作者：申文杰
出版社：河北人民出版社
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我国农民利益保障制度及其现实政治分析试读：
绪论
农民利益问题是目前我国的一个重大现实问题，这一问题关系到农村的发展、国家的稳定，甚至是社会主义国家政权的巩固。本书的基本立意是从农民利益保障为切入点研究农村问题，并将这一问题与农村政治发展联系在一起。利益是理解政治问题的一把钥匙，一切政治活动都是基于政治行为主体的利益要求的。
中国共产党是中国工人阶级的先锋队，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益，全心全意为人民服务是我党的根本宗旨。党在任何时候，都把群众利益放在第一位，同群众同甘共苦，保持最密切的联系，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋。党的一切工作，必须以最广大人民的根本利益为最高标准，坚持一切为了群众、一切依靠群众的根本观点，坚持党的群众路线，深入群众、深入基层，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，使各项决策和工作都符合群众要求。所有党员干部都必须真正代表人民掌好权、用好权，绝不允许以权谋私，绝不允许形成利益集团。各级领导干部时刻都要把人民群众的安危冷暖放在心上，关心群众疾苦，努力为群众办实事、办好事。
在我国，人民群众的利益是由不同群体、不同阶层的利益构成的，党和国家的方针政策要正确反映并妥善处理各种利益关系，认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面群众的利益。“最重要的是必须首先考虑并满足最大多数人的利益要求，这始终关系党的执政的全局，关系国家经济政治文化发展的全局，关系全国各族人民的团结和社会安定的[1]全局。”最大多数人的利益是最紧要和最具有决定性的因素。就全国范围来看，农民占我国人口的大多数，农民是我国最大的社会群体，农民利益也是一个备受党和政府重视的问题。“坚持保障农民的物质利益和民主权利，才能不断解放和发展农村社会生产力，推动农村经[2]济全面发展。”
农民利益分为不同的类型，其中主要包括经济利益、政治利益、社会利益、文化利益四个方面，每一种利益又涵盖多个领域，如经济利益可以通过家庭联产承包责任制中农民的土地利益体现出来，也可以在农民工的工资方面来体现，又可以在合作医疗、低保、养老保障等具体制度中体现出来，因此，在理解农民经济利益实现中不应局限在某个领域，而是应当从不同的方面、多个角度去理解，这样才能全面把握经济利益的内涵。同样，农民的社会利益也是多方面的，如新农合、农村低保、农村养老保障、农民工的权利、农民工的子女上学等。基于这种考虑，本书没有简单地分析农民经济利益保障、政治利益保障、社会利益保障、文化利益保障，而是把农民利益的实现和保障问题分别在不同的领域加以分析，这样，就构成了本书的基本结构。首先在理论上阐述利益与政治问题的基本关系，分析了我党在历史上对农民利益的保护，在此基础上，具体分析了家庭联产承包责任制、村民自治、农村文化建设、农村义务教育、新型农村合作医疗制度、农民养老制度、农民最低生活保障制度等领域的农民利益实现问题。对这些领域的分析也基本涉及到了农民的经济利益、政治利益、文化利益及社会利益。这种设计有助于把理论与现实问题，宏观问题与微观问题有机地结合起来，这也是一种尝试和探索，希望对研究农民利益有所启发。
农民利益与农村政治发展有密切关联性，这也许是人们有所忽略的一个问题，这也是本书所要探讨的另一个重要问题。从总体上看，这种联系性可从多个方面来认识。
第一，农民利益关系到农民对党和国家的政治认同。政治认同是当今政治学理论研究的一个重要问题，它所研究的是一个政权或政权的代表获得社会成员的忠诚问题，即政治统治的合法性问题，这种合法性，不是来自正式的法律，而是来自被统治者的心理认同。美国政治学家李普塞特认为，合法性意味着政治制度要形成并维持这样一种[3]信念：现存的制度最适合于这个社会。这种合法性为国家权力提供了持久的、最终的来源，因此，合法性不仅仅是一个权力问题，更重要的是它涉及到权力和权威的基础。执政者获得合法性的途径是多种多样的，其中之一，就是执政者要给民众以实际利益，这样才能得到民众的拥护与支持，才能获得执政的基础和威望。农民利益是农民的一种需求，这种需求关系到农民的地位和生存状况，同时也关系到农民对政府的认同。农民利益实现得越充分，农民对党和国家的政策就越拥护、支持；农民的利益如得不到保障，甚至受到损害，就会产生一系列的消极后果。具体到我国来讲，我党和政府要想得到农民的拥护和支持，就必须维护和实现好农民的利益，不断制定一些支农、惠农政策，使农民真正享受改革开放带来的好处。党和政府只有得到广大农民的支持，才能获得广泛的执政基础。
第二，农民利益是建立巩固的工农联盟的重要基础。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，工农联盟是我国政权的阶级基础，农民占我国人口的大多数，我党历来就十分重视工农联盟。要建立和加强巩固的工农联盟一个基本条件，就是要维护和实现农民的利益。在我国改革开放的新时期，只有充分实现农民利益，才能构筑起新型的工农联盟，使我国社会主义政权具有坚实的阶级基础。
第三，农民利益是维护农村政治稳定的必要条件。农村稳定关系到全国的稳定，党和国家历来都十分重视农村稳定问题。当前在我国农村存在多种因素不利于社会稳定，如干群关系紧张、农村中贫富差距拉大、农民利益受到侵害、农村中一些腐朽思想的影响等，但影响农村稳定的最主要的因素还是损害农民利益问题，因为干群关系在很大程度上，也是农村干部能否维护和实现农民的利益问题，村干部能够带领村民致富，清正廉洁，积极为村民谋福利，公正处理村民在土地承包、低保、合作医疗、养老保险等一系列直接关系村民利益的现实问题，村民必定会支持和拥护村干部。如果村干部贪污腐化、欺压村民、侵占集体财物、任意损害村民利益，就势必引起村民不满，使这些地方的村民经常越级上访、秩序混乱、干群关系紧张甚至出现暴力冲突。只有维护和实现好农民的利益，才能有效地协调好各种关系，解决好各种矛盾，消除村民的不满情绪，进而消除危及农村稳定的隐患；只有农村生产发展，农民生活富裕，才能为农村和谐社会建设奠定坚实的物质基础。
第四，农民利益是搞好农村民主政治建设的动力和重要基础。民主选举、民主管理、民主决策、民主监督是我国村民自治的基本内容。维护和实现农民的利益对推动村民自治的发展具有重要作用，村民自治实践解决的许多现实问题都与村民利益息息相关，村民自治活动在很大程度上也是围绕着如何实现村民利益而展开的，在民主选举中，村民把自己的选票投给能带领村民致富、办事能力强、办事公道的人；民主管理和民主决策所涉及的内容大多是与村民利益有关的一些重大事项；村民在民主监督中也总是对那些自身利益有关的事项进行监督。可以说，只要处理好涉及村民利益的事情，村民自治就能顺利推进，否则就会阻力重重。农民利益的实现程度也是检验村民自治成效的重要标准，只有实现好村民的利益，村民自治才有实际意义，因为，村民自治不是空头政治，而是一种能给村民带来好处的政治行为。农民利益也是推动村民自治不断发展的动力，只有实现好村民的利益，村民自治才能对村民产生吸引力、感染力，村民才会积极参与，才能调动村民参政议政的积极性，村民积极、广泛地参与，就会使村民自治获得深厚的群众基础，为村民自治的不断创新和发展提供新动力。农民的利益得以充分实现，也就意味着农村经济的不断发展，农民生活水平的提高，农村面貌的改变，这些都会为村民自治的实施奠定坚实的物质基础和保障。
第五，农民利益是推动农村管理体制变革的重要因素。为更好地实现村民利益，就要不断地创新思路，研究新问题、解决新情况、采取新措施，进而创造新的管理体制。通过这些新的体制更有效地保障农民利益的实现，这也成为实现农民利益的一条新经验。
第六，农民利益也为农村基层政权和基层党组织的建设提出了新要求。在实现和维护农民利益的过程中乡镇政权发挥着直接作用，党和国家的方针政策要通过乡镇党委和政府传达给村民，农村中出现的新问题需要乡镇党委和政府出面调解和解决。村民自治不是绝对自治，仍然要接受政府的指导和党的领导。目前在村民自治中出现的一个新问题就是，许多地方没有处理好村民自治组织与乡镇党委、政府的关系，或者上级包办，或者过度自治，致使农村管理出现问题。为保证农民利益的实现就必须建立职能明确、权责一致、运转协调的农村行政管理体制，因地制宜，分类指导，创造性地开展工作。为实现好农民利益农村基层党组织也必须加强自身建设，成为带领村民致富的组织者、带领者，在维护农民利益中发挥模范作用、保障作用，在实践中践行“三个代表”。
村民利益与农村政治发展的这些关联性在通过对农村一些问题的研究中，作了具体阐述，其中主要分析了农村新型合作医疗与农村政治发展、农村养老保障与农村政治发展、农村最低生活保障与农村政治发展、村民自治与农村政治发展、家庭联产承包责任制与农村政治发展、农村文化事业发展与农村政治发展等问题。
我党在历史上非常重视维护和实现农民利益，在我党发展的不同历史阶段上，依据当时的具体情况和要求，制定了不同的维护和实现农民利益的政策，如土地政策、发展农业生产的政策、农村教育政策、医疗卫生政策、农村文化事业的政策。有些政策尽管存在一些局限性，但从总体上看，这些政策较好地维护和实现了农民的利益。改革开放以来，我党实行了家庭联产承包责任制、村民自治以及一些惠农政策，使农民利益进一步得到实现。[1]《保持共产党员先进性教育读本》，第170页，党建读物出版社，2005。[2]《中共中央关于推进农村改革与发展若干重大问题的决定》，载《光明日报》，2008年10月20日。[3]杨光斌：《政治学导论》（第三版），第45页，中国人民大学出版社，2007。
第一章 农民利益的理论分析
任何阶级、阶层和社会群体都有其特定的利益，不同利益群体之间的利益既有共性、交叉性，更有其特殊性。人们在关注特定群体的利益时，更主要的是侧重于其特殊利益，正是依据特殊利益的要求，才能将不同阶级的利益区别开来。农民作为一个特定的阶级，在我国是一个历史延续性最长的阶级，我国农民的社会根基最雄厚，历史血脉最悠久，社会群体最庞大，关注农民利益就是关注我国最大社会群体的利益。从我国国情来看，我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，农村稳定关系到整个国家的稳定，农民的富裕关系到我国全面小康社会的实现，农村工作历来是我党工作的一个重点，因此，农民的利益也备受人们关注。要具体研究对农民利益的保护，首先就要对农民利益这一理论问题，进行深入地分析，努力做到自觉地保护农民利益。
一、关于利益的理论分析
利益是与人们的生存需求联系在一起的。历史唯物主义从社会生活和社会生产的角度阐述了对利益的理解，马克思主义认为：“一切人类生存的第一个前提，也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是：人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。为了生活，首先就[1]要衣、食、住及其他东西。”人类最初的衣食住就是他们最基本的需求，这种最基本的需求也就是人类最初的利益。但需求本身并不能保证人类自身的维持和发展，要实现和满足这些需求，就通过一定的生产活动，“像野蛮人为了满足自己的需要，为了维护和再生产自己的生命，必须与自然进行斗争一样，文明人也必须这样做；而且在一[2]定社会形态中，在一切可能的生产方式中，他们必须这样做。”因此，人类的“第一个历史活动就是生产满足这些需要的资料，即生产[3]物质生活本身。”（一）利益的含义及其基础
所谓利益，就是基于一定生产基础上某种需要或愿望的满足。依照利益存在的不同领域可分为物质利益、政治利益、文化利益、社会利益、公共利益等。也就是说，人们对物质生活的追求和需要，构成了物质利益的基本内容；对精神生活的需要和追求，构成了精神利益的基本内容。依照利益主体不同，可分为个人利益、群体利益、国家利益，以是否合法为依据，可分为合法利益、非法利益。利益存在于各种社会关系中，“它体现了社会主体对客体的一种主动关系，构成[4]人们行为的内在动力。”
利益是以生产力发展状况为基础的，利益直接反映了特定的生产力水平，在不同的生产力条件下，人类需求的满足程度是不同的。人们为了获得更多的利益、更大的利益就要不断地推动社会生产进步与发展。在利益实现较充分的国家或地区，都是立足于生产发展、文化进步的基础上的。超越生产力发展程度追求的利益，是一种不切实际的利益，落后于生产力发展程度的利益是一种被忽视的利益、未能实现的利益。
利益与特定的生产关系相关联。不同社会群体利益的实现程度，要受生产关系的制约，任何利益背后都隐藏着一定生产关系。由于人们对生产资料的占有状况不同，在生产中的地位不同，必然导致社会产品的分配结果不同，进而使人们产生根本的利益分化。这些产品无论是物质的还是精神的，都是以物质所有权为根本依托的，因此“必须到生产关系中间去探求社会现象的根源，必须把这些现象归结为一[5]定阶级的利益。”由于社会的物质生产是一切其他社会生产的基础，人们的经济关系是一切其他社会关系的基础，因此，以物质利益为主要内容的经济利益，影响和支配其他利益的形成和发展，在研究人们的利益时，最主要的就是研究其物质利益，并以此为基础，进一步研究社会利益、政治利益、文化利益等，这是符合历史唯物主义的思维逻辑的，更符合事实。（二）利益的实现和维护途径
任何类型的利益都要求维护和实现，对于正当的利益要求来说更是如此。利益的维护和实现其手段和途径是多方面的，每个手段和途径实现利益的角度是有差别的，实现利益的手段和途径越多，利益的实现就越有保障，只依靠单一手段和途径，利益的实现和维护往往是不充分的。归纳起来，利益实现和维护的手段主要有：
1.法律的保障
法律是特定阶级、阶层及社会群体意志的体现，一定的利益一旦通过法律的形式加以确认，就成为特定的权利，权利就是利益的法律体现。在一定社会条件下，利益只有得到法律保障，这样才能防止利益受到侵害，并使利益得以顺利实现，只有在法律保护下的利益，才是合法的利益。因此，任何阶级、阶层、集团或个人都力图使自己的利益合法化。国家在制定法律时，总是要立足于统治阶级的利益的，统治阶级的利益必定也是受法律保护的利益。在社会主义国家，就要制定一系列法律、法规，保护人民群众的利益。利益需要宪法的保护，也需要一些具体法律的保护。
宪法是国家的根本大法，也体现了统治阶级根本的政治、经济和文化利益，宪法所保护的利益具有整体性、基本性、最高性，也可以说是保护的最高层次的利益，如我国宪法明确规定，我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，这就从根本上规定了我国工人、农民的政治地位。民众的利益是具有层次性的，是长远利益和眼前利益、整体利益和局部利益、根本利益和具体利益的统一，不仅民众的长远利益、整体利益和根本利益需要保护，而且民众的眼前利益、局部利益、具体利益也需要保护。因此国家除了以宪法的形式保护公民利益外，还需要制定大量的专门法律具体保护公民利益。事实上，这些专门法律对公民利益的保护更具有针对性、现实性。因此，确切地说，对公民利益的法律保护是一种法律体系的保护。我国构建有中国特色法律体系，实际上就是实现对我国公民利益的一种系统保护。
利益的法律保护是法治社会的必然要求，对于法律所规定的利益，任何人无论职位高低，都无权随意变更或损害，法律规定的利益也不因领导人的更换而改变，也不因领导人注意力的转移而改变。这样才能使公民的利益得以长期、稳定地实现。
2.政策的体现和实施
利益不是自发实现的，而是需要人们主观行为加以实现。政策是党和政府为完成特定任务、达到一定目的所制定的战略、策略的总和。政策具有强烈的指向性、目的性、导向性。政党和国家的政策只有代表和维护一定阶级、阶层和集团的利益，这样才能使政治体系得到广泛的社会认同。在社会主义国家，党和政府制定的政策就要维护好、实现好人民群众的根本利益。把人民高兴不高兴、人民答应不答应、人民乐意不乐意作为衡量党和政府工作的基本标准。党和政府必须牢记人民的重托，做到情为民所系、权为民所用、利为民所谋。
在新的历史时期，我党提出了“三个代表”重要思想，就是中国共产党必须始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益。“‘三个代表’要求，是我们党的立党之本、执政之基、力量之源，也是我们在新世纪全面推进党的建设，不断推进理论创新、制度创新、科技创新，不断夺取[6]建设有中国特色社会主义事业新胜利的根本要求。”其中，我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益，就是党的理论、路线、纲领、方针、政策和各项工作，必须坚持把人民的根本利益作为出发点和归宿，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性，在社会不断发展进步的基础上，使人民群众不断获得切实的经济、政治、文化利益。我们要“坚持为崇高理想而奋斗与为最广大人民谋利益的一致性，坚[7]持完成党的各项工作与实现人民利益的一致性。”人民的整体利益是由各方面的具体利益构成的，要更好地代表人民的利益，党和政府所实施的各项政策措施，都应正确反映并有利于妥善处理各种利益关系，都应认真考虑和兼顾不同阶层、不同方面的群众利益。党的一切工作，必须以最广大人民的根本利益为最高标准，使各项决策和工作符合实际和群众利益。所有党员干部必须真正代表人民掌好权、用好权，而绝不允许以权谋私。在逐步实现全国人民共同富裕的过程中，党员干部必须处理好先富与后富、个人富裕与共同富裕的关系。各级领导干部时刻都要把人民群众的安危冷暖放在心上，关心群众疾苦，努力为群众办实事、办好事。各级领导机关和领导干部要特别关心那些工作和生活上暂时遇到困难的群众，把他们的事情摆上重要议事日程，重点考虑，切实安排好他们的就业和生活。
3.舆论监督
舆论监督一方面能够为利益主体提供必要的利益表达途径，反映民众的呼声，为政策的制定者提供一定的信息参考，同时，还能够对决策者形成一定的社会压力，在强大舆论压力下，决策者在制定政策时，必须考虑民意。另一方面，舆论监督还有助于保障政策的落实，有些政策虽然在制定时体现了民众的利益要求，但在执行过程中，却由于种种原因得不到真正落实，使民众的利益难以得到有效保障。舆论监督具有一种督促作用，这对政策的落实构成了一种外部强制力。
我国的舆论是党和人民的喉舌，舆论监督既要坚持党性原则，又要坚持以人为本原则。舆论监督“要牢固树立政治意识、大局意识、责任意识、阵地意识，把坚持正确导向放在新闻工作的首位，坚持团结、稳定、鼓劲、正面宣传为主，唱响主旋律，打好主动仗，更加自[8]觉地为人民服务、为社会主义服务、为党和国家大局服务。”同时还做到，舆论监督“要面向基层、服务群众，深入实际，多报道人民[9]群众的工作生活，多反映人民群众的利益要求。”只有这样，舆论监督才能真正维护和体现人民的利益要求，成为人民群众进行利益表达的重要途径。
4.通过人大代表进行利益表达和维护
利益表达是指利益主体为了达到一定目的向公共决策机构提出要求及采取影响政治决策的行为。这种利益表达既可以是言论上的表达，也可以是行为上的表达。既可以直接表达也可以间接表达。通过人大代表进行利益表达属于间接表达。在我国，人民群众在民主集中制基础上，定期选举人民代表，组成国家权力机关，并由国家权力机关产生其他国家机关，以实现人民当家作主。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，人民代表来自人民群众，人大代表的权力是人民赋予的。因此人大代表要根据人民的意志和利益来行使国家权力，要充分反映民意，服从人民的意志，确保民意的实现，做到对人民负责，受人民监督，选民和选举单位有权罢免不称职的代表。人民群众可将自己的意见、建议、要求反映给人大代表，通过人大代表的提案成为国家政策或法律，进而使自己的利益得以表达和实现。
5.通过政府官员的行为实现公民利益
公民的利益并不是自发实现的，需要一系列行动加以落实，政府官员从事的公职活动在实现和维护公民利益中，具有直接的作用。政府官员作为政策的具体执行者，他们在履行公务的过程中，应把人民的利益放在首位，把维护好、实现好人民的利益作为其行动的宗旨。公民也可以把自己的愿望和要求反映给政府官员，同时，也可以对政府官员的行为进行监督，对损害公民利益的行为加以申诉、检举和控告。[1]《马克思恩格斯选集》第一卷，第32页。[2]《马克思恩格斯全集》第25卷，第926页。[3]《马克思恩格斯选集》第一卷，第32页。[4]李长健：《论农民利益的经济法保护》，载《中国法学》，2005年第3期。[5]《列宁全集》第1卷，第464页。[6]江泽民：《论“三个代表”》，第153页，中央文献出版社，2001。[7]同上书，第162页。[8]胡锦涛：《在人民日报社考察工作时的讲话》（2008年6月20日），载《人民日报》，2008年6月21日。[9]同上。
二、我国农民利益的特征
任何一个群体的利益都有其特殊性，都与该群体的地位、属性、职业特征等方面紧密相连。农民作为我国一个庞大的社会群体，其利益构成更具有复杂性、变动性。利益是具体的、现实的，利益的构成具有多方面的要素，只有清楚地掌握了利益的构成，制定的法律和政策才具有针对性，才能更好地实现利益、保护利益。（一）对我国农民的界定
我国农民的含义十分特殊，也比较复杂。我国农民不是纯粹的职业概念，而是带有明显的身份特征，农民既是职业身份，又是政治身份。
农民是一个群体概念，而且在不同的时期，赋予的内涵也不同。人类学家倾向于把农民看成是一种具有特殊文化的群体，尽管他们也承认农民在职业和政治地位等方面具有自己的特点，但这些都被理解为农民文化整体的一部分。更多的人习惯从职业特点的角度认识农民，把农民看作是参加农业生产的劳动者。在有些情况下，党和国家的政策是从身份角度界定农民，而不是职业角度。我国1954年《宪法》第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权。国家指导和帮助农民增加生产，并且鼓励他们根据自愿的原则，组织生产合作、供销合作和信用合作。”这显然是从身份角度界定农民的。
我国学术界对农民概念有不同的见解，农民一词有不同的用法。
1.泛指户籍在农村的一切农村居民
泛指的农民概念既是指在农村生活的所有人口，同时指户籍在农村的所有人口，这是由当时我国的经济体制、社会发展程度状况造成的。所有以农业为主，在农村居住和生活的人口，不管是否具有劳动能力，均属于农民概念。改革开放以前，由于户籍制度限制，居住在农村的人口与具有农村户籍的人口一般是一致的。这是一个特定的历史现象。改革开放后，由于农村劳动力的流动，一些农村居民到城市谋生，从事各种职业，这些人不在农村居住，但由于户籍制度的限制，仍保留农村户籍，仍属于农民范畴。
2.纯粹职业意义上的农民
仅仅指从事种植业和养殖业的农业生产劳动者。在这个意义上讲，居住在农村，但是不从事农业生产劳动或不具备劳动能力的人不能算作农民。如户籍在农村的未成年人、个体户、企业主、民办教师、乡镇企业工人等。这种意义上的农民概念，实际上是农村劳动力概念。党和国家制定的有关农民政策显然不只是针对这部分人，我国保护农民利益显然也不只是保护这部分人的利益。如在一个农村家庭中，只保护具有劳动能力的人的利益，而不保护儿童或老年人的利益，这显然是荒唐的。
3.特定生产关系中的一个阶级
主要是指封建社会的农民阶级，在封建社会自己拥有少量土地或靠租种地主土地为生，并受地主剥削、压迫的人，在这个意义上讲，农民是与地主相对应的一个概念。这种意义上的农民概念在我国已成为历史，现在一提到“农民”一词，谁也不会这样理解农民的含义。
综合一些学者的观点，结合我国的实际情况，关于农民的概念可以这样来界定：农民是指户籍在农村的、以从事农业生产及其他方面的生产或从事其他职业为其生活依靠的居民。（二）我国农民利益的特征
农民利益是指在农业生产发展的基础上，农民对自身生活的需求和追求。农民是我国一个十分特殊的群体，其利益有自己的特点。
1.我国农民利益具有明显的庞大性
我国是一个农民人口占多数的国家，在13亿多人口中，有7亿多农民，而且占世界农民总数近40%，我国农民是我国也是世界上最大的人口群体。因此农民利益是关系到我国人口最大群体的利益，忽视或损害了农民的利益，就意味着忽视或损害了我国最大群体的利益。在我国全面实现小康社会，关键是实现农民的小康。
2.我国农民利益具有较强的关联性
我国农民的利益不是孤立存在的，而是与其他方面的利益紧密地联系在一起，具有较强的关联性，农民的利益也涉及到部分城市居民的利益。我国的许多城市居民是由农民转变而来的，随着我国城市化进程的加快，大量的农民及其子女通过升学、务工、置买房产、城中村改造、户籍制度的改革等多种途径，成为城市市民。这些人虽然自己成为市民，但与农民有着密切的亲情和物质利益方面的联系。这些人来自农民家庭，农民是我国其他社会阶层的一个重要“母体”，当农民的利益受到损害时，也会间接地损害其他阶层的利益，事实上农民的利益渗透到我国社会的各个领域和阶层，农民利益具有广泛地渗透性。因此，关心和维护农民利益易于引起我国社会各阶层的支持和拥护。
3.我国农民利益具有深刻的历史依附性
中国是从传统农业走来的社会，中国历史上不同时代的统治者，出于不同的目的也往往重视农业发展和农民利益，制定一些养农、惠农的政策，并以此作为巩固统治地位的重要依托。中国共产党领导的新民主主义革命走的是建立农村根据地，农村包围城市，最后夺取全国胜利的道路。中国革命的主力军是农民，实现无产阶级领导权的中心问题是农民问题，只有把广大农民发动起来“才能从根本上动摇帝国主义和封建主义的统治基础，才能有力量去克服资产阶级的动摇性[1]和不彻底性，并有效地对付资产阶级的叛变。”在中国革命、建设和改革的各个发展阶段上，我国农民都作出了重大贡献，我党都制定了保护农民利益的一系列方针、政策。在新的历史时期，我党对农民利益的保护，是对历史上这些政策的延续和发展。
4.我国农民利益具有逐渐的变动性
改革开放以来，随着农民从单一经济活动向多种经济活动展开，农村生产关系从单一所有制向多种所有制转变，从自然经济向跨区域的市场经济发展，我国农村社会不断地从封闭走向开放。在这种历史条件下，伴随着农村经济的发展，农民收入的增加，我国农民从简单的生存需求，向逐步追求富裕、健康、方便、舒适等不同需求转变，从单一的物质需要，逐步转变为对物质、文化、社会、政治等多方面的需要。原来受血缘性、聚居性、自给性、封闭性影响的传统农民，正面临着现代生活准则与传统习俗、现代科技知识与迷信文化，市场经济观念与传统道德多种冲突，进而促使农民利益需求的内在嬗变。
5.我国农民利益具有显著的多样性
农民利益的多样性表现在：一是农民一家一户分散经营，每家每户的利益需求千差万别，即便是在同等政策环境下，每个农民家庭得到的实际利益也不同，其利益实现程度也不同。二是随着农村社会的转型，特别是随着农村社会分工、所有制结构、就业方式、收入方式的多样化，农村社会出现了许多新的阶层。在20世纪90年代，有些学者就认为我国农村存在十个阶层即农村干部、集体企业者、私营企业主、个体劳动者、智力型劳动者、乡镇企业职工、农村劳动者、雇[2]工、外聘工人和无职业者。进入21世纪后，有的学者以职业为标准，将当代农民划分为农业劳动者、农民工、私营企业主、农村管理者和[3]农村知识分子等阶层。随着农村社会发展的加快，还会出现一些新的社会阶层，农民中产生的阶层在我国是最多的。由于每个阶层所处的具体环境不同，生活条件和方式等方面的不同，每个社会阶层都有自己特定的利益，阶层分化越多样化，农民的利益就越呈现出多样性。三是由于地区差异的存在，导致了农民利益的多样性。在我国东部沿海地区好于西部内陆地区、城市郊区好于一般地区，这就使得不同地区的农民其利益实现程度是不同的。
6.我国农民利益具有一定的不稳定性
农民利益的不稳定性也就是指农民利益的易受损性。这种不稳定性主要是下列因素造成的：一是自然环境造成的。自然环境对农民利益的影响是较直接的。土地、气候、地形等自然因素，一旦不适宜农业生产，甚至出现自然灾害，就会影响农民的利益。而其他社会阶层的利益受经济、政策、国内外形势变化等因素的影响较明显，而受自然条件的影响较小。二是政策因素。如果农民的土地承包权、经营自主权、村民自治权等受到侵犯，农民利益也会受到明显损害。三是农村教育、医疗和社会保障不健全，这就易于导致农民的社会利益难以有效实现。
7.我国农民利益具有特定的双重性
我国农民的利益实际上有双重利益构成：一是我国公民的共同利益也是我国农民的利益。农民是我国公民的组成部分，我国公民拥有的一切利益，我国农民也自然拥有。二是我国农民的特定利益。这种特定利益主要是由于我国二元户籍制度造成的，由于城镇户口与农村户口的严格划分，使中国农民不仅仅是一种职业，而且也是一种身份，农民利益在狭义上讲，就是指在特定身份含义下农民的利益，如土地承包权、农民子女的义务教育、农村合作医疗、农民社会保障等，这些利益与城镇居民利益有较大差别。因此，我国的农民既享有中国一般公民的利益，也享有农民自己特定的利益。农民成为双重利益的主体。
农民利益的特点是多方面的，只有准确把握农民利益的特殊性，才能制定有针对性的政策实现和维护农民利益。在现实生活中，存在着不少忽视甚至损害农民利益的现象，其中原因之一，就是对农民利益的特点认识不清、把握不准。看不到农民利益的特殊性，也就易于忽视农民利益，而保护农民利益实际上就是重视和尊重农民利益的特殊性。[1]何沁：《中国革命史》，第110页，武汉大学出版社，1993。[2]陆学艺：《重新认识中国农民》，载《农民日报》，1991年3月20日。[3]阎志民：《中国现阶段阶级阶层研究》，第92页，中央党校出版社，2002。
三、我国农民利益的构成
农民利益的构成主要是农民利益的内涵要素问题，农民利益是多方面的，涵盖了政治、经济、文化、社会各个领域，在每个领域，农民的利益表现形式、实现形式是不同的。（一）我国农民的政治利益
我国农民的政治利益是我国农民在政治生活领域的需求，农民作为一个特殊的社会群体，在参与和管理政治生活中，享有特定的权利，拥有特定的利益。我国是人民当家做主的社会主义国家，人民是国家主人。我国农民具有的主人翁地位，就决定了在享有政治权利、获得政治利益方面的多样性、平等性。
1.我国农民享有平等的公民权
我国《宪法》第33条明确规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民，中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。”平等是公民的一项基本权利，恩格斯指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。要从这种相对平等的原始观念中得出国家和社会中的平等权利的结论，要使这个结论甚至能够成为某种自[1]然而然的、不言而喻的东西。”平等是其他权利的基础，这个最高的抽象权利又衍生出政治权利、经济权利、社会权利、文化权利等。平等权可以概括为两类不同的权利，一类是受到平等对待的权利，要求平等的分配某些机会或义务。第二类是作为平等的个体，而受到对待的权利，这一权利要求每个人都应受到同样的尊重和关心，强调人本身的平等。总之，平等权是指依照宪法和法律的规定，所有公民享有同等的权利和承担同等的义务。这主要有：（1）公民的法律身份和法律人格平等。公民不得因性别、职业、年龄、种族、信仰等因素被区别对待。（2）公民有平等地享有宪法和法律规定的权利，平等地承担宪法和法律规定的义务。（3）公民在适用法律上一律平等。（4）任何组织和个人不得有超越宪法和法律的特权。
农民作为我国公民中一个重要群体，其政治利益最基本的就是享有平等的公民权，不公正地对待农民，甚至阻碍农民平等权的实施，都是对农民政治权利的侵害。
2.农民享有选举权和被选举权
农民的选举权主要体现在人大代表选举和村民自治选举方面。在人大代表选举方面，1953年的《选举法》对农村与城市每一代表的人数作了不同规定，即自治州、县为4颐1，省、自治区为5颐1，全国为8颐1，这个比例一直延续到1995年。新《选举法》同意把各级人民代表选举中的农村与城市每一代表所代表的人数规定为4颐1。在村民自治选举方面，《村民委员会组织法》规定，年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限都有选举权和被选举权。要保障农民的选举权和被选举权，就必须认真落实《村民委员会组织法》赋予农民的各项民主权利，进一步完善选举规则和程序。
3.农民享有民主决策权
农民在管理村务方面享有民主决策权，民主决策的内容主要有（1）乡统筹的收缴办法，村提留的收缴情况。（2）村民委员会享受误工补贴及补贴标准。（3）村集体经济所得收益的使用。（4）村办学校、村建道路等村公益事业的经费统筹方案。（5）村集体经济的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案。（6）村民的承包经营方案。（7）宅基地的使用方案。（8）村民会议认为应当由它讨论决定的涉及村民利益的其他事项。这样就将有关农民切身利益的重大村务决定权交给了农民。
4.农民享有民主监督权
农民的民主监督主要是监督村民的重大事项，特别是与村民切身利益有关的事项，监督村民委员会的工作，监督村干部的行为。具体地讲，村民的民主监督权主要包括：（1）村委会要定期或不定期地向村民会议报告工作，自觉接受民主监督。（2）村民会议依法对村委会成员进行民主评议，在肯定成绩的同时，指出存在的问题。（3）成立民主理财和村民公开监督小组负责审核村级财务，查清管理中存在的问题。（4）实行村务质询制度，村民对村委会工作随时可提出质询。（5）在平时或选举前开展审议工作，对村委会的财务账目进行全面清查，对查出的问题认真加以解决。（6）加强对村务公开的监督，在村务公开栏设立意见箱。（7）有十分之一的村民联名，可以罢免村民委员会成员。
5.农民享有民主管理权
民主管理权指村民共同管理村内的各项事务，维护村中的社会秩序的权利。这种民主管理权主要包括：（1）通过村民会议或者村民代表会议，让村民就村内管理的事项发表意见。（2）制定村规民约，在制定村规民约时，乡镇人民政府提出指导性意见，由村民委员会拟定草案，村民会议讨论决定。（3）对劳动积累、土地、承包土地费、生产服务、财务、村办企业等方面进行管理。（4）对社会治安、邻里关系、婚姻家庭等方面加以规范和管理。（5）对治安、护林、防火等特定的事项加强管理。农村民主管理制度的建立，将农村的民主管理纳入了法制化、规范化的轨道，提高了农民的管理水平，有助于实现农民的利益。（二）我国农民的经济利益
农民的经济利益是农民赖以生存的基础，是农民最根本的利益。在目前的经济发展水平下，经济利益是农民最关心的利益，经济利益直接关系到农民的生活水平和质量。我国农民的经济利益本身也是由不同层次构成的。
1.农民拥有对土地的承包权
依据2003年制定的《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农民的土地承包经营权是指农民或者其他组织在法律或合同规定的范围内，对于集体所有的或者国家所有、由集体使用的土地、森林享有占有、使用、收益及有限的处分的权利。农民在依法取得对土地的承包经营权后，必然对其承包的土地进行占有。农民对其承包的土地的占有权，是进行使用和收益的前提条件，农民对其所承包的土地有使用收益权，对于承包土地的使用不仅限于传统意义上的耕作、种植等，对于因进行农业生产而修建的必要的附属设施，如建造沟渠、修建水井等也是对土地使用权的一个方面。农民还享有对土地承包经营权流转的权利，即享有对土地一定的处分权。
2.乡镇企业资产收益权
农民的经济利益一是来自土地上的收益，二是来自乡镇企业收入，三是来自外出务工收入。乡镇企业与农民经济利益密切相关，这主要表现在：（1）乡镇企业职工的前身一般是农民，有些乡镇企业职工一直没有脱离农业，处于半工半农状态，乡镇企业的经营状况直接关系到这些职工的收入。从这个意义上讲，积极发展乡镇企业，为乡镇企业发展提供有力的政策环境、法律保障，也就是在保护农民的经济利益。（2）乡镇企业的生产、收入、分配在一定意义上与农村经济结合为一个整体。按照《乡镇企业法》的有关规定，乡镇集体企业由创办该企业的乡或者村范围内的农民集体所有，要保护农民的资产收益权，一方面要明确集体经济组织对集体企业的财产权，另一方面，必须把集体企业塑造成真正的市场主体，只有集体企业能长期盈利，农民的资产收益权才能得到保护。（3）有些乡镇企业是在农民集体资金创办企业的基础上发展起来的，其资产所有权应归属该企业所在的原有集体单位。在这种情况下，可通过集体资产界定量化到集体和农民个人的名下，并依法享有所有权派生的其他一系列权利，如选择经营者的权利、重大决策权、资产收益权、监督权。
3.宅基地使用权
农民宅基地使用权是指农民为自身居住而在集体所有的土地上建造房屋和其他建筑物从而对该建筑物所占用的土地享有的占有、使用和部分收益的权利。我国农民拥有的宅基地使用权是一种特殊的权利，这种特殊性表现在：（1）宅基地具有自用性。农民每户只能拥有一份宅基地。（2）宅基地取得的无偿性。（3）宅基地使用的无偿性。宅基地使用没有期限限制。（4）宅基地处分上的受限制性。一般情况下不得单独流转宅基地使用权。（5）宅基地具有从属性。宅基地使用权不得单独存在，须由该地面附着的房屋所有权来确定，不像城市因有土地使用权那样，可以单独存在，可进行投资开发，可单独转让。（6）宅基地使用的身份性。宅基地使用权是一种基于身份的权利，失去集体经济组织这一身份，宅基地使用也就失去了存在的基础，因此，非集体经济组织成员，不能取得宅基地使用权。
农民在申请宅基地时，主要是在下列情况下：统一建设的新村；国家建设征用土地，需要重新安排宅基地的用户；家庭人口增加，居住拥挤，原有宅基地面积低于规定标准的；有的子女达到法定婚龄，确实需要分配另行建房的农户。
4.农民的公平交易权
农民的公平交易权是农民作为市场经济活动一类特殊主体，在出售农产品或购买生产资料、生活资料以及进行其他交易活动中，享有的公平交易权。这种公平交易，一方面是指交易条件公平，在交易过程中有权获得质量保障、价格合理、计量正确。另一方面是反对强制交易。农村市场与公平交易权是相辅相成的，完善的农村市场会对公平交易权提供有力保障，公平交易权的实现则会进一步充实完善市场。要实现农民的公平交易权，就要健全农村市场，完善农村消费环境，还要调整利益机制，纠正农业比较利益偏低的问题，确保农民收入稳定增长。国家要加强对农产品价格的调控力度，防止农产品价格的大起大落，实行价格保护政策，确实保护农民利益。要实现农民公平交易权，还要提高农民的组织化程度，在市场经济条件下，分散的农民缺乏影响力，很难在市场上进行公平竞争，必须把分散的农民尽快组织起来，形成利益制衡机制。这种组织一方面代表农民的利益，向政府反映农民的诉求，影响政府决策。另一方面，能够在市场上协调农产品销售，影响市场价格。这样农民才能够有组织地在现代化的市场活动中，增强自我保护能力。
农民的公平交易权直接体现在农产品价格方面，要实现和保护农民的利益，最为直接的手段就是合理提高粮食收购价格。要以粮价为中心，合理调整农产品比价，缩小工农业产品剪刀差。要改革现行的合同订购办法，完善农产品交易市场，发展期货、现货、长短期合同等交易形式，让农产品价格在健全的市场环境中合理进行。
在生产资料的公平交易方面，农业生产资料如化肥、种子及农用机械等方面的质量，对农民的经济利益影响极大，农民使用了假农药、假化肥、假种子必然造成减产减收，给农民造成不可挽回的经济损失。为此，必须解决好农资市场假货劣货充斥的局面，通过法律和政策的手段解决好这一问题。此外，农业生产资料的几个问题也会影响到农民利益，长期以来，农业生产资料的价格涨幅远远大于农产品价格涨幅，这种现象也是对农民利益的一种间接损害，国家要采取积极的干预和调控政策，稳定农业生产资料的价格，使农业生产资料的价格与农产品的价格相适应，不能因为农业生产资料价格增长过快，而抵消甚至吞噬农民增收的利益。（三）我国农民的社会利益
农民不仅在政治、经济方面有自己的需求，同样也存在社会需求。随着社会的进步，社会事务的独立性日益增强，社会权利日益凸显，社会利益越来越成为农民利益中一个不可缺少的构成要素。从一定意义上讲，社会利益的实现程度，反映了这个群体整体利益的实现程度，社会利益既依托于经济和政治利益，又延伸和扩展了经济、政治利益，社会利益比经济、政治利益更具有广泛性。
1.农民享有劳动权
劳动是人类社会赖以生存、发展的物质财富的源泉，是与人类社会相伴而生的活动。在人类历史上，劳动与劳动权并非同时产生的，劳动成为一种权利，是人类历史发展和进步的产物。社会生产力的发展使劳动成为一种权利的经济根源，在生产力极其低下和物质产品匮乏的时代，对大多数社会成员来讲，劳动就是一种谋生手段，为了生活只能劳动，别无选择，在这种情况下，劳动谈不上是一种权利。日益强化和普遍化的权利意识是劳动成为一种权利的思想基础。近代以来，随着民主、自由观念深入人心，社会成员的权利意识日益增强，享有更多的权利成为人们追求的目标。
劳动权作为公民的一项基本权利，已为世界各国宪法与国际人权法所普遍肯定。我国宪法第42条规定：“中华人民共和国公民享有劳动的权利和义务。我国通过各种途径创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”我国1994年颁布的《劳动法》第3条规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、劳动报酬的权利、休息和休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利，接受职业培训的权利、享受社会保险和福利的权利，提请劳动争论处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。”所谓劳动权是指由法律确认和保障的，有劳动能力、达到法定就业年龄的公民享有并获得劳动机会的权利，即依法获得和选择工作的权利。劳动权的特征在于：一是平等性，一切具有劳动能力的公民，不论其民族、种族、性别、家庭出身、宗教信仰等状况如何，都享有劳动权。二是制约性，劳动权的实现不仅受本人因素的制约，而且还受到经济、文化、政治、社会等多方面因素的制约。三是主动性，劳动权的实现不能完全依靠国家和社会，劳动者还应在政府指导下，在法律允许的范围内，把劳动部门的介绍与自谋职业有机结合起来。四是保障性，国家为实现劳动权都规定了相应的法律保障。
农民是以土地为主要劳动对象的劳动者，保护农民的劳动权最基本的就是要使农民拥有土地。但随着社会进步，农民劳动的含义大为拓宽，农民不仅要从事以种植业为主的劳动，还要从事养殖业、运输业、商业、工业、务工等多种形式的劳动，因此，要实现农民的劳动权，不仅仅是尊重农民的土地使用权问题，还要为农民开辟更多的劳动和就业渠道。
随着我国改革开放的深入发展，农民也出现了就业问题，特别是随着我国城市化、工业化、市场化的加快，农村出现了大量剩余劳动力，这样，农民传统的劳动权受到了冲击，农村剩余劳动力问题日益突出。我国农村出现剩余劳动力的主要原因是，随着我国市场化改革的不断深入，农民面临的市场竞争风险越来越大，原来非公开形式存在的农村剩余劳动力日趋公开化；随着我国工业化、城市化步伐的加快，农村剩余劳动力也在增长；一些城镇盲目扩张，出现了许多失地农民，造成剩余劳动力增多。要解决剩余劳动力的再就业，就要创新农村教育机制，提高农村劳动力素质，增强再就业竞争能力；要加大农业农村整合力度，提高农村对劳动力的吸收能力，加强农村城镇化建设，扩大对剩余劳动力的容纳能力；大力发展农村和城镇第三产业，扩大农村劳动力转移的容量；大力发展农村和城镇个体经济、私营经济，拓宽农村劳动力就业渠道。目前，解决农村剩余劳动力的就业问题，就是对农民劳动权的最大保护和实现。
2.享有社会保障权
改革开放以来，我国农村虽然发生了很大变化，农民生活水平有较大提高，但由于农村人口增多，人均耕地面积减少，使得农村的医疗保险、养老保险、社会救济等农民的社会保障问题日益突出。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”社会保障权指全体社会成员在年老、疾病或者丧失劳动能力及发生其他生活困难时，从国家、社会或有关部门获得物质帮助或获得基本生活保障的权利。主要包括社会保险、社会救济和社会福利等项内容。我国每个公民享有社会保障权，农民也不例外。在现阶段，客观存在的城乡差别、工农差别使我国呈现二元经济特征，农村与城市在生产、生活方式方面存在的差别在短时期内难以消除，我国广大农民的社会保障基本上还停留在依靠国家财政扶贫、民政救济被动的低水平上。在现阶段，我国农村社会保障主要是开展了以救困、扶贫为重点的社会救济，以复员退伍军人安置、军烈属优待、抚恤为主要内容的优抚安置，以“五保”户供养、残疾人扶持为主要内容的社会福利。同时，在农民养老、农村合作医疗、农村社会保险方面进行了试点和推进工作。
要实现农民的社会权利，就要建立和完善以农村社会养老和社会医疗保险为主要内容的社会保险制度，积极拓宽农村社会保障的覆盖面，提高社会保障的社会化程度，在全国范围内基本上建立一个科学的、系统的、规范的社会保险为主体，社会救济、社会福利为补充，多种类、多层次全方位配套的中国特色社会保障体系，达到老有所养、病有所医、失业有救济的全民皆保险的状态。
3.受教育权
受教育权是指公民接受各级学校教育、各种形式的职业教育和成人教育的权利，具体包括入学就读权、教育平等权、终身受教育权、接受职业教育和培训权。我国十分重视公民的受教育权，《宪法》第46条规定：“中华人民共和国公民享有受教育的权利和义务。受教育权具有全民性，不分年龄、性别、种族、宗教信仰都有受教育的权利。受教育权不可转让或委托，它属于公民本人，其他任何主体不能代替别人行使这项权利。在现阶段，由于我国教育发展的不平衡，我国农民的受教育权受到了一定的制约，尽管国家实行了九年义务教育，但由于在思想观念、经济发展水平等方面的制约，农民子女退学、辍学的现象仍然很严重，有许多农民家庭受“读书无用论”观念的支配，让孩子及早打工挣钱，再加上农村学校教育条件和水平的制约，使农民子女实际受教育的程度和水平大大低于城镇居民的子女。此外，农村职业教育处于起步阶段，尽管有些地方搞了些农民工培训，但总体上看，对农民有系统、有组织的职业教育还远未普及，农民受教育权的完全实现，任重道远。
4.环境权
环境权是人类一种新的社会权利。随着社会发展，农村环境问题日益突出，人类活动对环境破坏作用不断加剧，土地沙漠化、旱涝灾害、沙尘暴已到了非常严重的地步。公民环境权是指公民享有在良好、适宜的环境中生活的权利。改革开放以来，我国农业获得了长足发展，但在发展的同时，农村的环境问题日益突出。据统计，我国有三分之二的河流受到污染，5亿农民的饮用水不符合卫生标准，水环境质量日益恶化；酸雨污染发展较快，酸雨面积已超过国土面积的29%；工业固体废物和居民生活垃圾大部分在乡村堆放或填埋，污染了大气、水源和农田；植被破坏加剧，森林覆盖率下降，草原退化严重，水土流失和土地荒漠化程度在局部地区仍呈加剧趋势，矿产资源的开发对土地的破坏速度仍呈递增趋势。
除了上述一般的环境问题外，农民的环境权还受到两种特定农村环境危害，一是化肥农药对农村环境的污染，二是乡镇企业对农村环境的污染。化肥和农药虽然提高了农作物的产量，但也带来许多弊端，其中最主要的弊端就是污染环境，导致农业生态系统失衡。特别是近20年来，我国化肥的使用量超出世界平均量的一倍多，其利用率只有30%～40%，其余进入环境污染水体和土壤。我国每年有80多万吨的化学农药通过各种形式暴露于环境，其中10%～20%的农药附在植物体中，80%～90%的散落在土壤、水中或漂浮在大气中，大量未被利用和吸收的农药、化肥形成对农村环境新的污染。此外，乡镇企业发展，一方面有效地转移了农村劳动力，帮助农民脱贫致富，在促进农村经济发展方面发挥了积极作用。另一方面，乡镇企业的发展在很大程度上是以牺牲环境和资源为代价的，对农村环境的破坏不断加重。在城市产业结构调整中，一些耗能高、污染重、难以治理的企业迁移到乡镇，给农村环境带来严重污染。大量工业废物和垃圾由于处理手段落后，80%以上直接在农村填埋、堆放，这不仅占用了宝贵的土地资源，而且污染了环境、土质和大气。面对农村这些环境问题，农民的环境权也必须得到重视，明确各级部门在农村环保中的具体责任，将农村环保纳入法治轨道，规划乡镇企业合理布局和发展方向，坚决制止城市企业污染转嫁给农村乡镇企业的行为。[1]《马克思恩格斯选集》第三卷，第444页，人民出版社，1995。
第二章 中国共产党保护农民利益的历史分析
保护农民利益是我党的一贯政策。中国共产党始终把农民问题放在中国革命的中心位置。新中国成立后，在社会主义改造及社会主义建设中，我党非常重视农民、农村和农业，把巩固的工农联盟作为社会主义国家政权的阶级基础。特别是在改革开放新的历史时期，中国的改革是从农村开始的，然后逐步扩展到工业和城市。可见，我党在领导革命、建设和改革历史进程中，总是伴随着农民问题的。由于在不同时期，我党面临的具体任务不同、工作重点不同，在实现和保护农民利益方面的具体政策也有所不同。
一、国民革命时期中国共产党对农民利益的重视和保护
国民革命时期，在实现和保护农民利益的手段上，我党主要是借助于农民运动的开展，支持、维护和实现农民的利益。（一）初步认识到了农民在我国的政治地位
早在党的二大上制定的党的最高纲领中就明确提出：“要组织无产阶级，用阶级斗争的手段，建立劳农专政的政治，铲除私有财产制度，渐次达到一个共产主义的社会。”在这里，就提出了“劳农专政”的问题，这是中国共产党在自己的纲领中第一次把农民提到重要的政治地位，表明在未来共产党建立的政权中，农民将占有重要的地位，从此，农民就纳入了中国共产党的政治视野。在这次代表大会上，中国共产党虽然看到了农民应有的政治地位，但还没有明确地认识到农民的具体政治和经济利益，并没有提出工人、农民的政权要求和农民的土地问题。
在1923年6月召开的中国共产党第三次全国代表大会上，中心议题讨论了与国民党建立统一战线的问题。在讨论国共合作的必要性与可能性时，中共认为，将国民党改造成为工人、农民、小资产阶级和民族资产阶级的民主革命的联盟是必要的，也是可能的。这次大会通过的宣言指出：“中国人民受外国及军阀两层暴力的压迫，国家生命和人民自由都危险到了极点，不但工人、农民、学生感觉着，和平稳健的商人也逐渐感觉着了。”在这里，农民问题仍然是中国共产党分析政治问题的一个重要因素，制定政治政策的一个重要参照标准。正是由于孙中山领导的国民党实行了联俄、联共、扶助农工的新三民主义，同中国共产党制定的反帝反封的民主革命纲领基本一致，才形成了第一次国共合作。在这个意义上看，对待农民的政策是国共合作中一个重要的政治条件和基础。（二）通过领导和支持农民运动，实现农民利益
国共合作后，中国共产党积极投入到领导工人和农民运动中去。在农民运动方面，1924年7月，在中国共产党人的推动下，国民党中央农民部主办的第一届农民运动讲习所在广州开学。共举办了六期，为全国20多个省区先后培训了800多名农运干部。他们中大部分回原籍开展农民运动，一部分被委任为国民党中央农民部特派员，分赴广东各县指导农运，有力地推动了农民运动的发展。广东的农民运动发展迅速，到1925年5月，广东有32个县成立了农民协会，会员达21万人，成为全国农民运动的先导和中心。从1925年后，全国各地的农民运动逐步开展起来，至1926年6月，许多县都建立了农民协会，会员100多万人。在中国共产党领导的农民运动的基础上，广大农村纷纷建立了自己的权力机关——农会，农会的建立标志着当时我国的农民有了自己的权力组织。农会还制定法规使自己的组织制度化，1925年5月广东省召开第一次农民代表大会，通过了《广东省农民协[1]会章程》。农会制度的建立为中国共产党领导下的农民政权的建立奠定了基础，也为保护农民利益提供了政治保障。
北伐战争后，农民运动的中心逐渐由广东转到湖南，同时，湖北、江西、福建、陕西、河南、四川等省的农民运动也都发展起来。农会会员迅速增加。到1927年6月全国农会会员达900多万人，仅湖南一省就有54个县建立了农会，农会会员从40万人猛增到200万人，农会[2]直接领导的群众增加到1000万人。这些农民运动，在政治上，把地主土豪劣绅的威风打下去，做到“一切权力归农会”；经济上打击地主，改善农民生活，开展减租减息，废除苛捐杂税，没收土豪劣绅的财产；思想文化上，冲击着封建的宗法制度和伦理道德。
毛泽东同志在《湖南农民运动考察报告》中，高度赞扬了农民运动在维护农民利益中发挥的重要作用，指出：“农民的主要攻击目标是土豪劣绅，不法地主，旁及各种宗法的思想和制度，城里的贪官污吏，乡村的恶劣习惯。这个攻击的形势，简直是急风暴雨，顺之者存，违之者灭。其结果，把几千年封建地主的特权，打得个落花流水。”[3]农民运动剥夺了地主阶级的特权利益，使农民管理村务的权利得到了实现。毛泽东同志还从十四个方面，具体分析了这次农民运动在维护农民利益方面的作用。其中主要有：把农民组织在农会里；政治上打击地主；经济上打击地主；推翻土豪劣绅的封建统治；推翻地主武装，积极发展农民武装；推翻县官老爷衙门差役的政权；推翻祠堂族长的祖权和城隍土地菩萨的神权以至丈夫的男权；普及政治教育；农民禁赌；清匪；废苛捐；文化运动；合作社运动；修道路，修塘坝。农民运动的这些具体作用涉及到了农民的政治、经济、文化、社会等方面的利益，正是农民运动实现和维护了农民的利益，因此，农民运动是好得很，而不是“糟得很”。毛泽东同志在这篇文章中，充分估计了农民在国民革命中的重大作用；总结了农民运动的经验；分析了农民中的各个阶层，初步提出了党在农村中的阶级路线；着重宣传了放手发动群众、组织群众、依靠群众、尊重群众首创精神的思想。这篇文章初步提出了我党解决农民问题的基本理论。[1]张希颇：《中国革命法制史》，第71页，中国社会科学出版社，1987。[2]何沁：《中国革命史》，第102页，武汉大学出版社，1993。[3]《毛泽东选集》第一卷，第14页，人民出版社，1991。
二、土地革命时期中国共产党对农民利益的首次直接维护和实现
由于大资产阶级的叛变，1927年“四一二”反革命政变后，轰轰烈烈的国民革命失败了。国民革命的兴起和失败，为中国共产党留下了极为宝贵的经验教训。其中一条，就是如何对待农民问题，中国共产党逐步认识到，实现无产阶级领导权的中心问题是农民问题。只有把广大农民充分发动起来，才能从根本上动摇帝国主义和封建主义的统治基础，才能有力量去克服资产阶级的动摇性和不彻底性，有效地对付资产阶级的叛变。广东、湖南等地农村革命风暴的掀起，给予反动势力以有力打击，但由于陈独秀等人“被国民党的反动潮流所吓倒，不敢支持已经起来和正在起来的伟大的农民革命斗争。为了迁就国民党，他们宁愿抛弃农民这个最主要的同盟军，使工人阶级和共产党处于孤立无援的地位。1927年春夏国民党之所以敢于叛变，发动[1]‘清党运动’和反人民的战争，主要就是乘了共产党的这个弱点”。
从1927年国民革命失败到1937年“七七”事变爆发，是中国历史上土地革命时期。在这一时期，我党领导了轰轰烈烈的农村革命根据地的斗争，开展了土地革命，在根据地实现了农民的利益。（一）通过深入开展土地革命，实现农民的根本利益
在农村革命根据地，中国共产党领导农民打土豪分田地，改变土地所有制，并在革命实践中逐步形成了符合中国农村实际的土地革命路线和土地分配办法，即依靠贫雇农，联合中农，限制富农，保护中小工商业者，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民土地所有制。以乡为单位按人口平均分配土地，在原耕地基础上抽多补少，抽肥补瘦。土地是农民的根本利益，解决了土地问题也就实现了农民的这一根本利益，进而极大地调动了农民的革命积极性，为革命战争的胜利奠定了深厚的群众基础。（二）通过开展根据地的建设，实现农民利益
1931年11月7日，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，大会成立了中华苏维埃临时中央政府，通过了中华苏维埃共和国宪法大纲以及土地法、劳动法等方面的文件，宪法大纲规定，中华苏维埃共和国是工人、农民民主专政的国家，其全部权力属于工人农民红军兵士及一切劳苦民众。这是我党首次以宪法的形式规定了农民在国家政权中的地位，这实际上就是对农民政治利益的首次法律保护，在苏维埃政权的领导下，革命根据地开展了经济建设、政权建设和文化建设。
在经济建设方面，有许多任务是与农民的经济利益直接相关联的，如苏维埃政权把发展农业作为根据地经济建设的重要任务，通过开垦荒地、兴修水利、开展互助合作运动、组织生产竞赛等途径增加粮食产量。这一方面为打破敌人封锁，进行革命战争提供了必要的物质条件，另一方面直接改善并稳定了农民生活，实现了农民的经济利益。
在政权建设方面，在革命根据地中，从中央到地方，各级政权均实行工农兵代表会议制度和民主选举制度。1931年11月至1934年1月，中央根据地进行了三次民主选举。广大工农群众积极行使民主权利，80%以上的居民参加了投票。中国农民一直处于中国社会的最底层，受剥削受压迫，毫无政治权利，也谈不上政治利益，而在革命根据地中，广大农民却能够行使自己的选举权，这是中国共产党对农民政治利益的极大尊重和维护。
在文化建设方面，根据地在简陋的物质条件下和频繁的战争环境中，创办了马克思共产主义大学、红军大学、苏维埃大学、中央列宁师范学院、中央农业学校、高尔基戏曲学校等，培养各方面的干部和人才。此外，还创立了3000多所列宁小学，拥有学生十万多人，出版了《红色中华》、《青年实话》、《斗争》、《红星》等大小报刊34种。为使农民的受教育权落到实处，工农民主政府开展社会教育和普通教育两种形式，在社会教育方面，根据农民的特点创办了多种学习组织形式，如夜校、半日学校、补习学校、识字班、农村俱乐部等，采取了多种通俗的，如图画、讲课、演讲、讲解报纸形式开展扫除文盲运动，提高农民的思想觉悟和文化素质。在普通教育方面，每个乡村几乎都设立列宁小学。根据中央政府关于《小学制度暂行条例》规定，苏维埃政权下的小学教育，对于一切儿童，不分性别差别，皆施以免费的义务教育，这样就保障了农民子女的受教育权。这些文化建设活动使根据地的农民提高了文化水平，受到了不同程度的教育，进而也就实现了根据地农民的文化利益。
总之，在革命根据地中，中国共产党领导的根据地的政治经济和文化建设为维护农民的利益取得了直接的作用。根据地的农民从这些建设成果中，受到了益处，从而也就增强了对革命政权的认同和支持。（三）通过制定法律、法规保障农民的政治利益
在中国历史上，剥削阶级的政权，由于其性质所决定，不可能给予和保障农民的政治利益。在国民党政权统治下，农民没有政治权利可言。中国共产党领导建立的工农民主政权，本质是劳动人民自己的政权，这个政权在建立之后，就通过制定法律和政策保障农民政治权利的实现。
1928年6月，中国共产党六大提出了党在民主革命中的“十大政纲”，各个革命根据地以这个政纲为依据，制定了各地的政纲。1931年11月，在第一次全国苏维埃代表大会上通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，进一步明确和统一了各个根据地制定的政纲。在这个宪法大纲中，对农民的政治地位和权利作了明确规定，这是我党第一次以宪法的形式保护农民的政治利益。同时在这一时期，还制定了《工农兵会议第一次全国代表大会选举条例》、《中国工农兵会议第一次全国代表大会苏维埃选举暂行条例》、《中华苏维埃共和国的选举细则》、《苏维埃暂行选举法》等。通过这些法律、法规对根据地农民的政治利益作了下列方面的保障。
1.保障农民的选举权和被选举权
选举权和被选举权是工农民主政权赋予农民政治权利的最重要的内容。历史上，广大中国农民处于被压迫的地位，被排斥在国家政治生活之外，只是作为被管理者而存在，不能参与国家的政治管理，没有选举权或被选举权。根据地民主政权建立后，赋予了农民广泛的选举权和被选举权。《中华苏维埃共和国宪法大纲》第4条规定：“苏维埃公民在16岁以上均享有苏维埃选举与被选举权。”《苏维埃暂行选举法》第4条也明确规定：“根据地年满16岁的劳动人民和红军，不[2]分性别、民族、宗教信仰，均有选举权和被选举权。”这样，宪法大纲和选举法确定了农民的选举资格。为方便农民参与选举，选举法还规定农村以村为单位进行选举，农民通过选举农民代表，参加全国苏维埃和地方各级人民苏维埃管理国家和地方事务，实现农民的政治权利和利益。为保障农民选举权的落实，当时的选举法还规定，选举经费由政府开支，这就使农民的选举权得到了物质保障。
2.保障农民的监督权和罢免权
在革命根据地，农民不仅拥有选举权和被选举权，而且还有监督权和罢免权，这就使农民的政治权利更加完整。《苏维埃暂行选举法》第44条规定：“市苏维埃或乡苏维埃的代表，如果不执行自己的职务，违背选民的托付，或有违法行为，市苏维埃或乡苏维埃经过全体代表会议开除之；选举该代表的选民，也有随时召回该代表的权利，并得[3]另行选举之。”农民通过行使监督权和罢免权，不仅能使选举权发挥实效，而且还能进一步保障农民意愿的实现，这就使农民政治权利保障的内涵更为充实。
3.保障农民的自由平等权
自由平等权作为农民的一项基本政治权利，直接关系到农民的政治利益的实现，对此，《中华苏维埃共和国宪法大纲》第10条规定：“以保障工农民众有言论、出版、集会、结社的自由为目的，反对地主资产阶级的民主，主张工人农民的民主，除去反动社会束缚劳动者和农民自由的一切障碍，并用群众政权的力量，取得印刷机关（报馆、印刷所等）、开会场所及一切必要的设备，以保障他们取得这些自由的物质基础。”这样，苏维埃共和国就以根本法的形式规定了农民的自由权。在平等权方面，苏维埃共和国保障了农民在法律面前人人平等，《中华苏维埃共和国宪法大纲》第4条规定：“工人、农民、红军士兵及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女、种族，在苏维埃法律面前一律平等。皆为苏维埃共和国的公民。”根据地的农民不仅获得了平等的法律地位，而且在政治生活中，农民与工人、士兵、领导干部，享有平等的政治权利和地位。（四）通过制定法律、法规保障农民的经济利益
土地革命时期，为了调动广大农民的生产和革命的积极性，中国共产党把保障农民的经济利益作为党的一项重要任务。“农民经济利益的获得有赖于经济权利的实现，离开经济权利的实现，不但农民的[4]经济利益无法得以保障，其他方面的权利也会成为虚设。”因此，中国共产党制定了一系列保障农民经济利益的政策和法规。
1.保障农民的土地权
在农民的经济利益中，土地权占有核心的地位，决定着其他方面的经济利益。因为，土地是农民赖以生存的基本资源，在小农经济条件下，失去了土地，农民就意味着失去了生存的基本依托。土地是农民的命根子。在经济利益方面，对农民来说再也没有比土地更为重要，谁保护农民的土地、特别是谁让农民得到土地，谁就会得到农民的拥护和支持。在旧中国，生产资料主要是土地。但是，占人口10%的地主、富农却占土地总量的65%，占人口90%的农民只占土地总量的35%，随着土地的集中，拥有土地的自耕农数量日益减少。丧失了土地这一基本生产资料，也就等于丧失了财产权、生存权。只有消灭封建地主土地占有制，才能保障农民的根本经济利益。因此，在土地革命时期，解决农民土地问题，成为共产党领导革命活动的中心任务，为了解决农民的土地问题，中国共产党制定了一系列土地政策，各根据地的工农民主政权也相继颁布了一系列关于土地问题的法规法令。
这一时期的土地法规大致可以分为初期、中期和后期三个阶段。初期土地法规中比较典型的有：1928年12月由毛泽东主持制定的工农民主政权的第一部土地法规《井冈山土地法》、1929年的《兴国土地法》、1930年5月全国苏维埃区域代表大会通过的《土地暂行法》和1930年6月中国革命军事委员会公布的《苏维埃土地法》。中期制定的土地法规最重要的是1931年12月由中华苏维埃工农兵第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国土地法》。后期的土地法主要包括中华苏维埃共和国中央政府先后颁布的《关于改变对富农政策的法令》、《土地政策新的改变》等法令。上述土地法规中，保障农民土地权利的内容，包括下列方面：一是保障农民原有土地不被没收的权利。二是保障农民分配土地的权利，该时期的土地法规把农民作为主要的分配土地的对象。三是保障农民的土地所有权。
2.保障农民在税费方面的利益
旧中国，农民担负沉重的苛捐杂税，受层层剥削，生活极为艰难。减轻农民的税费负担，直接关系到农民的现实利益，中国共产党在土地革命时期，制定了多方面的政策，减轻农民的税费负担。各个根据地政府有的在土地法中规定了农业税款，有的颁布了单行税则。中华苏维埃共和国成立后，随即颁布了《中华苏维埃共和国暂行税则》，统一了各根据地的税制，宣布“废除国民党军阀的一切田赋、丁粮、苛捐杂税、厘金等，实行统一的累进税”。这是中国税制史上的一大变化，它改变了中国近代以来苛捐杂税泛滥成灾的局面。实行单一税制不但使税制得以简化，更重要的是减轻了农民的负担。1933年工农民主政府对《暂行税则》作了某些修改，颁布了《农业税暂行税则》，统一规定了各根据地农业税则的税率。这些税收政策对农民经济利益予以了照顾。这表现在：
一是实行按阶级征收的累进税收政策。为了保护农民的经济利益，根据地的农业税实行按阶级征收的累进税，1931年的《中华苏维埃共和国暂行税则》规定，农民分得土地后，按照全家每年主要生产的收获，以全家人口平均，规定每人每年的收获数与生活必需的开支，根据此项标准在规定向每人开征的最低数额及累进税。1932年1月通过的《湘赣苏区土地和商业累进税暂行条例》规定：“苏维埃政府为实现贫苦农民的利益，宣布过去反动政府所有之一切捐税、厘金完全无效，实行站在贫苦农民利益上征收统一的累进税。”在这种税收政策下，家中人口少分田少的税轻，家中人口多分田多的税重，贫农中农税轻，富农税重。为保护贫困农民的基本生活需求，苏维埃政府对农业税还规定了起征点，各根据地依据各地的实际情况，定出一个维持生活必需的数额作为起征点，达不到起征点的不征税，超过起征点的部分按照全额累进税率征税。二是实行减免税收的政策。这些政策在艰苦的战争环境下不仅有效地保证了财政需求，而且减轻了贫苦农民的经济负担。（五）通过制定法律、法规保障农民的社会利益
农民社会利益集中体现在农民的社会权利上，根据地通过制定一系列法律法规保障农民的社会权利。这主要有：《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《中华苏维埃共和国劳动法》、《中华苏维埃共和国土地法》、《消灭文盲协会章程》、《苏维埃教育法规》、《小学制度暂行条例》等，这些法规对农民的劳动权、社会权、受教育权作了不同程度的规定。
1.对劳动权的保障
土地是农民行使劳动权的基础，保证农民拥有自己的土地，就等于保障了农民的劳动权。《兴国土地法》规定：“没收一切公共土地及地主阶级的土地归兴国工农兵代表会议政府所有，分给无田或少田的农民耕种使用。”《中华苏维埃共和国土地法》原则上确认了农民的土地所有权。农民一旦有了土地所有权，就可以在自己的土地上自由劳动，劳动的权利就得以保障。
2.对社会权利的保障
农民的社会权利主要是在生老病死及伤残、失业、灾害等情况下，有得到物质帮助的权利。当时苏区的社会保障主要是为了保障老弱病残和革命烈士家属的生存权。《中共闽西第一次代表大会决议案》规定，设立互济会以救济苏区内并帮助白色区域的一切困难者、革命战[5]士及家属。还规定：“凡无亲属之孤儿及老弱病残者由政府给养。”
3.对受教育权的保障
在国民党统治下，中国教育十分落后，加之农村生活艰难，贫苦农民根本没有受教育的机会。工农民主政权成立后，在改善农民生活的基础上，以法律的形式保障农民受教育的权利。《中华苏维埃共和国宪法大纲》第2条规定：“中华苏维埃政权以保证工农劳苦群众有受教育的权利为目的。在进行国内革命战争所能做到的范围内，应开始实行完全免费的普及教育。”工农民主政府文化教育的总方针“在于以其共产主义精神来教育广大贫苦民众，在于使文化教育为阶级斗争服务，在于使教育与劳动联系起来，在于使中国广大民众都成为享受文明幸福的人”。在革命根据地里，一切文化教育机关都掌握在工农贫苦劳动者手里，工农及其子女有享受教育的优先权，苏维埃政府采取一切措施，提高工农的文化水平。通过法规的形式规定农民的受教育权，这就改变了近代以来剥削阶级垄断教育的局面，使贫苦农民及其子女真正享有受教育的权利，进而就保障了农民的文化利益。[1]《毛泽东选集》第一卷，第12页，人民出版社，1991。[2]韩延龙：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第一卷，第9页，中国社会科学出版社，1981。[3]同上。[4]刘云升、任广浩：《农民权利及其法律保障问题研究》，第44页，中国社会科学出版社，2004。[5]中共中央党校党史教研室：《中共党史参考资料》第5册，第78页，人民出版社，1979。
三、抗日战争时期抗日民主政府对农民利益的保护
1937年7月至1945年8月是中国人民的抗日战争时期，在这一时期，中国共产党的主要任务是争取民族独立，反对日本帝国主义的入侵，为实现抗日救亡的历史任务，中国共产党与一切抗日的力量组成了抗日民族统一战线。在这一时期，中国共产党通过制定新的政策，在特殊的环境下保障和实现了农民的利益。（一）对农民政治利益的保障
在抗日战争时期，各根据地民主政府根据中国共产党抗日民族统一战线总方针和《抗日救国十大纲领》制定了一些具体的施政纲领。这主要有：1941年11月的《陕甘宁边区施政纲领》、1941年7月的《晋冀鲁豫边区政府施政纲领》、1942年10月的《对于巩固与建设晋西北的施政纲领》、1943年2月的《山东省战时施政纲领》等，这些施政纲领扩大了民主权利的主体和民主权利的内涵，充实了民主权利的形式，由于农民是抗日时期最基本、最大的群体力量，因此这些施政纲领在很大程度上保障了农民的政治利益。
1.对农民自治权利的保障
抗日根据地的政权组织法对农民的自治权利作了不同程度的规定，如1940年6月颁布的《晋察冀边区参议会暂行条例》、《晋察冀边区县区村暂行组织条例》等规定，农民有选举产生本村村民代表会议的权利。在各行政村，村民大会是村政权的最高权力机构，村公所为行政村的执行机关，在村民大会闭幕后，由村民代表会议行使最高权力。村民代表会议直接行使下列权利：选举罢免村民代表会主席、副主席及村公所各委员；制定村公约；议决村公产经营处分；村政兴革事项；审议村政及各方请议事宜；审批村预算决算；督促检查村公所[1]工作及对村民大会、村民代表会决议案之执行等。这些权利的规定保障了村民管理村务的权利，也是维护农民政治利益的体现。
2.对农民选举权和被选举权的保障
要切实实现村民的政治利益，其中一个重要条件就是要保障村民的选举权与被选举权。《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》规定：“凡居住边区内人民，年满十八岁，不分阶级、党派、职业、男女、宗教、民族、财产及文化程度之差异，皆有选举权与被选举权。”为了保障根据地内文化落后、文盲较多的农民行使选举权，抗日民主政府创造了许多简便易行的投票法，如“投纸团”、“画记号”、“举手法”等。各根据地还对选举实行了经济保障，主要表现在两个方面：一是选民不受经济条件制约，没有财产资格限制；二是选举经费由政府开支。1944年制定的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》专门对选举经费作了规定：乡、县选举经费由县选举委员会造预算，报请上级政府批准后，由该县地方事业费支付；边区选举经费，由边区委员会造预算，经边区政府批准，由财政厅支付。这样，就保障了贫苦农民享有平等的选举权。
3.对农民政治自由权和平等权的保障
各根据地的施政纲领都明确规定了人民享有的各种自由权利。《陕甘宁边区保障人权条例》规定：人民“不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想信仰之自由。”关于平等权，《陕甘宁边区保障人权条例》规定：“人民无论男女、种族、宗教、职业、阶级之区别，政治上、法律上地位一律平等。”中国农民长期以来深受传统政治制度下的各种特权的压榨，只能作为臣民，不可能以平等公民的身份参与国家政治生活。农民获得了平等的政治地位，这是对他们政治利益的基本确认，这极大地调动了农民参政议政的积极性，如1942年，在陕甘宁边区吴堡县选举的参议员中，富农占6%，中农占16%，贫农占64%，雇农占[2]14%。（二）对农民经济利益的保障
经济利益是实现其他方面利益的基础，农民最主要的经济利益就是拥有土地，此外还涉及到房产、税收、金融等方面所享受的权利。抗日战争时期我党结合抗战实际的需要，制定了新的土地政策，这就是没收地主的土地分配给无地少地的农民，扫除农村中的封建关系，发展农民的合作经济，但同时允许不操纵国计民生的城乡资本主义经济的存在和发展。在《抗日救国十大纲领》中还提出了以“减租减息”为中心内容的土地政策，成为抗日根据地土地立法的基本方针。抗日民主政府对农民经济利益的保护，主要体现在各根据地的施政纲领、人权保障法规、土地法规以及税收、金融法规之中。
1.对农民土地和财产权的保护
1939年4月公布的《陕甘宁边区土地条例》规定，在经过土地分配的区域，“人民经分配所得之土地，即为其私人所有。”从而确认了农民对所分得土地的所有权。陕甘宁边区政府颁布的《土地所有权条例》对农民的土地所有权进一步规定：“凡土地所有人，必须依照本条例向当地县政府领取土地所有权证。”1943年9月，陕甘宁边区又颁布《土地登记试行办法》，其中规定：“凡在边区境内置有土地房屋者，均需依照本办法向土地所在地之县政府进行土地登记，领取土地房屋所有权证。”同时还规定了对侵犯他人土地所有权的行为予以法律制裁，《陕甘宁边区土地条例》规定：对于“侵占他人土地者，政府酌情处罚之。”“凡有欺骗威胁手段强占他人土地者，一经查出，依法予以制裁。”这样，就使农民的土地所有权有了明确的法律保障。在这一时期，抗日民主政府还对农民的财产权、住宅权予以法律保护，《陕甘宁边区保障人权财产条例》明文规定，本条例保护人民的私有财产及使用自由权。“边区人民之财产、住宅，除因公益有特别法令规定外，任何机关、部队、团体不得非法征收、查封、侵入或搜捕。”
2.农民享有减免地租的权利
在还未实行土改的地区，边区政府保障农民享有减轻地租剥削的权利，在陕甘宁边区和其他抗日根据地的土地法规中，都明文规定对于地主出租的土地必须实行“二五减租”的基本原则，陕甘宁边区“土地租佃条例”规定，出租人应该依照法律所规定的减租额收租，不得多收或增租，并规定，凡是出租人违反规定在法定租额外进行剥削的按情节轻重由司法机关处理。这种减租政策维护了农民的实际利益，保障了农民的基本生活，对于根据地的巩固起到了重要作用。
3.保障农民在税收金融方面的权利
在陕甘宁边区，实行农业统一累进税，该税制遵循两个基本原则：一是按收入多少规定纳税量；二是尽量减轻农民的负担。这种税制有利于各阶层公平合理负担税收，解决好地主富农与劳动人民的关系。为确保贫苦农民的利益，各根据地还按照累进的方式规定了各阶层人民负担的最高税率，贫农、中农、富农、地主的负担率最高不超过其收入的7%、15%、25%、70%，有些条例还规定了对农民的免税，这些政策使农民的现实经济利益得到了维护和保障。此外，陕甘宁边区还提出了发展农业的八项政策，其核心是鼓励垦荒，发放低息农业贷款，奖励农业生产。1943年颁布的《陕甘宁边区农业贷款章程》规定，农民为购买农具、种子、化肥、种植棉花、农田水利建设等均可申请贷款，给予农民以低息贷款优待，这些金融政策不仅保护了农民的合法财产，而且调动了农民发展生产的积极性，使农民的经济利益得到切实维护。（三）对农民社会权利的保障
根据地还制定了一系列法规，保障农民及其子女享受一系列社会权利，这主要有：
1.保障农民的劳动权
抗日政府对农民劳动权的保护主要体现在三个方面：一是保障已经分配土地农民的土地所有权；二是保障未经过土改农民的减租的权利；三是保障农民的佃权。这些规定不仅保护了农民的物质利益，而且保障了农民的劳动权，使农民能够安心地进行生产。
2.保障农民的受教育权
抗日民主政府制定了一系列教育方面的法规，如《陕甘宁边区小学法》、《陕甘宁边区建立模范小学暂行条例》、《关于抗日民主地区的国民教育的指示》，在这一指示下，各根据地还制定了一些关于社会教育的法规，如陕甘宁边区颁布的《关于培养知识分子与普及群众教育的决议》、晋西北根据地公布的社会教育组织法、晋察冀边区公布的《关于社会教育之决定》等。这些法规较好地保障农民受教育的权利，各根据地特别重视对农村子女的教育，如《陕甘宁边区实施的普及教育暂行条例》规定：“七岁至十三岁未入学之学龄儿童，不分性别、成份，均应一律入学，读毕小学课程。”各根据地依据相关法律逐步恢复和建立农村小学普及小学义务教育，使广大贫困农民的孩子能够到学校中接受教育。在社会教育方面，根据地的农村还建立了各种形式的夜校、识字班等各种民众学校，在农村消灭文盲，提高农民的文化水平。在根据地的文化教育中，农民切实受到了文化教育方面的益处。经过几年的努力，农村小学数量猛增，识字人数增加，掀起了学文化的高潮。
3.保障农民的社会权利
为保障贫民、灾民、难民的基本生活，边区政府制定了各种社会救济政策，保障使这些贫苦的人拥有基本的生活资料，强调对贫民、灾民、难民要给予生活救济，切实做好边区政府的赈灾救灾工作。该时期陕甘宁边区政府做出了《关于救济办法的决定》、《关于救灾工作的决定》、《关于赈济灾民难民的指示信》等，这些决定和指示解决了根据地赈灾工作的一系列政策问题。在抗战期间虽然天灾人祸经常发生，但广大民众没有失去基本的生活保障。可见，我党在抗战时期实行的一系列救济政策发挥了积极作用。[1]张晋藩主编：《中国法制通史》第10卷，第293页，法律出版社，1998。[2]《解放日报》1942年10月25日。
四、解放战争时期人民民主政权对农民利益的保护
1946年至1949年，中国共产党领导人民进行了伟大的解放战争，在这一时期，中国共产党领导的解放区迅速扩大，在解放区内建立了工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主政权。由于农民在我国民主革命中发挥了重要作用，农民在我国政治生活中的地位进一步提高，我党和人民政府对农民问题的认识也更加成熟，在解放战争时期，随着国内革命形势的变化，党和政府实施了一系列新的对农民利益保护的法规和政策。（一）保障农民的自治权
在解放战争期间，在农村开展反对封建地主的斗争过程中，广大农民群众在党的领导下，建立了农民协会和贫农团，这些基层组织行使着农民政权的职权，在贫农团和农会的基础上选举产生了区、村人民代表会议，并选出政府委员会。1948年12月，中共中央发出了《关于县、村人民代表会议的指示》，指出在土地改革结束后，村中的一切重要事务都要经过村人民代表会议决定，并指示还未建立人民代表会议的地方应迅速建立起来。从1948年9月到1949年3月，在各老解放区和半老解放区开展了群众性的建政活动，普遍建立了区、村两级人民代表会议，在每个乡村普遍建立了村政府，这种村政府排除了地主富农，完全是一种贫苦农民的政权，这种政权在保护农民利益中发挥了积极作用。其中在保护土地改革的成果以及人民的财产方面作用尤为突出。（二）保障农民的经济利益
这一时期中国共产党为了调动广大农民的积极性，壮大人民力量，及时调整了保障农民经济利益的一些政策及法规。1946年5月4日，中共中央发出了《关于土地问题的指示》，决定把减租减息政策改变为没收地主的土地分配给农民的政策，1947年7月，中共中央又制定了《中国土地法大纲》，为各解放区实行土地改革，保障农民经济利益提供法律依据。此外，1949年7月，陕甘宁边区政府颁布了《陕甘宁边区农业税暂行条例》，提出了更有利于农民的征税办法，这些法规为保护农民的经济利益提供了政策及法律依据。
1.对农民土地及财产的保护
在《中国土地法大纲》中规定：“乡村中一切地主的土地以及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配。在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归个人所有”，“乡村农会接收地主的牲畜、农具、房屋、粮食及其他财产，并征收富农的上述财产的多余部分，分给缺乏这些财产的农民及其他贫民”。由上可见，解放区的土地分配实行按人口平均分配的原则，以保证乡村农民分得同等的土地，满足了农民的要求。财产分配不实行平均分配，而只分给缺乏这些财产的农民及其他贫民，这样的分配原则及方法，可以使贫苦农民及其他贫民都能得到适当的生产资料和生活资料，使他们的生产和生活条件得以改善。上述分配土地财产的原则和方法，是实现消灭封建性及半封建性剥削土地制度的有效原则和方法，是完全符合广大农民群众的要求的。
2.对农民土地和财产所有权的保护《中国土地法大纲》规定：“分配给人民的土地，由政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利。”“分给个人的财产归本人所有，使全村人民均获得适当的生产资料及生活资料。”这样，中国共产党终于完成了新民主主义革命阶段土地革命的任务，即“把土地从封建剥削者手中转移到农民手中，把封建地主的私有财产变为农民的私有财产，使农民从封建的土地关系中获得解放”，农民不但拥有了土地的占有权、使用权、收益权，而且拥有了土地和财产的处分权，真正实现了耕者有其田的制度。
3.农民公平合理负担农业税的权利
为了提高农民生产积极性，发展农业生产，《华北人民政府施政方针》确定以下农民税收原则：改革税制，力求不再加重农民负担。在土改已经完成的地区，废除农业统一累进税，实现按照土地常年应产量计算的比例负担税制，以达到农村负担的公平合理。1949年7月颁发的《陕甘宁边区农业税暂时条例》进一步明确了农业税的征收原则和具体办法：其一，关于免征点和税率：凡依靠农业收入为主要生活来源者，其家人口每人扣除6市斗小米（产米地区）或每人扣除9市斗麦子（产麦地区）。新分土地之贫苦农民，经群众评定，呈县政府批准后，得酌情提高其免征点。其二，征收原则。凡有农业收入之土地，不论公私经营均于扣除一定数量之免征点后，以20%至23%的比例征收农业税，非农业收入之土地（包括房院、地基等）及农家副业收入，不征农业税。其三，征收办法及减免的规定。农业税每年征收一次，分夏秋两次征纳。凡因遭受灾害，导致收成特别减少的地区，得分别予以减或免征。这种比例税制总结了土地革命和抗日战争时期的经验，因而更加完备。由于解放战争时期的农业税制更加合理，且规定更加明确，又比较简单易行，因此，受到广大农民群众的热烈欢迎，对于贯彻税收政策，顺利完成农业税收任务，争取革命的胜利起到了重要作用。（三）对参战及服勤民兵民工社会权利的特殊保障
解放战争期间，为了取得战争的胜利，各解放区人民民主政权发动广大人民群众支援前线。1948年《华北人民政府施政方针》规定：“继续以人力、物力、财力，更有计划地、更有效率地支援前线。”在这一号召的感召下，各解放区的村庄纷纷组织民兵民工参战或服勤，使前线有了可靠的保障。在这种新形势下，解放区民主政权除继续以立法的形式保障农民的劳动权、受教育权、人身自由权等社会权利，还制定了一系列规范性文件，对于参战及服勤民兵民工提供社会保障。《华北区民兵民工伤亡抚恤办法》规定：民兵民工因参战而牺牲者，应由县政府发给棺材费，给予烈士称号。其家属得享受烈属之政治地位，并按规定一次发给抚恤费。民兵民工因参战而牺牲后，村、乡政府应帮助其家属解决生产中的困难。如果其家属劳力特别缺乏，生活又极端困难者，经村人民代表会议通过，由村政府呈请区公所批准后，酌情代耕一部分土地。陕甘宁边区1949年11月26日颁布的《关于清理战勤工作的命令》规定：民工在服勤中牺牲者，以抚恤条例发给遗属抚恤金，遗属确系贫苦无依为生者，适用军烈属优待办法；民工在服勤中残废者，应按抚恤条例发给抚恤金，如因残废不能劳动者，且家中确实贫苦无以为生者，也得适用军烈属优待办法；其在伤病中尚未痊愈者，经县以上政府介绍，得送公立医院治疗，或发给部分医药费，使其在家疗养。这些规定对于保障参战及服勤民兵民工这一特殊群体的基本权利，对于维护他们特定的利益，起到有效的作用。
五、新中国成立后至六十年代对农民利益的保障
新中国成立后，建立了人民政权，人民群众成为了国家主人。在新的历史时期，继承并发展了新民主主义革命时期保障农民利益的传统，又制定和颁布了一些保障农民权益的新的政策法规。（一）对农民政治利益的保障
新中国的农民，作为我国的国家主人，与其他劳动者一样，其政治利益在法律上得到了有效保障，这主要体现在1949年9月第一届中国人民政协会议通过的《共同纲领》，以及1954年9月全国人大一届一次会议通过的《中华人民共和国宪法》中。《共同纲领》第四条规定：“中华人民共和国公民依法有选举权和被选举权。”《中华人民共和国宪法》第四章规定了人民一系列自由和权利，其中涉及政治权利的内容包括：中华人民共和国公民在法律上一律平等；有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由；国家供给必需的物质上的便利，以保障公民享受这些自由；有宗教信仰自由；享受对违法失职国家机关工作人员进行控告的权利等等。此外，《中华人民共和国土地改革法》、《农民协会组织通则》等法规还专门赋予农民结社的权利。国家不仅在法律上规定了这些政治权利，党和政府还依据农民的实际情况，采取多方面的措施和政策保障农民政治利益的充分实现。我国农民的政治地位得到了根本的改变和极大的提高。（二）对农民土地所有权的保障
新中国成立后，党和政府更加关心农民的土地问题，把这一问题作为农民的根本利益来对待，为保障农民获得土地，进行了大规模的土改运动，发给农民土地证。1950年6月，开始施行的《中华人民共和国土地改革法》第32条规定：“为了保证土地改革的实行，在土地改革期间，各县应组织人民法庭，用巡回审判方法，对于罪大恶极为广大人民群众所痛恨并要求惩办的恶霸分子及一切违抗或破坏土地改革法令的罪犯，依法予以审判及处分。”这样，农民对土地的权利不仅在法律上得到确认，而且还得到司法保障，使农民拥有土地具有了现实的国家法律依据。随后，轰轰烈烈的土改运动在全国范围内展开。
土地改革完成后，中国农村发生了数千年来未有的巨大变化，整个农村废除了封建地主土地所有制，实现了农民的土地所有权，根本改变了农民的经济地位，农民最根本的经济利益得到了国家的保护，翻开了我国历史上保护农民经济利益崭新的一页。（三）通过社会主义改造实现农民的整体经济利益和长远利益
土改完成后，我国农村大量存在的是分散、落后的小农经济，以小土地私有制为基础的农民个体经营是当时中国农村土地经营的基本形式。这种小农经济极其脆弱，其生产力水平又十分低下，既不适应工业化对粮食、工业原料作物迅速增长的需要以及人民对农产品的需求，又不可避免地产生贫富分化。为确保农民的整体利益，为了发展生产，兴修水利，抗御自然灾害，采用农业机械和新技术，为引导农民走上富裕之路，党和政府在农村开展了互助合作运动。“中国共产党代表广大农民的根本利益，适时地引导农民通过合作化道路，逐步[1]地把小农经济改造成为社会主义的集体经济。”
1951年9月，中共中央召开第一次农业互助合作会议，通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》。决议草案指出，农业互助合作要根据生产发展的需要和可能，按照积极发展、稳步前进和自愿互利、典型示范、国家帮助的原则，采取逐步推广的方法。这是建立在以家庭为单位农民私有土地产权基础上的互助合作组织，在这种互助合作运动中，中央又强调必须“尊重农民的土地财产所有权，保护农民的私有财产不受侵犯”。到1952年，全国参加互助合作的农民已达2100万户，占全国农户总数的19.2%。1953年2月15日正式通过形成决议，此后，在该决议指导下，一个以办互助组为主要内容的农业互助合作运动在全国展开。1953年12月，中共中央又通过了《中共中央关于发展农业生产合作社的决议》。决议总结了我国农业生产互助合作的经验，指出：“经过简单的共同劳动的临时互助组在共同劳动的基础上，实行某些分工分业而有某些少量公共财产的常年互助组，到实行土地入股、统一经营而有较多公共财产的常年互助组，到实行完全的社会主义的集体农民公有制的更高级的农业生产合作社。这种具有社会主义萌芽，到具有更多社会主义因素，到完全的社会主义的合作化的发展道路，就是我们党所指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路。”决议认为，初级农业生产合作社可以成为引导农民过渡到完全社会主义大高级社的适当形式，从而日益成为党领导互助合作运动继续前进的重要环节。此后农业生产合作社进入发展时期。到1954年，互助组从1951年底400多万个，增加到近1000多万个，初级社由1951年底的300多个增加到48万个，参加互助组的农户达7000万户，占全国农户总数的60.3%，到1955年春，全国初级社发展到67万个。
按照中央预定的农业合作化计划，下一步便是引导互助组向农业生产合作社迈进。1955年10月，中共中央七届六中全会通过了《关于农业合作化问题的决议》，主要内容包括：第一，根据土地质量评定入社土地的质量；第二，规定固定的土地报酬数量；第三，社员应有少量的自留地、林业、鱼塘等副业生产资料，不归公社。这个阶段便是初级社时期。这一阶段的显著特征是：农业土地入股，集体统一经营。这样在土地入股的名义下，国家赋予了集体土地财产的实际经营生产和管理的权利。
1956年3月17日第一届全国人民代表大会第33次常委会通过了《农业生产合作社示范章程》。同年6月30日，第一届全国人民代表大会第3次全体会议通过并颁布了《高级农业生产合作示范章程》，标志着高级农业生产合作社的形成。章程的主要内容有：（1）社员入社必须把私有的土地、畜生、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有。社员土地上附属的私有鱼塘、井等水利建设，随着土地一起转为合作社所有；（2）社员的生活资料和零星树木、家禽、小农具、经营家庭副业所需的工具，仍属于社员私有，不用入社；（3）农业生产合作社应抽出一定数量的土地分配给社员种植蔬菜；（4）社员土地转为集体所有后，取消土地报酬；（5）社员原有坟地、房屋地基不入社，等等。由此可见，与初级阶段相比，高级社时期的主要特征是，主要生产资料归集体所有，取消农民个人的土地报酬，实行按劳付酬，以劳动力付出的多少作为年终分配的唯一标准。
有关资料统计，到1956年底，全国加入合作社的农户达1.1亿户，占全国农户总数的96.3%，其中参加高级社的农户占全国农户总数的87.8%，基本上完成了对个体农业的社会主义改造。
农业合作化运动既是对农业生产资料的改造过程，也是农民利益的新的实现过程。对农业的社会主义改造对实现农民利益具有重要作用，这表现在：第一，防止了农民两极分化，维护了贫苦农民的长远利益。小农经济发展的必然结果是导致两极分化，刚刚分到土地的农民，由于生产基础和生产能力薄弱，往往会出卖土地，进而逐步贫苦化。而农业合作化运动，不仅对这些贫苦农户起到一种帮助作用，而且还起到一种保护作用，防止一些农户因出卖土地而产生的两极分化。第二，有助于抵御自然灾害。分散的农户抵御自然灾害的能力较差，一旦遇到灾害也没有能力自救，甚至沦为难民。通过互助合作运动，增强了集体的力量，抵御灾害的能力得到提高，在灾难后的生产自救能力也得到强化，更主要的是，农业社会主义改造后，农业和农民都纳入了国民经济计划，成为整个社会主义经济的一个组成部分，国家将会对农业和农民给以极大的物资帮助，这就使农民利益不仅靠自己来维护，而且还会得到国家的保护。第三，有助于兴修水利，搞好农田基本建设。一家一户的农民没有能力，也不愿意投入资金兴修水利和其他方面的农田基本建设，实行合作化后，农民的共同利益扩大，利益的汇合点增多，这样就为兴修水利、进行农田建设创造了前提条件。在互助合作的基础上，农户之间既产生了这样的要求，又具备了基本条件，再加上国家的帮助，完全可以成为现实。这就实现了农民的整体利益和长远利益，使农民的生产和生活更有依靠。第四，有利于推广农业技术。农业的发展既要注重调动农民的生产积极性，又要重视新的农业技术的推广。在推广农业技术的过程中，有些农户因害怕担风险而不愿意率先采用新技术，有的思想保守，不愿意学习新技术，因此，在个体农户占主导地位的个体经济中，新技术推广的难度较大。实行合作化后，农民的视野扩大了，农户之间互相交流、互相学习的机会增多了，保守的思想观念受到冲击，新思想、新想法不断涌现。同时，实行合作化后，农民承担风险的能力也得到增强。所有这些都提高了农民采用新技术的勇气和信心，这就促进了新技术在农村的推广。新的农业技术，提高了生产率，促进了生产发展和农民增收，这就在生产关系与生产力结合的过程中实现了农民的利益。（四）对农民房产所有权和宅基地的使用权的保护
农民的经济利益不仅包括土地所有权、生产经营权以及获得经济收益权等内容，还包括微观上的房产所有权和宅基地的使用权，这种权利直接关系到农民的切身利益和日常生活，更具有直接性、具体性和敏感性。对农民利益的损害往往会引发社会矛盾。因此，在保护农民利益的过程中，党和政府也十分重视制定这方面的法规和政策。
关于农民的房产问题，在《中华人民共和国土地改革法》中规定，对地主“在农村中多余的房屋”予以没收，对工商业者在农村中“原由农民居住的房屋”，应予征收。所没收及征收的房屋，除有特殊用途留作公用外，应分配给农民居住，并在事实上承认这些房屋归农民私人所有。关于农民的宅基地问题，在农业合作化过程中，中共中央颁布的《农业生产合作社示范章程》和《高级农业生产合作社示范章程》均有关于保障农业宅基地使用权的规定。查阅相关资料所能见到的有关农民宅基地使用权的专门法规是1963年3月20日中共中央转发给各省、市、自治区党委参考的《关于社员宅基地问题》，主要内容有：（1）社员宅基地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖，但仍归各户长期使用，长期不变。生产队应保护社员的使用权，不能想收就收，想调剂就调剂。（2）宅基地上的附着物，如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有，社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖后，宅基地的使用权即随之转移给新房主，但宅基地的所有权仍归生产队所有。（3）社员需建新房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决。但尽可能利用闲散地，不占用耕地，必须占用耕地时，应报县人民委员会批准。社员新建宅基地，无论是否耕地，一律不收地价。这一规定，不但确认了农民宅基地的使用权，而且进一步明确了农民对宅基地上的附着物——房屋的所有权。
对农民房产所有权和宅基地使用权的保护，使农民的生活有了稳定感，保障了农民安居乐业，体现了党和政府对农民的关怀。使农民自身的经济利益与集体利益、国家利益融为一体，农民的这种具体权利得到了保护，也就增强了对政府的亲近感，对调动农民的生产积极性也起到了不可忽视的作用。（五）对农民受教育权利的保障
旧中国的农民几乎不享有受教育权利，农民的温饱问题都得不到保障，农民中文盲、半文盲大量存在，整个农民阶级的文化水平十分低下，他们不仅在政治、经济上受压迫，而且在文化上也受压迫、受歧视。农民文化的落后也制约了他们政治、经济利益的实现和维护。也导致了农村中封建迷信活动盛行，农民的精神受到极大的束缚。新中国成立以前，尽管各解放区采取了一些措施发展教育事业，但由于处于战争环境中，教育事业发展缓慢，加之国统区的广大农村，私塾为地主独占，农民无入学权利。因而在新中国成立以前，文盲占总人口的90%，而学龄儿童入学率仅有20%。
新中国成立后，为了改变中国人民的落后、愚昧状况，中共中央十分重视教育事业，尤其重视占人口绝大多数的农民教育。1949年12月23日至31日，在北京举行的第一次全国教育工作会议上确定中华人民共和国的教育是新民主主义教育，即民族的、科学的、大众的教育。会议还专门提出“学校必须向工农开门”。在这种精神指导下，1950年10月14日《关于第一次全国工农教育会议的报告》明确了工农文化教育的重大政治意义和工农教育的实施方针，并决定举办工农速成学校和工农文化补习学校，开展农民业余教育，其中工农速成学校和工农文化补习学校主要招收工农干部。关于农民业余教育，报告指出：“凡经过土改，农民生活已初步改善的地区，农民业余教育应以识字、学文化为主，除冬学、识字班、学习小组等组织形式外，在基础较好的村庄，可成立农民业余学校，坚持常年学习，农忙时放假，全年上课一百五十次到二百次，每次一至二小时。”从而为农民教育问题提出了明确的办法。1951年10月1日，中央人民政务院公布的《关于改革学制的决定》提出，各地工农速成学校的学制三至四年。这样，就从学制上确立了工农成人教育中的地位，吸引了数以万计的工农群众参加学习。工农社会教育获得空前发展，各地纷纷举办工农速成中学，将一批工农劳动模范送校学习。国家还设立扫盲工作委员会。到1956年11月，全国接受扫盲教育的人数达到7000万人，其中，农民占6200万人。
通过制定有关保护农民受教育权的法规和政策，使农民获得了更多的受教育的机会，农民在从事劳动生产的同时，还有机会学习文化知识，这不仅提高了农民的文化素质，也实现了农民受教育的权利。农民的文化利益是多方面的，但最基本的就是受教育的权利，因为只有这种权利得到实现，其他方面的文化权利才具有实现的基础。也只有提高农民的文化水平，农民才能实现当家作主的政治权利，才能更好地参政议政，从这个意义上讲，农民文化权利的实现，是农民一次彻底的翻身解放。由于农民的受教育权得到一定的保护，也大大改善了农民的精神面貌，改善了村风、村貌，农民不仅在经济上从个体农民转变为社会主义集体农民，而且在文化上、精神上，由愚昧落后的旧农民逐步转变为文明、进步的新农民。党和政府对农民受教育权的保护，其意义远远超出了教育本身，具有政治和社会意义。
当然，这一时期，我国对农民受教育权的保护还是初步的，这表现在：一是该时期的农村学校较少，主要是采用了一些不正规的教育形式，其效果并不理想，这些较为简单的教育形式，不可能根本解决农民受教育的问题。二是由于当时国家百废待兴，也不可能拿出大量的物力、财力发展农村教育，农村学校落后、师资短缺的问题在那个年代不可能解决。三是农民文化权利的实现还是浅层次的、表面的。当时，保障农民受教育权的主要任务是扫除文盲，由于农民人口众多，扫除文盲的任务不可能在短时间完成，事实上，这一任务的完成在我国持续了近30年。况且，受教育权的实现，仅仅扫除文盲还是不够的。我国的社会主义建设实践表明，农民受教育权的实现是一个长期的过程，到目前为止，这一过程还在持续进行。[1]何沁：《中国革命史》，第278页，武汉大学出版社，1993。
第三章 家庭联产承包责任制及其政治分析
20世纪70年代末、80年代初，我国农村的生产关系进行了一次重大变革，这就是实行了家庭联产承包责任制。这场变革极大地调动了农民生产劳动的积极性，解放了农村生产力，使我国农村发生了翻天覆地的变化，农民生活水平有了显著提高。要把农民的积极性保护好，核心就是保障农民的物质利益，土地是农民最重要的财产，是农民的根本物质利益所在。家庭联产承包责任制是我国农民的伟大创造，是党在农村政策的基石，是农村经济体制改革的产物。家庭联产承包责任制的实行，不仅促进了生产力发展，而且必定会引起农村政治的深刻变化，认真分析这种变化，有助于在更广泛的意义上，认识实行家庭联产承包责任制对我国农村发展的重大影响。
一、家庭联产承包责任制实行的背景及过程
1978年，党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。中国共产党全面把握国内外发展大局，尊重人民群众的首创精神，率先在农村发起改革。农村改革最重要的举措是推行了家庭联产承包责任制。正如邓小平所说：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。”
每次农村生产关系的重大变革，都是与当时的社会发展要求相适应的，家庭联产承包责任制的实行是与我国20世纪70年代末、80年代初的社会现实联系在一起的，有其实行的必然性。这种制度在实施过程中，经历了一个由自发到自觉、由个别地区到全国的过程。这一制度在开始时，曾一度引起激烈争论，在家庭联产承包责任制取得成效后，围绕这一制度的争论，也逐渐平息，在全国也就迅速推广开来。（一）家庭联产承包责任制实行的背景
20世纪50年代末60年代初，中国实现农业合作化以后，曾经出现过几次“包产到户”的农业生产责任制，但每次都被否定于萌芽之中。1958年建立起人民公社的经济体制和管理体制，普遍采用“三级所有，队为基础”和“政社合一”的体制，实行集中劳动和经营、评工记分和按工分分配的制度。农村人民公社化运动是在“大跃进”中发展起来的，它的特点是“一大二公”。即规模大（一般为两千户左右）、公有化程度高。人民公社体制权力过分集中，基层生产单位没有自主权，生产中没有责任制，分配上实行平均主义，这种过于单一、过于集中的体制严重压抑了农民的积极性，阻碍了农业生产的发展。
1978年夏，安徽省发生了百年不遇的特大旱灾。除长江、淮河流域外，全省绝大多数河川断流，造成400多万人口的地区人畜用水极度困难，一些地方的群众靠解放军用汽车送水吃。受灾农田达6000多万亩，土地龟裂，秋种成了严重问题。9月1日，安徽省委常委召开紧急会议，研究如何度过这次百年不遇的特大旱灾。经过会议上的充分讨论，安徽省委作出了“借地度荒”的决定。将凡是集体无法耕种的土地，借给社员种麦种菜；鼓励多开荒，谁种谁收；国家不征统购粮，不分配统购任务。这一大胆的决策，极大地调动了广大农民生产自救的积极性，各地区出现了全家男女老幼齐下地的生动景象，终于完成了秋种任务。这年11月，天公作美，下了一场透雨，借地农民普遍获得了好收成。“借地度荒”，当时只是一种临时性的变通办法，但正是这一“借”字，直接诱发了农民“包产到户”和“包干到户”的大胆尝试。
在“借地”的过程中，安徽一些地方的基层干部和农民，突破了旧体制的限制，采取了包产到组、到户，包干到组、到户等做法进行农田管理，克服了生产上的瞎指挥和分配上的平均主义，促进了生产的发展。安徽凤阳县是“包干到户”的策源地，该县梨园公社小岗村成为全国“包干到户”的典型。（二）家庭联产承包责任制的实施过程
1978年我国农民自发地搞“分田到户”、“包产到组”和“包产到户”，安徽省凤阳县小岗村十八户农民将土地承包到户。农民的这些创举，取得了很好的效果，粮食产量迅速提高，农民生活得到明显改善，在我国农村中产生了巨大影响。农民的大胆实践，得到了党和国家的赞同和支持，从而在全国迅速推广。
1.家庭联产承包责任制的开端
小岗村包产到户的办法是将全村517亩土地按人口承包到户；10头耕牛统一作价后，每两户包一头；国家派给小岗村的农副产品交售任务、偿还贷款的任务、公社大队提取公共积累和各类人员补助的钱粮数，都按人头分包到户；完成包干任务后，剩余多少全归个人。小岗村包产到户的办法很快见到了成效，1979年10月，小岗村打谷场上一片金黄，粮食总产量6.6万公斤，相当于全队1966年到1970年5年粮食产量的总和。这个自农业合作化以来从未向国家交过一斤粮食的“三靠队”（即“吃粮靠返销，生活靠救济，生产靠贷款”），1979年第一次向国家交了公粮，还了贷款。包产到户的结果加快了生产发展、产生了巨大影响，并得到了一些上级领导的认同。
2.中共中央制定有关家庭联产承包责任制的政策
1979年1月，中共中央下达《关于加快农业发展若干问题的决定草案》和《农村人民公社工作条例试行草案》两个文件，推动了农村正在进行的体制改革试验。与此同时，《人民日报》陆续报道了安徽、四川、云南、广东四省实行生产责任制的情况和经验。随着这几省经验的推广，其他省、市、自治区的农村也纷纷实行不同形式的生产责任制。据统计，到1980年3月，全国实行联产的包工责任制的核算单位占全国生产队总数的55.7%，包产到组的占全国生产队的28%，实行“包产到户”的生产队仅占1%。这说明，从1979年1月至1980年3月，“包工到组”和“包产到组”成为全国农业生产责任制的主要形式。
邓小平于1980年4月2日在同中央负责人谈到农业问题时提出，对地广人稀、经济落后、生活贫困的地区，政策要放宽，使他们真正做到因地制宜，发展自己的特点。要使每家每户都自己想办法，多找门路，增加生产，增加收入。有的可包给组，有的可包给个人，这个[1]不要怕，这不会影响我们制度的社会主义性质。
在推行“包产、包干到户”阻力重重的关键时刻，邓小平同志又一次站出来讲话了。1980年5月31日，邓小平在一次重要谈话中公开肯定了小岗村“大包干”的做法。当时国务院主管农业的副总理万里和改革开放的总设计师邓小平对这一举动表示的支持传达了一个明确的信息：农村改革势在必行。
党中央在倾听群众呼声和总结实践经验的基础上，决定将自发状态的包产到户加以总结提高，以指导全国农村改革。中共中央于1980年9月14日至22日召开了各省、市、自治区党委第一书记座谈会，讨论加强和完善农业生产责任制问题。9月27日，中央给各地下发了这次座谈会的纪要《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》。纪要中指出，由于农业发展的特点和各地区经济发展的不平衡，农业生产的管理要有更大的适应性和更多的灵活性，生产责任制的形式不可拘泥于一种模式，搞一刀切。同时对包产到户的范围作了具体的政策规定，文件指出：“在那些边远山区和贫困落后的地区，长期吃粮靠返销、生产靠贷款、生活靠救济的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户的，应当支持群众的要求，可以包产到户，也[2]可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”
党中央、国务院尊重农民意愿，支持农民的实践、探索和创造；农业战线的干部群众积极参与并推动其发展。尽管存在反对包产到户、包干到户的意见，但是，农民群众自下而上掀起的“大包干”浪潮，已经不可阻挡。到1982年6月，全国实行家庭承包责任制的生产队已发展到占生产队总数的86.7%。
3.通过中央文件，确认家庭承包责任制
在党中央的积极支持和大力倡导下，家庭联产承包责任制逐步在全国推开，从1982年至1984年，中央连续三年发出3个中央1号文件，突出了农村改革的极端重要性。在中央这几个1号文件的推动下，家庭联产承包责任制便迅速在我国农村推开。这三个重要的1号文件，以促进农村不断深化改革、促进农业生产力不断发展为总的指导思想，结合农村形势迅速变化的实际，及时总结经验，推动了农村的改革一步又一步地深入发展，为稳定承包期、发展乡镇企业、促进农副产品流通、推动农业生产的市场化发挥了极其重要的作用，为中国农业的现代化奠定了观念、方向和体制的基础。
可见，中国的改革是从农村开始并率先取得突破的，而农村改革最重要的举措是推行了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制产生和发展的历史，生动地说明了人民群众是历史的创造者，也表明中国共产党尊重群众的首创精神，遵循“从群众中来，到群众中去”的群众路线，坚持实事求是。[1]《中国共产党新时期历史大事记》，第44页，中共党史出版社，1998。[2]《三中全会以来重要文献选编》，第507页，人民出版社，1982。
二、家庭联产承包责任制的内涵及作用
家庭联产承包责任制是我国农民创造的一种土地经营制度，经过党和政府的确认和支持，并对这项制度的内容进一步规范化、系统化，形成了一项比较完整的制度。该制度在实行以来，对我国农村产生了深刻影响。（一）家庭联产承包责任制的内涵
中国农村集体经济经营体制是以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制。“统分结合的双层经营体制”具体体现在集体和农户的两个经营层次，集体在经营中的作用主要在土地发包，产前、产中、产后服务等，农户则成为基本的生产经营单位。“统”和“分”是相互依存、相互促进、共同发展的关系。其中，集体经济组织是双层经营的主体，承包家庭经营是双层经营的基础，离开了其中任何一方，联产承包责任制就不能成立，双层经营体制就不存在。可以这样说，家庭联产承包责任制，如果离开了集体经济组织，离开了“统”的功能的发挥，家庭承包就失去了主体，家庭经营实质上就成为个体小农经济，偏离了农业的社会主义方向；如果离开了承包家庭的分散经营，农民的生产积极性就不能得以充分发挥，农业集体经济就失去了活力，集体经济的优越性也就不能发挥。改革开放以来，在我国农业生产组织方式上基本采用了家庭联产承包责任制这一形式。家庭联产承包责任制，就是人们通常所说的包产到户和包干到户。
家庭联产承包责任制，是以集体经济组织为发包方，以家庭为承包主，以承包合同为纽带而组成的有机整体。家庭联产承包责任制，是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。其基本规定是，在保留集体经济必要的统一经营的同时，集体将土地和其他生产资料承包给农户，承包户根据承包合同规定的权限，独立作出经营决策，并在完成国家和集体任务的前提下分享经营成果。一般做法是将土地等按人口或劳动力比例，根据责、权、利相结合的原则分给农户经营。家庭联产承包责任制是我国农村集体经济的主要实现形式。
在最初实行的家庭联产承包责任制的内容是通过承包使用合同，把承包户应向国家上交的定购粮和集体经济组织提留的粮款等义务同承包土地的权利联系起来；把发包方应为承包方提供的各种服务明确起来。具体形式有：（1）包干到户。又称大包干。承包合同中不规定生产费用限额和产量指标，由承包者自行安排生产活动，产品除向国家交纳农业税、向集体交纳公共提留以外，完全归承包者所有。即“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。（2）包产到户。实行定产量、定投资、定工分，超产归自己，减产赔偿。绝大部分地区采用的是包干到户的形式。在国家取消农业税后，农民在承包合同中自然也就取消了向国家上缴农业税的有关规定。
在承包内容上也有两种：（1）土地承包。即在不改变土地集体所有制的前提下，按照农户人口、劳动力数量，将土地分给农户自主经营。（2）专业承包。即在当时生产队统一管理下，将集体所有的农、林、牧、副、渔、工、商各业的生产过程承包到户或承包到组，由户或组自主经营。
家庭联产承包责任制的显著特点是“集体所有、分户经营”，将土地的所有权与经营权分离开来。为保障农民的土地经营权，1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》，使这一制度更加明确，它规定：“集体所有的土地按照法律规定属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体经济组织所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有。”这种土地制度并没有从根本上改变土地的集体所有的性质，只是将土地的所有权、经营权分开了。家庭联产承包责任制是在坚持社会主义公有制前提下，把土地承包给农民，农民承担一定的义务，土地所有权属于集体的，农民只有经营权使用权，本质上属于社会主义的。（二）家庭联产承包责任制对农业生产的巨大作用
家庭联产承包责任制克服了计划经济体制下的种种弊端，解决了长期没有根本解决的问题，调动了广大农民的积极性、创造性，适应并促进了农村社会的发展。
家庭联产承包责任制是中国农民的伟大创造，是农村经济体制改革的产物。家庭联产承包责任制的实行取消了人民公社，又没有走土地私有化的道路，而是实行家庭联产承包为主，统分结合，双层经营，既发挥了集体统一经营的优越性，又调动了农民生产积极性，是适应我国农业特点和当前农村生产力发展水平以及管理水平的一种好形式。
1.解放了农村生产力，调动了广大农民的生产经营积极性
原来那种大规模经营下的集体劳动对每个人的劳动数量、质量很难准确统计，因而必然是平均主义的“大锅饭”，而以家庭为经济单位可克服干多干少一个样的平均主义。家庭联产承包责任制突破了“一大二公”、“大锅饭”的旧体制，个人付出与收入挂钩，克服了管理上的过度集中和平均主义，从根本上打破了农业生产经营和分配上的“大锅饭”，农民有了真正的自主权，解放了农村生产力，从而有力地促进了农业生产的发展。农民们说：“交够国家的，留足集体的，剩下的都是自己的。”这种以农民家庭为单位的联产承包责任制，把劳动成果与家庭收入紧密地结合在一起，很快显示出了合理性。1952年到1978年，农业总产值增长仅为2.9%，而在实行家庭联产承包责任制后农业总产值增长达7.7%，增长了4.8个百分点。家庭承包责任制作为一种管理制度创新，废除了人民公社时期以产品经济为基础、计划经济为先导、行政手段为保证的三位一体的农业生产管理模式，按照市场导向和尊重生产者经营自主权的原则，确立了农户家庭经营的地位，建立起集体统一经营与农户家庭经营相结合的新体制。这不仅使农民获得了努力生产的边际报酬率的全部份额，而且还因为节约了监督费用，进一步激励了劳动者生产的自觉性。农业生产的发展毋庸置疑地证明了家庭联产承包责任制的强大生命力。
2.有利于培育农村市场主体，促进农业市场经济发展
长期坚持家庭承包经营不动摇，是建立农村社会主义市场经济体制的需要。家庭联产承包使粮食生产快速增长，促进了农产品购销制度改革，1985年国家取消粮、棉等主要农产品的统购派购，代之以合同收购，密切了农业生产与广大市场之间的联系。农户除了按合同规定完成承包生产任务外，还可以自购生产资料发展其他自营经济，独立进行商品生产。1992年，全国农村生产性固定资产总值增至3584亿元，比1978年的707亿元增长4.07倍，其中农户占有的生产性固定资产占54%。这说明农户已成为农村经济中的基本单位和市场主体。同时农民专业合作组织数量也迅速增加，这表明农村经济中的市场主体在规模和产业分布上都有了长足的发展。
家庭联产承包责任制之前，我国一直实行的是高度统一的人民公社制度，商品经济极不发达，80%是农村人口。而要实现社会主义现代化就必须实现农村劳动力的转移。实行家庭联产承包责任制则为实现农村劳动力人口的转移提供了契机，因为，农民的生产自主权扩大，经营方式更加灵活多样，这就有可能使农民自由地支配自己的劳动力；家庭联产承包责任制能充分发挥农村劳动力的潜能，劳动力出现剩余，这就为开发新产业、农民外出务工创造了条件；家庭联产承包责任制有助于农业资源优势最大化，各尽所能，各用所长，这必然促进农业的专业化发展，催生形式多样的产业组织。所有这些都会促进我国农业从自给自足的自然经济向商品经济、市场经济的转化。
3.推动我国农业由传统农业向现代农业转变
随着家庭联产承包责任制的发展，涌现了大量的专业户和重点户。由于专业化和市场经济的不断发展，开始向综合经营和横向经济联合方向发展，出现了许多由专业户发展成的专业村，使各种生产要素实现了优化组合，形成在资源、资金、技术、劳力等方面的多种多样形式的跨地区、跨行业的新型经济合作与联营。联产承包责任制和各项农村政策的推行，打破了我国农业生产长期停滞不前的局面，促进农业自给半自给经济向着较大规模的商品生产转化，从传统农业向着现代化农业转变，这些变化为发展农村社会主义经济，促进农业现代化提供了十分有利的条件。
4.家庭联产承包责任制促进了农村多样化经济形式的发展
在家庭承包经济发展的同时，农民自营经济也在发展，个体经济和私营经济作为社会主义经济的有益补充，各自发挥出积极的作用；适应市场经济发展的需要，各种新的经济组合形式、经营形式大量地涌现出来，形成了以集体所有制经济为主体，多种经济成分、多种经营形式并存的格局。
此外，推行和完善家庭联产承包责任制，为改革农村流通体制和发展乡镇企业创造了历史条件。乡镇企业的蓬勃发展搞活了当地经济，带动了就业，加快了农民脱贫致富的步伐。
5.提高了广大农民的生活水平
贫困不是社会主义，走社会化道路就是要实现共同富裕。但共同富裕绝非平均主义。家庭联产承包责任制打破了平均主义的“大锅饭”，一部分地区可以依靠地理位置及资源优势率先发展起来，促进了一部分地区和一部分人通过勤劳致富，由部分富裕带动整体富裕使得逐步达到共同富裕成为可能。中国农村普遍实行家庭联产承包责任制后，发挥了集体的优越性和个人的积极性，既能适应分散经营的小规模经营，也能适应相对集中的适度规模经营，因而促进了劳动生产率的提高以及农村经济的全面发展，极大地改变了我国农业生产和农民生活。
总之，家庭联产承包责任制，将土地所有权与经营权分离开来，所有权归集体，农民享有经营权。这种制度并没有从根本上改变土地的集体所有的性质，但却充分调动了农民的生产积极性，解放了农村生产力。它既不同于“大锅饭”的模式，又区别于小私有的个体经济，使集体的优越性和个人的积极性同时得到发挥，促进了劳动生产率的提高以及农村经济的全面发展，提高了广大农民的生活水平，促使农业生产和农村经济得以蓬勃发展。
三、家庭联产承包责任制实施过程中存在的问题分析
十一届三中全会后，农村实行家庭联产承包责任制，是为了调动农民生产积极性和适应当时生产力发展而对人民公社时期不合理的生产关系进行的一次重大调整，它在打破农业大锅饭、调动农民生产积极性、解决农村温饱问题等方面功不可没。但是，这一制度在实施过程中也出现了一些问题，随着社会主义市场经济的建立和发展，家庭联产承包责任制也要与时俱进。（一）农户土地经营规模小，生产效率低下
自实行家庭承包责任制以来，我国农村土地基本上按现有人口平均分配，把整块土地分割成许多小块分户经营，田埂、沟堰占了不少耕地，在包产到户、均分土地后，使得土地的集中极难实现，“小而全”的小农生产方式盛行，由于耕地面积狭小，农民还在沿用传统手工劳动工具，这既不利于农业生产规模的扩大，也不利于分工的发展，更不利于农业技术的进步和迅速推广。导致农产品成本过高，缺乏市场竞争力，经济效率低下。随着中国加入WTO，外国农产品凭借其价格优势大举进入中国市场，中国农业将由于自身的低效率而受到强烈冲击，农业发展将面临更大的挑战。（二）不利于城市化进程和土地的再分配
农民不仅把集体所有的土地作为解决生活资料的来源，而且当作应付从事不稳定的非农产业带来的风险的一种手段。加上土地对农民的就业保障、生活福利保障和伤病养老保障等功能，许多农民即使已经从事了非农产业也不愿放弃土地占有权，宁愿粗放经营或抛荒。目前，我国大多数农户经营的土地面积在0.5公顷以下，而世界上中等收入以上的国家平均每个生产单位的面积是76.5公顷。我国人均农用地资源高度缺乏，而一些种田能手也为取得规模效益而希望得到更多的土地。在村庄内部如何再分配土地也是家庭联产承包制度遇到的一个新问题。这一问题的难度不仅来自如何确定和对待每个成员原来在集体体制下的权利，同时还需要对本村现有的土地资源和人地关系的可能变化做出通盘考虑。（三）难以彻底解决农民的共同富裕问题
作为特定历史阶段的一项制度创新，农村家庭联产承包责任制极具活力。它极大地调动了农民生产积极性，发展了生产力，使农民广泛受益。但随着整体改革的深入、社会条件的变迁，许多地方出现了诸如农业基础建设荒废，农民增产不增收，大量农民外出打工、中青年劳力不足而导致土地抛荒、弃耕等问题。由于各家各户的生产条件不同，对土地的投入不同，劳动力情况不同，因此，土地经营状况必定会出现不同的效益，因此，在农村中出现贫富分化现象，在所难免。
四、完善家庭联产承包责任制的措施
家庭联产承包责任制已经实行30多年了，针对家庭联产承包责任制在实施过程中出现的问题，以及这一制度自身存在的一些局限性，在坚持这一制度长期不变的前提下，党和政府采取了一系列积极有效的政策，不断完善这一制度。（一）保障农村土地承包期
2003年3月《中华人民共和国农村土地承包法》重申了“耕地的承包期为三十年”，在此基础上规定“承包合同生效后，发包方不得因承办人或者负责人的变动而变动或者解除，也不得因集体经济组织的分离或者合并而变更或者解除”。并规定“承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，且不得单方面解除承包合同”。（二）积极推进家庭联产承包责任制的创新
对于我国农业的改革和发展，邓小平提出了“两个飞跃”的思想，他指出：“从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这[1]是很长的过程。”为推进这一制度向更高的阶段发展，就要推进农业经营体制机制不断创新，加快农业经营方式转变。家庭经营要向采用先进技术和生产手段方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。（三）健全严格规范的农村土地管理制度
土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住十八亿亩耕地红线。划定永久性基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。搞好农村土地确权、登记颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占用、使用、收益等权利。实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地权利，农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度用地计划，并优先满足集体建设用地。改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则，及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房、社会保障。（四）创新土地承包的具体形式
土地承包的形式除了包干到户、包产到组外，还要依据各地的不同特点，依据所承包的土地的状况，采取灵活多样的形式，使土地承包制更加完善、更加具有操作性，如对荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地的承包，不能完全等同于对优良耕地的承包形式，这些土地的经营承包可以采取招标、拍卖、公开协商等方式；也可以采用“土地承包经营权集体股份制”的形式，先将土地承包经营权折成股份，集体经济组织成员按份额享有权利，再承包经营或者股份合作经营。（五）实行土地的合理流转
近年来，随着农业生产力逐步提高，家庭分散经营中因土地规模过小而效益不高的问题日渐突出。同时，农户在生产经营中，也往往遇到农田水利建设等许多单靠一家一户办不了、办不好或者办起来经济不合算的事情，而适度规模经营可以在一定程度上弥补农户经营规模狭小的局限性，在较大范围内协调和统筹人力物力财力，采用先进技术开发、加工和利用当地资源，降低生产成本，发挥规模效益。解决方式就是，在不改变土地所有权性质的基础上，实行土地经营权的有偿流转。因为，在市场经济条件下的今天，农村劳动力、资金、技术等要素流动起来之后，土地作为一种珍贵的稀缺资源和基本生产要素，只有同劳动力、资金、技术等其他要素一样流动，才能实现诸要素之间的优化组合，实现土地的有效利用。土地流转这不仅可以把有限的土地集中起来追求规模效益，而且可以将更擅长于从事技术加工、营销或者其他经营的农民从土地的束缚中解放出来，真正实现人尽其能、人尽其才。为实施好这项工作，要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。（六）更好地适应市场经济的发展，创建新的经营组织形式
在加快农村奔向小康社会的进程中，必须继续推进农村改革，重点改革不适应农村经济快速发展的经营模式。在农村实行家庭联产承包责任制以后，农业生产经营形式发生了根本性变化。一家一户的“小分队”取代了原来千家万户的“大兵团”，土地分块、工具分割、分户自理、各自为政，基本上延续了传统的小农经济的生产经营方式。这种生产方式在国家改革开放初期确实发挥了巨大作用，有力地促进了农业和农村经济快速发展。但是，在我国改革开放三十年以来，通过社会主义市场经济的不断完善和发展，农业农村经济进入了新的历史发展时期。随着农村经济社会的不断发展，家庭联产承包责任制这种经营形式，出现了在一些方面不适应社会主义市场经济，不利于发展现代农业、建设社会主义新农村的问题。农村分散的小生产、小经营由于信息闭塞，势单力薄，没有规模生产，不能形成产品品牌，缺乏市场竞争力。在加快农村经济发展中，坚持深化改革，完善家庭联产承包责任制，显得非常重要、非常迫切了。完善家庭联产承包责任制，加强对农民组织化程度，就是在农村建立新型经济组织，提高农民发展社会主义市场经济的能力。其中，农村专业协会，是广大农民根据自身生产经营的实际需要，以自愿结合为前提，以互利互惠、联合协作为内容，以自我管理、自我服务为主要特征的农村经济协作组织，是广大农民在生产实践中的伟大创举。它是采用会员制的方式，吸收从事同一专业的农民作为会员，由协会提供产、供、销过程中的服务，组织会员在产前、产中、产后等环节进行合作。它集科技推广、技术服务、信息提供、农产品供销服务为一体，以市场为导向，进行专业化生产，一体化经营。
在市场经济中，制约农村经济发展的是“小生产”与“大市场”的矛盾，过去由于组织化程度不高，广大农民的文化素质较低，思想观念落后、市场信息获取较困难等因素，使他们在市场竞争中处于极为不利的劣势地位。在每年农业生产中，如何调整种植结构，种什么品种值钱，怎样才能种好，秋收后销路如何等问题，是困扰广大农民的最大难题。现在，分散的个体农户很难与市场对接，抵御市场交易的风险，很难在市场中发展壮大自己，发展农村经济没有“智囊团”。农村工作的实践证明：在实行农村家庭联产承包责任制过程中，农民需要组织起来，以较低生产成本，快捷运作方式进入市场，有效地抵御市场风险，提高农业生产经营效益。在农业生产中，农民种什么，问协会；农民养殖什么，问协会；农产品如何扩大销路还需要通过协会来解决。农村专业协会，通过发挥自身的组织优势，在组织生产、加工销售等各个环节，不断研究致富信息，引进科研成果，推广先进技术，试用优良品种，促进农村经济实现超常规发展。（七）适度发展规模经营
在发展农业规模经营中，要注意抓好以下几种带动形式：
一是，合作组织带动型。农村专业合作经济组织，是在家庭联产承包经营的基础上，适应农村改革和发展的一项组织和制度创新，是农业社会化服务体系和农产品流通体系的重要组成部分，是推动农业产业化经营的一个重要载体，这种组织形式的出现，在农户与市场之间架起了一座“经济桥梁”，农村专业合作组织，适应市场经济的要求，紧紧围绕某一项专业生产，实现生产要素在更大范围、更宽领域的流动重组，优化农村经济结构，形成新的经济增长点，发展新的生产力。农村专业合作经济组织，是弱小生产经营者的协作和联合，把分散土地集中到一起，建立利益分配机制，能够实现利益共享，风险共担，可以从根本上实现农业增效，农民增收。
二是，主导产业带动型。在发展现代农业中，要本着面向市场，因地制宜，独具特色，效益第一的原则，大力发展农业优势产业，土地要向优势产业集中，特别是要注重增加优质型、专用型和特色型农作物的种植面积，提高农产品在市场上的竞争力。在农业生产中，要注意抓好以下三个环节：形成农业规模生产。在发展现代农业中，只有有规模才能有效益。推广农业机械化。实现农业机械化，是降低生产成本，提高劳动效率的有效手段。在农田作业上，要由主要生产环节机械化向生产全过程机械化发展。特别要突出节水灌溉、植物保护、秋季收获、秸秆还田等农业机械化生产。坚持农业标准化。在中国农业与国际市场接轨后，农产品质量标准问题越来越受到世界各国的关注。在土地规模经营后，要建立农产品质量检测监督体系，实行农业标准化生产，提高农产品在市场上的竞争力。
三是，龙头企业带动型。龙头企业是发展农业产业化的一种组织形式，它是把“小生产”与“大市场”连接的结合体。具有开拓市场、包销产品、精深加工和增加效益等功能。在农业生产中，以龙头企业为依托，以经济效益为纽带，以特色农业为指导，发展农业规模经营。（八）十六大以来党和国家制定了一系列新的惠农政策
党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持邓小平理论和“三个代表”重要思想，全面贯彻落实科学发展观。提出了把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重的基本要求，明确了统筹城乡经济社会发展的基本方略，作出了我国总体上已到了以工促农、以城带乡发展阶段的基本判断，制定了工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的基本方针，规划了建设社会主义新农村的基本任务，为我国解决“三农”问题指明了方向，为“三农”事业发展提供了重要理论支持和政策保障。
广大农民称赞中央惠农政策是“真金白银”，解决了他们生产中最关心、最直接、最现实的利益问题。党的十六大以来，中央惠农政策保持了连续性、稳定性，适应了新时期农业农村发展的新要求，国家出台的以“四取消”（取消农业税、屠宰税、牧业税、农业特产税）和“四补贴”（对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴）以及对粮食主产区重要粮食品种实行最低收购价、测土配方施肥、农业政策性保险等为主要内容的直接惠农政策，减轻了农民负担，增加了农民收入，提高了农业生产服务水平，切实保护和调动了农民的积极性。这些重大政策和措施，体现了以人为本，加强农业基础、增加农民收入、保护农民利益、促进农村和谐发展的目标取向。重点突出，导向明确，操作性强，受益面大。一次次政策突破与创新，“三农”的基础性和战略性地位得以体现，发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享的科学发展理念得以体现。[1]《邓小平文选》第三卷，第355页。
五、家庭联产承包责任制的政治分析
家庭联产承包责任制作为我国农村的基本经营制度，作为农村经济制度的基础，是我党农村政策的基石，这项制度所起的作用不仅仅限于经济领域，还对农村的政治、社会等领域产生深刻的影响，家庭联产承包责任制对农村政治发展具有基础性作用。（一）在新的历史条件下，家庭联产承包责任制加强了工农联盟
家庭联产承包责任制解决了土地这个农民的核心利益问题，必然会得到农民的拥护和支持，这也就加强和巩固了新时期的工农联盟，家庭联产承包责任制也就成为了当前我国工农联盟的经济基础和物质利益基础。此外，实行家庭联产承包责任制激发了亿万农民的积极性，有力地促进了生产的发展，推动了农村产业结构的变化，促进了农村经济形式的多样化，加强了城乡之间的经济交流，拓宽了城乡间交往的渠道，这也有助于加强工农联盟。同时，实行家庭联产承包责任制提高了农业生产效率，节约了劳动力，并且农民有生产经营的自主权，农民的自由流动具有了现实可能性，大批农民进城务工，城乡间的人员流动更加频繁，一部分农民变为工人和城市居民，这样，工人与农民之间更具有了一种天然的联系。（二）家庭联产承包责任制在维护农村稳定中发挥了重要作用
农业是国民经济的基础，农民占我国人口的大多数，因此，农村稳定关系到整个国家的稳定。对此邓小平明确地讲，没有农村的稳定就没有全国的稳定。我党也深刻认识到，“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣、稳定，[1]就没有全国繁荣稳定。”农村土地承包关系是影响农村社会稳定的最大因素，从中国国情看，在相当长的时期内，农业仍将是农民收入的主要来源。土地是农民最可靠的生活保障。事实证明，凡是土地承包关系不稳定的地方，往往出现的问题就多，社会就不稳定。实行家庭联产承包责任制解决了农民的土地问题，特别是在第二轮承包后，农民承包的土地30年不变，这就给农民吃了“定心丸”，使农民人心稳定、情绪稳定，家庭联产承包责任制也就成为农村稳定的基础。实行家庭联产承包责任制，极大地释放了农民的生产积极性，促进了农业生产的大发展，不仅解决了农民的温饱问题，而且农民生活水平显著提高，这就为农村稳定提供了有利保障。（三）家庭联产承包责任制的实行推动了农村管理体制变革
伴随着家庭联产承包责任制的全面推行，农村人民公社制度退出了我国历史舞台。实行家庭联产承包责任制催生了农村新的政治管理体制的产生，村民自治就是伴随着家庭联产承包责任制的逐步推行而产生的。为适应实行家庭联产承包责任制后农村发展的新特点、新情况、新要求，农民发明的村民自治制度，解决了在家庭联产承包责任制下，以家庭为单位，农民分散经营而带来的新问题，即为解决农村公共事务，成立了村民委员会，农民自我教育、自我管理、自我服务。可见，家庭联产承包责任制也促进了农村管理体制的创新，成为农村管理体制变革的一个重要动力机制。（四）家庭联产承包责任制有力地促进了社会主义新农村建设
建设社会主义新农村，是农村进行的一次深刻的社会变革，是广
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