作者：赵秀恒等
出版社：河北科学技术出版社
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河北省农村宅基地居住质量研究试读：
前言
农村宅基地、居住质量这两个问题是农民关切的问题，关系到农民的切身利益，关系到农村全面小康建设的进程，对这两个问题的研究具有重要的理论和现实意义。
农村宅基地问题，河北省人民政府2002年颁发《河北省农村宅基地管理办法》（以下简称《管理办法》），它的确立与实施，为全省农村宅基地的管理提供了更加全面、具体、有效的科学依据，为适应激烈变革时期农村土地的有效利用提供了法律保障。但是，随着新农村建设和城镇化的推进，新情况新问题不断出现，农户需求和农宅类型有了新变化，一些条款规定不明确、不具体、不配套，特别是执法过程中存在的问题日益暴露出来。另外，我国法律法规体系建设也由以“立”为主，向“立、改、废”并举转变。在这种背景下，对《管理办法》各条款的合法性、合理性、执行性和实效性进行一次全面系统评估是非常必要的。《管理办法》后评估课题组，经过近一年时间的调研评估，对《管理办法》的修改与完善提出了建设性意见：一是《管理办法》没有涉及但上位法已经明确的，需增加10个条款。其中涉及宅基地因自然灾害等原因灭失的处置，以及农村宅基地的使用、变更、转让和注销及时办理登记的规定等等。二是《管理办法》有相应条款，但上位法又有新说法新要求的，需完善11个条款。其中涉及农村宅基地的概念及面积计算、宅基地使用权人的权力及法律保障、农村宅基地的审批程序、农村宅基地指标的安排以及收回宅基地使用权的补偿等。三是根据实际情况和改革精神，需要进一步研究明确的有12个条款。其中涉及宅基地审批程序的细化与简化、村镇规划、部分宅基地的有偿使用、宅基地的流转和退出、建设新型住宅的有关规定、提高执法效率等。
农民居住质量问题，是农村全面小康实现的重要指标，也是一个落后指标。无论从农民期待、村庄建设和城乡一体化发展的需要，还是按中央要求完成全面小康建设要求，“十三五”期间努力提升农村人居环境与质量，都具有重大意义和现实需要。目前，河北省平原地区的村庄演变，已经驶入分化发展和整合、调整、提高的新阶段。我们不能再把农村看成单纯的农业生产和孤立的生活单元，所有村庄都处在多元多相发展的变革之中，村庄和村镇体系都在发生着变化，所以村庄的规划建设必须适应这种变化。与此同时，农村用地矛盾将进入一个转折窗口，宅基地管理也变得更为复杂，公共空间的规划建设矛盾日益突出。村庄建设和农宅政策必须适应新的形势，助推农村改革的深化和新农村建设要合乎规律的发展。
河北省农村住宅形态变化和居住质量研究课题组以国家农村全面小康评价体系为标准，通过大量调查数据，掌握了农村居住形态、质量、环境的现状，分析了河北省不同类型农村居住情况的变化特征，研究了农村住宅形态和村庄形态变化的主要动因及规律，测定不同类型村庄发展变化的阶段性，提出新农村、新民居及其用地、建设、管理中热点问题的建议与措施：一是重新审视乡村空间的功能和作用，抓紧完善村镇体系及村庄规划；二是适应村庄和农户分化发展的实际，深化调整农村小康住宅建设指导思路；河北省村庄的发展水平很不平衡、落差大，不同村庄居民改善居住的要求和能力也有很大差别，不宜提出“一刀切”的要求，应从实际出发，进一步明晰具体化、差别化的有关政策；三是探索建立农宅建设配套制度，保障规划落实和居住安全；四是着力解决“短腿”问题，强化环境和公共空间建设。涉及乡村交通系统建设，污染治理的基础建设，清洁能源开发与替代，公共空间和公共设施建设，田园式村庄风貌建设等等。
作者作为主研人参与了“《管理办法》后评估”调研的整个过程，主持完成了“河北省农村住宅形态变化和居住质量”课题，将研究的内容、结论以及政策建议整理成册以飨读者。由于作者学识水平有限，本书难免会有欠妥和错误之处，我们衷心希望得到专家、学者和读者的批评指正。2014年12月上篇《河北省农村宅基地管理办法》后评估
受河北省国土资源厅政策法规处委托，《河北省农村宅基地管理办法》后评估课题组依据国土资源部令第47号《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》以及省国土资源厅发【2013】7号《国土资源部规章和规范性文件后评估规范（试行）》的通知，对省政府2002年颁发的《河北省农村宅基地管理办法》（以下简称《管理办法》）各条款的合法性、合理性、执行性和实效性进行一次全面系统评估。笔者参与了《管理办法》后评估全过程，在研究报告的基础上将其研究方法、研究内容、研究结论以及政策建议整理成册，谨供大家参考。第一章《管理办法》的出台背景第一节建国以后我国农村宅基地制度的几次重要变迁
1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》提出，实行“农民的土地所有制”，宅基地与房产“房地合一”，均属农民私有。
1962年颁布的《人民公社工作条例修正草案》，第一次规定农村宅基地归生产队所有，不准出租和买卖。同时承认房屋归农民所有，可以出租和买卖。这项规定于1982年写入宪法，正式形成了“一宅两制”的产权制度。
1978年十一届三中全会以后，农村率先改革。对于农村住宅制度，明确规定农户“一户一宅”、“面积限额”，同时允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，以及允许某些城镇非农业人口可以申请使用宅基地建房。最有代表性的是1982年国务院颁布的《村镇建房用地管理条例》和1999年修订的《土地管理法》，其中都明确规定，农民每户只能拥有一处宅基地，且面积要有限额，允许宅基地使用权随房屋买卖而转移。
20世纪90年代以后，是国家出台农村宅基地管理的法律法规和政策性文件比较多的时期。1998年、2004年全国人大通过了《中华人民共和国土地管理法》第2次修正案和第3次修正案；1991年、1998年国务院分别出台了《中华人民共和国土地管理法实施条例》；1999年印发了《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年印发了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年国土资源部印发了《关于加强农村宅基地管理的意见》，这些法律法规和文件都规定农民住宅不得向城市居民出售，严禁城市居民在农村购置宅基地，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。2007年国土资源部颁发的《土地登记办法》，规定将集体土地所有权、集体土地使用权以及依照法律、法规和规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记簿并予公示。逐步形成了“一户一宅、无偿使用、城乡二元”的宅基地使用制度。
以上法律法规都对当时情况下加强农村宅基地的管理提供了有效依据，改善和规范了农村建设用地秩序。第二节1990年以来河北省农村宅基地管理办法的数次修改
1990年，河北省第七届人民代表大会常务委员颁布了《河北省土地管理条例（修正案）》，以贯彻“十分珍惜和合理利用土地”的方针为核心，从土地的开发利用和保护、国家建设用地、矿山用地、乡（镇）村建设用地、补偿和安置、土地管理机构和职责、法律责任等方面做出规定，推进土地利用的全面规划和管理，保护土地资源，严禁乱占耕地和滥用土地。
1992年，省政府颁布了《河北省农村宅基地管理规定》，明确农村宅基地是指农村居民个人经依法批准，用于建造住宅（包括住房、厨房、畜禽圈舍、厕所和庭院等）的用地。强调保护耕地，要求“村镇必须制订规划”，并实行“计划指标管理”，规定占用耕地或超用地面积限额建设住宅的征收“土地使用费”，对宅基地的申请、审批、收回和非法占用、转让、批准宅基地的处罚等作出规定。
1998年，省政府颁布《河北省农村宅基地管理规定（修正案）》（以下简称《管理规定（修正案）》），在1992年管理规定的基础上做了进一步修改。重申农村宅基地的产权规则、保护耕地特别是基本农田保护区、深化计划指标管理等原则以及有关的处罚规定，细化申请、审批程序，明确验收程序以及可以吊销《宅基地使用证》的四种情形。
进入新的世纪，随着经济发展和农民生活水平的提高，农户对居住质量和居住面积有了更高需求，农村出现了新一轮“建房热”，乱占多占宅基地现象严重。同时，宅基地审批时间长、规定不细、监管和宣传工作不到位等问题也暴露出来。为适应新形势的需要，切实保护耕地、合理开发利用土地资源、保障农民的合法权益，在《河北省农村宅基地管理规定（修正案）》颁布实施四年之后，河北省人民政府出台了现行的《河北省农村宅基地管理办法》，并于2002年7月1日起正式施行。第三节《管理办法》相对《管理规定（修正案）》的修订目标和内容
针对农村宅基地管理中出现的新情况、新问题，《管理办法》对《管理规定（修正案）》进行了大幅度、大力度修订，提出了许多补充和完善意见。一、目标指向
加强农村宅基地管理，规范农村建设用地秩序，保护农村村民的合法权益。二、问题指向（1）保护农用地特别是基本农田，严格实施土地利用总体规划。（2）合理、集约利用土地，制定和实施村庄和集镇规划。（3）适应发展新形势，鼓励旧村改造和建设二层以上住宅。（4）加强法制建设，禁止非法占用、转让、批准宅基地。三、措施指向（1）明确了可以申请宅基地的三种条件和不予批准的三种情形。（2）提出了针对占用耕地建设住宅的“占一补一”或缴纳耕地开垦费的新政策。（3）明确了可以收回宅基地使用权的6种情形。（4）明确和完善了“一户一处”宅基地制度。（5）明确了宅基地的使用登记、变更登记、注销登记制度。（6）细化了非法占用、转让、批准宅基地的处罚规定。（7）强化了国土部门的管理责任。第二章立法后评估的意义和方法第一节后评估的意义
改革开放以来，我国高度重视和推进法制建设，各类各项法律法规已基本涵盖经济社会生活的各个方面。在这种情况下，中央及时提出法律法规体系建设要由以“立”为主向“立、改、废”并举转变。这一转变要求启动和加强法律法规的后评估工作。后评估是指由立法机关、有关政府部门、社会公众、专家学者等机构和个人对现行立法的实施效果进行分析评估，形成评估报告的工作过程，立法机关可以此作为主要依据之一针对立法缺陷进行矫正和弥补。“规章和规范性文件后评估”属于“规制影响评估”。20世纪后半叶，由于经济的衰退，而太多的规制会抑制企业创新、妨碍经济发展，英国、美国、加拿大等发达国家兴起“减少文牍主义”和“非规制”运动且受到广泛关注，进而引起规制质量管理研究热潮，即“规制影响评估”。2002年国务院法制办开展行政立法后评估，国务院2010年在《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出“要积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。2010年国土资源部制定并发布的《国土资源部规章和规范性文件后评估办法》，是我国第一个以部门规章形式建立的后评估制度，2013年国土资源部办公厅印发《国土资源部规章和规范性文件后评估规范（试行）》，从后评估内容、标准、方法、流程以及成果等方面做了系统规范与说明，使国土资源规章和规范性文件后评估制度逐步完善。与此同时，全国各地地方立法机关也相继启动立法后评估工作。后评估制度的建立和立法效果评估的启动与实践，对推进立法工作的科学化水平和立法过程的完善产生了深远影响。
立法后评估是促进立法观念转变的重要措施。自觉摆正位置，主动查找问题，让执法者和人民群众给立法工作提意见，从而总结立法工作经验，检验立法工作得失，深化对科学发展观、群众观、实践观的认识，强化为民立法、立法为民的思想，对提高立法工作的针对性、可操作性都具有重要的实践意义。任何一部法律法规都不可能天衣无缝、一劳永逸，随着立法背景时过境迁和法律实施外部条件的改变，不少问题与不足会逐渐暴露出来，这是事物的发展规律。立法的后评估体现了立法机关的实事求是精神。
立法后评估是法律法规立、改、废的重要依据。立法不是目的，立法的目的在于实施，在于使法律法规符合民意，在于有效地约束和规范社会生活。法律法规的实施效果，是检验一部法律法规是否具有科学性、合理性、可操作性的根本标准。立法后评估以实证调查为基础，能够比较全面、系统、客观地把握实施效果，对诸如法律制度是否合法合理、是否维护了公平正义、是否产生了应有效益、是否需要修改、完善抑或废除等提出意见，为法律法规的立、改、废提供实践依据。同时，还能够分析取得成效的原因，从而总结立法工作中带有规律性的成功经验，以进行推广和提高。
立法后评估是我省法制建设的一项新工作。我国现行立法制度一直高度重视立法和立法实施的检查监督，比如任何机关、团体和个人都有权对立法提出意见和建议，立法机关经常组织进行执法检查等。但它们关注的多是法律法规实施的某些方面，还不是对某部法律法规从制定到实施各个环节的综合总结评价。我省对法规规章的后评估工作尚没有成熟的经验，对国土管理法规和规章进行后评估这还是第一次。认真搞好这次后评估工作，不仅有助于《管理办法》的完善与提高，还将对完善国土乃至全省法律法规体系的建设具有重要意义。第二节后评估的原则及标准
后评估要坚持客观公正、公开透明、公众参与、注重实效的原则，对评估对象的内容、执行情况及实施成效进行评价，针对评估对象的条款全面而有重点的从四个方面进行评估：
一是合法性。《管理办法》应当符合立法法及相关法律法规的立法权限和程序；其内容应当符合法律的基本原则和法律法规的相关规定。
二是合理性。《管理办法》的规定应当符合公平、公正原则；规定的措施应当适当、必要，体现权力与责任、权利与义务相统一的原则；内容的设定应当与所规范行为的事实、性质、情节以及社会影响等相匹配。
三是执行性。《管理办法》应当与同位阶的规章对同一事项的规定相衔接；语言表述准确，逻辑结构严密，便于理解和执行；从行政主体的角度，各项措施具有可操作性；从行政相对人角度，各项措施具有可接受性。
四是实效性。《管理办法》的各项规定应当能够有效实现预设的管理目标，并对预期以外的效果进行评价。第三节后评估的方法
法律法规的后评估通常采用文献综述、问卷调查、座谈访谈、实地调研、专题研究、统计调查、综合分析等方法。针对本评估对象的性质和特点，本评估重点采用问卷调查、座谈访谈、实地调研、定量分析和综合分析的方法。一、问卷调查
开展“千人问卷调查”。针对不同对象设计了4种调查问卷。其中，农户调查问卷发放2500份；县、乡、村干部调查问卷发放308份（其中县级干部28份、乡级和村级干部各140份）；国土管理执法人员355份（其中设区市65份、样本县280份）；有关专家调查问卷14份。二、座谈访谈
召开县级、村级座谈会11次，专家学者座谈会2次，《管理办法》起草人员1次，文件论证座谈会5次；走访农家30户，有关部门、专家、县级局长、主要起草人等15人，深入收集相关情况和意见。三、实地调研
按照平原、山区、坝上等不同地域类型，选择5个县（市、区）、10个行政村进行案例调查及剖析。四、定量分析
采用spas data entry软件建立数据库结构，利用spas软件统计分析功能，主要是描述统计，对各类数据进行统计分析，同时对利用结构方程分析有关问题多原因、多结果间的关系进行了探索。五、综合分析
各次调查结束后都进行讨论分析，写出分析报告；各类调查基本结束后都进行归纳对比分析，选择重点问题进行专题讨论。按照由分到合、从具体到抽象的路径，对《管理办法》进行分析评估。
在重点采用上述方法的过程中，根据需要穿插运用梳理文献、统计调查及专题研究等方法收集资料和深化认识。形成了《与相关法律法规条款表述的比较》《农村宅基地管理文献综述》等资料。第四节后评估的技术路线一、评估准备
成立后评估小组。小组成员包括土地资源管理、经济学、统计学、法学、公共管理等方面的实际管理者和专家，与厅有关处室形成沟通与协调工作机制；梳理基础资料，向起草与实施《管理办法》的有关处室了解有关情况，学习研究有关法律法规，初步形成文献综述报告；梳理所需评估的问题及重点问题；制定后评估实施方案并进行论证。二、调研设计
确定调研的范围、规模、对象及路径；设计调查问卷、访谈座谈提纲，明确重点关注的问题；印制有关文件及表格。三、调研实施
培训调研工作人员；完成4种问卷调查工作并写出分析报告；完成样本县的实地调研工作并写出案例报告；完成座谈访谈工作并进行讨论总结。四、撰写报告
确定撰写提纲；对《管理办法》各条款按照评估标准进行梳理分析，小组讨论、打分，给出评估意见；初步形成后评估结论；撰写后评估报告。五、成果论证
征求有关处室意见，进行修改完善；召开专题会研讨论证，进行补充调查，讨论修改后评估报告；定稿并提交成果。
综上，后评估的技术路线，见图2-1。图2-1 后评估的技术路线第三章《管理办法》的规范评价
规范评价标准，包括合法性、合理性、执行性和实效性评价。第一节合法性评价一、程序合法性
主要评价《管理办法》是否符合《立法法》及相关法律法规规定的立法权限和程序，是否存在越权制定、无权制定等情形。
1．河北省人民政府有权制定《管理办法》《中华人民共和国立法法》第七十三条第一款规定，“省、自治区、直辖市和较大市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。该条第二款同时规定地方政府规章可对以下事项作出规定：一是“为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”，二是“属于本行政区域的具体行政管理事项”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条规定，“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。根据以上法律规定，河北省人民政府有权根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《河北省土地管理条例》制定地方政府规章《管理办法》。
2．《管理办法》的制定程序未发现不当之处
2001年11月16日发布的国务院令第322号《规章制定程序条例》对规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释等做了明确规定。
立项。《管理办法》的制定于2001年由省政府法制办报请省政府批准立项。符合《规章制定程序条例》第二章第九条关于“制定地方政府规章报请立项”的规定。
起草。省政府确定《管理办法》由省国土厅牵头，建设厅、农业厅、林业厅、财政厅、发改委等部门参加组成小组开展起草工作。起草小组深入市县进行调研，听取基层国土管理执法人员和行政管理相对人的意见，召开相关厅局和专家座谈会、论证会进行研讨。初稿经国土厅相关业务处室及省政府相关部门会签形成送审稿。考虑《管理办法》是在1999年《河北省土地管理条例》基础上制定，而《条例》经过8次“论坛”并通过河北日报、河北经济日报面向社会公开征求了意见，尚无“重大分歧意见”，因此没有再通过媒体向社会公开征求意见。起草程序符合《规章制定程序条例》第三章第十三条、第十四条、第十六条关于起草组织、起草要求的有关规定。
审查。送审稿由省法制办进行了统一审查，符合《规章制定程序条例》第四章的有关规定。
决定与公布。《管理办法》草案经由河北省人民政府第53次常务会议通过，2002年5月13日以河北省人民政府令［2002］第7号公布，于2002年7月1日起施行。符合《规章制定程序条例》第五章第二十七条“地方政府规章应当经政府常务会议或者全体会议决定”；第二十九条“法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请本部门首长或者省长、自治区主席、市长签署命令予以公布”；第三十条“公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及公布日期”等有关规定。
综上，未发现《管理办法》有程序不当或违法之处。二、内容合法性《管理办法》规定的主要条款内容都能找到上位法依据，是对上位法的进一步细化和落实。由于当时立法技术落后或成文法固有的滞后性，《管理办法》个别条款也存在于法无据或不够明确之处。
如《管理办法》第八条、第十二条等，规定农村村民需要使用宅基地或村委会需要收回宅基地使用权的，“逐级报乡（镇）土地管理机构、县（市）土地行政主管部门审核和县市人民政府审批”，于上位法相悖。2004《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”；2005年《河北省土地管理条例》第五十一条规定，“需要使用本村集体所有土地的，由村民提出用地申请，村民会议或者村民代表会议讨论同意，经乡级人民政府审核，报市、县人民政府批准”。再如，《管理办法》第六条规定“禁止买卖或者以其他方式非法转让农村宅基地”，没有做出例外规定，“非法转让”的内涵不明确。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”；《河北省土地管理条例》第五十五条规定，在满足一定条件下，“鼓励房屋所有者出卖多余宅基地上的房屋”；《物权法》也规定“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记”。国务院1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及2004年12月24日《关于深化改革严格土地管理的决定》也均禁止“城镇居民”购买宅基地和农村的住宅，并未明确禁止宅基地随住宅在村民内部的流转。故《管理办法》第六条绝对禁止宅基地转让的立法态度于法无据，且与《管理办法》第十四条等规定相矛盾，缺乏规范性文件所要求的自治性。第二节合理性评价一、法理合理性《管理办法》旨在解决河北省农村宅基地管理中的问题，规范农村集体土地范围内的建设用地秩序，以保障我省广大农村村民的合法权益。其核心内容不是创设制度，而是落实上位法律、法规规定的制度设计与政策目标。《管理办法》当中的强制性规定，如禁止性规定、审批事项等，除个别条文外，均有上位法依据，具备适当性、必要性。同时，该办法专设“法律责任”一章（第五章），对非法占用土地建住宅、非法转让宅基地等土地违法行为，以及政府机关及其工作人员、村级组织等超越法定权限批地等行政违法行为均规定了处罚措施，体现了权力与责任、权利与义务相统一的原则。二、事实合理性
河北省作为农业大省，农业人口在全省人口中占有较高比例，农业生产在全省GDP中占有很大比重。加强农村宅基地管理，创造良好的居住环境，保障广大农民居住权益，关系全省农民的安身立命和生存保障问题，意义十分重大。
此前，我省关于农村宅基地调控的规范性文件主要是河北省人民政府先后于1992年和1998年发布的《河北省农村宅基地管理规定》及其修正案。由于改革开放促进农村面貌发生迅速变化，该规定及修正案已滞后于我省农村宅基地利用的实际状况，在执行过程中不能有效地调处纠纷，并激化了一些矛盾。2002年颁布实施的《管理办法》是应时而生，针对我省农村实际情况及上位立法的调整进行了有针对性的规定，删除了一些过时的或不妥的规定，比如“国营农场代管的乡村参照本规定执行”“农村居民改变宅基地使用权，未在30日内办理使用权变更登记、换发证书的，予以警告，并处以1000元以下罚款”等。
整体而言，《管理办法》具有适当性、必要性。第三节执行性评价一、协调性《管理办法》是专门针对宅基地管理的地方政府规章，与其相衔接的同位阶规章、规范性文件主要包括《河北省土地登记办法》《河北省集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》等，彼此之间能够形成相互补充与配合的关系，整体上具有协调性。二、规范性《管理办法》与1992年发布的《河北省农村宅基地管理规定》、1998年发布的《规定》修正案相比，在语言表述和逻辑结构的规范性方面有了较大提高。《管理办法》主文部分包括总则、宅基地申请与审批、宅基地标准、宅基地登记和法律责任五部分，逻辑结构较为严密、合理。《管理办法》在语言表述上仍有提升空间。如“宅基地申请与审批”一章，分别出现了“审查”“审批”“审核”“批准”等近义词汇，这些词汇的具体差异并不明确，可能增加理解和执行的困难。在其上位法《中华人民共和国土地管理法》和《河北省土地管理条例》中，均只使用了“审核”“批准”两个词汇，表述更加准确、规范，便于理解和区分。三、可操作性
站在行政主体的角度，《管理办法》依据《中华人民共和国土地管理法》和《河北省土地管理条例》的规定，结合本省实际情况，对上位立法的总括性、原则性规定加以具化和细化，以使宅基地管理的各项措施明确、可行。从整个程序的设计上看，《管理办法》基本能够完成这一目标，但也存在一些问题。比如：与建设规划的审批不够衔接。规范农村住宅建设的法律，还有《中华人民共和国城乡规划法》、行政法规《村庄和集镇规划建设管理条例》和地方法规《河北省村镇规划建设管理条例》。上述法律、行政法规和地方法规均规定，规划审批先行，宅基地审批在后；农村住宅建设单位应先向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证；农村村民在乡（镇）、村庄规划区内使用原有宅基地进行住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定，建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。《管理办法》的制定具有部门立法色彩，偏重于土地管理，对规划审批先行没有涉及，操作起来可能出现不衔接现象。
宅基地取得和审批的程序规定欠明确。实践中一些行之有效的办法没有写进去。如，公告日期问题；村委会与申请户签订建新缴旧合同问题；辖区国土资源所、乡（镇）人民政府、县（市、区）国土资源行政主管部门及县（市、区）人民政府受理工作日的规定；县政府批准后，辖区国土资源所会同村组管理人员依照批准面积、规划位置和原现场勘查情况划定用地方位四至及做好现场工作记录的要求；村民住宅建成后，辖区国土资源所会同村组管理人员进行实地对照检查要求等。程序规定不明细会影响可操作性。
村民宅基地的收回程序欠完善。村民宅基地的收回关系公民的物权保护，应当明确规定收回的程序，明确政府审批行为适用《中华人民共和国行政许可法》的规定，按利害关系人的要求组织听证，听取利害关系人的陈述、申辩。对宅基地使用权收回决定不服的，应当规定当事人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。否则难以确保程序的正当性。四、可接受性
本节的评估是站在行政相对人的角度，看《管理办法》是否便于理解和遵守，实施机制是否合理、顺畅，相关配套制度是否完备、协调。《管理办法》落实了一户一处的宅基地制度，但老房在村集体组织内转让难度很大。农民“祖遗产”观念根深蒂固，大都批新不弃旧，同时旧村老宅面积小、街道窄、进车难、街容乱，没人愿意住。依法收回统一安排的极少，地上房屋受物权法保护，村集体难以强行收回。增加“有偿收回”条款，是调查中很多人提到的意见。《管理办法》贯彻了严格限制宅基地在村集体组织外流转的立法精神。这既是防止农民丧失基本生活保障，进而影响社会稳定的措施，又限制了农民的财产权利。在《中华人民共和国物权法》制定过程中，由于社会各界对此问题一直持不同意见且分歧较大，未形成最终共识和做出明确规定。《管理办法》沿用原有规定，有其时代背景，也能与《中华人民共和国土地管理法》等上位法的立法精神相吻合，基本能够得到广大行政相对人的理解。
总的看，《管理办法》整体上具备可接受性，但在细节层面需要进一步提高立法技术，加以完善。第四节实效性评价一、预期性实效
此部分评估从《管理办法》的立法目的着眼，评价其是否加强了农村宅基地的管理，规范了农村建设用地秩序，保护了农村村民的合法权益。《管理办法》中对宅基地申请、审批、发放标准、登记及法律责任都作出了明确的规定，除个例外，都具备合法性、合理性；在执行性上，几个重要环节有差距。《管理办法》的制定，恰逢农村地区激烈变革时期，面对许多新情况、新问题，在《规定》修正案基础上做了大范围修改，总体而言，对宅基地的管理工作起到了积极的规范和促进作用，在当时情况下改善了村庄建设用地秩序，保护了农民的长远利益和合法权益。但随着广大农村传统社会结构的转型，《管理办法》的一些规定已与农村实际和农民需求存在不相契合的地方。
因此，《管理办法》基本符合立法预期，可以在一定程度上实现预设的管理目标，但应随着农村社会及其生产模式的升级加以调整和完善。二、非预期性实效《管理办法》颁布实施至今已有十余年时间，由于规范性文件自身的局限性、滞后性，也对我省农村社会产生了一些预期外的影响。
比如《管理办法》第五条规定“鼓励农村村民建设二层以上住宅，并按照村庄和集镇规划进行旧村改造”。其立法初衷在于“以更加合理、集约的方式利用土地”，但在实际执行过程中，由于片面追求“政绩”或思想保守、无所作为，一些地方搞脱离农村实际的“城市化”，一些地方已具强烈需求但迟迟不能依据国家政策进行整治。由此，或者造成新的浪费，或者长期不能解决发展与用地的矛盾，制约了经济社会的发展。
再如，目前有的村集体已经没有非农用地可作宅基地分配给村民，事实产生的“宅基地”多数是村民在自己的承包地和自留地上建房，村镇建设规划或者缺位、或者难以执行；没有用地指标或指标紧缺，通过合法途径难以取得宅基地，一些确有需要的农户不惜受罚也要建房，村干部则“睁一眼闭一眼”；因继承、外出立业、户口迁出、祖宅不退等原因，“一户多宅”情形已不属个别，导致住宅的拥有量很不平衡。这些不仅弱化了《管理办法》的作用，也损害了规划的权威和政府的公信力。《管理办法》适应农村发展的新形势，严格和细化了农村宅基地的管理，大大提高了各级干部、广大村民的“红线”意识、法制意识和节约意识，在遏制乱占多占、无序发展的势头上取得明显成效；但由措施配套性不足产生的非预期性实效等方面的原因，实际效果仍有遗憾。据很多省（市）的调研资料分析，这一现象普遍存在。第四章《管理办法》实施情况评价第一节主要政策的数据信息分析一、关于宅基地的申请、审批条件《管理办法》规定了宅基地的申请条件和不予批准的3种情形。对不予批准的3种情形没有提出不同意见，对申请条件的评价情况如下：
在国土管理执法人员的294份有效问卷中，235人表示“合适”，约占80％；其他20％的被调查者表示“有问题”，提出的问题主要是“条款细则需要完善”、“外来人口不能申请宅基地”等。
面向有关专家的11份有效问卷，在回答《管理办法》中的措施是否具有可行性时，5名专家认为“个别措施可行性不强”，提出的主要问题共8条，其中一条是“申请条件应进一步完善”。在开放式答题时，1名专家提出“修订宅基地的申请条件。可以加上：农村居民户无宅基地的；原宅基地影响规划，需要收回而又无宅基地的”。
农户和县、乡、村干部的问卷基本没有涉及这个问题，说明宅基地申请条件在实际操作中没有明显障碍，有一些感觉模糊的问题，或是个别的，或是较为容易解答清楚。国土管理执法人员与专家，要集中和研究解决、解答各种问题，对问题的感觉比较敏锐。从实际调查来看，随着法制意识的普遍增强和新情况的出现，细化和完善还是需要的。二、关于宅基地的审批程序
在县、乡、村干部的255份有效问卷中，133位县、乡干部选择“基本合理”的103人，占比77.4％；选择“存在问题”的30人，占比22.6％，见图4-1。反映的不合理性主要是手续多、办事较繁琐、人地相矛盾。
在国土管理执法人员的294份有效问卷中，对宅基地审批程序的看法，247人选择“基本合理”，30人选择“基本不合理”或“存在问题”，提出的问题主要是：村委会不开会讨论、没有宅基地指标等。图4-1 县乡村干部对宅基地审批程序的认识
在11名有关专家有效问卷的开放式答题中，1名专家提出“宅基地审批、审核权限应与《土地管理法》《河北省土地管理条例》相衔接”。
在2021份农户有效问卷中，约3/4的被调查者对《管理办法》的认知程度表示“基本不知道”，回答没有涉及审批程序问题。县乡村干部、国土管理执法人员和有关专家从不同角度提出的手续繁琐、没有指标、村委会不讨论、与上位法不衔接（个别条款）等问题，都不同程度的存在，需要认真研究。三、关于占用农用地建设住宅的审批手续
B、C两种问卷的被调查者都回答，占用农用地（包括基本农田）建住宅的不是个别现象，对占用农用地建设住宅的审批手续没有不同意见。问卷设计了对占用耕地建设住宅实行“占补平衡”能否落实的问题，回答显示：（1）县、乡干部有效问卷回答者124人，选择“能做到”的37人，约占29.8％，回答者比较集中的是青县、丰宁、易县、大厂、魏县、曹妃甸等县（区）；选择“基本能做到”的30人，约占24.2％；选择“基本不能做到”的29人，约占23.4％；选择“不能做到”的28人，约占22.6％。后两项合计占46％，回答者比较集中的是辛集、霸州、枣强、张北、康保等县（市），见图4-2。图4-2 县乡干部对占用农用地建宅落实“占补平衡”情况的判断（2）国土管理执法人员有效问卷回答者286人，选择“能做到”的80人；选择“基本能做到”的76人；选择“基本不能”的51人；选择“不能”的79人。前两项填写人主要集中在张家口、保定、衡水；后两项约占45.5％，填写人主要集中在沧州、廊坊，见图4-3。图4-3 国土管理人员对占用农用地建宅落实“占补平衡”情况的判断
以上说明两点：一是占补平衡问题在各地存在较大差异；二是约近半县、市在本域内难以自求平衡。《管理办法》规定，不能做到占补平衡的，“向县（市）土地行政主管部门缴纳耕地开垦费”。此问题比较敏感，各类问卷未做明确回答。实地调研中比较一致的反映是，凡是办了正规手续的，都是占地农民代集体缴纳；凡是未办正规手续、村里默许的，村里都收钱，不同村庄、不同地块收费标准不同。四、关于六种情况的宅基地“可以收回”
B、C问卷回答都比较一致。
县、乡干部问卷：为进行乡（镇）、村公共设施和公益事业建设需要占用的宅基地和为实施村庄和集镇规划进行旧村改造需要调整的宅基地，能够收回或是基本能够收回。其他情况基本不能收回。
村干部问卷：为进行乡（镇）、村公共设施和公益事业建设需要占用的宅基地和五保户腾出的宅基地能够收回或基本能够收回，其他情况收回困难。
国土管理执法人员问卷：为实施村庄和集镇规划进行旧村改造需要调整的宅基地、为进行乡（镇）村公共设施和公益事业建设需要占用的宅基地、自依法批准之日起连续两年未按照批准用途使用的宅基地基本能够收回；农村“五保户”腾出的宅基地基本可以收回；农村村民一户一处之外的宅基地基本不能收回。
6种情况前3种收回补偿额的确定，市场评估、政府指导价、双方议价等均有涉及，双方议价较为普遍，约占58％。五、关于宅基地面积标准《管理办法》规定，人均拥有耕地面积不足1000平方米、1000平方米以上、坝上地区的宅基地标准不得超过3分、3.5分和7分地。（1）我们在农户调查问卷中设计了2分以下、2～3.5分、3.5～5分、5～7分、7分以上5个等级，在收回的2021份有效问卷中显示：
人均耕地面积不足1000平方米的地区，1518人填写问卷。其中，选择2分以下的49人，约占3.2％；选择2～3.5分的318人，约占20.9％；选择3.5～5分的753人，约占49.6％。；选择5～7分的319人，约占21％；选择7分以上的79人，约占5.2％；
人均耕地面积1000平方米以上的地区，513人填写问卷。其中，选择2分以下的17人，约占3.3％；选择2～3.5分的138人，约占27％；选择3.5～5分的212人，约占41.3％；选择5～7分的107人，约占20.9％；选择7分以上的39人，约占7.6％。
坝上地区，105人填写问卷。其中，选择2～3.5分的10人，约占9.5％；选择3.5～5分的49人，约占46.7％；选择5～7分的28人，约占26.7％；选择7分以上的18人，约占17.1％。（2）国土管理执法人员有效问卷中，266人回答了此问题。对现行的宅基地标准，59人表示“标准低”，不能满足居民的生活需要；207人表示可以。（3）每处宅基地的实际使用面积如何呢？
在133份县、乡干部有效问卷中，110人回答了此问题。其中，选择3分以下（不含3分）的12人，占比10.9％，填写者比较集中的是大厂、丰宁、魏县、乐亭等县；选择3～4分地的39人，占比35.5％，填写者比较集中的是青县、海兴、怀来、枣强、霸州；选择4～5分地的30人，占比27.3％，填写者比较集中的是饶阳、安新、定州；选择5～6分地的12人，占比10.9％，填写者比较集中的是清苑、易县、康保等；选择6～7分地的17人，占比15.5％，填写者比较集中的是张北、清苑等。综上，6成以上宅基地使用面积在3～5分之间，见图4-4。
在国土管理执法人员有效问卷中，274人回答了此问题。其中，选择2分以下的31人，占比11.3％；选择2～3分的94人，占比34.3％；选择3～4分的70人，占比25.5％；选择4～5分的55人，占比20.1％；选择5～6分的9人，占比3.3％；选择6～7分的15人，占比5.5％。农户宅基地面积在3～5分地之间的占45.6％。2分以下的填写人比较集中的县（市）是辛集、隆尧、清苑；4～5分的填写人比较集中的县（市）是易县、青县；5～6分的填写人比较集中的县（市）是霸州；6～7分的填写人比较集中的县（市）是康保、怀来，见图4-5。图4-4 县乡干部问卷对宅基地实际使用面积的判断图4-5 国土管理人员问卷对宅基地实际使用面积的判断（4）在11份有关专家有效问卷中，2名专家认为“宅基地标准应当适当提高”。
综上，人均拥有耕地面积不足1000平方米、1000平方米以上和坝上地区农户问卷选择3.5～5分宅基地的最多，分别占49.6％、41.3％、46.7％；县、乡干部有效问卷认为，我省6成以上宅基地使用面积在3～5分之间；国土管理执法人员有效问卷认为，45.6％的农户宅基地面积在3～5分地之间。平原地区要求增加宅基地面积的呼声比较高，而坝上地区近半被调查者选择3.5～5分宅基地面积，是出乎意料的。六、关于一户拥有二处以上宅基地的多余住宅转让（1）关于“一户多宅”情况。在2021份农户有效问卷中，回答者2009人。其中选择“很多”的63人；选择“较多”的302人；选择“一般”的1371人；选择“没有”的273人。
县、乡干部问卷，以选择“一户多宅”比例为题，在133份有效问卷中回答者109人。其中认为占比10％以下、10％～30％、30％～50％、50％～80％和80％以上的，依次为22.94％、38.53％、16.51％、6.42％、15.60％。约40％的被调查者认为“一户多宅”比重在30％以上。
村干部问卷以“一户多宅”比例为选题，填写者100人。其中认为占比10％以下、10％～30％、30％～50％、50％～80％和80％以上的，依次为21％、47％、13％、8％、11％。32％的被调查者认为30％以上农户“一户多宅”。
以上结果可以认为，全省“一户多宅”问题比较严重，应引起注意。（2）关于多余住宅出租转让情况。在2021份农户有效问卷中，回答者2017人。其中：选择“出租”的257人，占比12.72％；选择“自主转让”的243人，占比12.02％；选择“经村委会同意出让”的367人，占比18.16％；选择“没有”发生出租转让行为的1150人，占比56.90％。回答“经过合法程序转让多余住宅比例”的290人，其中，选择10％以下的107人，约占回答者总数的36.9％，填写人主要集中在唐山、衡水、张家口；选择10％～50％区间的54人，约占回答者总数的18.6％，填写人主要集中在保定、石家庄；选择50％～80％区间的80人，约占回答者总数的27.6％，填写人主要集中在邢台、邯郸；选择80％以上的49人，约占回答者总数的16.7％，填写人主要集中在承德、沧州。
综上，农户问卷中40％的人选择“自主转让”；国土管理执法人员问卷中，55.5％的人选择“经过合法程序转让多余住宅比例”不足一半。这说明仍有相当部分村民法律意识比较薄弱，存在住宅转让方面的违法行为。七、关于农村宅基地登记颁证
河北省2010年颁布了新的《河北省土地登记办法》。农户问卷提出“宅基地是否登记并颁发《集体土地使用证》”问题。2021份有效问卷全有回应，选择登记并颁证的1326人，占比为65.61％；选择登记、未颁证的432人，占比21.38％；选择未登记、未颁证的171人，占比约为8.46％；其他情况92人。
在国土管理执法人员294份有效问卷的开放性答题中，47人对农村宅基地登记办证办法提出问题，主要是对超占部分应该处罚后再记入证内；住房建成后，应由乡、镇政府及国土所现场验收，按批准占地发证；简化程序，应在申请批准后办理土地使用证。
在11份有关专家有效问卷中，1名专家提出，应“对单元式多层住宅如何审批发放《集体土地使用证》做出规定”；1名专家提出，应“增加当事人不去办注销登记的处理办法”。
综上，说明绝大多数地方已经开展了宅基地登记颁证工作，有些地方的工作还在进行中，但约有10％的地方尚未开展此项工作，同时登记颁证中仍有一些问题需要研究。八、关于非法占用或多占宅基地的处置（1）非法占用和多占宅基地情况。在2021份农户有效问卷中，回答此问题者1996人。其中，选择“没有”的为777人，占比为38.45％；选择“很多、较多”的数量为318人，占比为15.73％；选择“一般”的为901人，占比为44.58％。问卷显示各地情况，其中秦皇岛、承德、廊坊等地认为非法占用现象“较为严重”的，均超过20％；石家庄、秦皇岛、邯郸、邢台、保定、张家口、承德、廊坊等地认为非法占地现象“一般”的，均超过40％；唐山、衡水、沧州、张家口等地认为“没有”非法占用宅基地的都在40％以上。
在133份县、乡干部有效问卷中，回答此问题者130人。对村民不经审批乱占宅基地的严重程度，选择“很严重”的7人，约占5.4％；选择“严重”的26人，约占20％；选择“问题不少”的48人，约占37％；选择“不严重”的49人，约占37.6％。
在294份国土管理执法人员有效问卷中，293人作了回答。对未经审批乱占宅基地的程度，选择“很严重”、“严重”、“问题不少”、“不严重”的人数依次为20人、34人、139人、100人，所占比重依次为6.83％、11.60％、47.44％、34.13％。
综上，农户问卷选择存在非法占用宅基地现象的占61.55％；县、乡干部和国土管理执法人员问卷选择“问题不少”以上的都占6成以上，可以认为问题存在比较普遍，应该引起重视。（2）非法占用和多占宅基地的处置情况。在2021份农户有效问卷中，各地被调查者对非法占用的宅基地能否退还、拆除和纠正的回答，秦皇岛选择“不能”的最多，占比达65％；廊坊、沧州、邢台、石家庄四地选择“不能”的在50％～60％之间；唐山、邯郸选择“不能”的约为50％；衡水、承德、张家口、保定四地选择“不能”的在40％～50％之间。
在133份县、乡干部有效问卷中，130人回答了此问题。对非法占用的宅基地能否退还，选择“能”的21人，约占16.2％；选择“不能”的54人，约占41.5％；选择“部分能”的55人，约占42.3％。
在294份国土管理执法人员有效问卷中，对非法占用的宅基地能否退还全部做了回应。选择“能”的57人，约占19.4％；选择“不能”的237人，约占80.6％。
在11份有关专家有效问卷中，1名专家提出“进一步强化土地主管部门监管责任，切实防止农户私占乱建，监管不到位应承担相应责任”。
综上，对非法占用的宅基地能否退还、拆除和纠正，农户问卷一半左右选择“不能”，县、乡干部问卷选择“不能”和“部分能”的都在40％以上，国土管理执法人员问卷选择“不能”的占80％以上。可见这一问题需做认真研究。九、关于非法转让宅基地（住宅）的处置
关于非法转让宅基地（住宅）的情况，上述第6题已有说明。
对非法转让宅基地能否限期改正，国土管理执法人员的294份有效问卷中285份做了回答。认为“能做到”的49人，约占17.2％；认为“基本能做到”的57人，约占20％；认为“基本不能做到”的127人，约占44.6％；认为“不能做到”的52人，约占18.3％。认为“基本不能做到”和“不能做到”的约占63％，填写人比较集中的调查区域是张北、曹妃甸、丰宁、枣强等县、区。十、关于非法批准村民占用土地建设住宅的处置
在国土管理执法人员的294份有效问卷中，293份做了回答。
对超越权限、违反土地利用规划或规定程序等非法批准占用宅基地的情况，选择严重、较严重、个别、基本没有的依次为3人、33人、112人、145人，占比依次为1％、11.3％、38.2％、49.5％。选择严重、较严重的占12.3％，填写人比较集中的调查区域是丰宁、饶阳、青县。
对越权批准宅基地责任人的处罚情况，选择“没有处罚”的250人，约占88％；选择“承担当事人赔偿责任”的17人；选择“追究刑责”的9人；选择“行政处分”的8人。
非法批准占用土地建设住宅，占比虽然不大，但性质严重，且多数没有得到处理，此问题应该引起注意。第二节重点问题的分析评价一、十年来新批宅基地满足需要情况及需求预测
2003～2012年，是河北经济快速发展、人口也增长较多的十年，建设用地和农村宅基地的需求不断增加，对土地的管理审批也愈益严格。农村居民在多大程度上获取新批宅基地，能够佐证和说明许多相关问题。2021份农户有效调查问卷显示：
近十年新取得宅基地的429户，占被调查总数的21.23％；申请未获批准的349户，占被调查总数的17.27％。在回答有增加宅基地需求的809户中，曾申请宅基地但未获批准的有227户，占28.06％，也就是说，在有宅基地需求的农户中，能够得到满足的占71.94％。
问卷中，填写需要增加宅基地的约占40％，比上十年曾申请宅基地的占比38.5％略高，但考虑回答此问题一般会存有虚高成分，可以认为需求相近或略低。这说明，未来5～10年，宅基地需求仍然强劲，加上部分大学生和复转军人回乡落户因素，如何满足农村住宅需要须作认真考虑。
实地调研中，接触到的多数县、乡、村干部认为，农村住宅建设高峰期已经过去。农户调查问卷对今后村庄扩张状况的预测，23.3％的认为会较慢，51.7％的认为“一般”，25％的认为会较快；对村庄扩张影响村民生计的认识，感到有危机感的259人，占比为15.63％；认为影响较大的1328人，占比为80.14％；认为影响不大的70人，占比为4.22％。说明绝大多数农民对建设与经济占地的矛盾有了认识。据此判断，农村宅基地的扩张需求将进入一个“拐点”。二、十年来新批建设农宅的土地性质（1）基本情况。在回答这一问题的农户有效问卷中，选择占用建设用地的520户，其中89户为空闲地，333户为闲置宅基地，98户为农用地转用；选择占用农用地的410户，其中125户为耕地，141户为林地，144户为基本农田。分地区统计，廊坊、石家庄、唐山、邯郸、承德、沧州等利用建设用地较多，都在40％以上；廊坊、张家口、保定等利用未利用地较多；秦皇岛、邢台、衡水等占用农用地超过占用建设用地的数量。（2）占用农用地情况。在县、乡干部有效问卷中，108人填写了宅基地占用农用地比例。选择在20％以下的42人，占38.9％；选择20％～50％的31人，占28.7％；选择50％～80％的25人，占23.2％；选择80％以上的10人，占9.3％。
在国土管理执法人员有效问卷中，223人填写了宅基地占用农用地面积的比例，选择小于10％的95人，占42.6％；选择10％～50％的52人，占23.3％；选择50％～80％的34人，占15.2％；选择80％以上的42人，占18.8％。
分析上述资料，可以认为：占用农用地建设住宅在我省较为普遍，选择的不同比例可能是反映了不同区域的情况；近19％的国土管理执法人员认为占用农用地比例在80％以上，值得引起注意。（3）占用基本农田情况。县、乡干部有效问卷中，114人填写了宅基地占用基本农田比例。选择5％以下的72人，占比63.2％；选择5％～10％的12人，占比10.5％；选择10％～20％的10人，占比8.8％；选择20％～30％的9人，占比7.9％；选择30％以上的11人，占比9.6％。
国土管理执法人员有效问卷中，223人填写了宅基地占用基本农田的比例。认为10％以下的185人，约占填写人数的62.93％，填写人主要集中在张家口、承德、石家庄；认为10％～20％的40人，约占13.61％，填写人主要集中在秦皇岛、唐山；认为20％～30％的32人，约占10.88％，填写人主要集中在衡水、保定；认为30％～50％的25人，约占8.50％，填写人主要集中在沧州、廊坊；认为80％以上的12人，约占4.08％，填写人主要集中在邯郸、邢台。
在以上答卷中，国土管理执法人员仍比县、乡干部看得更严重一些。此问题很敏感，需做进一步调查研究。
总之，合理整合利用老宅基地和未利用地，减少对农用地特别是基本农田的占用，是农宅管理中的亟待解决的重要问题。三、村镇建设规划（1）122份村干部有效问卷全部回答了“是否有村庄规划”问题。其中，选择“有，比较详细；有，不太详细；正在制定；没有。”
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]