作者：马忠雨
出版社：中国经济出版社
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观察与借鉴试读：
出版说明
山东省人民政府研究室，主要负责组织或参与经济社会改革发展重大问题的调查研究、文稿起草和决策咨询。具体包括：负责起草《政府工作报告》和山东省政府领导重要讲话；组织或协调有关方面起草、修改山东省政府有关重要文件；参与有关重要会议的文件起草工作；参与有关政务活动；研究分析国内外经济形势和主要国家经济社会发展的重要信息、动态，为山东省政府决策提供参考依据；组织、协调山东省政府系统的调查研究工作；承办中共山东省委、省政府交办的其他事项。
近年来，山东省人民政府研究室在省委、省政府的坚强领导下，紧紧围绕山东经济社会改革发展中的重大问题和热点、难点问题，理论联系实际，深入调查研究，组织完成了一批具有较高政策价值和较大社会影响力的研究成果，推动形成了一系列经济社会发展的新政策、新举措，对服务省委、省政府民主科学决策、推进经济文化强省建设发挥了积极的作用。为了进一步加强调研成果的交流应用，发挥更大的社会作用，更好地服务经济社会改革发展，山东省人民政府研究室在完成的可以公开发表的调研课题中，选出部分优秀成果，以“山东省人民政府研究室调研成果2015”的形式分别结集出版发行。
这些成果的调研和形成，得到了省委、省政府领导的关怀和指导，得到了省直部门、各市县政府办公室和研究室的大力支持和密切配合。在此，一并表示诚挚感谢！山东省人民政府研究室2015年12月
序言
省政府研究室职能有三：文稿起草、调查研究、决策咨询。所办刊物《山东经济战略研究》《决策参阅》大抵归属“决策咨询”。多年来，在省政府研究室党组的坚强领导下，《山东经济战略研究》和《决策参阅》编辑部的同志勤勤恳恳、兢兢业业，策划、组织、撰写、编发了大量有份量、有价值的好稿子、好文章，为山东经济社会事业健康发展、为山东的决策咨询工作做出了应有的贡献，受到了各级党委、政府领导，广大理论工作者和实际工作者的肯定和好评。
收入本书中的文章，基本是《山东经济战略研究》和《决策参阅》编辑部的同志所写、所编，分三部分：一是编辑部的同志根据出刊计划撰写的一些观察、综述、透视类的文章。二是2014—2015年《决策参阅·信息专报》刊发的文章。《决策参阅·信息专报》刊发的稿子都是编辑部的同志从大量的报刊、网络中选取，经过认真加工整理而成。有些原本是几十字的信息，他们又广查资料，深入挖掘，充实成篇；有些则洋洋万言，他们取其要义，高度概括，缩写成文。在本书中打破了刊发时的顺序，依据新趋势、新观点、新经验而排。三是近几年承担的几项省政府重大或专项课题，以及就一些热点、难点问题自选题目而形成的调研成果。“文章千古事，得失寸心知”。虽说这些文章都耗费了我们不少的心血，但因水平所限，错误疏漏之处肯定在所难免，恳请读者朋友多多批评指正。
上篇
聚焦房地产调控
《山东经济战略研究》编辑部2011年1月26日，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（简称“新国八条”）正式发布，昭示着第三轮房地产调控政策的开启。业内人士认为这次调控是“史上最严厉的房地产调控”，但与此同时，和过去相似，它也带来了许多争议，如：房地产调控为什么越调越涨？是否存在房地产泡沫？严厉调控下楼市的走向如何？为此，本刊试对有关问题进行了梳理，以期对大家认识中国房地产调控有所帮助。
一、调控政策年年出，房价为何“越调越涨”
近年来，我国的房地产市场陷入了“越调越涨”的怪圈，这种怪圈以“调控—观望—反弹”的形式出现，每经历一次循环往复，房价都会攀升到一个新高点。自2005年以来，政府对房地产的调控政策频繁出台，几乎是“一年一调”，而房价也随之“一年一涨”。
2005年，全国住宅平均售价继续上涨12.6%。为稳住房价，2005年国务院办公厅连续出台了两个“国八条”，国家出手控制房价自此正式拉开序幕。
2006年，“国六条”出台，使2006年全国住宅价格涨幅降到两位数以下。全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.4%，新建商品住房销售价格同比上涨6.3%。
2007年，市场经过一段观望后，再度出现房价大幅上涨的一个高峰，全国住宅平均售价增长率达到16.86%，住房销售平均价格达到3645元/平方米。国发〔2007〕24号文件，指出“住房问题是重要的民生问题”，强调了住房与民生之间的重要关系，并从保障和改善民生的要求出发采取了一系列的调控措施，不再把房地产单纯看为“支柱产业”。
2008年，全国住宅平均售价的涨幅为7.5%，再度回到两位数以下。由于遭遇金融危机，为实现“保增长”的任务，房地产的“支柱产业”定位又再度受到重视，并承担起对经济增长的拉动作用。
2009年，房价在经过3、4月份的“小阳春”之后，再度进入疯涨期。据国家发改委、国家统计局发布的数据，截至12月，全国70个大中城市的住宅平均售价达到4600元/平方米，比2008年均价上涨了1000元/平方米，创下26个月涨幅新高。其中，深圳、杭州、南京、北京、上海等一线城市的房价涨幅超过全国平均水平。
2010年1月，国务院出台“国十一条”，严格二套房贷款管理，首付不得低于40%，加大房地产贷款窗口指导。同年4月，国务院出台具体措施，要求对贷款购买第二套住房的家庭，贷款首付款不得低于50%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。9月楼市又进行第二轮调控，新政要求：不分户型首付款比例调整到30%及以上；暂停发放第三套及以上住房贷款，全国范围都要执行；对不认真执行差别化信贷政策的商业银行，一经查实要严肃处理。
2010年两轮严厉的调控措施过后，全国房价仍在普遍上涨。国家统计局2011年2月18日公布了当年1月份全国70个大中城市住宅销售价格变动情况。无论是从统计数据的同比、环比还是定基比看，70个大中城市的房价都是以涨为主。在新建商品住宅中，仅有3个城市环比下降，2个城市同比下降，涨幅同比超过10%的达到10个城市。二手房市场与新建住宅一样呈现普涨格局。与往年相对简单的统计数据相比，国家统计局这次公布的房价数据更直观，因而被舆论普遍认为“更接近真实状况”。
回顾房地产调控的历史，自2005年以来，几乎年年都有楼市调控政策出台，除了2008年出台了税费优惠和减免等救市政策外，其余几乎是清一色的限制性调控政策。但房价为何总是跳不出“越调越涨”的怪圈？
有关专家指出，造成房价越调越涨的原因有以下几点：
症结一：“土地财政”占比过重。土地财政指的是地方政府依靠征收、出售土地维持财政运转和GDP（国内生产总值）增长数据。受房价越高，土地越贵，财政收入就越高的“土地财政”逻辑的推动，地方政府将土地以尽可能高的价格卖给开发商，造成自身利益与房地产商利益结合，直接成为房地产价格攀升的主要推手。
全国政协常委、江苏省政协原主席许仲林在2011年的“两会”上指出，2010年，土地出让收入接近2.9万亿元，而当年所有地方收入加起来是4万多亿元，也就是说地方收入中超过一半是土地出让收入。中国人民大学教授郑风田认为，未来要想真正地解决高房价问题，必须斩断地方政府收入与房地产涨价的密切关系。
症结二：政策执行力打折扣。中国房地产学会副会长陈国强表示，“政策执行不力是导致楼市越调越涨的罪魁祸首。”在2010年4月份，陈国强就认为，中央对房地产市场的调控手段已经很多，但市场效果却不是很明显，“我觉得这很大程度上与我们的市场主体、地方政府，包括金融机构，在落实相关政策的力度上有关系。”他认为，“如果没有真正执行这些政策，肯定达不到最初设定的效果。”
如2010年4月份国务院常务会议就要求，对购买首套住房且套型建筑面积在90平方米以上的家庭，贷款首付款比例不得低于30%。但仍然有不少买家能以相当于两成的首付买到房子。中国社会科学院金融研究所研究员易宪容指出，“只要政府调控措施深入落实、执行下去，房价往下调整谁都阻挡不了。”
症结三：货币供应量连年猛增。房价越调越涨另一个不容忽视的因素就是货币量的连年猛增。据央行网站的数据显示，中国的广义货币供应量（M2）2000年为13.24万亿元，2002年为18.32万亿元，平均每年增量不足两万亿元。但从2003年后，增速明显加快，2003年M2为21.92万亿元，2009年冲上了60.62万亿元，2010年全年M2突破70万亿元的大关，达到72.58万亿元。广义货币供应量每年增加数以万亿元计算，而且增加数量一年比一年大，十年间共增加59.34万亿元人民币，增幅超过4倍。而主要城市房价的涨幅也基本在这个幅度左右。
通过这个数据，我们似乎找到了房价上涨的理由。上海复旦大学房地产中心主任尹伯成表示，“货币量增长这么快，导致人们的通胀预期节节攀升，现在能抵抗通胀的东西很少，多数人只能买房子来抗通胀，房价怎么能不涨呢？”无疑，因受CPI、通胀压力影响，一些置业需求已提前入市，或被迫入市。
症结四：“买涨不买跌”的心态，促使一些人买房。一位业界人士表示，房价在不断往下跌的时候，谁也不敢买，而价格上涨，购房者更有信心买房。正是在目前房价坚挺的情况下，许多购房者都失去了观望的耐心。人们的心态促使房价上涨的因素不可小视，当人们看到政府一次次出台政策，而效果并不明显的时候，“恐慌心理”就会占据上风，反而促使了房价的上扬。“最近几年，虽然不断地调控，但房价从来都没有真正下降过，最多是先降降温，然后再上去。”市场人士表示，这种心态直接反映了老百姓对政策的不信任。
中国商业地产联盟秘书长王永平解释说，如刚毕业的年轻人，按理说是不应该马上买房的，但是他们既担心政府管不住未来的房价，也不相信政府能把保障性住房解决好。由于之前政府公布的保障性住房计划都很好，但实际落实却大打折扣，因此政府之前的每次调控措施出台后，市场都会明显出现一定时间的观望期。“但最后人们发现，房价反而涨得更厉害。几次后，人们对政策就不信任了。”
种种原因，造成了房价的越调越涨，有学者指出，“房地产已经成了中国经济的黑洞，所有的资源都向房地产倾斜”。各级政府拼命从房地产“赚快钱”，而忽视了企业改革与技术进步，“房地产病”已经成为中国经济病。
中国的房地产有着深层次的矛盾，问题的累积也并非一日之寒。中国住房和城乡建设部副部长仇保兴此间分析说：一是中国城镇化发展带来的刚性需求。现在中国城镇化率还不到50%，每年大约有1500万农民进城，住房刚性需求旺盛，所以调控难度非常大。二是民间资本投资领域过窄。三是全球化的热钱涌动与人民币升值预期相结合。四是房产持有环节税收制度缺失。五是中国各地区之间经济发展差距十分巨大，一些沿海城市房价暴涨，与发达国家一些地区的房价并驾齐驱。而内地一些城市房地产业刚刚起步，在这种情况下，用“一刀切”的办法调控房地产市场，对全国来说也很难有非常好的效果。
二、中国房地产是否存在泡沫
中国的房地产调控越调越涨？是否存在着房地产泡沫？这是我们大多数人都有的一个困惑。
其实房地产泡沫形成的因素很复杂，是诸多因素共同作用的结果。衡量房地产是否出现泡沫也有多个不同的角度、不同的标准，发达国家一般用“房价收入比”“空置率”和“租售比”三个指标加以衡量。房价收入比主要用于判断价格是否处于居民收入能够支撑的合理水平；空置率主要用于判断是否存在过度膨胀的虚拟需求，并最终形成房屋的空置；租售比则主要从租金回报角度判断住房是否具有投资价值。
国际上通行的房价收入比的标准有两个：一个是联合国人居中心的标准，不应超过3:1；另一个是世界银行的标准，不应超过5:1。一般房价冲到户均收入6倍以上的区域被经济学家称为泡沫区。中国社科院经济蓝皮书显示，2010年我国房价收入比是8.7倍，也就是说，国内目前的房价和人均收入比高于世界相应水平。对于像北京、上海这样的大城市而言，房价收入比已达到十几倍。这说明目前中国房价确实超出了大部分工薪家庭的负担能力。
空置率是指待出售、出租的各类房地产占市场全部存量房地产的比率。按照国际通行算法，房屋空置率5%为适度，10%为警戒空置率，超过20%则为严重空置。我国统计局发布的“国房景气指数”中的“商品房空置面积分类指数”，是指上年的空置面积累加今年已经拿到竣工证但尚未销售或出租的商品房的增量面积。建设部将商品房空置面积的统计数据细分为空置待销面积（指竣工验收后空置时间在一年以内的商品房建筑面积）、空置滞销面积（指竣工验收后空置时间在一年以上、三年以内的商品房建筑面积）和空置积压面积（竣工验收后空置时间在三年以上的商品房建筑面积）。因此，我国还没有建立统一规范的空置率指标，不能进行空置率计算，也无法进行国际比较。
租售比是指房地产售价与房地产月租赁价格之间的比值。国际经验表明，租售比的正常范围应为1:100～1:230。住房和城乡建设部房地产市场监管司司长沈建忠在今年的“两会”上说，现在一线大城市住房租售比大部分达到1:500以上，说明我们的住房租售比和国际上比较起来是处在比较高的水平。当然，与欧美国家居民倾向于租房的习惯不同，我国居民更喜欢买房住，从而抑制了租房需求，这也导致了我国住宅租金水平偏低。
综上所述，若以“房价收入比”和“租售比”两个指标衡量，部分一线城市的房价确实出现了泡沫，但泡沫到底有多大，却极难界定。正如前面所述，房价收入比、空置率、租售比的相关合理数据是发达国家的经验，而我国的国情与西方国家差别甚大，可以借此作为分析和研究房价的工具，却不宜生搬硬套。比如，2006年美国房价收入比才达6:1左右，泡沫就开始破裂，还引爆了次贷危机，并波及全球。
针对中国是否存在房地产泡沫的问题，中国社科院2010年12月8日发布了《住房绿皮书：中国住房发展报告（2010—2011）》。《住房绿皮书》提出了一个由多项指标组成的衡量中国住房市场发展质量、风险和效率的指数体系。这个体系包括住房上市公司指数、住房支付能力指数、住房贷款风险指数、住房价格泡沫指数、住房金融机构风险指数、住房公积金中心住房风险指数、住房市场监管指数、住房社会保障指数等8类指数，对涉及住房市场的关键方面的健康程度以及合理性进行了评价。报告显示，我国大中城市房价泡沫程度偏大，部分城市房价泡沫程度过大。《住房绿皮书》通过对2010年9月全国35个大中城市二类地段（城市一般地段）普通商品住宅集中成交价的对比分析发现，普通商品住房平均房价泡沫为29.5%，其中有7个城市泡沫成分占实际价格比例在50%以上，11个城市泡沫成分占实际价格比例为30%～50%，8个城市泡沫成分占实际价格比例为10%～30%，9个城市泡沫成分占实际价格比例在10%以内。
绿皮书显示，泡沫指数最高的前七个城市分别是福州、杭州、南宁、青岛、天津、兰州、石家庄。这些城市的泡沫成分均占实际价格比例的50%以上。
泡沫成分占实际价格比例为30%～50%的城市有北京、深圳、武汉、长春、宁波、哈尔滨、大连、贵阳、上海、郑州、成都。
泡沫成分占实际价格比例在10%以上、30%以下的城市有南昌、济南、合肥、西安、广州、昆明、西宁、长沙。
泡沫成分占实际价格比例在10%以内的城市有南京、重庆、太原、呼和浩特、沈阳、厦门、海口、银川、乌鲁木齐。
三、严厉调控下楼市如何走向
1月26日，《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（简称“新国八条”）正式发布，昭示着第三轮房地产调控政策的开启，业内人士认为这次调控是“史上最严厉的房地产调控”，与过去相比，新国八条对房地产宏观调控又有了新的内容。
首先，进一步确定了住房市场发展宗旨是解决城镇居民的住房条件，房地产市场是一个消费为主导的市场。这明确回答了住房到底是什么产品、住房发展的宗旨是什么的问题，是为住房的“去投资化”“去赚钱效应”明确定调。
其次，为了打击房地产投机炒作，进一步强化了使用针对炒房的各种税收工具的预期。比如加强住房交易税和住房交易所得税，要求住房财产税征收试点展开。
第三，再次加强了对投资及投机购房者的控制，特别是第二套房贷款增加一成首付，将使得投资者最多只能贷款不到四成，有效地抑制了投机购房，而且避免了金融机构的风险。
第四，增加土地供给，今年的商品住房用地供应计划总量原则上不得低于前两年的年均实际供应量，将使得楼市调控的供应逐渐增加。大力推广以“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住房用地。
第五，全国性的严格限购，已有2套以上住房的家庭不得再买房，限购政策继续收紧。
总之，新国八条出台既说明了当前国内房地产市场面临的问题太纠结、太严重，也说明了政府对这些问题有明确的判断，并有决心来调整。
但是最终的调控结果会怎么样，在各地方版“新国八条”落地后，市场各方陷入新一轮观望，部分热点城市的住房成交量出现了较大幅度的下滑，从中也可以看出，方方面面仍然在博弈，有心理上的博弈，也有实际上的博弈，因此未来的房价到底会不会退烧，我们还是要走一步看一步。中国社会科学院金融研究所研究员易宪容分析指出，新国八条之后，2011年中国房地产市场会如何走向，可以从以下几个方面来看：
先看房地产开发投资，无论新国八条的效果如何，由于2009—2010年住房销售一直在创纪录，而中国的住房销售是在绝对预期制的情况下进行的，住房开发投资的效用会滞后半年到一年才体现出来，因此今年住房开发投资增长不会低于去年，再加上保障性住房1000万套投入，2010年土地销售快速增长，这些都为2011年住房开发投资增长奠定了基础。也就是说，无论2011年住房销售增长如何放缓，住房开发投资快速增长的势头仍不会改变。房地产宏观调控对相关产业拉动的影响不会减弱，只会加强。
而2011年住房销售则完全取决于稳健的信贷政策执行情况。如果信贷政策全面收缩或保持低增长，那么个人住房按揭贷款的第一套优惠利率会全面取消，如此一来，蔓延全国的住房投机炒作潮就有望得到一定程度的遏制，房价上涨概率就会降低。但是，这里仍然有两个问题必须面对。其一，各地的限购令无形之中鼓励了当地居民有了一套住房再购买第二套住房，如果这种鼓励的观念蔓延全国，那么二三线以下城市的居民都会千方百计地进入房地产投资市场。因此，即使是最严厉的信贷政策，要想全面遏制这种住房投资炒作，也并非易事。其二，由于新国八条没有涉及存量住房，在过低的融资成本及市场仍然预期房价上涨的情况下，这些存量住房仍会是掀起房地产投机炒作的隐患。
中国房地产市场无限大，相比一线大城市，三线以下城市的住房价格投机炒作仍存在巨大空间。只要住房投机炒作不退出市场，2011年的住房销售仍然会保持稳定增长，只不过增幅有所下降（前两年住房销售已在历史高位了）。所以，住房交易量增长会扩展至二三线以下城市。房价能否平稳并逐渐地调整，就取决于信贷政策能否进一步收紧。
由于全国的住房价格没有向下调整，甚至在二三线以下的城市仍在上涨，因此房地产开发商对土地的需求不会弱于去年。加上各地方政府的土地财政如果不调整，则市场仍然会预期房价上涨，房地产开发商的暴利有足够动力持有更多土地，市场对土地的需求会进一步强化，增加保障性住房对遏制房价的作用不可过高估计。
总之，如果住房按揭贷款优惠利率全面取消，那么新国八条的效果会十分显著，而限价令及限购令所起到的作用可能十分有限。因此，为了保证新国八条的调控目标得以实现，政府相关部门不妨从以下几个方面再继续加以修改或完善：比如用文件方式规定完全取消各种住房按揭贷款优惠利率，其利率水平完全由银行风险定价；比如全面提高住房交易税及住房交易所得税的税率，全面改进住房预期制度；比如严格住房土地拍卖的出让金缴交制度等。
对于下一步如何对房地产市场进行调控和管理，国家信息中心经济预测部徐策认为，我国房地产市场存在的问题更多的是中长期问题，有些是体制层面的问题。为此，他近期撰文提出了以下几点建议：（1）通过以征收“房产税”为核心的制度建设，稳定投资者对房地产市场未来的预期。
房产税作为财产税制安排，具有稳定投资者预期的作用，是能够使投机者与真实需求自动分化并实现房地产市场稳定的“内在稳定机制”。需要提出的是，当前在一些城市提出的试点方案，通过提出免征面积、免征套数之后，对其余的房产征收税金的方式往往会出现征管漏洞，建议对每一个公民名下的每套房都进行征收，按照免征的规定对每一个公民进行同等的返还。（2）通过构建以“多元、稳定、高效、安全的保障性住房融资机制”为核心的制度，扎实、快速地推动保障性住房建设。
保障性住房推动慢的一个重要原因是缺乏稳定的建设资金来源。尽管其购房价要低于商品房价，但毕竟要存在购买行为才能获得，简单称之为“有回款”，其建设资金问题，可以通过预售制度或者银行贷款等渠道解决。
针对公租房而言，尽管其租金要低于市场租金，但由于收益比较固定，因而通过市场化的金融投资机构均可以解决募集建设资金的问题。实际上，只有“廉租房”的建设资金存在较大的困难，可考虑用政府建立的住房保障基金以及土地出让金等收入来对其给予支持，构建一个多元、稳定、高效、安全的保障性住房融资机制。（3）树立科学的政绩观，把保障房建设相关指标纳入干部考核体系。
土地问题是保障性住房建设推动缓慢的根本原因。地方政府面临着土地财政的诱惑，必须依靠将土地价格炒高，才能获得更高的土地出让金，以补充基础设施建设等领域对财政资金的需求。而同样一块土地，如果用于保障性住房建设，那么其价格将比商业地产开发低许多，在地方政府看来，这着实是一种“损失”。甚至有些地方政府认为，虽然一块地可以解决几百户居民的住房问题，但通过商业开发获得土地出让金，却可以解决全域的经济发展瓶颈问题和民生基础设施改善问题，孰重孰轻，的确难以断定。
随着我国城市化进程的不断推进，保障性住房供求失衡的问题日益突出，一味通过基础设施投资带动城市化进程必将不断推高房价，进而提高人口流动的门槛，这种城市化模式是“虚假的”“不可持续的”。因此，必须在全国范围内统一思想，树立科学的政绩观，把保障房建设相关指标纳入干部考核体系，切实推动保障房建设。
由此可见，中国房地产市场的调控，绝非一城一地之事，更非一招一式之功。对于中国的决策者来说，想要一方面看到楼市经济的旺盛，一方面又要避开高通胀的风险，就必须全盘考虑，从根本问题上着手，治标的同时必须治本。
四、国外房地产调控借鉴（一）德国：政府主导，市场参与
为了保障居民住房、保持房地产市场的稳定，德国政府通过规划和税收等多种行之有效的手段调控房地产市场。德国政府实施了“政府主导、市场参与”的房地产发展模式，使得数十年来德国房地产市场供求基本平衡、房地产价格水平总体较低、市场抗风险能力较强。德国因此成为全球成功调控房地产市场的典范。
制定严密而又科学的房地产发展规划，是德国政府管控房地产市场的首要手段。目前，德国有8200多万人口，3800万左右个家庭，提供相应数量的住房便是政府规划的优先目标。在德国现有的3800万余套住房中，约有2000万套为出租房，由政府、合作社和原国有企业等拥有。另外1500万套为独家小院式的独立住房，主要集中在城市郊区、小城镇和乡村地区，其产权归居民个人所有。另外还有约200万户居民购买城市公寓房，这类住房的商业性、流动性都比较大。
根据德国政府的土地规划，近年来德国每年新增住房25万～30万套。尽管目前德国人口已呈现负增长态势，但由于经济复苏，许多失业者重新找到工作，大量原东德居民西迁，外来居民也在不断增加。持续增加住房供应不仅能够满足新增住户的需求，而且对稳定房价有着积极作用。
考虑到全国居民的收入差距，德国政府在制定房地产规划时对高、中、低档房屋的结构作了明确的规定。特别是针对低收入者，各地方政府根据人口结构明确规定了住房建设中出租房的比例。比如，科隆市政府规定，每年新建2800套住房，其中开发商必须专门为低收入家庭建造1000套出租房。政府为这类社会福利住房规划专门用地，在发展商开发后再以较低的房租提供给租房户。这类出租房的租金比一般商品房要低40%～50%，由政府向开发企业提供租金差额补贴。在科隆市的100万人口中，有10万人享受住房补贴，其中约有1万人住的是社会福利性出租房。
除了制定科学的房地产规划和土地供应政策以外，税收也是德国政府调控房地产市场的重要手段。德国政府一直采取对市场上的投机资金课以重税的方式，限制房地产炒作，并且积极采取法律手段对房地产市场进行调控。德国南部地区早在1886年便颁布了第一部“土地整理法”，随后在全国实行，为全国范围的土地规划和土地整理提供了法律保障。另外，在房地产市场交易各个方面，德国政府也都有严密的法律规定。
由于德国低房价的吸引，近年来大量海外“炒房团”涌入德国，境外资金已超过本土资金成为房地产市场的主力。德国许多地方的政府为此出台法规，限制最高房价和房租，极大地打击了外资炒作德国房地产的热情，许多海外炒房团开始逐步淡出德国市场。
另外，为了促进住房租赁市场的发展，德国政府非常重视相关的法规建设和管理，以保障租户的合法权益。法规中对租房合同和租金都进行了详尽规定，对租金核算也有严格的标准。此外，为防止住房租赁领域的非法投资，法规还明确禁止“二房东”情况，以维护住房租赁市场的良好秩序。（二）意大利：政府出售国有住宅和用地
意大利的房价曾经一度有所偏离。2000—2006年，意大利房价年均增长速度为5.1%。意大利房价上涨的主要原因有二：一是住房投资回报率高；二是移民增多带来的需求。意大利政府解决高房价问题的具体措施有四个方面：
一是政府提供住房保障。2009年7月，意大利基础设施与交通部部长马泰奥利宣布，政府开始实施“在未来五年建造10万住宅”的住房计划。
二是政府出售国有住宅和用地。早在2001年和2002年，意政府就以较为便宜的价格向社会出售了总价值66亿欧元的国有住宅和用地。2006年底，意政府又启动名为FIP的计划，再次出售33亿欧元的地产。业内人士预期，政府在未来几年将会出售总价值达150亿欧元的地产。
三是提升居民的住房水平。意大利政府认为，不仅要人人有房住，还要居住舒适。比如说没有暖气的住房，没有卫生间的住房，还有那些非自愿的同住房（子女因为买不起房而被迫与父母居住在一起），对于这些情况，意大利政府正在设法予以解决。
四是增强住房政策的灵活性。意大利政府认为，在人的一生中住房需求是不断变化的，因此住房市场应该是高度灵活的。现在，意大利住房市场上只有不到20%的住房是用来出租的，80%是自有住房。从长期看，租住房屋是战略性政策，因为这样有利于增强住房的灵活性。（三）新加坡：政府分配为主，市场出售为辅
国土面积不足700平方公里、人口约400万的新加坡是市场经济国家，但在住房建设与分配上却并不完全通过市场调节来实现，而是将计划与市场相结合，以政府分配为主，市场出售为辅。
新加坡民用住宅房地产市场主要由组屋和商品房两部分组成。组屋类似于中国的经济适用房，由新加坡政府投资建设并实行有偿提供，价格由政府统一规定；包括高级公寓和私人住宅在内的商品房则由私人投资建设，按市场价格出售。截至2003年底，新加坡政府在40多年的时间里共建成组屋96.8万余套，全国约84%的人口居住在组屋中。
组屋的投资、建设和分配由新加坡建屋发展局统一负责。房屋建成后，该局以公民的收入水平为标准，按照公平合理的原则进行分配。符合政府配房条件的住户一律排队轮候政府分配住房，低收入者可以享受廉价租房待遇，中等收入者可以享受廉价购房待遇。一般来说，新加坡公民结婚后即可到建屋发展局申请购房，两年内便能拥有一套组屋。
组屋按地段、面积不同，价格从15万新加坡元（约合75万元人民币）到25万新元不等。符合条件的购房者可以向建屋发展局申请优惠按揭贷款，而中央公积金则是新加坡人购房的主要资金来源。新加坡自1955年开始建立中央公积金制度，由员工和雇主每月按一定比例交纳。新加坡人在购买组屋时，公积金可以用来支付购房的首付款，也可以用于支付“月供”。此外，政府还以各种形式向公民提供大量的住房补贴，从而使组屋价格保持在一般新加坡人能够承受的范围内。
新加坡商品房市场的主要客户群是收入较高的二次置业者或投资者。由于新加坡大多数家庭都拥有低价组屋，因此商品房市场总体上不太活跃。
新加坡政府严格控制土地供应。建屋发展局可无偿得到政府划拨的土地，而私人房地产开发商则必须通过土地批租，有偿获得土地使用权。政府通过这种方式在一定程度上照顾了中、低收入者的利益。
为了防止房地产开发商的炒作，新加坡政府还制定了细致和周全的法律法规，对房地产市场进行严格监控。例如：建屋发展局的政策定位是“以自住为主”，对居民购买组屋的次数做出严格限定；居民购买组屋后一定年限内不得整房出租，仅允许房主与租户合住；组屋在购买后5年之内不得转让，也不能用于商业性经营，否则将受到法律严惩；新加坡公民购买商品房后如不愿退回已购组屋，就必须继续在组屋居住，否则将受到严厉处罚。此外，新加坡已开始征收房产税，按照规定，业主出售购买不足一年的房屋，要缴纳高额房产税，这对于平抑商品房价、杜绝“炒房”起到了很好的作用。（原载《山东经济战略研究》2011年第3期）
高校“放开走”观察
《山东经济战略研究》编辑部2011年2月13日，山东省委副书记、省长姜大明参加省政协十届四次会议教育界委员联组讨论时指出，“希望山东的大学能够放开走，在培养人的问题上，思想更解放，方法更得当。”如何更好地“放开走”，已成为今后高校改革发展的焦点问题。本刊试对相关问题作简要梳理和分析。
一、高等教育改革进入了“深水区”
从2010年国家中长期教育改革和发展规划纲要颁布开始，诸多教育界人士纷纷表示我国的教育改革已经进入了“深水区”。被视作“高校改革试验田”、自授学位的南方科技大学，历经3年多筹备，终于迎来了首批46名“实验班”新生报到；上海纽约大学获教育部批准筹建；自主招生上演高校联考的“三国杀”局面……中国大学的这些“新动作”总是背负着打破现行教育体制僵局、探索新路的厚望，也总能引起各种各样的议论。很少有哪一项改革措施能赢得一致叫好，也很少有哪个人能冲破迷雾，给我们一个改革优劣成败的标准答案。这也许正是“深水区”的真正含义：向着选拔培养创新人才的目标，每所学校都可以有自己的改革进程和改革试验。
高等教育管理体制改革是国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）着墨较重之处。《规划纲要》从高校与政府、高校与社会、高校内部三个维度上，就“推进政校分开管办分离”“落实和扩大学校办学自主权”“完善中国特色现代大学制度”等三个方面对高校改革的路径进行了系统性的制度设计，并首次提出“树立系统培养观念”来沟通联动三者关系，形成体系开放、机制灵活、渠道互通、选择多样的人才培养体制。在社会资源整合方面，强调高校发展要扩大社会合作，推进与科研院所、社会团体的资源共享，形成协调合作的有效机制等。这一系列政策信号的释放，要求高校要更加注重自身内部改革与外部环境的协调性，通过内外结合形成推进改革的持续动力。
武汉大学前校长刘道玉深刻指出，从20世纪90年代初至今，高等教育一直是以发展代替改革。教育发展与教育改革是完全不同的两回事。发展就是在原来的基础和规模上向前推进；改革的本质是针对原有存在的问题，以新的思想、新的体制、新的制度、新的方法代替旧的思想、旧的体制、旧的制度、旧的方法。不通过改革传统教育观念和旧体制来促进教育发展，而是通过发展来带动改革，其结果必然使改革滞后。现在高等教育的管理理念、管理方法、管理制度、管理体制都没有实现真正意义上的改革，而有些“教育改革成功论”者，就是把发展与改革混为一谈，实质上是以发展代替改革，而不是促进改革，是以牺牲质量换来的数量发展，掩盖了教育的很多问题。
教育部部长袁贵仁在2010年“两岸四地大学校长高峰会”上表示，“从现在起到2020年是我国高等教育发展的重要战略机遇期，实现高等教育理念和人才培养模式的战略性转变，更加重视保证教育质量持续提高的有效机制，深化高等教育体制改革，使体系更加合理，办学特色更加鲜明，人才培养、科学研究和社会服务水平及国际竞争力进一步增强，为把我国建成人力资源强国和创新型国家提供坚实的人才支撑和知识贡献。”两个战略性转变的重要思路，为我国高等教育面临的新一轮改革指明了目标任务和基本方向。
转变发展理念是加快高等教育发展方式转变的前提和先导。近十余年来，高等教育在规模上实现了迅速扩张，取得了令人瞩目的成就。但是距离经济转轨的新趋势、社会转型的新要求、科技文化发展的新态势、人民群众的新期盼还有较大差距。要促进高等教育科学健康地发展，必须克服单纯追求规模扩张，忽视内涵建设、质量提升、结构优化的片面性，寻求规模、结构、质量、效益协调发展的有效途径和机制。另外，高教管理体制和办学机制改革滞后，严重制约着高校生产力的解放和办学活力的激发，使办学质量和水平难以大幅提升。大力推进高教管理体制、办学体制改革，推行政校分开，管办分离，构建充满生机活力、富有效率效益、更加开放透明的体制和机制，应成为今后高教改革的一个重点。
人才培养是高校的根本任务，人才培养模式先进与否，是制约人才培养质量的关键。目前，我国高等教育存在着两大不适应，一是不适应经济社会发展的要求，二是不适应国家对人才培养的要求，这是高等教育界必须深刻反思并谋求化解的根本性难题。如果高等教育发展对经济体制变革、对生产力发展新趋势对接不敏感、不贴切；如果高校的学科专业结构对产业结构调整升级支撑乏力甚至滞后，对国家现代化建设不能提供充分的知识、技术、思想、人才支撑，不能为人民群众提供丰富的优质资源，那么，高等教育将辜负国家的期待与重托，制约全面建设小康社会的发展进程。因此，中国高等教育人才培养模式亟须开展一次战略性转变。
中国科技大学前任校长朱清时指出，中国教育面临的根本问题是体制改革。中国现在的教育体制，还是20世纪50年代学习苏联的，一直没有彻底改造过，这些年所做的主要还是修修补补的工作。对教育体制的改革，不能仅仅做些表面的修补。一种运行了50多年的教育体制，是该到变革的时候了，现在应该来考虑教育改革的历史使命了。不要再纠缠于那些细枝末节的问题，而是应该好好想想怎么把学校重新恢复成为学术机构，让学者都去追求学术卓越，而不是追求行政晋升，应崇尚真理，而不是崇尚权力。
二、高等教育体制之弊
无论是坊间的学者、高校校长与教师，还是教育官员，其关于我国高等教育体制弊端的论述可谓汗牛充栋。归结起来大致有如下几点：高校的行政化、学术造假与腐败、大学生就业问题严重、大学盲目扩招、学术资源过于垄断、高校贷款债务过高等等。
朱清时认为，中国的大学根本问题在于教育体制行政化，把学术机构当成行政机构来管理，书记、校长都是上面任命的官员，下级服从上级，谁的官大就听谁的。大学的灵魂应该是学术至上，追求卓越。只有追求学术至上，大学才能称其为大学。在行政化的大学里，追求学术卓越的人地位卑微，于是大家不去竞争谁学术做得好，而是看谁的位高权重。位高权重之后，包括教授职称、学术资源、学术经费、生活条件等等，什么都来了。大学教授们没有话语权，只能去迎合权力，或者主动去做官。特别是最近这十多年，大学行政化越来越严重，学术精神萎缩得很快。十多年前，给教授一个行政职务，他还会犹豫，怕耽误学术。现在，一个副处长、处长的职位都会有好多教授去竞争，这直接影响到人们的能力往什么方向发展。因此，课程改革、素质教育其实都是浅表层次的问题，真正的问题是体制问题。在行政化的教育体制下，大学里追求卓越的风气变成了追求官位，崇尚学术变成了崇尚权力，权力变成学校运转的中心了。
教育学者熊丙奇认为，在高等教育转向内涵发展的道路中，教育内部的问题逐渐上升。其中一个重要的问题，是高校高度行政化的弊端。我国现行的高等学校管理体制是在计划经济体制下形成的，至今没有产生实质性的改变。政府包揽高等教育、直接管理高等学校，形成高度集权、行政化和官本位的管理，影响和降低了教育质量，干扰和损害了学术的活力和创造力。《学习时报》刊载的《高等教育体制改革是当务之急》指出，由于教育体制改革的时滞，制度出教育力和学术力的振奋局面没有在高等学校同步实现。改变执政方式，理顺教育与国家之间的关系，以大学独立法人地位和办学自主权为核心的现代大学制度建设，应当是高等教育体制改革的当务之急。
首先，当前中国的大学已经变成事实上的政府附属行政官僚机构，而不是按照教育和学术机构的逻辑发展。中国的大学长期以来实行的是内外“三权”不分的高度集权体制。所谓的内外“三权”不分，是指外部举办权、管理权和监督权三权合一，内部决策权、行政权和学术权的职责不分。而这就造成了大学“千校一面”，缺少特色和个性，不能真正体现学校、教师和学生的发展意志。
其次，如今中国的高校拥有全世界所有大学中规模最为庞大的管理机构及其管理人员队伍。而这一尴尬局面的形成，源自大学管理集权化、机构衙门化和职员官僚化，以及由“三化”所造成的机构臃肿（叠床架屋）、队伍庞大、行政权力僭越学术权力以及办学效率效益低下的现象。
再次，当前高等教育体制改革与大学制度建设之所以特别困难，究其原因在于传统观念的惯性思维路径，即官本位的人事任用制度导向及其带来的官本位意识已经形成了一种文化意识和价值取向。这主要表现为：大学之间竞相攀比行政级别，管理岗位与行政等级挂钩，教师待遇与官员等级衔接，兼职学者的身份异化和官僚意识增强等。由于资源配置和评价体系向行政权力倾斜，导致学者竞相进身入仕。“教而优则仕”对学术队伍建设和学术事业发展造成了严重损害。
文章认为，改革开放三十年来，中国高等学校的体制改革尽管有了不小进步，但总体上涉及的多是一些外围问题。带有根本性的管理体制改革，尤其是高校的领导体制改革并未涉及。文章指出，中国高校和世界各国高校之间的竞争，归根结底是教育管理体制的竞争。
文章最后强调，国家提供新鲜的制度资源或宽松的制度创新环境，对于高校体制改革以及建设现代大学制度而言相当重要，若没有这一环节，高校将很难有突破性进展。因此，改变传统制度的低效率运作，无疑是促进大学发展和学术创新的关键点。
也有专家认为，高等教育的改革至今仍然难以撬动，呼吁改革的雷声大而实际动作小，乃是既有利益格局造成的。正是当前高等教育的既有体制建构，形成了坐享收益的利益格局。现在的高校校长、教师、大学生、教育官员，无论他们有多少“不满”之言，一个不可争辩的事实是，他们本身就是现有高等教育体制的既得利益者，只是大家在这样的利益格局中分得的蛋糕不同、地位不同、收益不同罢了。
当改革进入深水区的阶段，必将引发既有利益格局的变革。而高等教育的改革，是一场事关国计民生，又涉及诸多群体的发展利益与社会稳定的大战略。启动高等教育体制改革，最为重要的是要依法改革，只有有法可依地进行改革，才能切实贯彻改革的目标，为改革提供最为强大的动力来源与保障。
针对诸多弊端所导致的高校种种“放不开”现象，高校若要“放开走”，就必须在“学校怎么办”“质量怎么保”两方面有针对性地下大气力加以改进。
三、切实解决好“学校怎么办”的问题
近年来，全国高校普遍实现了规模化发展，硬件建设迅速改善，一些校园堪称奢华。但有专家指出，当今大学校园里大楼林立，却罕见大师，大学的学术精神正在日渐萎缩。诸多教育界有识之士大声疾呼：“不独立，无大学。”专家直言，中国的大学普遍存在行政化问题，缺乏办学自主性。他们认为，中国应该学习发达国家的经验，建立现代大学制度，排除行政权力的干预，恢复大学的独立性，将大学还原为学术共同体。
朱清时认为，中国的高校要办学独立，第一步就是认真贯彻高教法，每一所大学都要制定章程，不仅规定应该怎么做，而且要规定违反了怎么处罚，让所有的人都对学校章程心存敬畏。要自治必须有法律依据，在政府出资办学的背景下，大学自治一定要有法律依据，才能保护自治权。大学要自治，关键就是权力不要干预，让大学作为学术共同体进行自治。
刘道玉指出，首先要恢复大学的独立性。中国教育改革需要从教育部改起，从教育部放权开始。教育部近些年推出了许多教育工程，教育工程就是计划，教育工程越多，教育计划性越强，是典型的计划经济思维在教育战线上的表现。如果说中国经济体制转轨了，可是中国的教育依然停留在集权体制。大一统的体制与大学独立自治是对立的。中国教育需要进行一场真正的体制变革，关键是教育部要转变职能，坚决、彻底地放权。
复旦大学前校长杨福家认为，解决体制问题，关键是三点：爱师爱生、依法办学、无为而治。“爱师爱生”不是空洞的说教，它与体制密切联系，不可分割。没有良好的体制就没有良好的氛围，积极性没有充分发挥，其他的就都是空中楼阁。如果没有一个“爱师爱生”的大环境，就不能把老师和学生的积极性调动起来，其他就很难做到。作为现代大学，做事要有规范，要依法办事。法律包括宪法、教育法等，在这些法律基础上，各所大学都应该有自己的“宪法”，就是大学的章程。有了章程，依法办事，最后达到无为而治，即在一定的规划（法治）下，“无为而治”或许是最好的“治”。如果各大学有了自己的章程并且切实遵行，教育部就不必什么都管。现在大学体制的关键是“按法办事”，各大学都应该根据法律制定章程。西方大学的章程不需要校外组织批准，只要它没有违反本国的法律。在中国的特定情况下，大学的章程可以请人大会议批准。这样一来，各大学就可以按照自己的章程来办事，这就是“自主办学”的含义。
朱清时指出，中国的大学要建立现代大学机制，亟须像农村改革一样“去行政化”。就像行政权力不能干预农业生产一样，不要靠行政权力安排学校的发展，大学就是要让教授们按照教育的规律去办。中国的高校改革要有安徽小岗村那样的试点，要走这一步才能够有真正的现代大学。要走出这一步也很难，尤其是老大学有盘根错节的利益和人员包袱，中国又需要社会稳定。老大学希望很小，中国需要很多新大学。中国的大学改革，将是新大学按照新的体制运作，老大学按照旧机制运作，慢慢地新大学的水平越来越高，而且新大学走到前面以后，会逼着老大学进行改革更新。
刘道玉则认为，理想的大学制度与理想的大学是相辅相成的，没有理想的大学制度，建设理想的大学就没有保证。中国未来教育的希望，不在于某一个领导人身上，也不是一个教育家的问题，关键在于制度，我们要敢于去改变现有的制度，开创未来。尤其是准备建成世界一流的重点大学，它们应当以研究高深学问为己任。这样的大学，应当拒绝功利主义，远离媒体，引导师生树立“以学术为志业”的价值取向。这样的大学应当是独立的、多元化的、开放的。独立，就是没有依附性的；多元化，就是允许百花齐放、百家争鸣，允许各校办出各校的特点；开放性，就是面向世界，面向未来，资源共享，既合作又竞争，在办学理念、人才质量上跟国际接轨。有人以所谓“中国特色的大学制度”来排斥有价值的、在世界上被证明行之有效的现代大学制度，这种自我封闭的口号，就是开放的最大障碍。
教育学者熊丙奇指出，推进高等学校的管理体制改革，关键是要打破学校与政府的隶属关系，恢复高等学校的办学自主权。克服高校行政化、官本位的弊端。这是提高高校的学术水平和创新能力、培养优秀人才的基础性制度。
一是恢复高校的自治性。高等学校办学自主权的真正落实，首先需要政府转变职能，改变对高等学校的直接管理，打破高校与政府的行政隶属关系，建立法治框架中的高校和政府的委托代理关系。需要制定有关立法，确定国立大学体制改革的思路、目标。从取消高等学校的行政级别开始，通过建立大学拨款委员会、实行校长遴选制度等现代大学制度建设，使部属高校成为首先落实自主权、自主办学的高等学校。
二是推行大学校长遴选制度和校长职业化。大学校长遴选制度是现代大学制度的组成部分。在现有法律框架下，仍可以改革按党政干部选拔方式产生大学校长的传统模式，倡导教育家办学。应该强化遴选程序，建立大学校长遴选制度。建立由人大代表、政府部门官员、社会贤达、知名校友、学校教授等共同组成的遴选委员会，制定校长标准，面向社会公开征选，确定人选后由理事会报教育部任命。这一过程必须有更大程度的社会参与，不能由政府主管部门闭门操办。只有这样，才能减少校长任命的随意性，增强校长的民意基础和权威性，使校长办学更关注教育规律与学术规律。高等学校的校长是全职职务，必须集中精力、全力以赴。大学校长的职业化，有利于造就一批真正的教育家。校长自上任之日起应退出教学和学术研究工作，这不仅是为了保证高等学校的正常运行，也是为了避免行政权力对学术的干扰和影响，是世界各国大学管理的通例。
三是精简高校领导人数和管理机构。高校可从实际情况出发，精简领导班子人数。可借鉴地方党委改革的经验，在具备条件的学校，尝试党委书记和校长兼职，党委副书记与副校长兼职。高校应进一步合并和精简机构，包括校部管理机构以及院系管理机构。高校机构设置的原则，不应与上级教育行政管理部门或者政府其他部门的机构一一对应，而应该依据学校办学的需要科学设置岗位。
四是建立大学理事会进行战略决策。为避免权力过于集中在个人的弊端，在减少领导干部人数的同时，需要改变高校的治理结构，成立学校理事会，对学校的战略发展进行决策。学校理事会的组成人员，可以包括人大立法机构的人员、政府官员、学校领导、学校教授代表、知名校友等。
五是实行学术本位的管理。高等学校作为教学和学术研究机构，是典型的“第三部门”，应当实行不同于政府和企业、符合自身属性的特定的组织管理，其核心是改变高度行政化的管理模式，平衡学术权力与行政权力，实行以学者的自我管理、民主管理为特征的学术本位的管理，在高校的日常管理中，要发挥学术机构的管理与决策作用。通过实行高校职员制度，逐步取消管理部门的行政级别。学校的各项利益分配（津贴、奖励、福利、住房、职称评审等）应向第一线教师、研究人员倾斜，管理干部、行政人员不应获取特殊利益。学校向院系下放权力，学院实行教授委员会制度和院长（系主任）负责制。取消学院（系）的行政级别。实行基层学术组织的民主管理。
所谓的“学校怎么办”，具体到实际工作中，就是要建设一所什么样的大学、怎么建设这样一所大学的问题。有专家认为，主要应做好三方面工作：
一要合理定位发展目标。要鼓励高校在不同层次上办出自己的特色，形成自己的风格，克服高校同质化倾向。首先，要合理定位自己的发展目标。这种定位，应该目标准确、规划科学、路径清晰，具有资源支撑和可持续性，并且实现最大程度的广泛共识。其中，最主要的是形成特色、突出特色。只有适应市场需求，挖掘自身潜力，集中优势资源，形成并突出了自己的特色，一所大学才能吸引并稳定住自己的消费群体。其次，要深入研究如何在教育大众化基础上进行精英教育。大学既要培养数以万计的合格劳动者，也要培养一大批在各条战线上引领潮流的“高精尖”人才；既要培养中国特色社会主义的合格建设者，也要培养中国特色社会主义的可靠接班人。从而使每所高校都有在不同专业领域“独领风骚”的优秀人才。
二要规范高校内部管理。要正确处理决策权、执行权、学术权与民主管理之间的关系，通过规范管理制度，厘清行政权力和学术权力的范围与界限，给“学术权力”应有的地位和权威，减少或者去除非学术因素对学术的影响。不能把“去行政化”简单地理解为去掉管理和层级。高校内部需要管理，没有层级的管理不仅缺乏效率，也不符合管理科学的基本原理。要通过“去行政化”，使那些代表学校行使学术权力的岗位成为专家、教授轮流为学术活动承担的一种义务，而不是一种“官位”。
三要正确处理高校与政府、市场、社会之间的关系。一是政府主导。通过加强对高校的宏观管理，在高等教育发展中发挥主导作用，保障高等教育的基本经费和公共服务。二是市场调节。通过市场机制的内在优势，在高等教育发展中发挥适度调节作用，使高校在激烈竞争和动态发展中不断提高办学质量、不断突出办学特色，满足经济社会发展对不同层次和不同规格人才的需求。三是社会参与。鼓励和动员社会力量通过各种形式进入高等教育领域，助力高校建设与发展，从而实现高等教育的多元主体办学、多种形式发展。四是扩大高校办学自主权。通过自主开展教学活动、科学研究、社会服务和内部管理，更好地协调内部和外部两部分资源，更好地实现自我管理、自我约束、自我发展。
四、切实解决好“质量怎么保”的问题
大学的根本使命是培养人才，大学的每一项工作都与人才培养质量紧密相关。因此，“质量如何保”的问题，其实就是如何保证和提高高校办学质量尤其是人才培养质量的问题。
高等教育的成效直接反映出我国人才培养模式的成功与否，是人才培养的关键一环。有关专家认为，除了体制制约了高等教育发展之外，作为我国现代学校教育培养人才的最后一个加工程序，高校教育工作本身也存在着与培养人才不相适应的弊端。
一是过度统一化、标准化的教育模式，严重压抑和阻碍了青年学生个性的独立成长和创新思维的形成。目前我国高校教育仍然无法摆脱小学教育、中学教育中的题海战术、课本教条化、卷面分数看成绩等方面的“后遗症”。高校学生创新思维问题，其实是创新思维养成问题，但由于我国的中、小学教育和学龄前儿童教育对这方面都不重视，因此在学生步入高校后想一下子养成这种思维是不现实的，目前高校教育在这方面也没有太多的改进和完善。
二是学校教育与社会需求严重脱节。高校应该是“答疑解惑”“传道授业”功能的有效执行者，也就是说，不仅要为学生“答疑解惑”，更要“传道授业”给学生。“道”和“业”应该是务实的，应该是非常经得起社会考验的，而绝不是“学非所用、用非所学”的。
三是高校教育严重缺乏社会化。一是教材、课题没有更新机制，陈旧不堪，更新速度缓慢，教学实践项目根本就没有社会意义；二是教师队伍和教师知识更新换代仍然是形式主义；三是教学模式与社会对知识、人才的需求严重脱节。
四是“尖子主义教育模式”严重阻碍了大批人才的培养。学校不应该只把眼光盯在几个尖子生身上，而是应该把更多的精力放在“普通学生”身上，使这些普通的学生能够更集中精力、更努力、更奋进地学习和掌握更多的知识，为社会服务。
高校人才培养质量可以分为学校内部和社会两种评价尺度。前者主要是以高等教育的内部质量特征作为评价依据，考查学生是否达到了学校规定的专业培养目标的要求；后者主要是以毕业生质量作为评价依据，考查某所学校的毕业生能否很好地适应国家、社会、市场的需求。综合这两个方面，高校提高人才培养质量，就是提高人才培养与培养目标的符合程度，提高人才培养对社会的适应程度。
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