新中国行政体制改革70年(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：蒋硕亮

出版社：上海人民出版社

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新中国行政体制改革70年试读：

上海财经大学教授，博士导师。中国行政体制改革研究会城市治理研究中心秘书长。主要研究方向为行政改革与共政策。曾在《政治学研究》《中国行政管理》《光明日报》《解放日报》等发表论文30余篇。出版《国家公务员复合利益均衡激励论》《中国（上海）自由贸易试验区制度创新与政府职能转变》《公民教育与廉洁文化建设》《领导干部选任科学化、民主化、制度化研究》4部专著。先后主持国家社会科学基金和国家自然科学基金等省部级以上课题5项。总序

2019年，是新中国成立70周年。70年来，我们国家所发生的天翻地覆的变化，所展开的这场宏大而独特的实践创新，无论是在中华民族历史上，还是在世界历史上，都是一部感天动地的奋斗史诗。

新中国成立70年来，当代中国经历了广泛而深刻的社会变革。这一变革的范围之广、程度之深、影响之大，都是空前的。新中国成立初期，通过对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，我们创造性地完成了由新民主主义到社会主义的过渡。“三大改造”的基本完成，标志着社会主义制度在中国的确立，社会主义初级阶段建设从此阔步展开。改革开放以来，我们成功开创和拓展中国特色社会主义道路，使社会主义这一人类社会的美好理想在古老的中国大地上变成了具有强大生命力的成功道路和制度体系。这不仅为中华民族实现伟大复兴提供了重要制度保障，而且为人类社会走向美好未来提供了具有充分说服力的道路和制度选择。

党的十八大以来，在我国从大国向强国迈进的重要历史关头，以习近平同志为核心的党中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，在改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等方面展开了一系列治国理政新实践。比如，实施创新驱动发展战略，推进自由贸易试验区和科技创新中心建设；推进供给侧结构性改革，推进“一带一路”建设，推进京津冀协同发展、长江经济带建设、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展等国家重大发展战略；稳妥推进政治体制改革，不断深化行政体制改革；在宣传思想、文化文艺、新闻舆论、网络安全、哲学社会科学、思想政治工作等方面作出战略部署；创新和加强社会治理，探索特大城市社会治理新路；实施精准扶贫，持续改善民生；全面从严治党，强化制度治党、管权、用吏；全面实施改革强军战略，深化国防和军队改革；推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系等。“社会大变革的时代，一定是哲学社会科学大发展的时代。”2019年3月4日，习近平总书记在看望参加全国政协十三届二次会议的文艺界、社科界委员时再次指出，“哲学社会科学研究要立足中国特色社会主义伟大实践，提出具有自主性、独创性的理论观点”。社会变革和实践创新是产生原创性学术思想的源头活水。原创能力是哲学社会科学的核心竞争力，是构建中国特色哲学社会科学的关键点、着力点。当代中国哲学社会科学的学术研究，要形成自己的特色，提出自主性、独创性的理论观点，就必须扎根中国大地，以当代中国的伟大实践为研究起点、研究对象，把70年来中国进行社会主义建设和改革的成就讲清、经验阐明、逻辑理顺、道理论透，在解读中国实践中孕育学术成长、构建中国理论。哲学社会科学各学科都要勇于进行学术创造，从自己的学术视角来认识、研究、总结这一波澜壮阔的社会变革和伟大实践，阐明独到见解、提出独创学说、提升原创能力。

凡学必有史，历史研究是一切社会科学的基础。提升中国学术的原创能力，构建中国特色哲学社会科学的学科体系、学术体系、话语体系，要坚持以史为纲、论从史出，才能厚植学术根基，真正形成中国特色、中国风格、中国气派的哲学社会科学。要坚持“以史为纲”。中国的学术必须真正深入到中国社会变革和实践创新的基本史实，才会具有厚实的根基，才会孕育真正的自信，才会形成真正的中国学术。要扎扎实实地做好各个学科分类的史学研究，做到以史为据、史由证来，形成一系列专门的“史著”，为构建中国特色哲学社会科学提供厚重的史学支撑。要坚持“论从史出”。史实是学术研究的基础，更是检验学术的标准。哲学社会科学的各个学科，都要努力从扎实的“史著”出发，从不同的学科视角依据历史史实、遵循学术规律，提炼出有学理性的新理论，提炼出易于为国际社会所理解和接受的标识性概念，形成体现中国学术原创能力的“论著”。

2017年，在中共上海市委宣传部指导下，上海市社会科学界联合会、上海市哲学社会科学学术话语体系建设办公室、上海市哲学社会科学规划办公室启动实施了上海市“纪念新中国成立70周年”系列研究。本系列研究坚持“以史为纲”“史论结合”，在回顾新中国成立70年来，中国共产党领导全国人民实现国家富强、民族振兴、人民幸福的伟大奋斗历程中取得的伟大成就的基础上，系统研究、辩证揭示新中国70年历史性变革中所蕴藏的内在逻辑，总结经验，前瞻未来，为更好推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局提供强大精神力量。两年来，承担系列研究任务的复旦大学、上海社会科学院等上海多所高校和社科研究机构的专家学者辛勤工作，始终坚持以中国实践为基础，以重大问题为导向，以历史研究为支撑，尊重学术规律，弘扬学术精神，追求学术精品，形成了一批既客观准确描述历史，又具有扎实学理基础的学术论著，汇编成这套“上海市纪念新中国成立70年研究丛书”，呈现了上海社科理论界在构建中国特色哲学社会科学中应当具有的历史使命和责任担当，是上海社科理论界庆祝新中国成立70周年的献礼之作。

是为序，以庆祝新中国成立70周年！徐炯中共上海市委宣传部副部长导论一、行政体制及行政体制改革的含义

学者们对行政体制有不同的理解。试举几例：行政体制是行政机(1)构的设置、行政职权的划分及其运行等各种制度的总称。所谓行政体制，是指在国家行政管理活动中，所采取的基本组织结构形式和基本制度与方法等的统称。它包括行政权力体制、政府体制、行政区域(2)体制、行政官员任用制度。行政体制是指国家行政机关的管理体制，是行政机关系统内的权责配置、组织架构以及运行等各种关系和制度的总和。在国家权力结构上，行政体制是相对于国家立法、司法体制(3)而言的。还有学者认为，行政体制是体现行政制度的具体运行机制，(4)行政体制从属于政治体制。综上所述，行政体制包含行政职能结构、行政权责结构、行政组织结构、人事行政制度和各种运行机制等多种要素构成的一个有机整体。一般而言，行政体制亦称行政管理体制，是“体”（行政主体）与“制”（行政制度）的组合，它是规范化、结构化、制度化的行政关系与相关政治关系的体现。它是国家政治体制的重要组成部分。行政体制改革则是对构成行政体制的各要素以及它们之间关系的革新，主要包括政府职能转变、行政组织调整、行政权责的重新划分等方面。二、行政体制改革的必然性

行政体制改革具有必然性。从大的方面讲，行政环境的变化要求行政体制变革，而行政环境是指影响行政活动的自然、社会、文化、心理等各种因素的总和，有什么样的行政环境，就需要相应的行政体制去适应和发挥作用，当行政环境发生了变化，行政体制也要相应地发生改变。正如里格斯提出：“农业社会是一种融合性的行政模式，工业社会是一种衍射性行政模式，从农业到工业的过渡社会则是一种(5)棱柱型行政模式。”在专制制度之下，行政体制是一种统制型体制，在民主制度之下则是一种服务性行政体制，而计划经济体制要求全能政府与之相适应，市场经济则要求有限政府与之相适应，经济全球化要求一国行政适应国际惯例（尤其是在投资、贸易管理方面），紧急状况下则要求行政体制能够做出应急反应。

机构设置是行政体制最直观的表象，机构的撤销、合并等也是行政体制改革较为容易的切入口，机构的多少直接反映行政体制的精干与否，机构设置过多，部门林立，给人的感觉是体制臃肿、运转低效，成本居高。因此，精兵简政成为行政体制改革的首选，新中国前三十年行政改革主要是在这一点上做文章。机构承载着整个行政体制的运行，机构及其工作人员成为行政的主体，能够发挥主观能动性。正如帕金森定律所揭示：当官的人彼此之间是会制造出工作来的，他们总是希望不断地补充人手。因此，政府机构像一架机器，从一个简单的机械成长为功能庞大、结构复杂的机械。遗憾的是，这台复杂的机械迟早会成为体制的累赘，需要更多的补给而增加行政成本，因根深蒂固而成为创新的阻碍，因内部环节过多而降低行政效率，而此时进行行政体制改革成为必然的选择。政府职能反映政府的职责和功能，体现政府在现代社会所起的作用，不同的职能定位直接影响行政体制的运行功效，如果把政府看成是社会的主导，主宰着民众的生老病死等一切，并控制国家的政治、经济、文化、社会等一切领域，这样的政府是无所不包的全能的政府，高度计划经济体制时期我们的政府就是这样的。政府管了太多不该管、也管不好的领域（比如企业的生产经营），由此出现机构林立庞大的政府以及一些领域的混乱无序，整个社会缺乏活力和创新。除政府作为社会活动的主体之外，市场、企业、第三部门等主体在社会活动中也可以且能够承担一定的责任，政府不能取代其他主体的作用与地位。在理顺政府与市场、政府与企业、政府与中介组织等关系中必然要求政府职能转变与行政体制改革。

行政责权划分也是行政体制改革的重要领域。行政责权划分包括横向划分与纵向划分。横向划分是指责权在同一层级政府不同职能部门之间的划分；纵向划分则是指行政责权在中央、地方政府之间的划分，即中央与地方的关系。行政责权划分的要求是构建清晰、匹配的责权关系，避免重复、重叠、交叉、空白等现象。行政责权的划分不是一件轻而易举的事情，它既涉及财权、事权、人事权的划分，也涉及决策权、执行权与监督权的划分。此外，由于国家事务与社会公共事务的复杂性与广泛性，处理起来往往需要几个部门、几级政府的协调配合，这一点做起来也是有难度的。长期以来在行政权责划分上要么出现权责不一致而导致的问责困难，要么出现责权划分不科学、不合理出现的推诿与扯皮，还有就是政府部门分工容易而协作困难。解决这些问题的途径就在于行政体制改革。

70年只是人类历史长河的一瞬间，但是在世界东方的中国所发生的一切吸引全球的目光。从新中国的成立到社会主义建设，从改革开放到全面建成小康社会，一幕幕波澜壮阔的革命、改革、建设、发展的社会实践正在上演。中国人民的命运发生深刻改变，从积弱积贫到全面步入小康，这一伟大的成就令世人瞩目。改变人类命运的不是其他什么东西，而只能是我们自身的努力。70年里中国发生翻天覆地的变化，其中值得一提的是行政体制的改革与创新。可以毫不夸张地说，行政体制改革与每个人的工作、学习、生活息息相关，在民主政治的大框架下，我们每个人对此有建议、参与、监督、批评的权利，目的是通过广泛的公众有序参与，更好表达民意、集思广益、出谋划策，探寻这一属于上层建筑领域的人类实践的规律性。从亚里士多德撰写《政治学》之时，人类已经开始对这一问题进行系统探索，直到今天，对这一问题的认识和发现还在继续，没有止境。三、行政体制改革要处理好的关系

行政体制改革必须首先处理好官与民的关系。中国有两千多年的专制传统，在专制政治下，官与民是统治与被统治的关系。“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”，君权神授，官权君授。官员手握权柄，掌管生杀大权，统治辖区内的百姓，官与民是上与下、大与小、主与奴的不平等关系，官员高高在上，作威作福，百姓匍匐于地，日夜劳作以奉养官员。以专制君主为首的官员集团长期的剥削和压榨，官与民形同陌路、势同水火。新中国的成立揭开了中国人民历史的新篇章，官与民的关系也发生大逆转：民是主，官为仆。新中国的旗帜上高扬一切政府及其工作人员都是为人民服务的主张，权为民所赋、情为民所系、利为民所谋，是执政党的宗旨和准则。这就为跳出“历史的周期律”奠定了理论基石。人民是国家和社会的主人，是一切公权力的来源。政府是为人民的幸福生活服务的，这就意味着，作为主人，在管理国家事务与社会公共事务过程中，人民行使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的权利。人民民主是社会主义的生命，国家保障人民群众的知情权、表达权、参与权、监督权的行使。现代行政体制保障官员为人民服务，对人民负责，接受人民监督。

良好的行政体制要妥善处理政府与市场的关系，将二者的作用最大限度发挥出来。新中国认清政府与市场的关系用了将近70年的时间。前30年取得不少成绩，但全能主义的管理方式存在这样那样的局限，造成商品短缺与经济生活缺乏活力。

改革开放后，人们开始重新审视市场与政府的关系。邓小平敏锐地提出，计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不(6)等于资本主义，社会主义也有市场。这既意味着，社会主义并不排斥市场，计划与市场都是发展经济的手段，社会主义国家也要搞市场经济。这无疑是对政府与市场关系全新的创见。沿着这一思维，人们开始认识到，在资源配置这一攸关国计民生的重大问题上，市场机制的作用最初是重要的、再到基础性的、再到决定性的作用。可以说认识一次比一次深刻。尤其是党的十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，要大幅度减少政府对资源的直接配置。市场通过价格信号、供求关系、等价交换、公平竞争等机制，能够实现对资源的高效配置，而且这种配置效率是政府难以企及的。市场这只“无形的手”能够做到人们在追求自身利益的同时提升他人利益和社会公共利益。但是市场不是十全十美的，市场也有失灵，比如外部性问题、信息不对称问题、机会主义与道德风险、分配的不公平等。面对市场失灵，政府可以发挥其作用来加以弥补。比如保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕。

党政关系也是行政体制改革的重大领域。中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征，也是中国行政体制改革的重要特征。中国共产党具有双重的地位与属性：既是领导党，也是执政党。说它是领导党，就是我们通常所讲的“党政军民学，东西南北中，党领导一切的”，上至国家政权机关（立法机关、行政机关、监察机关、司法机关等），下至村民自治组织。究竟什么是党的领导？新中国建立之初，一些重要领导人就提出党的领导是政治领导；党和国家机关之间不是上下级关系，党不能直接对政府发号施令。党的领导是通过把党的意志上升为国家意志、然后贯彻执行的方式得以实现。上升为国家意志是实现党的领导不可省略的关键环节，也是党的领导合法性的体现。换句话说，党的领导要通过党的执政来实现。

行政体制改革还需处理好中央与地方的关系。中国是一个有两千多年历史的高度中央集权的单一制国家。中央因为处理的事情过多（很多原本是地方的事务）而对很多问题无暇顾及，地方滋生等、靠、要的思想而缺乏积极性。从1994年财政改革、中央与地方分灶吃饭开始，中央与地方在财务上相对独立、地方有了一定的财政自主权。这样的好处是通常我们讲的发挥中央与地方“两个积极性”。

行政体制改革中的人治与法治关系涉及政府处理公共事务的理念以及方式方法问题。中国有一个根深蒂固的人治的观念。比如在一些乡村出现交通事故，车主不是找警察而是找关系来解决。在人治的观念下，老百姓总是对未来的预期感到不确定，原因在于即使自己在法律上占优势，但如果碰到一个徇私枉法的官员，他就会将有理的一方说成无理的，将无理的一方说成有理的。老百姓心目中人治观念根深蒂固，行政行为缺少严格的法定程序，带有很强的随意性与无序性。人治环境下不缺乏法律，而是法律缺乏权威：要么是摆设（有法律而不依照执行），要么可以随意突破。官员的意志和权力大于法律。建设法治国家，需要形成依法行政的环境和氛围。一是处理公务有宪法或法律的依据，如果没有法律依据则不能采取行动，这是最基本的法制观念。比如处理中央与地方的关系、行政部门与其他部门的关系，做出重大的行政决定等，必须有明确的法律依据。二是行政行为按照法定程序实施。先做什么、再做什么；提交哪些必备资料；哪些需要预先审批；行政的过程与结果尽可能公开、公平、公正。尤其是在行政审批、行政强制、行政处罚等具体行政行为要按照规范的程序办理。三是官员对法律有敬畏之心，法律在他们的心目中有很高的权威性。官员只有敬畏法律，他才能严格的依法处理公务。官员地位越高，权力越大，越要遵守宪法和法律的规定。以此为下级官员做出表率。官员依法行政，对老百姓也起到一种示范作用，老百姓也逐渐形成学法、用法、守法的良好习惯。四是对于种种违法行为必须依法严格追究其法律责任。如果违犯宪法与法律没有受到法律的惩处，法治就会在人们心中被视为无物。法律的威信也无从建立。只要有一次违法行为没有受到查处，就会产生几十次、上百次甚至上千次的违法行为，依法行政也就荡然无存。法律要成为带电的高压线或熊熊燃烧的火焰，任何人触碰它，会给他带来痛彻心扉的负效应。

回顾新中国成立70年来我国历经多次行政体制改革，在政府理念、职能体系、行政方式、治理能力等方面取得了突出成效，但行政体制改革还存在诸多问题，在复杂的国内外环境中面临巨大挑战。因此，以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，研究新中国成立70年来行政体制改革的逻辑、样态与演进方向等问题，对于实现国家治理体系与治理能力现代化，推进中国特色社会主义伟大事业具有重要意义。中国行政体制的改革与发展已历70年，这波澜壮阔的实践留给人们深深的思考与探索，将这一宏大的历史画卷展现出来是学者光荣的责任与使命。要系统研究70年行政体制改革的演变过程，总结其经验，探寻未来的发展方向，不是一件容易的事情。为此，本书将按照时间顺序描述新中国成立70年以来行政体制改革的理论与实践。(1)　黄达强、刘怡昌主编：《行政学》，中国人民大学出版社1988年版，第70页。(2)　张永桃主编：《行政管理学》，南京大学出版社2002年版，第502—503页。(3)　马庆钰、任进主编：《中国行政体制与公务员制度》，国家行政学院出版社2014年版，第9页。(4)　李琪：《行政体制的内涵、构成及其与政治体制的关系》，《社会科学战线》1990年第2期。(5)　［美］里格斯：《行政生态学》，台湾商务印书馆1982年版，第102页。(6)　《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第373页。第一章　1949—1954年中央行政体制的建立和改革

中华人民共和国的中央行政体制是由以毛泽东为代表的中共杰出领导人初创的。早在1948年上半年，中共中央根据毛泽东的建议，发布《纪念“五一”劳动节口号》，号召“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，(1)成立民主联合政府”。这一号召得到沈钧儒、何香凝、李济深、马叙伦、蔡廷锴、谭平山等民主党派以及无党派民主人士领袖的广泛响应。1949年9月，经过一年多的精心准备与策划，中国人民政治协商会议第一届全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）、《中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》，上述文件的通过为新中国中央政府的成立奠定了法律基础。同时新中国中央行政体制也初步建立起来。第一节　1949年第一届中央人民政府成立与中央二级行政体制形成一、第一届中央人民政府成立

1949年9月30日，中国人民政治协商会议第一届第一次全体会议胜利召开。会议选举产生63人组成的中央人民政府委员会，180人组成的中国人民政治协商会议第一届全国委员会。会议选举毛泽东为中华人民共和国中央人民政府主席，选举朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗六位副主席。周恩来、陈毅、贺龙、李立三、林伯渠、(2)叶剑英、何香凝等56人当选为第一届中央人民政府委员。

1949年10月1日下午，在中央人民政府委员会举行的第一次会议上，中央人民政府主席、副主席以及全体委员宣誓就职。周恩来被任命为中央人民政府政务院总理兼外交部部长，毛泽东被任命为中央人民政府人民革命军事委员会主席，朱德被任命为中国人民解放军总司令，沈钧儒被任命为中央人民政府最高人民法院院长，罗荣桓被任命为中央人民政府最高人民检察署检察长，林伯渠当选为中央人民政府(3)委员会秘书长。同日，盛大的开国大典在天安门广场隆重举行，它标志着新中国从此诞生。二、政务院的成立及其内部机构设置《共同纲领》和《中央人民政府组织法》为中央人民政府政务院（国务院前生）确立了基本原则和组织结构。周恩来作为政务院总理，主持政务院事宜。当务之急是组建政务院、配备领导干部和工作人员、设置内部机构。首先撤销1948年组建的华北人民政府，参照华北人民政府设置行政管理体制，扩建政务院各个部门。并从其他大行政区抽调一部分得力干部加强和充实政务院各部委。周恩来在《关于政务院的成立和政府机关的组织与干部问题》报告中明确了政务院结构和职权。政务院由总理1人、副总理4人、秘书长1人和政务委员15人组成，政务院接受中央人民政府领导。战争时期，军事方面不属于政务院而属于人民革命军事委员会。政务院作为国家管理机构的首脑部门，包括很广泛。不仅有它所属的各部、会、院、署、行，还有指导各行(4)政部门的三个指导委员会，另外还设有人民监察委员会。

根据《中央人民政府组织法》，政务院形成了4个委员会和30个部、会、院、署、行的行政组织体系。四个委员会分别是政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会。政务院(5)下设30个专门行政部门，重点在财政经济，其次是文化教育。政务院30个内设机构分别是：内务部、外交部、情报总署、公安部、财政部、人民银行、贸易部、海关总署、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、文化部、教育部、科学院、新闻总署、出版总署、卫生部、司法部、法制委员会、民族事务委员会、华侨事务委员会，此外还设秘书厅。

政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会、民族事务委员会5个部门的工作；

财政经济委员会指导财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署等16个部门工作。

文化教育委员会指导文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署以及出版总署6个部门的工作。

人民监察委员会在华北人民政府监察部基础上组建而成。主要监督全国各级行政机关及其工作人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家利益，并纠举其中违法失职的机关和人员。

中华人民共和国第一届中央政府一个重要特征是，容纳了大量爱国民主党派和各界进步人士，是高素质、高效率、精明强干的政府。从当时中央人民政府最高领导层来看，6名副主席中有3人（宋庆龄、李济深、张澜）是党外人士。在中央人民政府56名委员中，党外人士27名，所占比例近50%。政务院的人事安排也体现这一特点，在4名副总理中，党外人士2名（郭沫若、黄炎培），比例达50%，在(6)15名政务委员中，党外人士9人，比例达到60%。三、中央人民政府下辖政务院的二级行政体制的形成

在新中国成立初期，《共同纲领》《中央人民政府组织法》《中国人民政治协商会议组织法》等几个纲领性的文件为新中国中央政府提供了基本的组织框架，并对国家政治制度及国家最高权力机关和国家最高行政机关的归属及其相互关系作出了明确的规定，在这些重要的纲领性文件指导下，新中国成立了中央人民政府下辖政务院的二级中(7)央行政体制。

所谓中央人民政府下辖政务院的二级中央行政体制，是指中央人民政府是最高级行政机关，而政务院是第二级中央行政机关，接受中央人民政府领导，由此形成二级中央行政体制。这里涉及中央人民政府委员会的双重属性：既是国家最高权力机关，又因行使部分国家行政权力而成为最高行政机关。根据《共同纲领》，新中国中央人民政府是由中央人民政府委员会及其下属的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院以及最高人民检察署共同组成，这样一来，政务院与其他三个国家机构都隶属于中央人民政府委员会之下。它们之间各司其职、各负其责，互不统属，是相互平行的关系。根据我们民主集中制原则，在中国人民政治协商会议闭幕期间，中央人民政府委员会是国(8)家最高权力机关，同时也是新中国的国家元首。需要说明的是，中央人民政府委员会又具有国家最高行政机关的属性。这是因为新中国成立之初，国家各项制度都处于草创阶段，中央政府在华北人民政府基础上组建完成，一定程度上沿袭了华北人民政府的组织结构及其特征，中央人民政府委员会与政务院存在一部分职权重叠，国家权力机(9)关也分担了行政机关的部分职能。比如，在1952年，为了加强国民经济的计划工作，中央人民政府委员会第19次会议正式决定，在中央人民政府内增设国家计划委员会。国家计划委员会直属中央人民政府，是与政务院平行的机构，其职权是全面主持国民经济计划的编制和实施，指导中央一级各经济部门和文教部门，以及各大区行政委员会和各省、市人民政府的财经委员会和制定经济文化事业的年度计划和长期计划。这也表明了当时中央人民政府行使部分行政权力。

就政务院而言，《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定，“中央人民政府组织政务院，以为国家政务的最高执行机关。政务院对中央人民政府委员会负责，并报告工作”。关于政务院的名称，原来有人主张用国务院，但国务院包括军事，不太合适，有人主张用行政委员会，但中央人民政府委员会是委员会，最高行政机关下还有指导性的委员会一级，其下还有各种委员会，这样名称容易混淆。至于部长会议或部会长会议也不合乎我们的实际，在我们的最高行政机关中，部长不一定是政务委员，所以最后我们仍采用了政务院的名称。(10)在实际工作中，政务院具有提案权、统一领导各级地方人民政府的工作，发布决议或命令，任免官员等行政基本职权，但政务院的职权要小于国务院，最明显的是不设国防部，而是在中央人民政府设立人民革命军事委员会。

因此，新中国成立初期实行的是由中央人民政府下辖政务院的二级中央行政体制，它表明中央人民政府委员会与政务院都具有行政权力，管理国家事务与社会公共事务。第二节　1951年的精兵简政

新中国第一届中央政府是在华北人民政府基础上扩充而成，随着国家政治、经济、文化、社会等各方面事业的迅速发展，政务院根据实际工作需要调整了部分政务院内设机构。时任政务院总理周恩来指出，人民政府一切工作都在草创中，没有前例可援。我们根据需要创设的许多机构，并不完备，应该根据实际情况做些变更。新政府的工作人员不仅要完成政府所决定的工作，还要负责改进这个机构。人民政府不仅要求工作人员有积极性，并且要求有创造性。我们不怕人家(11)提意见，而是欢迎提意见。

这一时期增设的部委有，1950年8月批准成立地质工作计划指导委员会，任命李四光为主任委员；同年9月，设立华北事务部，负责联络华北五省二市事务；同时在政务院下增设人事部，加强干部管理，办理干部的审核和提请任命手续。11月，撤销食品工业部，其职权分别划归轻工业部和农业部。1951年11月，将林垦部改名为林业部。同年12月，撤销华北事务部，改设政务院华北事务委员会。由于任务繁重和经验缺乏，机构的增设和调整导致中央行政机关出现层次重叠、分工不清、人浮于事的现象，而基层政权却人手紧缺，导致出现“头重脚轻”现象。

1951年底，政务院通过《政务院关于调整机构紧缩编制的决定》，周总理指示，紧缩编制、调整机构、减少层次、精简人员，从(12)而达到提高政府效率和加强国家建设的目的。（1）调整紧缩上层，合理充足下层。中央、大行政区两级编制员额减少20%～25%，省一级编制员额减少10%～15%，精简后的编制员额充实到县、基层和新建单位。（2）精简机构，调整关系。合并分工不清和性质相近的机构。中央情报总署取消，其工作并入外交部；海关总署划归中央贸易部领导；取消新闻总署，其业务分别并入政务院文化教育委员会和中央出版总署。（3）精简机构，减少层次。中央和大行政区各部的机构，一般只设部、司、科三级；省（市）各厅（局）的机构，一般只设厅（局）、科两级，省辖市以下，一般只设科不设局。（4）明确规定干部与勤杂人员比例。中央和大行政区为8∶1；省（市）为8∶1到9∶1；地区行署、县、区公所为9∶1到10∶1。（5）划分企业、事业单位和(13)行政机关的编制和开支。（6）严格编制纪律。

政务院《关于调整机构紧缩编制的决定》颁布后，从中央到地方各级人民政府都不同程度展开了精兵简政工作。周恩来强调指出，政府机构总的人数不能超过所规定的编制，“但不是一律机械地减，而(14)是采取合理调整的办法，该减的减，该加的还要加些”。总的来说，政务院这一阶段的机构调整和第一次精兵简政工作，坚持从政府工作的实际出发，因地制宜，对中央行政机关的不适宜之处进行局部调整，初步探索机构设置规律，遵循《中央人民政府组织法》的规定，依法调整、增减、合并政务院相关机构，使得新中国成立初期的编制管理(15)和精兵简政工作取得一定成效。第三节　新中国成立初期党对行政工作的领导及加强

1949年新中国成立后，中国共产党成为执政党，随着各级国家政权机关的建立，在全国范围内出现党的系统与国家政权系统的双重架构。在掌握国家政权之后，党组织是否还像革命时期一样直接发号施令，如何处理党政机关的关系，改善党的领导方式，及支持国家政权机关充分行使处理国家政务的职能，成为迫切需要解决的问题。当时解决这一问题的做法主要有三种：一是中共领导人在中央政府内担任主要行政职务；二是在中央政府内成立党委和党组；三是党对行政工作集中统一领导的体制化。一、中共领导人在行政体制中担任主要行政职务

通过将自己的主要领导成员推选为中央及各级政权机关中担任领导职务，从而实施对政府的控制、贯彻执行执政党的路线、方针、政策，成为执政党处理党政关系的主要做法之一。

新中国成立之初，中共的领导核心——中共中央书记处的五位书记，除任弼时因身体原因外，毛泽东任中央人民政府主席；朱德、刘少奇、周恩来分别担任中央人民政府副主席、政务院总理。此外，在政务院4个委、30个部级机构中，由中共领导成员担任正职的行政职务达到19个。具体情况如下：

周恩来担任政务院总理兼外交部部长；

陈云担任政务院副总理、财政经济委员会主任、重工业部部长；

董必武担任政务院副总理、政治法律委员会主任；

谢觉哉担任政务委员、内务部部长；

罗瑞卿担任政务委员、公安部部长；

薄一波担任政务委员、财政部部长；

李立三担任政务委员、劳动部部长；

曾山担任政务委员、纺织工业部部长；

滕代远担任政务委员、铁道部部长；

叶季壮担任贸易部部长；

陈郁担任燃料工业部部长；

邹大鹏担任情报总署署长；

杨立三担任食品工业部部长；

孔原担任海关总署署长；

胡乔木担任新闻总署署长；

南汉宸担任中国人民银行行长；

陈绍禹担任法制委员会主任；(16)

李维汉担任政务院秘书长、民族事务委员会主任委员。二、在中央政府内成立党委和党组

1949年11月，中共中央发出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》。《决定》指出：中共中央政治局决定在政务院成立党组，由政务院及其所属各委、部、会、院、署、行等机关合组之，并规定：（甲）党组设立党组干事会，统一领导全党组的经常工作。（乙）依政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会及人民检察委员会四个系统，划分四个分党组。（丙）在分党组内可设分干事会，并依所属各部、会、院、署、行及直属的重要的局划分小组。（丁）政务院直属的部、会、署、厅、局的分设小组。当时，中央人民政府委员会和人民革命军事委员会不设党组，而由中共中央政治局直接领导。最高人民法院和最高人民检察署则成立联合党组，与政务院党组分别直属中共中央政治局领导。凡中共中央一切有关政(17)府工作的决定，党组必须保证执行，不得违反。根据上述规定，“政务院党组有三层组织，即政务院党组干事会、各委分党组干事会和各部党组小组”：政务院所属各部、会、院、署、行等分别组成的党组，称“党组小组”；政务院各指导委员会及其所属部、会、院、署、行等联合组成的党组，为分党组，称各委“分党组干事会”；政务院及其所属各委、部、会、院、署、行等联合组成的党组，为总党组，称“政务院党组干事会”。政务院党组干事会是中央人民政府内党的最高领导机构，由11人组成，分别是：周恩来、董必武、陈云、罗瑞卿、薄一波、陆定一、胡乔木、刘景范、李克农、李维汉、齐燕铭。周恩来任党组干事会书记，董必武、陈云分任第一、第二副书记。政务院各部门党组负责人多由担任正职行政领导的中共党员兼任；由党外人士担任正职行政领导的部门，其党组负责人则由任副职(18)的中共党员担任。

在中央行政体制内，中国共产党主要有两种活动方式：一是支部活动，要成立政府党委会，直接受中共中央组织部领导。党委会的职能主要是保证行政任务的完成，并负责管理政府内部党员干部的政治生活及学习活动。二是党组活动，参加党组的都是在各部门负主要领导责任的中共党员。党组是中共在政府中的领导机构，政府工作中的(19)重大问题均须经过党组向中共中央请示报告。1952年8月，为了便于照顾整个政府部门工作，拟扩大原政务院党组的范围，并更名为中(20)央人民政府党组干事会，直属中共中央政治局及书记处领导。

为充分发挥中央行政体制的作用，1949年11月中共中央就党政分工问题作出特别指示。指示提出，由于中央及各级联合政府已经组成，各民主党派参加中央和各级人民政府，以后一切应该由政府来解决的问题，例如进行土改，规定职工薪资标准，征收公粮税赋，规定各种政治的、经济的、社会的制度等，都必须由人民政府用法令、决议、指示等来宣布，而不应该用党的名义来宣布。因为用党的名义来宣布，只有党员才有服从的义务，人民没有服从的义务。如由人民政府来宣布，则一切党派一切人民均有服从的义务。因此，党是不能代替政府的，党的代表大会或代表会议对于党内问题可以直接通过决议外，对于上述各项问题虽可以进行讨论，但只应作为向人民政府的建议来通过决议，而不应直接通过决议。党的这些决议，只有经过人民政府的法定机关的宣布，才能具有法律上的效力。各级党的代表大会或代表会议的召开，既不应代替各级人民代表大会或人民代表会议，(21)也不应使其完全重复，而应使其密切地合理地相互配合。

当时兼任最高行政领导职务和政务院内中共最高领导机构负责人的周恩来，清醒地认识到必须将党的系统与行政系统区分开来。周恩来说：“我们应经在全国范围内建立了国家政权，而我们党又在政权中居于领导地位。所以一切号令应该经政权机构发出。这点中央已经注意到，各地也应该注意。由于过去长期战争条件，使我们形成了一种习惯，常常以党的名义下达命令，尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期，又建立了全国政权，就应当改变这种习惯。党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证(22)贯彻，当不能向群众发布命令。”

新中国成立初期，周恩来处理党政关系的观点主张得到一定程度的贯彻，中共中央比较支持政府在行政体制内独立行使职权。当时中共中央提出有关国家的法律、大政方针政策，然后提交政协全国委员会或其常务委员会讨论、修改、完善；再提交中央人民政府委员会或政务院讨论通过并颁布实施。1949年至1952年间，成为中共执政之初党政关系的黄金时期。这期间中共对国家政权的领导主要体现为政治领导，在加强执政党建设的同时，积极支持政府在其职权范围内独立行使行政权力。据不完全统计，这一时期政务院通过及颁布的政令、决定等，约有344项。这些政令与决定涵盖了国家生活与公共事务的各个方面，按内容可分为财经、政法、文教、监察、人事、编制六大

(23)类。这说明在周恩来领导下，中央行政体制运转顺畅、卓有成效。三、党对行政工作集中统一领导的体制化

党对政府工作集中统一领导的体制化主要体现在三个方面：第一方面，为加强中央对政府工作的领导，便于中共中央指示、决议、政策的贯彻执行，1953年3月中央人民政府党组干事会撤销。各党组及党组小组均由中央直接领导；凡有关各委及各部门党组的人事变动及其有关组织问题的各项事宜，应直接向中央组织部请示报告。政务院各部门的工作，经过各委员会分党组干事会以及各部党组直接向党中央、向中央主席毛泽东请示汇报。

第二方面，加强党中央办事机构与建立中央办公厅联系党政相关部门的工作体制。1952年6月，中央通过《关于加强党中央办事机构的意见》，指出，目前我们的国家正进入建设时期，各方面都要求中央领导更加集中。但是，一方面党中央的负责同志过少，而工作却十分繁重；另一方面党中央的办事机构已经远不能适应这样的要求。因此，拟于1953年初将各中央局的书记抽调回来，以加强中央的领导，同时加强中央现有的各部、委办公厅的组织及其工作，并增设一(24)些新的部委。此后不久，中央局五大书记及其他重要领导干部陆续上调，在中共中央和中央政府担任领导职务。1953年4月后，中共中央政治局和书记处逐渐成为国家最高决策中心，直接对政府汇报的各方面工作进行指导、处理与批示。政府各部门根据中央作出的决定具体遵照执行。值得一提的是，同年11月建立中共中央办公厅第一办公室联系各国家机关制度，比如中央组织部、纪律检查委员会、全国总工会、青年团中央、全国妇联、总理办公室和中财委，由李波人、(25)陈友群、王青林负责联系。根据这一制度，中央人民政府各部的机要部门要将报告、文件、简报、内部刊物和有关资料单独发给第一办公室一份。中央办公厅对党政相关部门联系的工作体制的建立，就意味着中共中央对政府工作的集中统一领导落实到具体操作层面。

第三方面，建立领导干部分级分类管理制度。分级管理是指在中央及各级党委之间建立分工管理各级干部的制度。担任全国各个方面重要职务的干部由中央管理，其他干部则由中央局、分局及各级党委分工管理。比如中共中央组织部在《关于政府干部任免手续的通知》明确规定：今后凡属中央人民政府或政务院任免范围的干部，在中央人民政府或政务院任免之先，仍需分别按照党内管理干部的规定经过审批。属中央管理范围的干部，由省（市）委报中央局核转中央；属于中央局管理范围的干部，由省（市）委报中央局，俟中央或中央局(26)批准后，再交由同级人民政府人事部门办理提请任免手续。分类管理是指根据中共中央于1953年11月作出的《中央关于加强干部管理工作的决定》，按照工作需要将全体干部划分为九类，在中央统一领导下由党委组织的各个部门分别管理。（1）军队干部——由军委总干部部、总政治部和军队中的各级干部部、政治部负责管理；（2）文教工作干部——由党委宣传部负责管理；（3）计划、工业工作干部——由党委的计划、工业部负责管理；（4）财政、贸易工作干部——由党委的财政、贸易工作部负责管理；（5）交通、运输工作干部——由党委的交通、运输工作部负责管理；（6）农、林、水利工作干部——由党委的农村工作部负责管理；（7）少数民族的党外上层代表人物，宗教界的党外上层代表人物，各民主党派和无党派民主人士，华侨民主人士，工商界代表人物，政协机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰协会和回民文化协会的机关干部——由党委统战工作部负责管理；（8）政法工作干部——由党委政法工作部管理；（9）党、群工作干部和未包括在上述九类之内的其他工作(27)干部——由党委组织部负责管理。

经过上述调整，中共中央对政府工作的集中统一领导从体制机制上得到保障和加强，但同时政务院作为最高政务执行机关，此后颁布的法令、决定大大减少，而中共中央对中央人民政府及政务院工作的(28)领导职权得到了增强。对此有学者指出，分部分级管理干部的制度不仅是采用苏联的办法，实行党与政府对口设部的开端，而且这一制(29)度延续了整个毛泽东时代。第四节　1952年至“五四宪法”前中央行政体制的初步调整

1952年6月至1954年《宪法》颁布前是中央行政体制的调整变化时期，这一时期又可以具体划分为两个阶段：1952年6月至1953年3月，是中央行政体制的初步调整阶段；1953年3月至1954年6月，是中央行政体制的深层次调整阶段。总体而言，在初步调整阶段进行的党政机构和人事变动，基本还是在新中国成立之初形成的中央行政体(30)制框架内进行，但中共中央加强集中统一领导的趋势已经显现。一、中央行政体制的初步调整（1952年6月至1953年3月）（一）中央行政体制初步调整的原因

中央行政体制初步调整的原因主要有以下几个方面：

第一，大规模计划经济建设的需要。所谓“计划经济”，它是以公有经济为基础和以产品经济为理论，建立起与中央高度集权的政治(31)体制相适应的高度集中的、指令性的计划经济体制模式。新中国成立之初中国的工业，尤其是重工业十分落后，比如机械制造业、冶金工业、石油工业、化学工业、现代国防工业基本上是空白。为改变落后面貌，中央成立了由周恩来、陈云、薄一波、李富春、聂荣臻、宋劭文六人组成的领导小组，开展“一五”计划的编制工作。“一五”计划的核心和目标是集中力量进行以苏联帮助中国设计的156个建设项目为中心，由694个大中型建设项目组成的工业建设，建成我国独立的工业体系。为此，首先要集中全国各方面的力量保证重工业和国防工业建设，要把工业基本建设投资的53.2%用来保障156项工程和与之配套的工程。其中能源工业占33.3%，国防工业占28.2%，机器(32)制造业占15.4%，冶金工业占12.8%，这四大工业合计约占90%。为顺利完成“一五”计划的目标，必须加强中央的集中统一领导，增强中央的宏观控制和整体规划能力，以便充分集中和调动有限的资源优先发展重工业。

第二，没有建立起中央人民政府主席对政府工作的经常指导的有效现实路径。按照制度设计，中央人民政府主席对政务院工作应有经常领导的权力。对此，周恩来曾明确指出，根据我们民主集中制的组织系统，在全国人民代表大会闭幕期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会，而对工作的经常指导，又是集中在由民主方式产生出来(33)的主席身上。这种状况的出现，一方面是由于组织法中并没有就中央人民政府主席的权力范围及其行使职权的方式作出明确规定，另一方面是由于中央行政体制在实际运行中出现了与制度设计的一定偏(34)差。这就为政府实际工作的开展埋下了体制上的隐患。

第三，中共中央发动反“分散主义”运动从而导致党政机构调整。毛泽东作为中央人民政府主席，对政务院的经常领导并没有得到体制上的保证。针对政务院所属部门没有执行向中央请示报告制度，毛泽东在政务院成立并运转一年后，就先后两次在给周恩来的批示中(35)提出意见。对此，薄一波明确指出，1953年初由于毛泽东认为政府工作中存在分散主义现象，根据毛泽东的意见，为加强中央政府集(36)中统一领导采取了重要措施。这些重要措施即是指以反“分散主义”运动为标志的对党政机构进行的一系列调整。（二）中央行政体制的初步调整

第一，政务院的机构变动。为了加强对经济工作的集中统一领导，政务院首先调整与增强了财经部门。1952年8月召开的中央人民政府委员会第17次会议通过了《关于调整中央人民政府机构的决议》，根据《决议》，政务院撤销了情报总署、新闻总署；成立对外贸易部、商业部，撤销原有的贸易部；成立第一机械工业部、第二机械工业部、建筑工程部、地质部及粮食部。1952年8月的机构调整在财经委员会下新成立7个部门的同时撤销了贸易部，海关总署于同年12月划归对外贸易部领导。由于食品工业部在1950年12月即被撤销，到1952年12月，中财委下属的财经部门增加为20个部。当时，政务院所属部级机构共38个，其中心就是中财委所领导的20个部。

在增强财经部门力量的同时，政务院于1952年11月又增设了高等教育部、扫除文盲工作委员会和体育运动委员会，加强了对国家文教体事业的统一管理，进一步完善了中央行政机构的设置。与此同时，政务院相关机构和部门的人事任命也进行了相应调整。调整后的人员任职情况如下：叶季壮为对外贸易部部长、曾山为商业部部长、黄敬为第一机械工业部部长、赵尔陆为第二机械工业部部长、李四光为地质部部长、章乃器为粮食部部长、王鹤寿为重工业部部长、蒋光鼐为纺织工业部部长。值得一提的是，中央相继把各大行政区的一些党政领导人集中到中央工作，并在政务院内担任要职。

第二，国家计划委员会的成立。根据1952年11月中央人民政府委员会第19次会议决议，中央人民政府成立国家计划委员会。国家计委成立之前，由政务院财政经济委员会统一领导全国各地区及省市人民政府的财政经济工作。财经委内设计划局、技术管理局、物资分配局、统计局、私营企业局、外资企业局、合作事业管理局、人事局、编译室等机构，行使着包括财经计划的拟订、审核、监督执行以及财经统计事项在内的经济管理权限。国家计委成立后，就其机构设置而言，它是在财经委计划局基础上组建完成，下设16个计划局、一个私营企业计划处和一个统计局；就其职权而言，由它全面主持经济计划的编制和实施，指导中央一级各国民经济部门和文教部门，以及各大区行政委员会和各省、市人民政府的财经委员会制订经济文化事业的长期计划和年度计划。这样，国家计委就在领导国民经济的一些重要方面代替了政务院，自成立即有“经济内阁”之称，实际削弱了政务院对国家经济计划的管理权限。此外，从领导关系上来说，国家计委作为中央政府内与政务院平行的机构，直接受中央人民政府主席领导，这就为确保毛泽东和中共中央对经济工作的集中统一领导在一定(37)程度上提供了体制保证。

第三，将大行政区人民政府或军政委员会一律改为中央人民政府行政委员会。中央人民政府行政委员会是中央人民政府的派出机关，不是最高一级的地方政权机关。此次调整之前，大行政区人民政府具有双重属性，它既是地方最高一级政权机关，又是政务院领导地方政府的代表机关，对下领导所辖各省市县地方政府的工作，对上接受政务院的行政领导。此次调整将大区政府一律改为行政委员会，是代表中央政府在各地区进行领导与监督地方政府的机关。对此，周恩来曾明确指出：为了适应即将开始的国家大规模经济建设的需要，必须加强中央的集中和统一领导，因此，现在大行政区一级必须改为虚级，即一律改为行政委员会。这样，它不再是一级政权机关，而只是作为(38)中央领导地方政府工作的代表机关。此次调整在对大区政府性质作出改变的同时，也将行政委员会的直接统属权由政务院转移到了中央人民政府委员会。二、中央行政体制的深层次调整（1953年4月至1954年6月）（一）中央人民政府向党中央请示报告制度的加强

为了确保中共中央对行政工作集中统一直接的领导，1953年3月10日中共中央作出的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》。决定指出：为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行；政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。该决定还就中央行政体制中各部门向中央请示报告的原则、方式、报告内容及责任分(39)工等做出明确的、细致而严格的规定。决定对政府工作中直接向中央负责的六方面人员进行了明确分工：第一，国家计划工作，由高岗负责；第二，政法工作（包括公安、检察和法院工作），由董必武、彭真、罗瑞卿负责；第三，财经工作，由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责；第四，文教工作，由习仲勋负责；第五，外交工作（包括对外贸易、对外经济、文化联络和侨务工作），由周恩来负责；第六，其他不属于前述五个范围的工作（包括监察、(40)民族、人事工作等），由邓小平负责。

请示报告制度的确立使政务院处理事项的范围和程序被进行了严格限制。政务院所属各委、部、会、院、署、行直接提请政务院批示或办理的事项，除例行事务外，凡属涉及方针、政策、计划的事项，均应限于中央已经讨论和决定了的问题，或是中央已经批准的计划或批准的原则范围之内的问题。政务院负责人员如发现此类事项仍必须向中央请示报告，应即提向中央；纯属政府日常业务的工作，则仍按政府系统的办公手续处理。同时，所有政府各部门召开的专业会议，凡属性质重要而不是解决纯业务性或技术性质问题的会议，均应执行事先报告并经过中央批准才能召开的原则；如属有关全局的、政策性(41)质重大的结论，则须提请中央批准后，才能向到会人员宣布。（二）经济管理体制的变化

对中央行政体制进行深层次调整的另一个重要标志，是中共中央于1953年4月28日作出的《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》。决定指出：为完成国家经济建设计划，全党进一步加强对于财政经济工作的领导，首先是进一步加强对于中央人民政府各财政经济部门工作的领导，就成为十分必要。中共中央加强对中央政府财经部门工作领导的一个重要措施，就是将此前由政务院财政经济委员会统一领导国家财经工作的方式，改为由政府五个方面的领导(42)人分别领导，时称“五口通商”。《决定》对政府五方面领导人及其分工作出了明确规定：（1）重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部、纺织工业部，划归国家计委主席高岗领导；（2）铁道部、交通部、邮电部，划归政务院副总理邓小平领导；（3）农业部、林业部、水利部、合作总社，划归国家计委副主席邓子恢领

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