视制作经营机构管理暂行规定》、《电视剧制作经营许可证管理规定》等。

本年度广电总局又实行了一项新的电视剧管理制度，即国产电视剧发行许可证制度。该制度于11月1日起实施。这一制度规定电视剧应该在取得发行许可证之后，才可进行播放。1999年

4月7日，《电视剧审查暂行规定》颁布。该规定内容有：明确规定国家实行电视剧审查制度；未经广播电视行政管理部门的电视剧审查机构审查通过的电视剧，不得发行、播放、进口、出口。该规定内容还包括负责电视剧审查工作的机构及审查机构的职责、审查标准、审查程序以及对该规定违反的罚则。这一规定明确了我国电视剧管理的范围。

5月21日，国家广电总局发布《外国人参加广播影视节目制作活动管理规定》。该规定旨在促进中外广播影视交流活动健康有序地发展，规范外国人参加广播影视节目制作活动。主要内容包括聘请外国人参加广播影视节目制作活动的条件、审批办法，不得聘请外国人的情况以及对该规定内容违反的行政处罚等。

根据相关规定，这一年国家广电总局相继查处了《热血恋情》、《食神》、《穆桂英》等“假”国产剧。

本年度全国共发行电视剧371部，6227集。2000年

1月4日，广电总局发布广发社字〔2000〕5号文件《关于进一步加强电视剧引进、合拍和播放管理的通知》。内容包括：重视和加强引进剧的管理，加大引进剧产地和题材的调控力度。避免集中引进同一个国家的同一个题材的重复雷同的电视剧。对宫廷和武打题材的引进剧不要超过年引进剧总量的25％。严格控制引进剧的播放比例和播出时段。各电视台、有线电视台应根据《关于引进播出境外电视节目的管理的规定》（原广播电影电视部第10号令）将黄金时间（18∶00～22∶00）播放引进剧的比例控制在15％以内。其中，各电视台、有线电视台在19∶00～21∶30的时间段内，除经广电总局批准允许播放的引进剧外，不得安排播放引进剧。同一个引进剧不得安排在三个以上的省级电视台上星节目频道中播出。

该通知还进一步强调规范合拍剧的制作和播放。取得《电视剧制作许可证（甲种）》的生产单位必须生产完成60集国产剧，并经审查通过后，方可申请与境外合拍一部20集的电视剧。

这种规定，显然也是导致电视剧拍摄数量上升的一个因素。从20世纪80年代以来，广电行政管理部门一直都在管制约束引进剧、合拍剧。但是，引进剧的播出总是在突破这种规定，这又是一个让人不得不正视的现实。这一规定的施行，无疑会让那些为了获得合拍资格的制作组织先拍够国产电视剧规定的集数，在这种动机指导下拍出的国产电视剧的质量便可想而知。

1月13日，广发社字〔2000〕33号文件《关于加强省级电视台上星频道管理工作的通知》强调：严格控制引进剧的播放量，同一部引进剧不得在三个以上的上星节目频道播出。

2月22日，田聪明局长在全国广播影视厅局长会议上做了题为“认真学习江总书记的重要批示，做好世纪之交的广播影视工作”的讲话，对广播影视行业的法制建设进行了系统的论述。

2月29日，广电总局发布广发社字〔2000〕97号文件《关于对青海电视台违规播放引进剧的通报》，对青海电视台一套上星频道在21∶05的黄金时间违规播放引进剧《鹿鼎记》一事，责令其停止播放并予以通报批评。

2月29日，《2000年广播电影电视工作要点》提出“全面推进依法行政、依法管理，努力提高管理水平，保障广播影视事业健康有序发展”。内容包括强调加强和改进电视节目的制作、发行管理，努力提高国产电视节目的质量；逐步推行电视剧出品人负责制，建立出品人培训制度，规范节目发行机构，对引进剧发行机构进行资格认定；继续加强对引进电视剧的统一审查，加大调控力度，对引进的电视剧和动画片逐步实行统一引进，竞争发行；加强中外合拍、协拍影视片的管理，严肃查处假合拍、假国产行为；严厉打击走私、盗版影片活动。

3月20日，广电总局发布广发社字〔2000〕137号《关于加强动画片引进和播放管理的通知》，规定：引进动画片由广电总局电视剧审查委员会审查，审查标准参照《电视剧审查暂行规定》（国家广播电影电视总局令第1号）执行。这一规定，将动画片的管理纳入了电视剧管理之中。

4月7日，广电总局发布广发社字〔2000〕166号《关于印发〈信息网络传播广播电影电视类节目监督管理暂行办法〉的通知》，对通过信息网络传输影视节目，包括电视剧节目的所需条件和审查标准做了规定。

5月29日，广电总局发布广发社字〔2000〕281号《关于北京电视台、上海电视台应立即停止自审自播境外影视剧的通知》。通知要求：北京电视台、上海电视台必须严格执行广发社字〔1997〕877号文件的规定，立即停止播出自审的境外影视剧；并请两市的广播影视行政管理部门责令北京电视台、上海电视台就此问题作出书面检查并报总局。这一通知彻底将引进剧的审查权收归了中央管理部门。

6月6日，国家广播电影电视总局副局长李树文在全国人大召开的“实施《预防未成年人犯罪法》座谈会”上，作了题为“广播电影电视部门积极推动预防未成年人犯罪法的实施工作”的讲话，指出要进一步加强对广播影视节目制作、播出和播映的管理。广播电影电视部门要通过制定和落实影视节目审查制度、强化节目播出管理等措施，来杜绝一些渲染暴力、色情、赌博、恐怖活动内容的影视作品对青少年造成不良影响。

6月15日，广电总局2号令发布了《电视剧管理规定》。这一规范性文件分为总则、电视剧的制作、电视剧的审查、电视剧的进口和出口、电视剧的发行和播放、罚则共六部分。这是电视剧法制化管理的标志性进展。它以行政规章的形式，全面规定了电视剧领域的各个方面的问题，是对在此之前的20年，我国关于电视剧管理的做法和制度的全面总结和概括。

8月10日，广电总局下发广发社字〔2000〕553号文件《关于立即停止播出〈镜花缘传奇〉的通知》，对天津瞭望影视有限公司和其他四家单位联合摄制的39集电视连续剧《镜花缘传奇》，未经广电总局批准即聘请多名境外演职员参与制作的行为提出批评，要求天津瞭望影视有限公司限期整改，并暂停其电视剧制作资格。后该公司并未对《镜》剧采取补救措施，并许可一些电视台陆续播出此剧。广电总局又采取了以下措施：1.各播出机构立即停止播出《镜花缘传奇》；2.责令天津市广播电视局对天津瞭望影视有限公司的错误进行认真核查。

10月27日，广电总局广发社字〔2000〕773号文件《关于对广播电视播出机构进行2000年度检查工作的通知》的附件三《2000年度广播电视播出机构年检项目及标准》，有涉及电视剧的规定。其内容是：各电视播出机构购买和播放的电视剧应当取得《国产电视剧发行许可证》，用于电视播出机构播放的境外影视剧、中外合拍剧，必须经国务院广播电视行政管理部门审查批准；用于广播电视播出机构播放的境外其他广播电视节目，必须经国务院广播电视行政管理部门或者其授权的机构审查批准。这一通知，通过对播出机构的要求，进一步保证电视剧发行许可证制度的实施。这一通知还对广播电视播出机构每套节目及黄金时间播放境外剧的比例和总量做出了规定。有关黄金时间播放境外剧的内容是在重复2000年1月4日广发社字〔2000〕5号文。这样的重复实际上并不能强化规定实施的效果，反而会减弱自身的权威性。

10月27日，广电总局广发社字〔2000〕774号文件《关于进一步落实和加强省级电视剧审查机构责任的通知》规定，各省级广播电视行政管理部门应健全电视剧审查机构和电视剧审查工作程序和责任制度。其中，第四条规定，对需修改的电视剧，须由送审单位按审查意见全部修改，并报审查机构重审获得通过后，省级广播电视行政管理部门方可核发《电视剧发行许可证》或上报总局终审。

11月16日，广电总局广发编字〔2000〕836号文件《关于加强对2001年电视剧题材规划管理的通知》，对于今后题材申报审批机关的职权划分、申报办法等做出了规定。首先，强调电视剧投拍一律实行题材报批；其次，明确规定电视剧题材规划实行两级规划管理，省级广电局按照属地管理原则负责辖区内电视剧的题材规划和审核工作，广电总局负责对全国电视剧题材的规划和终审工作。再次，规定了电视剧题材申报办法。至此电视剧题材申报由过去的一年一次（根据广发视字〔1994〕84号文件《电视剧题材规划管理的暂行办法》），改为一年两次。该通知还强调，凡属重大革命历史题材或与境外合拍的剧目，一律按有关规定报批。

11月28日，广电总局广发编字〔2000〕862号文件《关于实行电视剧月报备案管理的通知》规定：自2001年1月开始，各省（区、市）广播影视局、中央电视台，在每月最后一周，将所辖制作单位当月开拍、制作、完成以及经审查的电视剧有关情况报广电总局总编室备案。

2000年的关于电视剧的这些“规定”和“通知”，对于我国电视剧审查管理体制，起到了完型的作用。

2000年全国共制作完成电视剧7535部集。2001年

1月3日，广电总局发布广发编字〔2001〕21号文件《关于切实加强公安题材影视节目制作、播出管理的通知》，对涉及公安题材的电视剧的管理做了特别规定。该通知内容包括投拍该类题材的特别审批程序，完成片的特别审批办法，禁载内容等。《通知》要求公安题材影视节目除了不能有《电视剧审查暂行规定》所规定的禁载内容，还不允许有：1.危害国家安全，泄露公安工作中的国家秘密和警务工作秘密的内容；2.损害公安民警荣誉和利益的内容。这一规定，表明我国电视剧管理，不仅主管部门要管，而且其他相关部门也要管。管理职权不仅由主管部门行使，其他机关也在一定程度上行使。

1月16日，广电总局发布广发办字〔2001〕47号文件《关于印发〈2001年广播影视工作要点〉的通知》，布置了2001年广播影视领域的工作重心。涉及电视剧的内容有：充分发挥广播影视网络资源和节目资源的优势，着手建设以中央为主、省级为辅，集节目源、节目信息管理、加扰、用户管理和节目播出为一体的全国性广播影视交互业务节目平台，积极开展电影点播、电视节目点播和其他网络业务。严格执行节目报批审查制度。规范节目播前审查，完善播后检查，做好收听收看和视听评议工作。认真执行违规违纪广播电视播出机构警告制度。做好播出机构的年检年审工作。规范广播电视节目制作经营活动，严禁社会节目制作经营机构与播出机构合办或租赁、承包、购买栏目及时段，制定广播电视节目市场交易规则，规范发行和交易行为。严格审批广播电视节目制作经营单位，实行出品人负责制。加强中外合拍协拍影视片的管理，严肃查处假合拍、假国产行为，严厉打击走私、盗版影片活动。

5月9日，国家广播电视电影总局令第5号《广播电影电视行政复议办法》自该日起实施。该办法对广播电影电视行政复议的原则，受理行政复议的机构及其职责，可申请复议的行为，申请程序，复议程序等都作了详细规定。该办法同时宣布《关于广播电影电视行政复议若干规定》（广播电影电视部第6号令）和《广播电影电视行政复议法律文书使用与管理办法》（广发政字〔1993〕268号）废止。行政复议是为行政相对人提供救济的法律途径，该办法的实施是法制化管理的一大进步。

5月15日，广电总局广发编字〔2001〕445号文件《关于严禁播放并严肃查处播放非法或盗版影视节目的通知》，是针对一些地县电视播出机构随意播放非法或盗版影视节目的行为而下发的。

6月12日，广电总局下发广发编字〔2001〕633号文件《关于在岳飞、杨家将等历史题材电视剧中注意处理好民族关系的通知》。该通知提出：投拍岳飞和杨家将题材的电视剧，要站在维护祖国统一、民族团结的高度把握此类题材；拍摄前剧本一律要送相关民族事务主管部门审查，经总局题材规划审批立项后方可开拍。

11月22日，广电总局发布广发社字〔2001〕1359号文件《关于江西电视台违规制作发行电视剧〈心锁〉问题的情况通报》。该通报说，由江西电视台众星影音制作社制作的20集电视连续剧《心锁》存在擅自聘请大量境外主创人员参与制作等违规问题，责令江西省广播电视局对此行为进行严肃查处。

12月6日，中国广播影视集团成立。

12月13日，广电总局发布广发办字〔2001〕1452号文件《关于印发〈关于积极推进广播影视集团化改革的实施细则（试行）〉的通知》。该通知特别提到：大力支持广播影视集团扩大出口外销国产影视剧。凡按规定成立的电影集团，可在所在省、市电视台增办一个电影频道。电影频道以播放电影（包括电视电影）为主，也可适当播放电视剧，但播出时间不超过影视片播出总量的45%。

12月14日，广电总局发布明电字〔2001〕184号文件《关于认真做好2002年电视剧题材规划工作的通知》。该通知第五条强调：严格电视剧管理规定、加强工作的规范性。具体内容包括：规范申报时间，规范申报材料，规范申报机构，规范审核办法。

12月17日，广电总局发布广发办字〔2001〕1459号文件《关于印发〈关于加强广播影视法制建设的实施细则（试行）〉的通知》。文件指出，法制化管理应包括对知识产权的保护，做好行政处罚听证工作；进一步建立健全并积极推进广播影视系统政务公开制、行政执法责任制等有关制度，提高全系统依法行政、依法管理的水平和能力；健全执法监督机制，强化执法监督检查，确保各项法规规章全面准确地实施；要进一步健全广播影视行政执法过错追究制、评议考核制、执法公示制等有关执法监督的制度和措施；严格执行《行政复议法》、《行政诉讼法》和《广播电影电视行政复议办法》的若干规定，做好行政复议案件的受理和行政应诉工作。

12月17日，广电总局发布广发办字〔2001〕1476号文件《关于印发〈关于实行广播电视节目制作、发行行业准入制度的实施细则（试行）〉的通知》。根据这一通知，从事广播电视节目制作业务的机构，必须取得《广播电视节目制作经营许可证》（以下简称“制作经营许可证”）。国家广电总局对制作经营许可证实行总量控制、分级管理。取得制作经营许可证的机构只能从事经发证机关认定范围内的业务，制作电视剧需按规定另行批准。这一规定进一步细化了电视剧的制作管理；同时，表明我国关于电视剧的制作许可，属于行政许可中的特许种类。

12月24日，广电总局发布广发办字〔2001〕1496号文件《关于印发〈关于加强网上传播广播电影电视类节目管理的实施细则〉的通知》。这一通知大部分是重申2000年4月7日广电总局广发社字〔2001〕166号文《信息网络传播广播电影电视类节目监督管理暂行办法》，同时，明确了开办网上传播广播电影电视节目的申报、审批、成立、变更登记程序。

12月31日，国家广播电影电视总局令第11号文件《电视剧制片人持证上岗暂行规定》发布，规定国家对电视剧制片人实行持证上岗制度。该规定对电视剧制片人资格的取得与管理作了详细的规定。有关制片人的管理，由公权力直接介入，并不是最恰当的制度安排，所以这一规定在不久以后就宣告废止。

自2001年底开始，开始了组建中国广播影视节目交易中心的工作。后在2003年5月21日，经中国广播电影电视集团批准，国内最大规模的广播电影电视节目交易机构——中国广播影视节目交易中心在北京成立。

2001年全国共制作完成电视剧8877部集。2002年

1月24日，广电总局下发广发编字〔2002〕45号文件《关于坚决制止当前一些影视作品中出现污蔑蒙医蒙药、伤害少数民族感情等内容的通报》，对有损民族关系和感情的电视剧内容提出了批评。

1月29日，广电总局对北京艺都广告公司擅自将福建电视台引进的、长度为18集的《紫色女儿情》的22集版本提供给安徽、北京电视台的行为进行了处理：1.给予福建电视台通报批评；2.全国所有广播电视播出机构（集团）自即日起三年内不得与北京艺都广告公司及其分支机构沈阳中大广告公司开展任何合作。

3月12日，广电总局发布广发编字〔2002〕175号文件《关于实行电视剧月报备案管理的通知》。月报备案管理的具体办法是：每月最后一周，所有中直单位电视剧制作机构须将当月开拍、制作、完成的电视剧有关情况经该机构上级主管部门审核后报广电总局总编室备案（在3月份最后一周，中直单位电视剧制作机构须报送本年第一季度开拍、制作、完成的电视剧的有关情况）。

3月22日，广电总局下发广发编字〔2002〕215号文件《关于调整电视剧管理办法的通知》。根据该通知，总局总编室成立电视剧管理处，履行政府主管部门对电视剧的管理职能。各地各单位所有需报送广电总局审查的国产剧、合拍剧、引进剧（含引进动画片）一律由总局总编室负责审查。电视剧（含国产剧、合拍剧、引进剧、引进动画片）的申报受理、许可证发放按如下办法办理：1.国产剧的报审管理和发行许可证的办理工作，由总局总编室负责。2.合拍剧、引进剧、引进动画片的报审管理和发行许可证的办理工作，由总局外事室负责。3.总局社会管理司不再受理电视剧（含国产剧、合拍剧、引进剧、引进动画片）的审查申报工作。

7月5日，广电总局广发编字〔2002〕690号文件《关于切实加强电视剧审查工作的通知》对具体报审程序与报审要求作了规定。

7月22日，广电总局局长徐光春在全国广播影视局长座谈会上发表题为“坚持导向、强化管理，推进广播影视事业发展迈上新台阶”的讲话。讲话中提到：统计资料表明，1998年我国媒体的利税总额首次超过烟草制造业，成为排名第四的国家支柱产业，其中广播影视业比重很大；1999年以来，投资广播影视业已经成为国内资本运作的一个热点和亮点，上海东方明珠、湖南电广传媒、北京歌华先后上市；2001年，中国广播影视集团一宣布成立，就被有的媒体列入全国十大知名企业。

9月20日，广电总局发布广发外字〔2002〕948号文件《关于加强引进剧规划工作的通知》，提出对引进剧加强规划管理，推动广播影视节目“以进代出”。

12月24日，广电总局发布广发编字〔2002〕1273号文件《关于实行优秀电视剧推荐播出办法的按照规定，通知》。通知内容有：自2003年1月1日起实行优秀电视剧推荐播出办法；经国家广电总局遴选的优秀剧目，总局将于每季度末向全社会公布，每年共推荐4批；凡国家广电总局推荐的优秀电视剧，各级电视台可优先安排播出；凡总局推荐的优秀剧目，可同时在5家上星频道播出；在各类电视剧政府奖评选中，将优先考虑总局推荐的优秀参评剧目。

2002年规划剧目是2152部、45084集，全国共制作完成电视剧9005集。2003年

1月7日，广播电影电视总局第15号令发布《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》。该办法旨在加强对信息网络传播视听节目的监督管理，规范信息网络传播视听节目秩序。早在2000年4月7日，广电总局就发布了广发社字〔2000〕166号文件《信息网络传播广播电影电视类节目监督管理暂行办法》，2001年12月24日又发布了广发办字〔2001〕1496号文件《关于印发〈关于加强网上传播广播电影电视类节目管理的实施细则〉的通知》，对网络传播广播电影电视节目进行了规定。现在又以部门规章的形式对以上两个文件进行了进一步的充实细化。新的办法规定了开办视听节目网络传播业务应当具备的基本条件，从事影视剧类视听节目的网络传播业务的特殊条件；国家实行《网上传播视听节目许可证》年检制度；用于通过信息网络向公众传播的影视剧类视听节目必须是取得《电视剧发行许可证》的电视剧和取得《电影片公映许可证》的电影片。

1月22日，广电总局发布广发编字〔2003〕49号文件《关于进一步加强电视剧管理的通知》。该通知对电视剧题材规划、规划立项申报、申报期限、题材规划表格填写的注意事项、对立项剧目进行全面清查以及改进电视剧月报备案方法等方面都做了详细规定。

3月18日，广电总局发布广发办字〔2003〕225号文件《印发广电总局〈关于深化影视制作立项、投资机制改革工作的实施意见〉的通知》。该通知旨在顺应广播影视业改革的深化，对深入推进影视制作立项、投资、评奖机制的改革工作提出了实施意见。主要内容有：规定了相关改革工作的总体要求、改革的实施步骤以及改革的组织领导和具体要求。

6月6日，广电总局发布广发社字〔2003〕595号文件《关于改进广播电视节目和电视剧制作管理办法的通知》。该通知旨在繁荣广播电视节目制作，扶持具有广播电视节目制作经营许可资格的机构独立生产电视剧。通知规定：对一些制作能力较强、业绩突出的持有《广播电视节目制作经营许可证》的机构，可以独立申请《电视剧制作许可证（乙种）》，同时还详细规定了申领程序以及需提交的材料。

7月23日，广电总局发布广发编字〔2003〕756号文件《关于调整重大革命和历史题材电影、电视剧立项及完成片审查办法的通知》，对重大革命和历史题材影视剧的范围进行了界定，并规定了该类影视剧的立项申报办法以及完成片报审办法。这一通知对于这类题材的名称的表述和范围的界定一直沿续至今。

9月15日，广电总局第17号令发布《广播电视广告播放管理暂行办法》。该办法旨在规范广播电视广告播放行为，加强广播电视广告管理。该办法规定，播放广播电视广告应当保持广播电视节目的完整性，除在节目自然段的间歇外，不得随意插播广告。除19∶00～21∶00以外，电视台播放一集影视剧（一般为45分钟左右）中，可以插播一次广告，插播时间不得超过2.5分钟。

9月19日，广电总局发布广发编字〔2003〕999号文件《关于重审黄金时段电视剧播出规定的通知》。该通知重申了对各级播出机构不得在19∶00～22∶00黄金时段播放未经总局批准的引进剧等的规定，进一步规范了电视剧的播出秩序。

12月10日，广电总局发布广发办字〔2003〕1273号文件《关于公布废止部分广播影视法规性文件的通知》。其中包括：《关于加强对电视节目的管理、纠正滥播香港和外国电视剧的通知》（广发地字〔1985〕925号），《录音录像出版物版权保护暂行条例》（广发录字〔1986〕738号），《关于实行电视剧制作许可证制度的规定》的补充规定（广发录字〔1990〕520号），《关于拍摄重大革命历史题材电视剧申请制作许可证问题的通知》（广发录字〔1990〕727号），《关于加强电视剧制作许可证管理工作的通知》（广发录字〔1990〕773号），《广播电影电视部关于引进海外电视剧的审查标准》（广发地字〔1990〕817号），《加强电视剧题材规划管理的暂行办法》（广发视字〔1994〕84号）。

本年度全国电视剧题材规划共收到的电视剧制作单位申报剧目2376部：58217集，经过规划审查，有1804部、43874集剧目批准立项投拍，全年实际制作完成并于年终前获得播出、发行许可证的总计10381集。三、电视剧转向法治化管理编年（2004年至今）2004年

2月10日，国家广电总局发布《关于促进广播影视产业发展的意见》，意见内容主要包括：当前广播影视产业发展面临的形势，发展广播影视产业的指导思想和基本思路。

3月3日，国家广电总局发布《关于严肃宣传纪律，制止违规播出行为的通知》。通知要求：1.各级电视播出机构要迅速对所辖各频道进行自查，凡有违规行为的，要立即纠正，不得以任何理由拖延执行。2.各级电视播出机构开设所谓的“930剧场”，在19∶00～22∶00黄金时段不得播出未经总局批准同意播出的引进剧或合拍剧。3.各省级广播电视管理部门必须对所属的电视播出机构进行一次复查，凡再发现有违规播出者，要依照广播电视管理的相关法规对责任人和责任单位进行严肃处理。

3月4日，国家广电总局发布《关于进一步规范电视剧题材规划管理暨2004年（第一批）电视剧题材规划立项剧目的通知》，对电视剧题材规划立项有效期的限期重新进行了规定。

3月17日，广电总局副局长胡占凡在2004年全国电视剧题材规划会议上作了题为“抓住机遇深化改革确保导向促进繁荣”的讲话，对2003年我国电视剧领域的工作进行了总结：2003年是我国电视剧发展迈入持续、稳定、有序发展新阶段的重要一年，其主要标志可以概括为三句话：国内电视剧的创作在制作水平、艺术水准上有了很大的提高，出现了一批贴近实际、贴近生活、贴近群众的质量上乘之作。电视剧的制作与市场的需求开始步入了良性循环的发展轨道。从电视剧创作、制作、管理直到播出的整个运行系统都开始趋于成熟。

3月23日，广电总局发布《关于2003年度全国电视剧发行许可证核发情况的通告》，将广电总局电视剧审查委员会、各省级电视剧审查机构及受广电总局委托的中央电视台和解放军总政治部艺术局2003年度核发的《电视剧发行许可证》情况予以通告。

4月9日，广电总局发布《关于认真对待“红色经典”改编电视剧有关问题的通知》，要求各省级广播影视管理部门要加强对“红色经典”剧目的审查把关工作，有关影视制作单位在改编“红色经典”时，必须尊重原著的核心精神，尊重人民群众已经形成的认知定位和心理期待，绝不允许对“红色经典”进行低俗描写、杜撰亵渎，确保“红色经典”电视剧创作生产的健康发展。

4月15日，广电总局发布《关于公布总局2004年度电视剧审查委员会、电视剧复审委员会成员名单的通知》，将经调整的国家广播电影电视总局2004年度电视剧审查委员会、电视剧复审委员会成员名单公布。

4月19日，广电总局发布《关于加强涉案剧审查和播出管理的通知》。该通知是为了贯彻落实中共中央、国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》而下发的，对涉案剧的播放时间、数量、题材规划审查都进行了新的规定。

4月29日，广电总局发布《关于调整〈电视剧制作许可证（乙种）〉核发程序有关事宜的通知》，对《电视剧制作许可证（乙种）》（以下简称“乙种证”）的申领、核发程序作了调整。

4月29日，广电总局发布《关于高度重视群众意见努力净化荧屏工作的通报》。通报指出，对于涉案题材电视剧、电影片、电视电影，以及用真实再现手法表现案件的纪实电视专题节目中含有暴力、凶杀、恐怖等不利于未成年人身心健康的内容，要删减、弱化、调整。要大力推进国产动画的发展，严禁播出那些未经审查的，内容荒诞、情节暴力、画面血腥的境外动画影碟，引进、播出境外影视动画片要严格把关，控制总量。对于弘扬民族精神、美好品德、健康情感的影视剧要热情支持，大力提倡，积极推广。

5月18日和25日，广电总局接连发出《关于重庆电视台、江西电视台违规播出涉案题材电视剧的通报》和《关于南京电视台、沈阳电视台和合肥电视台违规播出涉案剧的通报》，对违反广电总局《关于加强涉案剧审查和播出管理的通知》，擅自在23∶00以前播放涉案题材电视剧的重庆电视台、江西电视台、南京电视台、沈阳电视台和合肥电视台给予了通报批评。

5月25日，广电总局发布《关于“红色经典”改编电视剧审查管理的通知》。通知指出，为切实加强对“红色经典”改编电视剧的审查管理，全国所有电视剧制作机构制作的以“红色经典”（即曾在全国引起较大反响的革命历史题材文学名著）改编的电视剧，经省级审查机构初审后均要报送国家广电总局电视剧审查委员会终审，并由国家广电总局电视剧审查委员会出具审查意见后，方可颁发《电视剧发行许可证》。

6月16日，广电总局发布《关于对世纪英雄电影投资有限公司等机构核发〈电视剧制作许可证（甲种）〉的通知》，对部分申请并已具有一定电视剧制作实力的民营制作机构核发《电视剧制作许可证（甲种）》。

6月18日，广电总局第23号令发布《广播电影电视立法程序规定》，该规定开宗明义，表明其目的是为了提高立法质量，促进广播影视立法程序科学化、规范化。内容主要包括该规定适用的范围，相关部门在立法工作中的职责，有关法规的立项、起草与审查、决定与公布、解释与备案、清理、汇编、修改与废止等。该规定自2004年8月1日起施行。1989年3月8日国家广播电影电视部发布的《广播电影电视立法程序规定》（广发政字〔1989〕150号）同时废止。

6月18日，广电总局第24号令发布《国家广播电影电视总局行政许可实施检查监督暂行办法》。该办法旨在规范总局行政许可行为，推进总局依法行政工作。主要内容是规定对总局、各司局实施行政许可如何实施检查监督。

6月18日，广电总局第27号令发布《境外卫星电视频道落地管理办法》，旨在加强对通过卫星方式传送的境外电视频道在中国境内落地的管理。内容主要包括：广电总局对境外卫星电视频道落地实行归口管理，对境外卫星电视频道落地实行审批制度；申请落地的境外卫星电视频道应具备的条件；境外卫星电视频道落地的申请与审批程序；经批准落地的境外卫星电视频道禁止播放的节目以及对本管理办法违反的处罚等。该办法自2004年8月1日起施行。广电总局发布的《境外卫星电视频道落地管理办法》（广电总局令第22号）同时废止。

6月24日，广电总局发布《关于严格重播重审制度的通知》，指出有电视台播出的影视作品中又出现对“蒙古大夫”等贬低和丑化的内容，因此要求严格重播重审制度。

6月25日，广电总局发布《关于规范电视剧演职人员字幕的通知》。为规范电视剧演职人员字幕，防止引起歧义，造成不良影响，通知就电视剧字幕如何准确标注境外演职人员的国籍或地区问题，作出了规定。

7月19日，广电总局第34号令发布《广播电视节目制作经营管理规定》。该规定主要内容包括：本规定的适用范围、管理机构以及对广播电视节目制作经营活动实行许可制度。

7月22日，广电总局发布《关于贵州电视台违规播出引进剧的通报》，对贵州电视台置广电总局三令五申的要求于不顾、多次违规播出引进剧的行为以及贵州省广电局对所辖电视播出机构在宣传管理上监管不力，对贵州电视台多次违规播出不予及时制止和纠正，给予通报批评。

8月24日，广电总局发布《关于印发广播电影电视行政审批项目及实施机关的通知》。按照《行政许可法》要求，清理修订后的广播电影电视行政许可项目及实施机关一览表，其中包括：1.行政法规设定的19项；2.《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号）中设定的12项；3.《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》（国办发〔2004〕62号文件）中保留的非行政许可审批项目6项。总计37项。

9月22日，广电总局发布《关于成都电视台影视文艺频道盗播电视剧〈成吉思汗〉的情况通报》，对成都电视台影视文艺频道无视总局和省局的指示精神，盗播电视剧的行为予以通报批评。

12月21日，广电总局赵实副局长在全国广播影视工作会议上作“认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，全面推进广播影视改革与发展”的报告。报告谈到，广电领域投融资体制改革主要有两个重点，一个是降低准入门槛，引导社会包括民营资本积极参与广播影视产业发展，吸引外资有限度地参与广播影视制作领域的发展。另一个是推进上市融资，重点是电影、电视剧企业和网络公司的上市融资。目前，广播影视领域的上市公司不多，应该加大培育和推进力度，在资本市场上形成有一定分量和影响的“广电传媒板块”。

2004年电视剧全年产量达到11500部集，内地批准引进发行的电视剧共70部、1297集。[1] 吴素玲著：《中国电视剧发展史纲》，北京广播学院出版社1997年版，第85页。[2] 吴素玲著：《中国电视剧发展史纲》，北京广播学院出版社1997年版，第191页。

第二章 我国电视剧管理的理论基础和主要制度

一、我国电视剧管理的理论基础

电视剧在我国是一个较新的艺术品种。在改革开放以前的二十年的时间里，从艺术形态上来说，电视剧没有脱离舞台剧的基本范式。从影响力上来说，由于电视机数量很少，电视观众也很少，电视剧本身更少，电视剧对于大众的日常生活来说产生的影响微乎其微。从其制作播放的目的来看，电视剧一直都是担负着对党和国家的政策的图解和影像阐释的任务，以达到进行某种宣传的目的。20世纪80年代之后，随着电视机的普及，通俗电视剧的逐渐流行，各类题材、各种类型的电视剧的不断开掘、尝试，电视剧开始逐渐成为大众文化中发展最为强劲的潮流，成为文化产业中较早自立的门类。电视剧本身也远远脱离了舞台剧的范式，有了自身的创作模式和表现形式。对于电视剧所担负的功能及意义，人们不仅在观念上对之有了不同甚至是相去甚远的赋予和解释，而且在客观上，在社会生活的现实中，电视剧确实也产生了特别的，而且有时是巨大而深刻的社会效应。面对这种情形我们要进一步研究和思考的是，决定电视剧巨大历史变迁的制度因素是什么？国家的管理政策与相应的法律制度如何？而这种政策和法律制度背后的思想和理论基础又是什么呢？

所谓电视剧管理的理论基础，是指我国为管理电视剧活动而推行的政策、制定的法律所依据的理念、所奉行的原则。解析电视剧管理的理论基础是我们深刻认识我国电视剧管理的现状、寻求未来电视剧更加健康发展的途径的关键。

探究我国电视剧管理的理论基础，应该循着三种维度进行。这三种维度分别是：历史文化传统，执政党的指导思想，人权保障中的创作自由。（一）历史文化传统

我国独特的历史文化传统，对于我们当代社会的各项管理制度、法律规范、政策方针等起着一种先天的决定和影响作用。因此，分析我国电视剧的管制体制、相关政策与法律及其背后的决定因素，也离不开通过历史的眼光，审视历史文化传统。从社会政治理论上来讲，形成中国文化传统基本脉流的诸子百家学说中的儒、墨、道、法各家，虽然宇宙观、社会理想、人生意义的见解各有不同，但是在国家的权力结构的认识上，则没有本质区别，那就是都追求思想观念的统一，国家权力的绝对强大，社会的等级秩序和统一有序。比如儒家主张“君君、臣臣、父父、子子”，强调“圣王统治”。“圣王统治”的涵义就是“如果有圣王统治，圣王将会运用他的权威以统一大众的思想，引导大众走上人生的正路”。法家强调“法”、“术”、“势”，强调赏罚分明，也是为了维护君王的统治稳定。墨家强调“发政于天下之百姓，言曰，闻善与不善，皆以告其上，上之所事，必皆是之；上之所[1]非，必皆非之”。“虽然墨家的思想在后来的正统意识形态中没有占据名义上的地位，但是，这种思想在塑造民族心理中所起到的作用则是强大的。按照墨子的理论，国家的性质必然是集权主义的，国君的权力必定是绝对化的。这是由他的国家理论所导致的必然结论。因为国家的目的是定分止争，国家的职责就是‘一同国之义’。在一国之内，只能有一个是非标准，这个义只能由国家制定。在一国之内，不[2]能容忍多重标准，否则那将导致混乱。”道家也主张圣王之治，等等。这些思想文化遗产对于后世直至今日的国家权力的运行仍然产生着重要的影响。为了实现稳定这样一种最高的社会目标，统治者通过统一社会的思想和精神，控制和引导社会行为的统一。所以中国历来都注重道德教化，重视一切言论、文化活动都要有利于维护政权和社会秩序的稳定。为此，一切精神文化的形式都要赋予道德教化的功能，一切文化活动的目的都要服从于社会的政治要求。进而言之，一切文学艺术形式，也都要以宣扬符合社会政治道德和伦理的内容为其依归。在春秋战国时期，就有论述文学和艺术与国家政治、军事、社会管理之间紧密关系的著述。“国用诗、书、礼、乐、孝、弟、善、修[3]治者……兴兵而伐，必取；取必能有之；按兵而不攻，必富。”之后，历代都有关于文学艺术与政权兴衰、社会治乱的关系的论述。如《毛[4]诗序》中有论诗和时局的关系的内容。汉代班固有关于文学与政治关系的见解，“或以抒下情而通风谕，或以宣上德而尽忠孝，雍容揄[5]扬，着于后嗣”。郑玄也强调文学艺术对于社会治乱的决定性意义。[6]唐宋时代及以后，也多有“文道合一”、“文以载道”的论述和思想。在大一统的超稳定的封建等级社会中，在皇权至上的意识形态中，最大的道就是皇族利益至上，最大的“德”就是“忠君”、“报国”。总之，一切行为都要有利于维护现行的社会秩序。

我们这样的一种历史文化传统，决定着我们对于政府的理念是：政府成为衡量一切行为的尺度。政府应该是大政府。我们对于言论的态度，要一切以是否符合现行统治稳定为标准，对于文学艺术和各种文化活动，也要以内容的政治性作为判断其价值和影响的最主要的依据。这种强大而坚定的思维定式和习惯，仍然在我们进行社会主义革命和建设时发挥着作用。在电视剧领域同样也深深浸润着这样的历史[7]传统。所以，我们早期的电视剧所呈现出来的情状，包括随后的二十多年来涌现的具有中国特色的电视剧类型，如行业剧、献礼剧、工程剧、形势剧、职业剧等等特殊题材的特殊管制。我们对于电视剧管制的重心的确定，都是在这一文化传统的影响下，通过具体的政策、制度，对制作、播出部门形成导向和要求而形成的。

因此，简言之，“文以载道”，这是传统文化的影响所形成的我国电视剧管理的重要的理论基础。（二）执政党的指导思想

我国《宪法》序言宣告：“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，是中国共产党领导中国各族人民，在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下，坚持真理，修正错误，战胜许多艰难险阻而取得的。……中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，……推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”

中国共产党是以马克思列宁主义、毛泽东思想为指导方针的政党。将马列主义普遍原理和中国革命具体实践相结合的毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观等是指导当代中国进行社会主义革命和建设的理论基础，具体到电视剧领域也是一样。那些革命导师的思想是我们现行管理政策的直接指导思想，是阐述我们现行管理原则的话语方式。

列宁曾说：“……希望更多的，从事群众工作的、真正生活在群众中间的工作者来描写自己的经验。从这些著作中选出几百部或者几十部最真实的、最实在的、最富有宝贵内容的优秀作品来出版，对于社会主义事业来说，比发表那些经常钻进故纸堆里看不见实际生活的[8]名作家的文章要有益得多”。

毛泽东指出：“知识分子既然要为工农兵服务，那就要首先必须懂得工人农民，熟悉他的生活、工作和思想。我们提倡知识分子到群众中去，到工厂去，到农村去。……我们要把接近工农群众这件事，[9]造成一种风气，就是说要有很多知识分子这样做。”

周恩来指出：百花齐放、百家争鸣是我国科学文化繁荣发展的道路。

邓小平重申：党在学术文化范围内主张百家争鸣、百花齐放。“我们坚持实行百花齐放、百家争鸣的方针，坚持正确处理人民内部[10]矛盾，这是不会改变的。”

江泽民认为：“我们要继续贯彻‘百花齐放，百家争鸣’的方针。‘双百’方针同四项基本原则是统一的而不是对立的。要在坚持四项基本原则的前提下，努力发展学术自由和创作自由。要继续提倡不同学术流派、不同学术观点的争鸣，鼓励知识分子研究我国建设和改革的现实问题，研究国外的情况和介绍国外先进的东西，鼓励他们解放思想、畅所欲言，努力创造一种勇于探讨和创新的气氛，增进不同学术观点之间的相互了解、相互借鉴。实践是检验真理的唯一标准，科学文化领域里的是非，最终要靠实践来评判。要积极开展健康的、充分说理的和富有建设性的批评与自我批评，力戒用行政办法下结论。各级党政领导同志，要不断提高思想水平、政策水平和领导艺术，[11]在实践中创造和总结繁荣科学文化事业的新鲜经验。”

革命导师和党的三代领导人的思想，成为我国一切文化工作，包括电视剧管理的理论基础。归纳电视剧领域的管理历史和现实状况，在这样的理论基础决定下的我国电视剧管理的原则是：“两为”要求、“双百”方针、正确的舆论导向。（三）人权中的创作自由

作为基本人权的创作自由，是一种由宪法规定的，受到法律保障的自由。其基本涵义是公民有创作与不创作的自由，有按照自己的意愿去创作的自由，是一种受到非法干预可以请求救济的权利。

我国《宪法》第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文字艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。”我国政府已签署的《公民权利和政治权利国际公约》第十九条规定：“一、人人有权持有主张，不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。”我国已经批准的《经济、社会和文化权利国际公约》第十五条规定：“本公约任何缔约各国承认人人有权：\[甲\]参加文化生活；\[乙\]享受科学进步及其应用所产生的利益；\[丙\]对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益，享受被保护之利。”这两个国际人权公约将创作自由作为受保护和保障的人权规定下来。

当然，创作自由也不是漫无边际的。作为一项权利和自由，总是有法律所划定的界限的，都要有自己的边界，因为任何一项自由的行使，都可能会和法律保护的其他价值发生碰撞冲突。因此国家都要立法确定自由的界限。当然，确定自由的界限的目的，不是扼制取消自由而是最大限度地保障自由。我国《宪法》第五十一条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”《公民权利和政治权利国际公约》第十九条第三项规定：“三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任，因此得受某些限制，但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需：［甲］尊重他人的权利或名誉；［乙］保障国家安全或公共秩序、公共卫生或道德。”

创作自由作为一项基本人权，从本质上强调的是公权力要尊重和保障创作自由，不能妨害创作自由，因此人权语境下的创作自由便有了特定的涵义，成为特定的义务主体。随着我国法治化建设水平的不断提高，这一思想对包括文学艺术在内的文化事业的管理的影响呈加大趋势。作为一种党的政策的创作自由，是要坚持“两为”方针，坚持无产阶级立场、坚持四项基本原则、反对资产阶级自由化为前提的“百花齐放、百家争鸣”，是对“贴近现实、贴近生活、贴近人民”原则的响应。

作为艺术生产状态的创作自由，就是解除创作者的一切外在束缚，使他们的主体意识能够自由翱翔。

不同语境下的“创作自由”的涵义，有时所指或者涵义相差甚远。不同语境下的“创作自由”会对电视剧管理产生不同的影响。这就形成了我们在具体管理制度上的特点及问题。这一特点就是我国电[12]视剧实行审批与许可制，而且是一种环节式的许可制。电视剧的管制主要是着重内容方面的管制，电视剧的管制紧随形势与政策的变化而变化。

在我国《宪法》已经将人权保障的内容规定进去，已经批准《经济、社会和文化权利国际公约》，早已签署《公民权利和政治权利公约》，《行政许可法》已经生效的背景下，电视剧作为一种艺术、一种产业，越来越需要一种稳定、宽松的环境。在这样一种大环境下，我国电视剧的管理体制和机制、方法和原则如何进行与时俱进的变革；在法治精神的引导下，如何提高党的执政能力，改变政府的职能，为电视剧创造更为良好的生态环境；依据何种理念和思想对电视剧领域进行管理，是我们必须要思考的问题。

二、我国电视剧管理的原则

我国《宪法》第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”因此，与文化有关的一切活动，包括电视剧领域的一切活动，特别是对电视剧的管理，都应当本着这一原则而进行。“两为”方向的涵义是，在我国，一切文化事业和文化活动都要坚持“为人民服务”、“为社会主义服务”的方向。作为电视剧管理的原则，“两为”方向的内容是：电视剧的管理、创作和传播等活动都要以“为人民服务”、“为社会主义服务”为基本指针。

电视剧“为人民服务”，有以下几层涵义：

第一，电视剧是以广大人民群众作为自己的服务对象的，以最大限度地满足人民群众多方面、多层次的精神需要，丰富人民群众的文化生活为宗旨。这为电视剧的题材、主题、风格、样式、效果的多样化作出了相应的政治保障。因为，在过去的很长一段时期，文艺为政治服务的思考统辖着文学艺术活动，结果使得艺术的本质异变，人民群众也难以获得丰高的精神食粮。

第二，电视剧领域的一切活动，应当本着从群众中来，到群众中去的方针，熟悉人民群众的生活，关心人民群众的利益。“贴近生活、贴近现实、贴近社会”的“三贴近”是这一原则的最典型的体现，也是我国对电视剧的一贯要求。

第三，电视剧创作应当适应人民群众的鉴赏情趣和审美习俗，要使用一切为人民群众所喜闻乐见的表现手段。电视剧的播放，应当以提升人们的审美品位，向人民宣传，渗透先进的观念和文化为主要追求。

随着社会形态、社会结构的变迁和人们生活方式的改变，“为人民服务”的“人民”的涵义也在发生着变化。在新中国早期，“人民”主要是指工农兵阶层的劳动大众。现在，应该说“人民”是一切观看电视剧的受众。因此，电视剧制作面向市场，满足消费者的需求，为消费者提供优质的产品和服务也就是“为人民服务”。而政府要依法行政，根据便民原则为广大电视剧从业人员和组织提供更为良好的法律政策环境，更好地为电视剧制作播放机构、从业人员服务，则是境界最高的“为人民服务”。

电视剧为“社会主义服务”，有两层涵义：

其一，社会主义首先是指一种社会制度，是我们国家的根本制度。电视剧作为一种文化事业，是社会上层建筑的重要组成部分，应当也必须对我国的社会主义经济基础起到巩固、维护、推动、完善的积极作用。电视剧管理“为社会主义服务”，要求电视剧管理部门要引导电视剧准确描写、反映社会主义市场经济体制下的社会风貌和时代精神，激励广大人民群众投身我国社会主义现代化建设和改革开放的伟大事业，推动我国社会主义社会在政治、经济、文化、教育等各个领域的健康发展。反对中国实行社会主义制度的作品在我国属于非法。

其二，社会主义同时又是指一种思想体系和意识形态。电视剧“为社会主义服务”，就是要坚持社会主义思想的主导地位，弘扬主旋律，提倡多样化，大力发展先进文化，支持健康有益文化，努力改造落后文化，坚决抵制和反对腐朽文化，推动和加强社会主义精神文明建设。电视剧应当弘扬正气，鞭笞邪恶，把中华民族的优秀文化和传统美德展现给观众，把反映爱国主义、集体主义、社会主义思想和精神的艺术形象展现给观众，培养人们高尚的道德情操和健康的审美情趣。“两为”方向成为我国电视剧管理的核心价值。我们的电视剧播放机构的管理体制和所有权制度，电视剧审查标准和审查机制，电视剧进出口管理制度和题材管理制度，电视剧评价方法和评价机制都充分贯彻了这一原则。（二）“百花齐放、百家争鸣”的方针“百花齐放、百家争鸣”，简称“双百”方针。这一方针的基本涵义是，在文艺创作上，允许不同风格、不同流派、不同题材、不同手法的作品同时存在、自由发展；在学术理论上，提倡不同学派、不同观点互相争鸣、自由讨论。“双百”方针是毛泽东提出来的。1951年，毛泽东为中国戏曲研究院题词“百花齐放，推陈出新”。1953年，毛泽东在为中国历史研究问题发表讲话时，提出了“百家争鸣”的主张。1956年，“百花齐放、百家争鸣”被正式确定为指导我国文艺事业发展的方针。“百花齐放”提倡从传统文化和外来文化中吸取精华，促进文艺题材、体裁、风格、样式和手法的多样化，反对横加干涉、粗暴批评，以求得社会主义文艺事业的健康发展，满足人民群众不断增长的精神文化需求。“百家争鸣”提倡在科学和学术问题上实行民主讨论，反对个人专断，强调以理服人，要求通过批评和自我批评，发展正确和先进的东西，纠正错误和落后的东西，以求得科学事业的发展。

为了贯彻“两为”方向和“双百”方针，国家主要是通过鼓励和帮助的方式来发展那些优秀的、有益于人民的文化艺术。《宪法》第四十七条在规定了公民的文化权利以后接着规定：“国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给以鼓励和帮助。”《宪法》这一规定，也体现在相关的行政法规中。《广播电视管理条例》第七条规定：“国家对广播电视事业发展做出显著贡献的单位和个人，给予奖励。”国家通过奖励，体现党和政府对电影、广播电视行业的导向，鼓励影视工作者更好地遵循“两为”方向和“双百”方针，坚持“弘扬主旋律，提倡多样化”的原则，推动电视剧创作水平的提高，促进影视行业的繁荣和发展。（三）正确的舆论导向

在我国的电视剧管理中，电视剧也被看成是意识形态的载体，是党和人民的喉舌、重要的舆论宣传阵地，是推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，构建社会主义和谐社会的现代化舆论工具，具有鲜明的党性原则、政治属性和意识形态属性。历任国家广播电影电视机构的领导在讲话中，都强调广播电视要坚持正确的舆论导向，大力宣传党的路线、方针、政策。

在我国，正确的舆论导向是对大众传媒的最为直接的政策和宣传纪律要求。特别是新时期以来，正确的舆论导向更是成了一条不可动摇的原则。现任国家广播电影电视总局局长王太华强调：“舆论导向正确，是党和人民之福；舆论导向错误，是党和人民之祸。这事关改革发展稳定大局，事关党和国家的兴衰存亡。必须清醒地认识到，宣传是我们的中心工作，搞好宣传始终是广播电影电视部门最主要的功能和最重要的职责，坚持正确的舆论导向始终是广播影视工作首要和根本的任务。需要指出，导向是广播影视永恒的主题、永远的重点。导向是全方位的，不论新闻节目，还是文化娱乐、信息服务节目，都有导向问题，都要增强导向意识。必须清醒地认识到，新时期广播影视在整个思想宣传工作中的地位和作用在不断增强，影响不断扩大，责任更加重大，我们必须不断强化宣传意识、喉舌意识、工具意识、阵地意识，确保在任何时候、任何情况下，都能坚持正确的舆论导向。[13]

上述原则在我国电视剧领域的实践，使得我国电视剧的制作、播放的行为及时而灵敏地受到党的政策的调控。电视剧的题材、电视剧的投入、包括电视剧的广告收入都要考虑到舆论导向问题。所以，我们所实行的题材规划、完成片的审查、重大题材的特别审查、“五个一工程”、主旋律题材、电视剧评奖、对于一些已经颁发发行许可证的电视剧的问题的处理，都是基于正确舆论导向的原则而进行的。

电视剧是一种能够满足广大受众的精神和文化需求的消费品。因此，从根本上来说，电视剧的管理最重要的一点是要考虑公共利益的保护。从促进电视剧事业繁荣、电视剧产业健康发展，有利于社会稳定和青少年健康成长角度来看，对于电视剧的管理应该依照法治精神，使电视剧从业者能够有一个自由的创作环境，健康而良性的经营环境，政府的管制应该是依照法定的条件和程序进行的。所贯彻的基本原则应该是法治原则、公共利益原则、创作自由原则。对于“两为”方向、“双百”方针、正确舆论导向的精神实质的理解，应该逐渐地与《宪法》所规定的言论出版自由、文学艺术创作自由的内涵协调一致起来。这样，电视剧的管理才会真正步入法治化的轨道。

三、我国电视剧管理的基本制度

我国电视剧管理的基本制度，就是行政许可制度。行政许可，是由以往的“行政审批”制度发展改革而来的。行政许可制度是国家的行政机关依法对社会、经济、文化诸方面的特定活动实行事前控制的管理手段。简言之，公民、法人或者其他社会组织想要做某项活动，必须经过政府依照一定规则批准以后才可以做，未经批准就不可以做，否则，就要承担相应的法律责任。

所谓行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动或行为的制度。

在我国，大众传媒领域包括电视剧的生产和传播在内，历来实行严格的审批制度和许可制度。

行政许可作为一项现代法律制度，其特征如下：（一）行政许可是事前管理方式

在行政管理过程中，管理分为事前、事中、事后不同的管理方式。从管理的有效性和成本来说，行政许可是对可能发生的系统性问题、通过事后补救难以消除影响或者需要付出更大代价的事项，所采取的事前管理监督手段。国家一旦对某一事项实施行政许可，就意味着对该事项的管理方式前移，防止人们任意、自由地从事这一事项。（二）行政许可是建立在普遍限制和禁止基础上的解禁行为

它对绝大多数人而言，是一种对自由的限制。这种限制主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止权利和自由的滥用。如行政机关发放营业执照，从表面上看，是允许相对人从事经营活动的书面证明，而实质上是对未获执照的公民、法人随意从事经营活动的禁止、限制。（三）行政许可是一项权力，更是一种职责和义务

从表面上看，行政机关对普遍的、多数的对象予以限制而给予特定的少数申请许可人以许可，就是给许可申请人赋予了权利，但实际这也是行政机关的一种义务与职责。因为行政机关所面对的申请人绝大多数是权利人，而不单纯是受管理人。权利人只有在行使权利时有违法违规行为产生，才能成为行政管理的制裁对象。权利人依法从事被许可的活动时，是行政机关的服务对象。在现有的法律法规中都规定：凡是申请人提出申请的，行政机关必须在法定时间内进行审查并做出答复。对符合条件、标准、资质的，必须予以许可；不予批准的，要说明理由。对已批准的，既要保证被许可人合法权利不受干预，又要监督他们按许可的条件、范围，合法地生产、经营、服务。这些规定说明，把行政许可只看成是行政机关的权力，行政机关可以任意行使权力的观念是与行政许可的性质完全相悖的。

根据上述对行政许可制度的特征的分析，可以得出在我国现实条件下建立电视剧领域行政许可制度具有必要性和重要性的结论。（一）行政许可制度的资源配置功能，有助于电视剧事业均衡发展

自然资源、社会资源都不是无限的。对有限的资源既要保护，又要适度开发，以使资源得到持续利用。如何做到这一点，当然既要发挥市场在配置资源方面的基础作用，又要发挥政府在资源配置方面的主导作用。比如在模拟电视时代，电视的频率、频道资源都是有限的，如果没有许可制度从宏观上进行控制，那么，就会造成一种不公平、不均衡的后果。同样，如果播放的频道和时数是有限的，而制作方面没有控制，导致供需失衡，同样也会导致市场竞争秩序的混乱和资源的浪费。（二）行政许可的风险控制功能，有助于电视剧的正面作用的有效发挥

风险控制是行政审批最主要、最基本的功能。在社会主义制度下，自然人、法人和其他组织享有《宪法》规定的各种自由和权利，作为权力机关的执行机关——政府应当保护这些权利和自由。但是，由于某些自然人、法人和其他组织在行使某种权利时，具有潜在的危险性和消极性，可能会对社会或个人的人身安全或财产安全造成损害，也可能会对整个社会秩序带来严重危害，所以就有必要加以事前限制和禁止。比如，电视剧是通过故事情节来吸引观众的，如果剧中有不适当的暴力、色情或者其他有害内容，通过许可制度的事前审查，就可以使这些内容不至于通过电视剧的传播扩散出去，就能防止损害国家安全、民族关系、青少年健康成长的消极后果出现。当然关于这一问题，也有不同认识，就是电视剧的这种消极作用不同于危害人身安全和财产安全的危险，事实上电视剧也不会带来洪水猛兽一般的对于社会现行秩序的冲击。因此，有主张认为，对于电视剧内容方面的风险，更多地不应该通过行政许可及政府审查的方式进行控制，因为这样的控制成本太高，而且会造成对于创作自由以及市场竞争的妨碍。我们应该更多地通过社会力量来发挥作用。这种见解其实也不无道理。但是在我国电视剧管理的制度安排中，内容的控制是我们的中心任务。因此，当前首要做好的还是要建设好国家控制的行政许可制度，以避免由于电视剧的制作播出可能带来的社会风险。（三）行政许可维护秩序的功能，对于电视剧产业的健康发展非常关键

在市场经济条件下，市场主体把追求利润的最大化作为价值取向，这便会导致在生产经营领域发生不正当竞争情形。这既损害守法企业的正当利益，又侵害消费者权益，造成经济秩序的混乱无序。通过实行许可制度，对市场主体的条件、能力进行审查，限制不符合条件的主体进入市场，禁止假冒伪劣商品在市场流通，有助于及时发现和解决问题，维护公平竞争秩序，使经济生活在规范的轨道上健康运行。同样在电视剧领域，在发行环节、播放环节存在的不正当竞争行为，通过行政许可中的事前审批和事后监管机制的作用，都能在一定程度上予以控制。（四）行政许可制度证明信誉的功能，对于提升电视剧的制作质量，满足消费者的精神文化和娱乐需求具有积极意义

由于经济社会生活纷繁复杂，为了稳定某种关系，需要政府以许可的方式，向社会提供某种证明；证明某种组织具有某种资质、某种信誉，或需要政府以许可的方式提供某种信息，以便使社会知晓某种特定的复杂活动，何种组织或个人有能力去从事这种活动，以公信于民、指导于民。比如，为电视剧制作机构颁发《电视剧制作经营许可证》，就表明这样的一个组织具有制作电视剧的资质。那么这样一个有着一定资金基础、创作能力、发行渠道的机构，也才有能力去完成电视剧这样一种复杂的艺术生产和经营工作。（五）行政许可制度从根本上防止行政机关滥用权力的功能，是电视剧行业的生存和发展的根本保障

在我国，尽管行政许可制度由传统的行政审批制度发展而来，但是二者却有本质的区别。行政许可制度要求行政许可要依法设定，没有法律依据不得设制许可。《行政许可法》对政府许可的范围、如何行使许可审批权限、每项权限行使的时间期限都作了具体规定。同时这种制度还要求政府行使权力要遵循信赖原则和便民原则。这对于防止行政机关滥用权力、随意设卡、权力寻租、推诿责任、办事拖沓都具有十分重要的作用。

四、我国电视剧管理的具体制度

我国电视剧领域的许可制度，是由在电视剧领域各个环节存在的具体的许可和审批制度构成的。1997年国务院颁布的《广播电视管理条例》，2004年6月15日广电总局局务会议通过、2004年8月20日起施行的总局34号令文件《广播电视节目制作经营管理规定》，2004年7月27日国家广电总局局务会议通过、2004年10月20日起施行的总局40号令文件《电视剧审查管理规定》，2004年6月15日国家广电总局局务会议通过、2004年10月21日起施行的总局41号令文件《中外合作制作电视剧管理规定》，2004年6月15日国家广电总局局务会议通过、2004年10月23日起施行的总局42号令文件《境外电视节目引进、播出管理规定》，2004年6月15日国家广电总局局务会议通过、2004年10月10日起施行的总局38号令文件《广播影视节（展）及节目交流活动管理规定》，2004年6月15日国家广电总局局务会议通过、2004年9月20日起施行的《广播电台电视台审批管理办法》，2000年4月7日国家广电总局颁布并实施的《信息网络传播广播电视电影类节目监督管理暂行法》等部门规章是现行电视剧领域实行审批和许可制度的法律依据。此外，相关部门规范性文件，还规定了其他需要特别批准的事项。（一）电视剧制作行业准入制度

电视剧制作行业准入制度，是指作为一个经济组织、市场主体，要想从事电视剧的制作经营活动，除了履行必须的工商登记注册手续之外，还必须经过专门的审查批准才能从事电视剧制作经营活动的制度。《广播电视管理条例》规定：“国家对设立广播电视节目制作经营机构或从事广播电视节目制作经营活动实行许可制度。”该条例第三十一条规定：“广播电视节目由广播电台、电视台和省级以上人民政府广播电视行政管理部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作，广播电台、电视台不得播放未取得广播电视节目制作经营许可的单位制作的广播电视节目。”第三十五条规定：“设立电视剧制作单位，应当经国务院广播电视行政管理部门批准，取得《电视剧制作许可证》后，方可制作电视剧。”《广播电视节目制作经营管理规定》第十二条规定：“电视剧由持有《广播电视节目制作经营许可证》的机构、地市级（含）以上电视台（含广播电视台、广播影视集团）和持有《摄制电影许可证》的电影制片机构制作，但须事先另行取得电视剧制作许可。”

我国电视剧制作行业准入许可有两种情形。一种是新设立的专门从事电视剧制作经营业务的许可；一种是对已经设立的经济组织要从事电视剧制作经营业务的许可。

第一种情形：在设立时要首先按照相关规定的要求，具备相应的条件，经过主管部门的许可，取得广播电视节目制作经营许可证，再取得电视剧制作许可证，才可依法成立，从事电视剧制作经营业务。第二种情形：一个已经成立的组织，要按照相关法律规定，在符合条件的情况下，申领《广播电视节目制作经营许可证》和《电视剧制作许可证》，然后才可从事电视剧制作经营业务。（二）播出机构的行业准入许可制度

对于电视剧最主要的传播渠道——电视台组织的设立，国家采取严格的行业准入审批制度。《广播电台电视台审批管理办法》第七条规定：“中央级广播电台、电视台的设立、合并和相关事项变更，直接报广电总局审批。地方级广播电台、电视台的设立和变更，由本级广播电视行政管理部门向上级广播电视行政管理部门提出申请，逐级审核后，报广电总局审批。广电总局对经批准设立的广播电台、电视台颁发《广播电视播出机构许可证》，同时对批准开办的每套广播电视节目颁发《广播电视频道许可证》。”（三）电视剧拍摄许可制度

具有《电视剧制作许可证》的组织，可以直接拍摄电视剧。对于未获得电视剧制作行业准入的组织（按照现行规定，即未取得甲种证的组织），可以通过申请乙种证获得特定的一部电视剧的拍摄许可。（四）电视剧发行许可制度

电视剧拍摄完毕后，制作者要将电视剧完成片送交许可拍摄的部门进行审查，审查通过，颁发《电视剧发行许可证》，电视剧才可以播放。未取得《电视剧发行许可证》的电视剧，不得发行、播出、进口、出口。（五）合作拍摄电视剧许可制度

国家对中外合作制作电视剧（含电视动画片）实行许可制度。未经批准，不得从事中外合作制作电视剧（含电视动画片）活动；未经审查通过的中外合作制作电视剧（含电视动画片）完成片，不得发行和播出。（六）网络传输许可制度《信息网络传播广播电影电视类节目监督管理暂行办法》规定：“传输电视剧节目，除了具备该办法规定的基本条件外，还应当具备以下条件之一：（一）取得《网上传播广播电影电视类节目许可证》，从事娱乐类节目传播业务２年以上；（二）依法经营３年以上的影视制作经营机构。”

五、非行政许可审批事项

上述这些许可都是依照《行政许可法》的规定设立的有关行政许可。在电视剧的管理过程中，还有一些不属于行政许可事项，但是属于由主管部门审查、审批的事项：（一）电视剧题材规划立项

这一制度曾经长期存在，这是我国电视剧管理的一个特点。制作电视剧，必须先将拟拍摄的电视剧向国家广电总局申报题材规划立项。审查部门认为拟拍摄的题材符合相关要求，予以立项，电视剧才可以进行拍摄。未经电视剧题材规划立项的剧目，不得投拍制作。该制度于2006年5月1日废止。（二）重大革命和历史题材电视剧的特别审查制度

凡以反映中国共产党、中华人民共和国、中国人民解放军历史上重大事件，描写担任党和国家重要职务的党政军领导人及其亲属生平业绩，以历史正剧形式表现中国历史发展进程中重要历史事件、历史人物的电影、电视剧，均属于重大革命和历史题材影视剧。在剧本创作阶段、进行题材立项规划时、电视剧拍摄之后，都有特别的审查制度。（三）电视剧交流、评奖活动的审批制度《广播影视节（展）及节目交流活动管理规定》第二条规定：“举办国际性广播影视节（展）、节目交流活动和设评奖的全国性广播影视节（展），须经国家广播电影电视总局批准”。第六条规定：“国际性广播影视科研、学术交流活动可由全国性广播影视社会团体、行业组织或广播影视科研、教学、研究机构举办，须报广电总局批准。拟展映的境外影片须报广电总局审查批准。”（四）引进节目的审批制度

我国对于引进境外制作的电视剧实行严格的审批制度。《境外电视节目引进、播出管理规定》第三条规定：“国家广播电影电视总局负责境外影视剧引进和以卫星传送方式引进境外其他电视节目的审批工作。”“省级广播电视行政管理部门受广电总局委托，负责本辖区内境外影视剧引进的初审工作和其他境外电视节目引进的审批和播出监管工作。”（五）播前审查、重播重审制度

依据我国的现行政策和相关规定，播出机构对于将要播出的电视剧，尽管是已获得发行许可证的电视剧，仍然要进行播前审查，对于重播剧目也要求“重播重审”。

六、对我国电视剧管理存在问题的思考

我国对电视剧的管理，自20世纪80年代以来，经历了一个由粗放到细致的变化过程。许可制度从1986年开始发端，至目前已形成整套严密的体系，具备了完整的法制化形式。但是，其法治化的程度还有待提高。因为这些管理方式往往还不能脱离传统理念的窠臼。因此，在某种程度上说，电视剧领域存在的问题，和我们的管理制度、管理理念之间存在着相当大的关系。（一）在电视剧管理的理念和制度设计上，将电视剧的制作播放与新闻传播、意识形态的灌输，视为同样的行为

这种理念就导致在对电视剧的审查方面，一直强调官方审查的作用和职责。我国在1997年开始成为一个电视剧大国，年生产电视剧超过10000部集，此后电视剧的产量每年都以将近15％的比率增长。我国电视剧实行两级审查体制，而合拍剧、引进剧、国产剧中的重大革命和历史题材剧直接归属广电总局审查，还有大量直接归属广电总局审查的制作单位制作的电视剧，因此，中央审查机构审查的数量就相当可观。而且在2006年6月之前，不仅要审查完成片，剧本梗概也要审查。在这种情况下，如何能够保证审查人员始终保持一个良好的状态，对于一部电视剧，尤其是长篇剧进行一丝不苟的审查，确实是一个实实在在的问题。所以，尽管我们有严密的审查环节，严格的审查标准，但是，审查机制仅靠政府一家发挥作用，没有其他更有效的力量的介入，因此使这种审查制度的把关作用大大削弱，审查制度不能发挥它应有的功能，各种质量粗糙、低下的电视剧也就堂而皇之地通过了审查，走上了荧屏，荧屏刮风现象严重，造成了电视剧令人不满的局面。

我们对电视剧管理的这种理念，还表现在当电视剧制作播放组织和人员出现问题时，往往从宣传纪律角度予以处理，而非依据相关法律规定的程序和实体内容进行规管。

笔者认为，电视剧的制作、播出行为，从实质上讲，也是一种法律行为。作为一种须通过行政许可才可从事的活动，其行为应该依照相关法律的规定和要求进行。如果违反了法律、法规，就属于一种违法行为，应该依照法律规定，追求其法律责任。行政许可部门应该严格按照法律的授权，依照法定程序，行使其职权，包括行政处罚的权力。如果说，行为主体，仅仅是违反宣传纪律，则应该由主管宣传纪律的党组织来进行处理。如果仅以党纪处理代替法律责任的追究，或者追究责任突破了法定的条件和程序，这都是不符合法治原则的做法。（二）对制作机构的管理措施，不利于“控制数量、保证质量”的电视剧管理目标的落实

电视剧制作机构，作为市场经营主体，其生存与发展，应该以其是否具有良好的赢利能力为前提。但是，现行的一些管理措施导致决定电视剧制作单位命运的不是赢利能力，而是电视剧的拍摄数量。一个只有“乙种证”的制作机构要获得“甲种证”，必须连续两年内制作完成六部以上单本剧或三部以上连续剧（3集以上/部）。同样，能够继续持有“甲种证”资格，也以制作单位必须每年能够制作一定的电视剧部集为条件。同时，对于往往更具有收视率的合拍剧，引进剧，也要求制作引进单位必须先完成一定的国产剧制作，才可拍摄或引进。制作、引进机构为了取得合拍的许可、引进的审批，只好先完成一定的国产剧的拍摄数量。还有电视剧制作单位的年检制度，标准之一就是看其业绩。如果在年度内没有拍摄电视剧，或者电视剧没有拍到应有的数量，制作单位将会被确定为不合格企业，甚至被取消制作资格。

因此，一些制作单位为了保住经营资格，不得不完成任务。制作单位在这种情况下进行电视剧的制作，何以能拍出高质量的电视剧？要求其商业性，有很好的市场回报；要求其艺术性，有高雅的品味；要求其思想性，有良好的教化功能，也确乎其难。这样的管理规定，以及所呈现的政策导向，使得电视剧的产量无疑会大量增长，而质量则有时难以保证。电视剧的产量过剩，质量无保证，投资收不回的现象在2005年已经成为一个严峻的事实。（三）题材规划机制的内在机理不能决定该制度发挥有效功能

我国电视剧制作播放的“一窝蜂”，题材撞车、跑马占地的现象严重，这种问题不仅老百姓反感，主管部门也深为忧虑。以致于在各种重要会议的领导讲话中，都强调要重视这个问题。

2002年1月13日，国家广电总局副局长胡占凡在全国广播影视工作会议上，作了题为“关于广播影视宣传和社会管理工作的情况通报”的讲话。胡占凡指出：“电视节目管理存在的问题主要有：1.电视剧题材结构仍不合理。据不完全统计，2001古装武打题材的国产剧总量占了16%，现实题材中，公安警匪题材占了13%，言情剧占6%，这三类题材剧总量达到了3000多集，占35%，其中虽不乏好的作品，但从总量上看，还是比例偏大，”

广电总局《关于2005年（第二批）全国电视剧题材规划申报立项剧目的批复》中所列明的情况也能很好地说明这一问题：“还有个别省对于总局的规定执行不力，或延误报送时间，或申报材料不规范，或内容提要含混不清，甚至出现一省两家制作机构分别以两个不同剧名申报同一作品的情况。各省级管理部门需切实加强责任心，认真完善和规范规划管理工作，要及时向申报规划的制作机构宣讲和传达相关管理规定，必要时也可采取阶段性培训的方式，务必使所属制作机构了解和掌握必要的程序和管理上的要求”。“从今年电视剧题材规划立项的申报情况来看，主要存在以下问题：1.有的申报剧目故事梗概和内容提要过于简单；2.有些申报表未加盖制作单位公章或上级主管部门公章；3.跑马占地现象严重（主要表现在重大题材、热门题材、稀缺题材）。”

管理部门一直担心题材撞车，所以一直强调题材规划的重要性。其实这有题材规划自身的制度设计问题。可是，从电视剧发展的实际情况来看，撞车的现象仍然很经常，这是为什么呢？其实这在题材规划自身的制度设计问题。我们来分析一下2001年之前的情况。那时每年只有一次申报，如果不能在每年的11月份上报下一年的题材，错过一时申报，就会错过一年的制作时间。这就导致在电视剧制作日益竞争激烈的背景下，制作单位往往就会草率、仓促上马，先把题材立上项再说。否则，不仅失去的是提前一年的制作时间，甚至是别的制作单位立上项之后，就永远失去了这个题材的立项、拍摄机会。因此，一些制作机构千方百计先求先立项，拿到“准生证”再说。但是有了“准生证”，并不意味着就一定能够优生优育。因为，制作机构并不一定做好了相应的准备。同时对于获得的立项，其效力还有时间限制，如果电视剧逾期没有投拍，许可便失效。由此，这样制作出来的电视剧可能就会是一个早产儿，或是一个先天不良的孩子。尽管后来题材规划立项制度一再改革，由每年的一次，变为两次，再到后来的四次，但是仍不能解决问题。

其实，解决所谓撞车问题，也许并不需要设置如此巨大管理成本的题材规划制度。在国家管理部门，或者行业自律组织设立一个信息平台，就可以解决问题。随着市场化的加强，制作人必须要考虑其生产的产品的回报，有了可以获得相关信息的渠道，它就会审慎地考虑，再去一窝蜂地拍某种或某个题材的电视剧的时候，对自己是否有利。然后，在此基础上再做出一个市场理性选择。但是，在信息不通畅的情况下，制作人并不能了解其他制作人在做什么，准备拍摄何种题材，就是有所了解，可以拍摄的是审查过滤后的结果，并不能完全反映社会与市场的需求。所以，制作人只能根据一些局部而不完整的信息，甚至凭着感觉来去确定自己的拍摄选题。这种情况下，一定会发生撞车的情形。为了在行将撞车的时候先占车道，制作单位就会尽可能早地抢滩题材规划。这时，这样的决定在一定程度上不是一个市场理性行为，而是在管理制度制约下的非市场的、不够冷静的行为。可喜的是，这样的制度已经废止。（四）现行管理制度对于培育电视剧制作机构、播放机构的自律机制没有提供应有的空间

电视剧作为一种文化产品，不同于物质产品。制作机构及从业人员没有一种产生于自身内在的职业意识；没有一种更直接、更紧密作用于制作领域的约束机制，仅仅靠政府管理部门的规制，是远远不能够对这一领域的所有问题予以防范和治理的。因此，制作机构的行业自律就非常重要。在法律、管理制度不能发挥或不能很好发挥作用的领域，职业伦理、从业人员心中的精神才能发挥更好的作用。这样，在电视剧创作中存在的问题，如内容的庸俗问题、跟风问题、质量低劣问题才有可能缓解和治理。但是自律要以自治为前提，目前我们的管理体制，几乎一切对电视剧生产、创作、播放的决定性因素都由国家管理部门掌握，制作行业没有任何自治的空间和条件。因此，在国家权力不能管到的地方，或者国家能管到却不能很好地管理的地方，就处于一种放任自流、自在自为的状态。这也就是我们的电视剧管理虽然管得越来越精细，但是同时问题也越来越多的症结所在。

比如管理部门意识到，制片人的素质，对于一部电视剧的质量至关重要，这确实是符合客观实际的一个判断。但是，提高制片人的素质的途径是什么，则是一个复杂的问题。管理部门习惯性地相信自己的大政府的力量，于是出台了制片人上岗的管理规定，包括规定制片人的任职条件、规定制片人的年终总结汇报制度等。现代制片管理的研究和实践表明，制片人的能力保证并不是设定一个所谓的“大专学历”的底限，每年写上几百字的总结，或者说有政治觉悟就可以做到。这种职业要求从业者不仅要有艺术和文化修养，还要懂市场，懂管理，善于组织协调。只有经过实践的检验、被业界人士普遍认可，才能证明其是一个合格的制片人。但是，我们曾经采取的管理做法，却把最为关键的评价制片人质量要素忽略了，即行业自律与自治的途径堵死了，这对于保证制片人队伍的质量，何尝不是南辕北辙呢？还好，《行政许可法》的实施，使得这种过度扩充行政权力空间的制度被废止。其虽命短，但未尝不是好事。（五）管理部门法治化管理的意识不强，对于《行政许可法》的执行和落实还存在差距

虽然我国已经于2004年7月1日开始实施《行政许可法》，但是，由于管理部门对将电视剧的管制，从意识深处不能摆脱将其作为意识形态的传递渠道予以控制，因此，在遇到问题时，往往就不是依据《行政许可法》行事，或者是用宣传纪律代替法律。宣传纪律不是法律规范，要随时根据社会情况的变化而变化。因此如果以宣传纪律管制电视剧的制作和播放，制作播出机构就不能够明确预见自身行为的后果，经常会发生制作机构、播放机构的制作、播放行为与事后的宣传纪律相冲突的情况。于是，要么产品胎死腹中，要么已经颁发的摄制许可证、发行许可证变成废纸，而使大量的投入化作流水，不能收回投资，不能使资金运转形成良性循环。没有资本的基础，便难有高质量的产出。（六）广播影视法治建设缓慢，制约了电视剧事业和产业的发展

1.法律效力等级低、立法空白点多。世界上一些国家都有比较完备的法律法规，并通过颁发经营许可证、行业自律规则等手段，以多种形式和措施来规范和制约媒体行为，保证传媒市场的有序竞争，保护本国文化传播和国家安全。而中国广播影视领域至今没有一部法律，政策法规体系和管理运行机制还不够健全和完善。

2.现有法规不适应广播影视业改革发展的要求。目前广播影视行业管理的手段缺失比较严重，法制手段不健全，行政手段不到位，市场手段不具备。行业的行政管理部门要求依法管理、依法行政，但是目前还没有一部广播影视行业的专门法律，仅有的三部国家级行政法规也滞后于广播影视业的发展现状，行业管理经常处于无法可依的尴尬境地。从国家经济社会发展的大背景看，作为国家文化发展战略的重要组成部分，广播影视业在国民经济发展规划中还没有占据相应的地位。

3.管理部门依法行政的程度不高，行政决策和执法随意性较大。管理意识有待进一步改变，管理能力还需进一步提高。在广电总局下发的各类文件中每每可见的“严禁”、“不许”等等言词，揭示出管理者保守的心态，对于电视领域发展的历史趋势的不明了，不知如何与时俱进地调整广播影视的管理政策和具体措施。在2004年采取的黄金时段禁播涉案剧的举措中，主管部门在做出决定之前似乎并没有认真考虑过这种政策对电视剧制作、播出、广告环节带来的地震般的影响，没有考虑过对行业整体利益带来的损害。在决策做出之前既没有通过具体的实证研究来去证明涉案剧黄金时段播放的危害后果，也没有通过认真论证、以及法治化的听政形式，去确定这种政策的合理性与合法性。我们需要以系统性的方法深入思考的是，仅仅在黄金时段禁播了涉案剧，就可以真正使青少年免受电视媒体的不良影响了吗？由于各种节目中大量的暴力画面的存在，甚至包括重大革命和历史题材剧，即使涉案剧禁播了，其他剧里仍然有，如古装剧、武侠剧等；电视里没有了，网络里仍有很多，盗版光碟里仍有很多；黄金时段没有了，但是非黄金时段仍有很多。因此大众传媒的负面影响，绝非黄金时段禁播涉案剧可以缓解或消除的。在一项公共政策制定的过程中，在发生价值冲突的时候，决策者应该遵循的合理性原则、理性原则，在这一举措中都无从体现。同时法治原则要求的做出一项许可，不得随意撤销的制度也遭到破坏。

总之，电视剧作为艺术，需要宽松的创作环境，过多的审查环节不利于这种艺术事业的多样化发展与繁荣。电视剧作为一种产品，或者作为新型的娱乐业的一种产品，过多的许可环节，也会加重这一产业发展所要支付的成本。我们对于节目制作、播放领域采取的严格壁垒，对于电视剧的内容的严格控制，对电视剧产业化的制约影响也是十分明显的。从行政许可制度设立的依据方面来看，电视剧产品不属于自然垄断地位的产品，电视剧产业也不属于信息不对称的产业领域，因此，这一领域没有必要设置如此多的许可审批环节。目前我们设定的层层许可审批制度，从经济学、法学、社会学等角度来看，在很多方面对于构建和谐社会都是需要重新考虑的。[1] 《墨子·尚同》上篇。[2] 冯友兰著、赵复三译：《中国哲学简史》，新世界出版社2004年版，第51页。[3] 《商君书·去强》篇。[4] “治世之音安于乐，其政和；乱世之音怨以怒，其政乖；亡国之音哀以思，其民困。……至于王道衰，礼仪废，政教失，国异政，家殊俗，而变风变雅作矣。”（《毛诗序》）[5] 班固：《两都赋序》。[6] “其时诗：风有《周南》、《召南》，雅有《鹿鸣》、《文王》之属。及成王、周公致太平，制礼作乐，而有颂声兴焉，盛之至也……”“《十月之交》、《民劳》、《板》、《荡》，勃尔俱作，众国纷然，刺怨相寻。五霸之末，上无天子，下无方伯，善者谁赏，恶者谁罚，纲纪绝矣。故孔子录懿王、夷王时诗，讫于陈灵公淫乱之事，谓之变风变雅。”[7] 如电视剧《一口菜饼子》是通过“一口菜饼子”的故事，教育人们要珍惜粮食，与其论其是艺术，不如说它是一部政治教材。这部电视剧是当时为了配合中共中央提出的“忆苦思甜”、“节约粮食”的宣传精神而制作的。[8] 列宁：《一幅说明大问题的小图画》，《列宁全集》第28卷，第365页。[9] 毛泽东：《在中国共产党全国宣传工作会议上的讲话》（1957年），《毛泽东选集》第5卷，第408页。[10] 邓小平：《邓小平文选》第2卷，第347页。[11] 江泽民在首都青年纪念“五四”报告会上的讲话“爱国主义和我国知识分子的使命”，1990年5月3日。[12] 见魏永征、李丹林主编：《影视法导论》，复旦大学出版社2005年版。[13] 国家广电总局局长王太华在全国广播影视会议上的讲话。

第三章 电视剧管理法律问题研究

电视剧管理法律问题包括：依法确立的电视剧管理体制；依法建立的电视剧管理制度；管理部门所进行的执法活动；以及在这些制度运行过程中所产生的各种法律关系、产生的各种权利冲突及法律救济等。

一、我国电视剧的管理体制

我国电视剧的管理体制，是指依照法律规定，享有对电视剧进行管理的职权的不同层级的国家机关组成的体系。具体言之，就是哪种国家机关享有对电视剧管理的哪些权力，它们相互之间是一种怎样的关系。

我国电视剧的管理体制，概括起来可以表述为：党政配合、多重领导；分别对待、两级管理。（一）党政配合，多重领导

在我国，电视剧被看成党和政府的喉舌和宣传工具。电视剧的管理，首先由国家广播电影电视总局和地方省级广电管理部门依据宪法、法律、行政法规和规章行使管理权。同时国家新闻出版署、文化部等也依照一定的法律和政策对电视剧行使一定的管理权限。更为重要的，这些依法行使行政管理权限的行为，都要统一至中国共产党的宣传部门的领导之下。应该说，这样一种管理体制和模式是极具中国特色的。（二）分别对待、两级管理

电视剧领域主要由制作和播出两大行业构成。国家对于播出机构和制作机构分别采取不同的管理体制，这就是“分别对待”的体现。1.电视剧播出机构的管理体制

电视剧的播出机构电视台，是广播电视发挥“喉舌”功能最关键的部分，因此播出机构的管理体制就有其特色。其中有关电视台的设立，采取一级管理体制，有关电视台播出活动的管理采取多级管理体制。《广播电视管理条例》第五条规定：“国务院广播电视行政管理部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上地方人民政府负责广播电视行政管理工作的部门或者机构负责本行政区域内的广播电视管理工作。”

第十一条规定：“中央的广播电台、电视台由国务院广播电视行政管理部门设立。地方设立广播电台、电视台的，由县、不设区的市以上地方人民政府广播电视行政管理部门提出申请，本级人民政府审查同意后，逐级上报，经国务院广播电视行政管理部门审查批准后，方可筹建。”

现行《广播电台电视台审批管理办法》第三条规定：“国家广播电影电视总局负责制定全国广播电台、电视台的设立规划，确定广播电台、电视台的总量、布局和结构，负责全国广播电台、电视台的设立审批和监督管理工作。县级以上地方广播电视行政管理部门负责本行政区域内广播电台、电视台的管理工作。”

综上可以看出，对于电视台的设立的审批权限，只有中央管理部门可以行使，因此可以称之为一级管理。而对于电视台的常规工作管理权可以由县级以上的地方行政部门行使，可谓多级管理。概括起来说，也可以简称中央和地方的两级管理。具体到有关电视剧播出行为的管理，由省级广播电视行政管理部门负责。2.电视剧制作的管理体制

由于传统的条块分割的管理体制，以及电视剧制作领域开放程度的加大，产权性质不再单一，因此电视剧制作机构的构成便呈现多样化：有属于全国性和地方性的国有性质的制作机构，有民营性质的内资制作机构，有引进外资的制作机构。鉴于制作机构完全不同于播出机构的构成状态，我国现行对于电视剧制作机构的管理采取的体制，也不同于播出机构的管理体制，这种体制为二级管理。《广播电视管理条例》第三十五条规定：“设立电视剧制作单位，应当经国务院广播电视行政管理部门批准，取得《电视剧制作许可证》后，方可制作电视剧。”“电视剧的制作……管理办法，由国务院广播电视行政管理部门规定。”《电视剧审查管理规定》第三条规定：“国家广播电影电视总局负责全国的电视剧管理工作。”“省级广播电视行政管理部门负责本辖区的电视剧管理工作。”

中央电视剧主管部门的职权主要有：向中央单位所属的制作机构颁发《电视剧制作许可证》；全国电视剧题材规划立项的终审；中央单位所属电视剧制作机构的电视剧制作的审查；颁发发行许可证；对电视剧审查的复审；重大历史和革命题材电视剧的立项和完成片的最终审查和批准；电视剧交流、评奖活动的审批；引进境外电视剧的审批；对于播放不符合法律和政策规定播放行为的批评、处分、处罚等。

我国省级广播电视行政管理部门对电视剧行使以下职权：对于本辖区的电视剧制作机构颁发《电视剧制作许可证》；对于本辖区电视剧制作组织制作的电视剧进行审查并颁发发行许可证；对辖区内电视剧题材规划立项的初审；属于本辖区制作单位制作的重大历史和革命题材电视剧的立项和完成片的初审等。

二、我国电视剧管理体制的历史沿革

我国电视剧的管理体制作为广播电视管理体制的组成部分，是随着我国行政管理体制的演变、国家机关的机构改革而形成和不断变化的。在改革开放之前，电视剧的制作播出的数量极少，而且基本都是电视台自演自播，所以，对于电视剧的管理并没有成为国家机关进行社会事务管理中的重要内容，因此，也没有专门的管理部门。根据1954年《国务院组织法》，以及政府机构的职能和党的领导的关系的实践，整个广播电视工作，都直接属于中央广播事业局管理。中央广播事业局的上级主管单位，从国家行政体系来说是国务院。具体来讲，就是中央广播事业局的技术和行政事务归国务院领导，作为广播电视的主要业务的宣传工作，归党的领导系统中共中央宣传部主管。1967年，中央广播事业局列为中央直属部门，1977年划归国务院直接领导。

1982年的《国务院组织法》颁布后，中央国家机关进行了相应调整，成立了广播电视部，属于国务院组成部门。1986年广播电视部改为广播电影电视部，1998年机构改革，改为国家广播电影电视总局，属国务院直属机构。随着中央国家主管机构的变迁，地方国家管理机构也几经变化。

从整个广播电视管理的体制上来看，我国广播电视管理体制50多年来经历了如下变迁：（一）早期的“条块结合，以条为主”的两级管理制度

改革开放以前，中国广播电视的管理体制有以下特征：

第一，中央和地方的双重领导管理。各省、自治区、直辖市、省辖市的广播电台是当地政府的直属机构，受当地政府和中央广播事业局的双重领导，编制、财务、计划和一般行政业务受当地政府领导，广播业务、技术和规范受广播事业局领导。

第二，中央广电主管部门和各级地方政府构成的是“条块结合”的双重管理体系。所谓“条条管理”，是指中央到省、再到省以下电视机构间直接的纵向对口领导，“块块管理”是指各省（自治区、直辖市）政府以及省以下各级政府对同级所属的电视机构的直接领导。“条块结合”双重领导是指既有“条条领导”，也有“块块领导”。当时，双重领导的管理体制的特征是“条块结合，但以条为主”。

第三，广播电视行政管理部门与广播电台、电视台之间的关系不仅是直接的上下级领导和被领导关系，而且是整体和部分的关系，即局台合一体制。电台、电视台成为广播电视管理部门的一个组成部分，广电厅局长或副厅局长往往兼任台长。

第四，自1950年，奉行的是“中央为主，地方为辅”的发展方针；到了1970年左右，全国第一次电视专业会议决定将原来的电视方针调整为中央和省（包括自治区、直辖市）“两级办电视、两级覆盖”。两级指由中央和省（自治区、直辖市）来办广播电视。换言之，市（含省会城市）、县（市）是不鼓励办广播电视的。（二）改革开放后的“四级办电视，四级混合覆盖”的管理制度

1983年3月在北京召开的第十一次全国广播电视工作会议，对广播电视管理体制进行了较大的调整和变动，对之后十多年的中国广播电视业发展具有极大的影响。

首先，确立了中央、省、市、县“四级办广播，四级办电视，四级混合覆盖”的方针。也就是说，除了省、直辖市可以开办广播电视之外，具备一定条件的市、县也可以办广播电台、电视台，其主要功能是转播中央和省的广播电视节目，有条件的还可以插播自己的节目。

其次，中央广电主管部门和各级地方政府“条块结合，以条为主”双重领导的管理体制也转变成为“条块结合，以块为主”的管理体制（这种方式一直沿用至今）。在实际运作上，省、自治区、直辖市广播电视厅（局）的事业建设，受该省、自治区、市人民政府和广播电影电视部双重领导，以同级政府领导为主；同时，省、自治区、直辖市广播电视厅（局）的宣传工作，受该省、区、市党委领导和广播电影电视部指导。这样的“块块领导”的关系可以继续向下一级政府推衍，一直推到最下一层。“四级办电视”调动了各地的积极性，促成广电行业数量和规模大幅度扩张。其带来的消极后果是电视机构数量过多，形成了各单位分立、各自为政的局面，不但令播放节目内容重复，而且造成国家资源的浪费，形成了“散、乱、滥”的局面。（三）新的两级管理制度

1997年《广播电视管理条例》颁布和实施以后，我国的广播电视管理体制又有了较大的转变。

1.从1996年开始，中共中央和广电主管部门发布了一系列的通知，对当时的广播电视制度分阶段进行整顿与调整。中央广播电视行政管理部门先由县级开始推动结构调整的工作，主要包括“三台合一”（或四台合一）及“局台合一”的管理制度。“三台合一”（或四台合一）及“局台合一”的做法是：将广播电台、电视台及有线电视台（甚至加上教育电视台）合并为一个实体，统一机构建制、统一人事管理、统一宣传规划、统一事业建设、统一经营创收；更进一步，由县（市）广播电视局实行统一领导和管理，达成“局台合一”。

2.1999年11月国务院办公厅转发了信息产业部和国家广播电影电视总局《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办82号文件，简称“82号文件”）。主要内容是：（1）网台分离；（2）电视与广播、有线与无线合并；（3）停止四级办广播电视台的制度；（4）避免网络重复建设，保持广播电视网的相对完整性和专用性；（5）在有关规定出台前，广播电视网络传输公司暂不上市，广播电视业务（包括广告经营）和经营单位不得上市；（6）保持电信和广播电影电[1]视部门的分工，彼此业务不得交叉。

通过这些调整、整顿工作，之前的“四级体制”被取消，形成了新的两级管理体制。在广电管理体制整体变迁沿革的背景下，电视剧作为电视节目中非常特别的一部分，其管理体制形成了党政配合、多重领导，分别对待、两级管理的特征。

三、电视剧制作行业准入制度和电视剧制作许可证制度

电视剧的行业准入主要是涉及一个经营性组织如何能够进入电视剧制作领域的问题，即设立这样一个经营组织，要通过何种程序、具备何种条件。我国对从事广播电视节目制作经营活动实行许可证制度。我国的电视剧制作许可证制度正式开始于1989年。广播电影电视部1989年下发了《关于实行电视剧制作许可证制度的规定》（广发录字〔1989〕821号），1990年又下发了《〈关于实行电视剧制作许可证制度的规定〉的补充规定》（广发录字〔1990〕520号）、《关于加强电视剧制作许可证管理工作的通知》（广发录字〔1990〕773号），1995年广播电影电视部17号令《电视剧制作许可证管理规定》将我国的电视剧制作许可证制度全面确定下来。《电视剧制作许可证管理规定》具体包括以下内容：广播电影电视部负责全国电视剧制作的管理工作。省、自治区、直辖市广播电视厅（局）负责本行政区域电视剧制作的管理工作。许可证分长期许可证和临时许可证两种。长期许可证有效期为三年。临时许可证为一剧一证，只限于所申报的电视剧目使用，对其他剧目无效。

1998年10月23日，广电总局发布的《电视剧制作许可证》的通知，将许可证制度进行了一些修改，将原来的长期证改为甲种证，临时证改为乙种证。并规定了长期证和临时证与甲种证和乙种证如何过渡的问题。

2003年6月6日，广电总局发布《关于改进广播电视节目和电视剧制作管理办法的通知》，对于可以申领乙种证的制作机构进行了扩大范围的规定。对社会各类投资、咨询、发行公司或机构（不含境外组织和个人在境内设立的或与境内机构合作设立的各类机构），省级广播电视行政管理部门可作为其业务主管部门，实行行业管理。制作能力较强、业绩突出的持有《广播电视节目制作经营许可证》的机构，可以独立申请《电视剧制作许可证（乙种）》。这类机构在剧本、制作资金、主创人员等条件基本落实的情况下，向当地省级广播电视行政管理部门提出申请，经其同意后，向广电总局社会管理司申领乙种证。（二）取得电视剧制作许可证的条件和程序

2004年广电总局令第34号文件《广播电视节目制作经营管理规定》对电视剧制作许可的规定，是现行电视剧制作许可证制度的依据。

根据该规定，电视剧制作许可证分为《电视剧制作许可证（甲种）》和《电视剧制作许可证（乙种）》两种。其中《电视剧制作许可证（乙种）》仅限于该证所标明的剧目使用，有效期限不超过180日。特殊情况下经发证机关批准后，可适当延期，但不能给同一个剧重复核发乙种证。《电视剧制作许可证（甲种）》有效期限为两年，有效期届满前，对持证机构制作的所有电视剧均有效。

1.申领条件（1）申领《广播电视节目制作经营许可证》的条件：①具有独立法人资格，有符合国家法律、法规规定的机构名称、组织机构和章程；②有适应业务范围需要的广播电视及相关专业人员、资金和工作场所，其中企业注册资金不少于300万元人民币；③在申请之日前三年，其法定代表人无违法违规记录或机构无被吊销过《广播电视节目制作经营许可证》的记录；④法律、行政法规规定的其他条件。（2）申领乙种证的条件：所有已取得《广播电视节目制作经营许可证》的机构和地市级以上电视台，如需制作电视剧，均可向省级广播电视行政管理部门提出申领乙种证的申请。（3）申领甲种证的条件：①有摄制电视剧的制片人（制片主任）、编剧、导演、摄像等专业主创人员队伍。主创人员应具大专以上文化程度且专业对口，或担任本职摄制过三部以上电视剧并曾在省级以上电视台播出；②有能同时摄制两部以上电视剧所需的成套的专用设备；③有用于摄制电视剧的专项资金；④电视剧制作机构在连续两年内制作完成六部以上单本剧或三部以上连续剧（3集以上/部）的。

2.申请应提交的材料（1）申请《广播电视节目制作经营许可证》要提交的材料：①申请报告；②广播电视节目制作经营机构章程；③《广播电视节目制作经营许可证》申领表；④主要人员材料：包括法定代表人身份证明（复印件）及简历；主要管理人员（不少于三名）的广播电视及相关专业简历、业绩或曾参加相关专业培训证明等材料；⑤注册资金或验资证明；⑥办公场地证明；⑦企事业单位执照或工商行政部门的企业名称核准件。（2）申请乙种证要提交的材料：①制作机构的申请；②当地地市级广播电视行政管理部门或业务主管部门的初核意见；③《电视剧制作许可证（乙种）》申领表；④总局批准的电视剧题材规划立项批件（复印件），有聘请境外主创人员参与制作的，还需出具总局外事司的批准件（复印件）；⑤申请机构与合作机构、主创人员（编剧、制片人、导演、主要演员等）签订的合约或合作意向书。其中，与社会其他机构合作制作的电视剧，在有关合约中须明确由申请机构为主组建剧组，并对制作全过程负责，合作方不得独家享有版权。与创作人员的协议（意向书）须由申请机构独立或由申请机构与合作机构共同与第三方签署。任何剧组因不能独立承担民事责任，故不得签定任何合约；⑥编剧授权证明（原件）。（3）申请甲种证要提交的材料：①申请报告；②《电视剧制作许可证（甲种）》申请表；③最近两年申领的《电视剧制作许可证（乙种）》（复印件）；④最近两年持《电视剧制作许可证（乙种）》制作完成的电视剧目录及相应的《电视剧发行许可证》（复印件）。

3.申请电视剧制作许可证的程序（1）申领《广播电视节目制作经营许可证》的程序

在京的中央单位及其直属机构申请《广播电视节目制作经营许可证》，报广电总局审批；其他机构申请《广播电视节目制作经营许可证》，向所在地广播电视行政管理部门提出申请，经逐级审核后，报省级广播电视行政管理部门审批。审批机关应在收到齐备的申请材料之日起20个工作日内做出批准或不批准的决定。（2）申领乙种证的程序

省级广播电视行政管理部门负责该辖区乙种证的核发工作。省级广播电视行政管理部门在接到申请机构符合要求的全部材料之日起的5个工作日内，完成核发审核工作，并向申请者核发乙种证。对申请材料不符合要求的，受理机构应在接到申请书之日起的3个工作日内，向申请者以书面方式一次性提出审核意见，要求其完善或补充相应材料。（3）申领甲种证的程序

申请机构向省级广播电视行政管理部门提出申请，提交申请材料，经省级广播电视行政管理部门初审后，上报广电总局审批。符合条件的，核发《电视剧制作许可证（甲种）》。

四、电视剧题材规划立项制度

题材规划立项制度曾经是我国电视剧管理的一项重要制度。通过这项制度国家主管部门对电视剧的生产数量、质量、内容进行宏观调控和具体把握，以便使电视剧的制作能够符合电视剧管理的原则要求。在改革开放的早期，题材规划是电视剧进行宏观调控和具体管制的基本制度和主要方法，也就是说，在电视剧管理制度初步形成的时候，电视剧管理主要就是通过每年一次的电视剧全国题材规划会议进行的。后来这一制度成为整个电视剧管理制度体系中的一个环节。《电视剧审查管理规定》第四条规定：“国家对电视剧实行题材规划立项审查……制度。”“未经电视剧题材规划立项的剧目，不得投拍制作。”自2006年6月起，这项制度被电视剧题材公示制度替代。（一）题材规划立项制度的形成与演变

1982年，第一次全国电视台台长会议举行，对1982年的电视剧生产情况进行了总结，并规划了1983年的电视剧生产任务。由此形成了后来持续十几年的通过电视剧题材规划会从宏观上管理和调控电视剧制作的管理模式。广发视字〔1994〕84号文件《关于印发〈电视剧题材规划管理的暂行办法〉的通知》的颁布，才形成了制度化的管理，即由常设的电视剧管理机构按照规定的条件和程序进行相应的工作。该规定确立了题材规划的制度性质、负责机构、立项程序、具体做法。

1.我国电视剧题材规划的性质：是国家对电视剧进行宏观调控的重要措施。

2.题材规划的负责机构：中国电视艺术委员会负责全国电视剧题材规划管理的具体事务，中央电视台协办。各省、自治区、直辖市广播电视厅（局）电视剧制作许可证管理部门负责本地区此项工作，解放军总政影视部门负责管理所属单位的电视剧题材规划工作。

3.全国年度电视剧题材规划编报审批的程序，根据申请者持有的许可证的种类不同，程序略有不同。（1）长期许可证持有单位的报批程序。各省、自治区、直辖市的电视剧制作单位先报经省级电视剧制作许可证主管部门初审，由省级主管部门汇总上报中国电视艺术委员会。部队系统的电视剧制作单位的题材规划由总政影视部门初审并汇总上报中国电视艺术委员会。中央国家机关有关部委（局）制作单位的题材规划由各部委（局）直接上报中国电视艺术委员会。（2）临时许可证持有单位的报批程序。这类单位的题材规划的报批程序实际上是与许可证申请的程序同步的。即题材规划立项的申请是由许可证管理部门在受理发证申请的同时，上报中国电视艺术委员会审核备案。

4.年度电视剧题材规划编报时间为：各电视剧制作单位每年11月底前报省级主管部门；省级主管部门每年12月底以前报中国电视艺术委员会。因情况变化需要增减的选题，必须单独按程序补报。所有投拍电视剧，都要申报备案。每年选择若干部重点剧目，作追踪了解，便于推广管理经验。

5.工作方式：每年第一季度召开全国电视剧题材规划会议，总结上年度题材规划执行情况，提出本年度的任务和措施。中国电视艺术委员会对全国上报的电视剧选题统一规划，全国综合平衡。发现普遍性、倾向性问题，在会上提请各电视剧制作单位认真加以解决；对撞车的选题，进行协调；发现不宜拍摄的，通知其不得拍摄。中国电视艺术委员会和中央电视台初步选出进入中央电视台黄金时间播出的重点剧目。

2000年11月16日，广电总局下发了“广发编字〔2000〕836号文件《关于加强对2001年电视剧题材规划管理的通知》”，对于以后题材申报审批、申报办法等做了新的规定。该通知首先强调电视剧投拍一律实行题材报批；其次，明确规定电视剧题材规划实行两级规划管理，省级广电局按照属地管理原则负责辖区内电视剧的题材规划和审核工作。广电总局负责对全国电视剧题材的规划和终审工作。再次，规定了电视剧题材申报办法。自此开始电视剧题材申报由过去的一年一次，改为一年两次。

2003年1月22日，广电总局广发编字 〔2003〕49号文件《关于进一步加强电视剧管理的通知》对电视剧题材规划立项制度又做了修改和调整。该通知对电视剧题材规划、规划立项申报以及申报的期限、表格填写的注意事项、改进电视剧月报备案方法等都做出了详细规定。其中包括：各主管部门对所属机构申报题材规划的剧目要切实把关，凡属涉及外交、民族、宗教、涉案（包括公检法司、纪检、监察等）等题材、重大题材、敏感题材的剧目，事先送相关主管部门或请相关专家协助审查，对题材撞车的要进行有效协调。凡未经总局题材规划批准立项的剧目，一律不得先行开拍。题材规划申报期仍为每年的1月和7月的前15天，补报时间在5月和10月的前15天，30天内由总局下达规划审批通知。题材规划的具体受理工作由中国电视艺术委员会办公室负责。2003年的题材规划立项制度的调整形成了每年进行四次申报的题材规划立项制度。（二）题材规划立项制度的特征

根据前述“49号文件”所确立的电视剧题材规划立项的内容，结合已有做法，可以归纳出我国电视剧题材规划立项制度的特征是：分类进行、两极管理。

所谓分类进行，是指从管理角度，我国将电视剧分为国产电视剧、合拍剧和引进剧三种。其中合拍剧是指境内电视剧制作机构与国外或港、澳、台地区机构联合制作的电视剧。合拍剧又分为以下三类：1.联合制作的合拍剧。这种合拍剧是指由中方与外方共同投资、共派主创人员、共同分享利益及共同承担风险的方式制作的电视剧；2.协作制作的电视剧，是指由外方出资并提供主创人员，在境内拍摄全部或部分外景，中方提供劳务或设备、器材、场地予以协助的方式制作的电视剧；3.委托制作的电视剧。这种合拍剧是指由外方出资，委托中方在境内制作的电视剧。

对不同类别的电视剧，即国产电视剧和合拍剧分别规定了不同的立项审查要求。

两极管理是指中央电视剧主管部门和省级主管部门对于题材规划立项各有自己的职权职责范围，二者相互协调，共同完成电视剧题材规划立项的审查和批准工作。1.题材规划立项的主管部门

电视剧题材规划立项实行两级管理。广电总局负责全国电视剧题材规划立项的终审，总局直属单位中国电视艺术委员会负责全国电视剧题材规划管理的具体事务。省级广播电视行政管理部门负责本辖区内电视剧题材规划立项的初审。中央单位所属电视剧制作机构的电视剧题材规划立项由其上级业务主管部门提出意见后，直接报广电总局审批。2.申请人申请电视剧题材规划立项的条件（1）国产电视剧的制作，具备下列条件之一者可以申请题材规划立项：

①持有《电视剧制作许可证》（包括甲种或乙种）；

②持有《广播电视节目制作经营许可证》；

③地（市）级以上电视台；

④持有《摄制电影许可证》的电影制片机构。（2）申请中外联合制作电视剧立项，应符合下列条件：

①中方机构须持有《电视剧制作许可证（甲种）》；

②中方机构应对联合制作的电视剧向广电总局同时申报合拍电视剧题材规划；

③双方共同投资，包括以货币直接投资，或以劳务、实物、广告时间等折价作为投资；

④前期创意、剧本写作等主要创作要素由双方共同确定；

⑤共派创作人员、技术人员参与全程摄制。电视剧主创人员（编剧、制片人、导演、主要演员）中，中方人员不得少于三分之一；

⑥电视剧的国内外版权归中方及外方共同所有。3.申请题材规划立项应提交的材料（1）国产电视剧应提交的材料：

①《电视剧题材规划立项申报表》；

②表述剧目主题思想、主要人物、时代背景、故事情节等内容的不少于1500字的简介；

③题材涉及重大政治、军事、外交、统战、民族、宗教、案件、知名人士等内容的，应出具相关主管部门及有关方面的意见等书面证明材料。

与此前相比，变化的一个方面就是材料②中的简介字数，根据广发编字〔2000〕836号文件《关于加强对2001年电视剧题材规划管理的通知》，要求题材规划所报材料有字数为1000字左右的对主题思想、主要人物、故事情节有明确表述的剧情简介。可以看出新的规定对剧情简介的要求较以往更高。（2）申请中外联合制作电视剧立项，应提交下列书面材料：

①申请书；

②《电视剧制作许可证（甲种）》复印件；

③省级广播电视行政管理部门的初审意见（直接从广电总局申领《电视剧制作许可证（甲种）》的中方制作机构除外）；

④每集不少于5000字的分集梗概或完整的剧本；

⑤境内外主创人员（编剧、制片人、导演、主要演员）名单及履历；

⑥制作计划、境内拍摄景点及详细拍摄日程；

⑦合作协议意向书；

⑧外方法人注册登记证明（外方为自然人的，应提交履历）、资信证明。审批机关可以要求外方提交经过公证的境外第三者担保书。（3）申请中外协作制作、委托制作电视剧（含电视动画片），应提交下列文件：

①申请书；

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