国际发展援助理论与实践(国际减贫与发展丛书)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：左常升

出版社：社会科学文献出版社

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国际发展援助理论与实践(国际减贫与发展丛书)试读：

要实行对外援助必须要有充足的资金来源。目前国际发展援助的援助资金主要来源于两大部分：第一是传统的资金来源，主要是指DAC国家的ODA，来源于各国的财政支出；第二是近年来开拓的创新融资渠道。本节在分析发展援助的传统资金来源的基础上，着重探讨在ODA增长速度难以及时完成千年发展目标的背景下，创新融资渠道的选择标准和发展状况，并根据融资的效果研究了AMC、IFFIm、Debt2Health、机票团结税、（RED）、碳交易税等融资渠道的工作机制和融资潜力。一 ODA供应不足产生了对创新融资的需求

国际发展援助的资金来源主要可以分为传统资金来源和各种创新融资渠道。传统资金来源为援助国的财政预算或者区域和国际开发银行用于达成基金目标所发行的债券。对经济合作与发展组织发展援助委员会（DAC）国家来说，发展援助资金传统资金主要来源于财政资金，即各成员国政府的税收。这一点可以在DAC成员国的年度政府财政报告上得到体现。

传统资金一直是对外援助的主要资金来源。据世界银行的统计数据，2000～2008年为受援国提供的援助资金，总的官方发展援助（ODA）与发展银行债务之和（ODA+IFI bond）总共达到了12688亿美元。其中，总的ODA为9000亿美元，发展银行债务为3688亿美元（World Bank，2009）。

在2000年联合国的千年发展峰会上，世界上主要发达国家制订了将全球贫困水平在2015年之前降低一半（以1990年的水平为标准）的行动计划，简称千年发展目标（Millennium Development Goals，MDGs）。及时完成千年发展目标需要充足的发展援助资金，但是具体所需要的资金又是相当难以估计的。联合国2001年的一份报告显示，除了现在的发展援助之外，保守估计每年需要额外的500亿美元，才能及时完成千年发展目标（Zedillo，2001）。但是这个估计看起来是最小的估计。这部分额外的资金相当于当时DAC援助国的ODA的总和。也就是说完成千年发展目标意味着ODA要翻番（OECD，2004）。

为了完成千年发展目标，DAC组织制定了ODA/GNI之比为0.7%的发展目标。具体到各个成员国，对ODA/GNI之比各有不同的承诺。如图1-1所示，虽然2009年所有成员国均实现了自己阶段性的承诺，但是大多数国家离联合国0.7%的目标仍然很远。虽然近年来DAC大多数成员国的ODA/GNI均呈现了逐渐上升的趋势，但是ODA/GNI的比例提高却不多，尤其是对某些援助数额比较大的国家，如美国和日本ODA/GNI的比例一直都很低（2010年美国和日本的这个比例都是0.2%）。所有DAC国家ODA/GNI加权水平2008年是0.31%，2009年是0.34%，绝对数额2008年是1214.8亿美元，2010年是1284.7亿美元，援助额增加幅度不高。ODA的传统渠道的主要资金来源于国家财政预算，也就是来自国家税收。要提高ODA/GNI之比就意味着，在不压缩政府其他开支的情况下提高税收比重，或者在不增加税收的情况下压缩其他部门的开支。首先，提高税收需要提高公众对对外援助的支持程度。税收比重的增加幅度有限，意味着ODA/GNI增长幅度也是极有限的。其次，增加ODA而压缩本国其他部门的支出，在本国利益与对外援助之间，援助国会面临来自本国利益集团的压力。如日本从20世纪90年代起一直处于经济的萧条期，在2000年之后，许多日本国民要求降低日本的对外援助，因为日本人认为在国民经济状况不佳的情况下，更多的资金应该优先用于改善国民的生活。之后日本政府开始大幅削减ODA支出。2008年全球金融危机之后，很多DAC国家的经济状况出现恶化，有的国家甚至出现了主权债务危机，增加ODA的压力会更大。图1-1 2009年DAC成员国ODA/GNI比例对照

注：不按权重计算的DAC、ODA与CNI的比值为0.48%，如果按权重计算，即DAC成员国中总的ODA与总的GNI之比，这个数值是图中所示的整个DAC相对应的0.31%。

资料来源：OECD发展合作报告统计附录，http：//wwwhoecd.org。

因此，为实现千年发展目标，仅仅依靠各援助国政府提高对外援助预算以提升援外资金来源是不够的，潜力有限，而且也有一定的不稳定因素，要使发展援助资金翻番就必须寻找相同数量级的创新融资方式，或者在ODA与创新融资两者之间寻求一种平衡。二 创新融资的标准和定义（一）创新融资的标准

2002年，蒙特雷（Monterrey）国际发展融资会议首先提出要寻找创新融资渠道，之后许多发展援助创新融资的建议被提出。但是并非每种创新融资的建议都具有可行性。因为创新融资渠道的建立需要考虑种种因素。

作为发展援助传统资金来源的一种补充，创新融资需要满足如下的特征：切实的政治可行性、深厚的融资潜力、快速的融资速度、额外性、可预测性和可持续性。

首先，创新融资的政治可行性是十分重要的，接近千年发展目标2015年的每一年都预示着在接下来的时间需要更多的资源。因此，相比有争议的建议，在国际社会上得到广泛认同的建议应当得到优先考虑。

其次，融资潜力也是一个重要的考虑因素。融资潜力要求税基足够大、足够稳固，使为MDGs融资时没有过多的避税和强烈的政治反对。

再次，除了政治上的可行性和融资潜力，越临近2015年的最后期限，越强调迅速融资的必要性。如果援助国要兑现其承诺，那么每年的拖延都意味着后面年份更大的融资压力。受援国根据援助国事先的承诺制定了国内政策和机构计划，得到确定的援助资金的信心就会帮助形成一个良性的循环。

再次，需要研究这些融资渠道是否真的是现存发展援助的额外融资渠道。发展援助的额外资金，可以通过更多的ODA或者创新融资获得。两种渠道之间的平衡，将决定发达援助国的负担程度和政治抵制程度。如果传统的ODA受到了创新融资渠道的影响，创新融资就难以达到与传统ODA共同实现MDGs的目的。Monerrey框架下的一个共识是，创新融资渠道应该成为当前ODA承诺的补充融资方式。创新融资的扩张，不应该减轻发达国家的ODA责任。

最后，创新融资资金的受援国政府，仅可能在它们对额外援助的稳定性和可执行性有足够的信心时，才会做出积极的计划，正确地改革和投资。新形式的发展援助融资，必须是可预测的和可持续的。（二）创新融资的定义

目前发展援助创新融资在国际上还没有一致的定义。

世界银行通过详细定义资金的来源和利用方式将发展援助创新融资方式定义如下：创新融资是指用于①通过新来源及正常交易之外的投资为发展援助融资的所有方式；②从根本上解决发展援助资金问题，涉及非传统方式的团结税（Solidarity）、公私合作关系（Public-private Partnerships，PPPs）、催化渠道（Catalytic）的非传统融资方式（如表1-1所示）（World Bank，2009）。表1-1 World Bank（2009）创新融资的四种分类

根据这种定义，创新融资囊括了相当广泛的融资机制，包括新兴国家的发展援助、多边发展银行发行的本国货币的债券等。

OECD一份报告则不同意世界银行的观点，他们认为创新融资应该包括支持国际发展援助的融资和行动机制，这种机制不应包括传统的官方或者私人支出方式。这些创新机制包括：用于增加或者发展受援国私人和公共税收的新方法；可用于发展援助的且有多年基础的新收益流（如新的税费、债券收入、销售和自愿捐赠机制）；用于应对市场失灵或者增加可持续的发展援助的新的激励（如财务担保、企业社会责任和其他奖励）等（OECD，2010）。

本书比较偏向于OECD对创新融资的理解。据World Bank的估计，多边银行的债券在2000～2008年共募集了401亿美元，占总的创新融资（570亿美元）的3/4。多边发展银行对发展中国家发行的本国货币债券，可以缓解发展中国家对于资金的需求。但是借债总是要偿还的，仅将未来的钱用于现在而已，并不是提供同等数量的援助资金。因此其不符合创新融资额外性的要求。但是World Bank通过对从来源和利用方式提出的创新融资的定义，为资金的分类提供了一个良好的分析框架。本章仍将借用这种分析框架分析OECD所阐述的创新融资方式。三 创新融资机制

根据OECD的定义，目前正在运行的创新融资方式中，融资效果比较明显的主要有机票团结税、IFFIm、AMC、Debt2Health、碳交易税和（RED）产品。从融资用途上看，这些创新融资方式大都体现了对千年发展目标中健康部分的支持。机票团结税、Debt2Health用于艾滋病、瘴气和肺结核病的治疗；（RED）支持艾滋病的治疗；IFFIm和AMC则致力于为疫苗的生产融资。从资金来源上看，它们大体可以分为两个部分：公共支出和私人市场。正在探索的创新融资机制中，融资潜力比较大的主要是CTT，资金来自私人市场。（一）来自政府公共支出的创新融资机制1.AMC

AMC（Advance Market Commitments）的出现是为了应对疫苗市场的短缺性。援助国向疫苗生产厂商承诺，如果疫苗生产出来，满足事先约定的标准并为发展中国家所需要，其将会以一个事先商定的价格购买疫苗。AMC还答应向合作的疫苗生产厂商提供研究疫苗所需要的启动资金。如果AMC的基金被耗尽，厂商会按照约定继续在一段时间内按照事先约定的价格继续生产疫苗。援助国投入的资金确保疫苗的价格，因此创造了一个切实可行的未来市场。

AMC的构想首先由意大利在2005年的G8峰会上正式提出。2007年在罗马，6个援助方——意大利、英国、加拿大、挪威、俄罗斯和盖茨基金，共担保了15亿美元的资金用于研究和开发肺炎疫苗。作为AMC的试点工作，其目标就是保证发展中国家能够在长期内有充分和负担得起的疫苗。

AMC仍然是援助国（或组织）将特定的政府援助用于特定目的（疫苗）的结果，所以AMC仍可以算作援助国的ODA。AMC的资金则来自政府的短期的财政预算资金。AMC的融资更加快捷，但是也容易给援助国造成财政开支的负担。

AMC通过与医药公司签订合同，生产前提供启动资金，生产后保证购买的方式，保证了疫苗的生产。另外一种重要的创新方式也促进了疫苗的生产，并且比AMC提供的资金流量更大，这种方式就是IFFIm。2.IFFIm

从需求和供给两个角度都显示了对疫苗研制资金的需求。一方面，防止儿童年幼时候生病对儿童的健康和将来都是无价的。同时接种疫苗也遵循“群体免疫”（herd immunity）效应，即使是对那些没有接种疫苗的人来说，接种疫苗的人群越大，发生疾病的概率越低。所以接种疫苗越早越好，人群中接种疫苗的比例越高越好。另一方面，大量用于研制疫苗的资金，可以使疫苗的生产商执行长期的研制计划，进行大规模的生产。

IFFIm是指援助国通过发行远期债券，到资本市场出售，以换取当前发展援助所需要的资金。IFFIm首先由英国于2000年开始实施，目的是为贫困国家提供疫苗的研制和接种所需要的资金。IFFIm的实施是“Front Loading”原则，也就是援助国借助长期债券使其可以以更大的现金流量支持贫困国家对疫苗的短期需求。IFFIm的参与国认为虽然出售“疫苗债券”会有一定的成本，比如对债务利率的支付，但是所产生的收益可以极大地弥补成本。

IFFIm的具体运作机制为，援助国向IFFIm提供债务保证，世界银行管理IFFIm，IFFIm向投资者出售“疫苗债券”，获取的资金用于支持疫苗相关项目。截至2011年6月，正式承诺IFFIm债券的国家有英国、法国、意大利、挪威、澳大利亚、西班牙、荷兰、瑞典和南非（见表1-2）。2011年巴西有意愿成为IFFIm第10个援助国，准备承诺0.2亿美元的债券；意大利准备为IFFIm提供额外的0.37亿美元的债券。但是，IFFIm是通过出售国家保证的债券获取发展援助所需要的资金。归根结底，这些资金还是政府资金，只不过是将来的资金用于支持现在的作用。表1-2 2006年至2011年6月IFFIm参与国承诺金额

由于IFFIm获得了援助国政府的支持，由世界银行经营；并有国家谨慎授权的立法保护确保总会有足够的资金支付债务，IFFIm的“疫苗债券”获得了AAA的评级。购买IFFIm的“疫苗债券”，投资者仍然可以获取市场回报率，还可以明白他们的资金是用于保护最贫困国家人民的健康。因此，对他们而言，IFFIm的债券还是有吸引力的。

IFFIm债券的价格与主权债务类似。IFFIm从2006年至2011年6月总共募集了34亿美元资金。IFFIm的总目标是在2006～2015年募集40亿美元的资金用于疫苗相关项目。截至2011年6月，援助国提供给IFFIm的债务承诺已达到了62.69亿美元。

由于向IFFIm提供的债务承诺是由援助国担保的，IFFIm所产生的资金也应该算作债务承诺国家的ODA。IFFIm通过发行债券的方式，为疫苗的生产融资。同样的资金，相对于AMC对援助国财政预算的压力更小，可以获得的资金流更大。IFFIm是6种正在运行的创新融资方式中融资额最大的一种。3.Debt2Health

IFFIm发行的是援助国的债券，Debt2Health则利用了发展中国家对援助国的债务。Debt2Health是一种债务有一定折扣率的债务交换协议。债权国免除债务国的双边债务。作为回报，债务国需要将通常相当于50%的债务资金，提供给全球基金（Global Fund）。全球基金将所获得的资金用于支援债务国的健康项目。合作的净结果就是债权国免除了债务国的债务；债务国除了获得50%的债务减免，还需要提供50%的资金用于本国的医疗服务。Debt2Health主要面向不符合现在两大国际重债减免组织HIPC和MDRI减债标准的重债国。医疗服务主要面向艾滋病、肺结核和瘴气相关项目。图1-2 Debt2Health工作流程示意图

资料来源：全球基金网站，http：//www.theglobalfund.org/en/innovativefinancing/debt2health/mechanisms/。

Debt2Health具体实施的流程如图1-2所示。首先，Debt2Health协议一旦签订，债务国就需要向全球基金提供对等的资金。这些资金不能来自债务国的健康预算，也不能作为健康部门的开支。其次，支付完成之后，债权国就依据签订的双边协议，立即对债务国的债务进行减免。最后，全球基金接受了来自债务国的资金之后，将会根据政策和流程定期向债务国提供医疗健康方面的投资。如果在协议运行期间，债务国不能持续提供资金，或者不能适应新的建议，那么退出机制就开始启动了。退出机制要根据各方的协调，但是通常认为，如果债务国不能在5～8年内利用Debt2Health的资金，全球基金可以重新分配这些资金到其他国家。

截至2010年，已经签订了约1.6亿欧元的Debt2Health债务交换协议。2007年，德国和印度尼西亚签订了5000万欧元的Debt2Health债务协议，同巴基斯坦签订了4000万欧元的债务协议；2010年，澳大利亚同印度尼西亚签订了7500万澳元的交换协议，德国同科特迪瓦签订了1900万欧元的债务协议。

Debt2Health对参加的各方都产生了积极的影响。对债权国而言，通过Debt2Health项目，兑现了对全球健康事业的政治承诺，维持了ODA的增长，并由第三方监管，提高了援助的透明性和有效性。对债务国而言，参加Debt2Health，减少了本国债务，增加了本国在公共健康上的长期稳定投资。对全球基金来说，通过参与Debt2Health，有了更多可利用的资源。

Debt2Health的优点包括：相对较低的运行成本，基于现在的全球基金的立即执行性，债务国高度的主事权。

AMC、IFFIm和Debt2Health资金均来源于国家公共支出。机票团结税、（RED）产品和碳交易税则来自私人市场。（二）来自私人市场的创新融资机制1.机票团结税

机票团结税是通过对私人市场的利用来创新发展援助资金来源的。机票团结税是指在售出的机票价格上，基于自愿原则，增加用于发展援助的小部分税收。征收税收只占机票价格的一小部分，目的是不能影响航空工业的发展。其具体的实施方式如下：当乘客在实施团结税的国家订购机票的时候会接到如下的通知：“先生，每张机票将会加收2美元，作为UNITAID控制传染疾病的项目资金。如果您愿意提供更多的资助，我可以帮助您在您的机票中加收一个特别的费用……”不同的国家所收取的团结税不同，如最早实施机票团结税的法国对飞往欧洲境内的航班，每张经济舱机票征收1欧元，商务舱和头等舱征收10欧元。对于飞往欧洲境外的航班，团结税则高达40欧元。大部分机票团结税的最终流向是UNITAID。UNITAID在接受这些资金之后，主要用于支持联合国千年发展目标6的相关项目。如果这些团结税用于发展援助，则机票团结税就可以看作各个国家的ODA。

机票团结税的支持者的理念为：完全按照自愿原则对全球数目众多的航空乘客的每一位征收相对小的税收。这将在三个方面产生突破：第一，捐助不仅仅依靠发达国家援助国；第二，它的稳定性不是基于附带关系，而是基于数目众多的小额捐赠；第三，网络自动支付系统能够管理这个系统——因此成本接近于零。

机票团结税得到了许多国家的有力支持，截至2010年12月，有8个国家已经实施机票团结税，有4个国家承诺要实行这种团结税。法国征得的机票团结税在2006年底流向了3个国家：智利、毛里求斯和科特迪瓦。2006年7月到2009年12月，法国的机票团结税总额是544百万欧元，90%流向了UNITAID，10%流向了IFFIm。其他承诺征收团结税的国家大多数也会将征收来的税收用于支持UNITAID。UNITAID现在的任务就是通过提供高质量的药物和治疗价格减免，加速工作进程，增加治疗艾滋病、瘴气和肺结核病的渠道。

机票团结税利用了私人市场，另一项利用私人市场的创新融资方式是（RED）产品。2.（RED）（RED）是为非洲艾滋病融资的一种带有公益性质的商标。（RED）向全球公司，如Gap、Emporio Armani、Apple、Starbucks等企业授权其商标。这些公司生产加有（RED）标志的产品，所获得的一部分利润（最高为50%）提供给全球基金用于非洲治疗艾滋病。（RED）的具体工作流程为：①消费者注意到有（RED）标志的产品同没有该标志的价格相同，但是消费者选择有（RED）标志的产品意味着最高达50%的利润将会直接用于帮助消除非洲的艾滋病；②消费者选择购买有（RED）标志的产品，生产厂商就提供最高50%的利润给全球基金而不是（RED）组织；③全球基金将这些资金全部应用于支持非洲地区的艾滋病项目，特别加强对妇女和儿童的关注；④这些资金帮助在加纳、斯威士兰、卢旺达、莱索托、赞比亚、南非及其他接受（RED）的国家中被HIV感染的人群；⑤结果就是购买与没有（RED）标志价格相同的产品，帮助消除非洲的艾滋病。消费者下次可以继续选择有（RED）标志的产品。

出售（RED）产品所得到的利润全部提供给了全球基金。全球基金和（RED）并没有抽取（RED）产品的利润作为机构的运作费用。（RED）组织通过直接向（RED）的合作公司收取授权费用为自己的经营融资。从（RED）的经营模式可以看出，（RED）的工作重心有两项：其一，同更多公司建立伙伴关系，让它们更多地生产带有（RED）标志的产品；其二，扩大（RED）产品对消费者的影响力，使（RED）成为消费者信任和珍惜的产品标志。在2006年1月瑞士的达沃斯世界经济年会上，全球基金同（RED）的合作伙伴Gap、Emporio Armani、American Express和Converse向世界展示了带有（RED）标志的产品。在三个半月之内（RED）为全球基金募集了2500万美元。到2007年1月，已经有17%的消费者熟知了（RED）产品。在2008年的达沃斯世界经济年会上，又推出了Dell与Microsoft合作的带有（RED）标志的笔记本电脑。在Sotheby，在（RED）的艺术品拍卖会上，共募集了4200万美元。到2011年6月，（RED）向全球基金提供了超过1.7亿美元的资金。

相对于机票团结税，（RED）产品向大企业和私人提供了更为广泛和自由地参与国际援助的机会。机票团结税在国家层面上征收，所获得的资金可以算作ODA，而（RED）产品则是由（RED）机构征收，因此不能算作ODA。机票团结税是乘客“自愿”地向政府提供的发展援助，（RED）产品则是私人提供捐助，资金最终来自私人。

与上述两种相对自愿的捐助不同，碳交易税带有一定的强制性。3.碳交易税

碳交易税（Auctioning/Sales of Emission Allowances）是指政府通过拍卖碳排放许可证获得相应税收的行为。欧盟称应对气候变化，关键是要降低温室气体（Greenhouse Gas，GHG）的排放和发展低碳经济。为了实现这一目标，环境经济学家认为需要设定必要的政策，引导工业、消费者和政府降低碳排放。欧盟选择的政策是“总量管制和交易”（Cap-and-Trade）原则：政府设定特定时期内的碳排放总量，并且允许私人排放者进行交易。

2008年，德国将90%的碳排放量免费发放给企业，10%的碳排放量以每个许可证25欧元的价格出售。4000万个碳排放许可证被出售，产生了大约10亿欧元的收入。2009年，德国仍然只出售了10%的碳排放量。2008年和2009年共获得了15亿欧元的税收。欧盟商定，到2012年前，只出售10%的碳排放许可证。而2013年之后，EU-15国的所有的碳排放许可证都将出售。2010年，欧盟实际发放的碳排放总量为193.2亿吨，平均每吨的价格为14欧元，由于10%的碳排放量将作为官方出售，则欧盟当年可以获得约270亿欧元的收入。这些收入将归各成员国所有，用于增加国家预算，提升各国发展援助的能力。

但是需要注意的是，由于许可证按照市场机制进行交易，市场价格并不稳定，产生的收入也并不稳定。市场的碳交易税在2008年是每个许可证25欧元，而到了2008年年底价格是13欧元。另外，欧盟国家似乎也不太愿意将碳交易税的资金用于支持发展援助。截至2010年，仅有德国明确承诺将会将部分资金用于发展援助。德国2008年支出了碳交易税1.2亿欧元作为发展援助，2009年分配了2.07亿欧元作为发展援助资金。

虽然已经有了上述重要的创新融资机制，新的创新融资机制还在不断探索中，现在潜力比较大的创新融资方式主要有货币交易税、碳税、SDR等。本节选取了研究相对成熟的货币交易税进行介绍。4.CTT

货币交易税（Currency Transaction Tax，CTT）通过向外汇交易征收极小比例的税，在尽可能小地影响市场的情况下，为发展援助融资。作为降低外汇交易资金流动不稳定性、降低汇率危机发生的可能性的一种方法，CTT同19世纪70年代提出的Tobin Tax在概念上是有继承的。两个方法在税基和税收机制上是一致的。但是目的和税率不同。Tobin Tax的税率需要定得足够高以影响市场上的交易者；而CTT只需要一个极小的税率获取资金但不干扰市场的交易。

CTT的实现可以通过一国立法对实时全额支付系统（RTGS）征收外汇交易税（CTT）。由于国际货币的交易量巨大，相当低税率的外汇交易税就可以产生大量可以用于发展援助又不影响市场的税收。据估计，全球每天的外汇交易量达到3兆美元，向英镑征收0.005%的CTT每年就可以获得49.8亿美元的税收，对日本Yen征收CTT每年可获得55.9亿日元的税收，对欧元征税每年可以获得122.9亿美元的税收，对美国美元征税每年可以获得283.8亿美元的税收。如果对四大货币联合征收CTT税收的话，每年可以产生334.1亿美元的税收（Schmidt，2007）。估计实行联合CTT，可以获得170亿～310亿美元的收入，Spratt （2006）则认为是240亿美元（Nissanke，2004）。估计显示，0.005%的交易税仅会使交易差价增加一个百分点，交易额降低14%，这样既在外汇交易的可变范围内，又不会破坏外汇交易市场（Schmidt，2007）。

依靠交易银行的计算系统，参与国联合立法通过RTGS系统征收CTT税收，可以有效地解决实行CTT税收的技术性问题。实行单边的CTT税收制度也可以解决双重和多重税收的问题。同时，可以在保持市场稳定的前提下，获得大量的税收，一些技术性的问题也容易解决。但实施单边CTT税收，也会产生一些无法回避的问题。除了本国可以实现汇兑之外，还有各种离岸金融市场可以供外汇交易者兑换外汇，所以如果仅有少数国家实行CTT，就难以避免各种避税行为的产生。由于CTT税收可以看作本国对外国通货的一种歧视，这与欧盟内部和欧盟同其他国家签订的GAT条约的非歧视性原则相违背。税收是由CTT执行国征收的，也会面临将CTT税收作为“国内税收”（domestic revenue）使用的问题。

国家单边的CTT税收难以解决避税行为、“国内税收”问题和对国际贸易非歧视条约的违背，导致多边CTT的产生。多边CTT是指国家间实现征收CTT税收的中央集权机构。通过全球结算，多边CTT银行垄断了CTT税收，可以有效地阻止各种避税行为。避免了国家层面上的收集和分配，集中收集CTT税收，也可克服“国内税收”问题。多边CTT也遵循非歧视和自由贸易原则，因为多边CTT并没有因为货币不同而改变收税的比例。低税率克服了由于不同国家收税发生的频率不同而产生的“税收不对称”效应。假设金融机构会将CTT税收的成本传递到它们的顾客，那么CTT引发的市场冲击也被均匀地分散了，市场是基于全球经济，但是部分又基于市场的各种参与行为。因此为了能支持全球公共产品，将会对全球经济轻微征税，这种税收也具有合理性。

多边CTT解决了单边CTT的大部分问题，只要能实现国际的政治合作，就能如法国前总统雅克·希拉克（Jacques Chirac）所说的那样：“用全球化过程中创造的一小部分新财富，一大部分（ODA）逃离了国家税收。”利用CTT用于全球目的有巨大的潜力，比如减轻气候变化的影响和鼓励关键的国际发展项目。

传统资金难以按时完成千年发展目标催生了创新融资机制，但是现存创新融资机制的融资能力并没有达到预想的目标。即使按照World Bank扩大的标准，2000～2008年融资金额为570亿美元，也仅占ODA总额的4.5%。实现千年发展目标的主力仍是传统资金来源。目前亟须继续扩大DAC成员国ODA/GNI的比例并探索新的创新融资方式以实现千年发展目标。

首先，作为传统资金的一种补充，创新融资对发展援助所起的作用越来越大。2006年产生了（RED）产品和机票团结税，随后又产生了IFFIm和AMC等创新融资方式，新的创新融资机制的实施随之带来新的资金来源。这些资金来源促进了千年发展目标尤其是健康相关部分的完成进度。

其次，需要挖掘现存创新融资机制的融资潜力。例如（RED）产品需要与更多的公司签订合作协议，使更多的公司能够参与到发展援助中来，同时必须扩大消费者对于（RED）产品的知名度和认同度，这样就能扩大（RED）产品的收入进而扩大援助资金流。

再次，需要继续探索和实施新的创新融资机制。现在探索出来的创新融资方式和机制已经很多，已经有机构分析过上百种的创新融资机制（Taskforce Working Group 2，2009）。还有新的创新融资机制正在被不断地提出和分析。有必要加强国际合作促进有潜力的创新融资机制（如CTT）的实施。受机票团结税的启发，2010年一种被称为MASSIVEGOOD的志愿团结税捐助机制（Voluntary Solidarity Contribution）已经创立。这种机制用于旅游产品的自愿捐助，资金全部流向Global Health。

最后，保持创新融资机制与传统资金来源是补充而不是替代的关系。在融资能力不大的情况下，创新融资机制需要保持其额外性。由于很多国家内部实行的创新融资机制都可以看作是ODA（如参与国向IFFIm和AMC提供的资金），DAC需要密切关注这些政府预算中对于ODA的贡献程度是否有相应程度的降低。第二节国际发展援助的执行政策分析

为了更加有效地实现千年发展目标，近年来OECD发展援助委员会（Development Assistance Committee，DAC）成员国采取各种措施逐渐完善包括政策制度的制定、组织机构的设置和发展援助项目的选择、监管、评估等内容的对外援助管理体系。本节主要对DAC各援助国发展援助执行政策进行研究，分析其在组织机构设置、跨部门协调和人力资源管理三个方面的政策措施。通过对这些政策措施的分析，为各国更好地实施发展援助、提高援助的有效性提供参考和借鉴。《千年发展目标》（Millennium Development Goals，MDG）和《巴黎宣言》（Paris Declaration on Aid Effectiveness）对各国援助政策的制定、组织机构的设置和管理、援助的提供方式以及同其他援助国和受援国的协调一致等方面都提出了相应的要求。OECD发展援助委员会（DAC）是OECD国家就对外援助相关事务进行协调和沟通的平台，通过该平台各国可以分享对外援助的经验和教训，并就如何改进现有的援助方式、如何促使对外援助的实施更加有效等问题进行讨论。在实施对外援助的过程中，OECD发展援助委员会各成员国不仅要确保《千年发展目标》的实现，而且要努力达到《巴黎宣言》和《阿克拉行动议程》（Accra Agenda for Action，AAA）对援助有效性的要求。就国际发展援助的执行政策而言，它主要包括一国对外援助的组织机构设置、跨部门协调和人力资源管理等几个方面。一 对外援助组织机构的设置

对外援助的政策制度的制定和实施需要依托相关的责任部门，为此每个国家都建立了相应的部门来负责对外援助事务。虽然各国在组织机构的设置方面存在不同，在改革进程方面存在差距，但是，总的来说，各国组织机构的设置均可以划归为四种不同的类型，而且对外援助管理的组织机构设置具有独特性和动态性的特点：独特性体现在由于各国内部政策环境的不同，其对外援助管理的组织机构存在有别于他国之处；而动态性则体现在各国对外援助管理的组织机构会随着环境和目标的改变而有所调整。随着各国对外援助体系的发展，近年来对外援助管理的组织机构设置出现了一些新的特点，各国越来越重视权力的下放和同非政府组织之间的合作。（一）对外援助组织机构的模式

对外援助政策是外交政策的一部分，因此DAC大部分成员国的对外援助机构均与外交部有较高的关联性。但是，不同国家的外交部在对外援助组织机构中的角色和地位有所不同。总的来看，DAC成员国对外援助管理的组织机构主要有四种模式：1.外交部负责发展援助政策的制定和执行

丹麦和挪威等国属于这种模式。例如，挪威外交部就在整个对外援助管理中处于中心地位，外交部负责所有国家和地区援助事务的统一规划、管理和执行。2.外交部的内部机构负责发展援助政策的制定和执行

芬兰、希腊、意大利、荷兰、新西兰和瑞士等国采用这种模式。希腊外交部中的国际发展合作部（The Hellenic International Development Co-operation Department）在对外援助管理中起核心领导作用，除此之外，还有其他12个政府部门的支持。爱尔兰对外援助管理的主要部门是外交部中的发展合作理事会（Development Co-operation Directorate，DCD）。3.一些部门负责发展援助政策的制定，并设独立的机构负责执行

目前，该模式是国际上对外援助的主要模式。采用这种模式的国家有奥地利、比利时、法国、德国、日本、瑞典、美国等。

德国的经济合作和发展部（The Ministry of Economic Co-operation and Development）全面负责德国的对外援助事务，它独立于联邦外交办公室（Federal Foreign Office），直接通过联邦经济合作和发展部长（Federal Minister for Economic Co-operation and Development）向议会报告。德国的发展援助执行机构主要包括以下机构：德国复兴信贷银行（KFW Development Bank）主要负责对外提供赠款和双边援助贷款；德国技术合作署（German Agency for Technical Co-operation）主要负责对外提供技术援助。

法国的对外援助主要由外交部中的国际发展合作理事会（Directorate-General for International Co-operation and Development）和经济事务、金融和工业财政部（The Treasury in the Ministry of Economic Affairs，Finance and Industry）负责政策的制定，由法国开发署（French Development Agency）负责对外援助的执行。4.独立于外交部的一个部门或机构专门负责发展援助政策的制定和执行

采用该模式的国家有澳大利亚、加拿大和英国等。例如，1997年英国创立了英国国际发展部（Department for International Development），该部是英国处理对外援助事务的核心部门，英国对外援助中的所有双边和多边事务都在其管辖范围之内，它通过国际发展事务大臣直接向议会报告。英国国际发展部可以就某些对外援助议题同国防部、财政部、外交部、卫生部等政府部门进行协调。（二）对外援助组织机构的特点

分析DAC各成员国对外援助体系的组织机构的设置和管理，可以发现其主要存在以下特点。1.组织机构的设置具有独特性

虽然DAC各国的组织机构设置如前文所述可以划归为四种不同的类型，但是由于各国政治、经济和文化环境的不同，其组织机构设置又具有自身的独特性。比如，爱尔兰宪法对政府内部的部长人数进行了限制，由此可以解释为什么爱尔兰不能另外任命一位部长并设立一个独立的国际发展合作部门，而只能通过外交部中的发展合作理事会（Development Co-operation Directorate，DCD）来管理国际发展援助。在瑞典，政府部门数目少，政府职能高度集中，因此瑞典的国际发展援助的执行部门是与外交部分离的一些半自治的机构，而不是政府内部的机构。瑞典的外交部是国际发展援助的决策和管理部门，而政策的执行主要是通过瑞典国际发展合作署（Sida）完成的。政府每年通过下发拨款文件和政府决策来管理发展援助项目。2.组织机构的设置具有动态性

对外援助的组织机构总是会根据外在环境及其他援助因素的变化进行调整。一国外交部领导的变化、对外援助目标的改变、对外援助数额及分配的变动等都会对对外援助体系产生影响，这些变化促使一国采取重组或合并目前的机构、创立新的对外援助机构等措施来调整本国的对外援助的组织机构。

2004年，为了加强对外援助机构之间的协调性，挪威对其对外援助机构进行了重组和改革。改革的具体做法是对外交部、挪威发展合作署（Norwegian Agency for Development Co-operation，Norad）、大使馆的权责范围进行更加清晰的界定，减少援助体系中部门职责的重复性。改革后，外交部是挪威对外援助的主要管理部门，统一对所有国家和地区的援助进行计划、管理和执行；发展合作署（Norad）是外交部下的一个独立机构，是对外援助的技术支持部门，主要职能是为发展援助提供评估、技术咨询和质量与知识管理；大使馆负责援助项目的具体执行，改进发展合作事务的有效性和协调性。

为了更好地实现联合国提出的《千年发展目标》，美国于2004年创造性地设立了千年挑战公司（Millennium Challenge Corporation，MCC）。美国参与国际发展援助的政府机构主要是美国国际开发署（U.S.Agency for International Development，USAID）、国务院、国防部、卫生及人道服务部、财政部。其中美国国际开发署（USAID）创立于1961年，是一个独立于内阁机构的发展援助系统的核心部门，主要负责双边对外援助的实施；国务院（State Department）主要负责对外援助政策的制定和援助资金的管理。千年挑战公司是针对《千年发展目标》中减少贫困这一目标而设立的。其对外援助的实施方式有别于其他机构，主要通过在低收入国家保持良好的政治环境、促进转型经济增长和可持续发展来减少贫困。3.实行广泛的权力下放

几乎所有的DAC成员国都在实行权力下放，但是实行的程度有所不同。权力下放程度取决于很多因素，这些因素包括政治意愿、管理的复杂性（涉及的部门和执行机构数）、援助数量等。目前大部分援助国倾向于将部分援助决策权授予海外的国家办事处，以此来加强与受援国的发展合作关系，改善与其他援助国的协调性。国家办事处的优势在于同当地的关系更加密切，可以使项目的实施更加具有灵活性。

权力下放体现之一是财政权力的下放，这意味着国家办事处在预算约束范围内拥有一定的财政审批权。瑞典目前在34个受援国设有国家办事处，并将一定数额的拨款权授予国家办事处。多数情况下，一旦与总部的合作战略和总的援助额达成一致，大使或地区部长（country director）有权审批最高5000万克朗（750万美元）的资金拨付；当金额高于5000万克朗时，由位于总部的国际开发合作署（Sida）的相关部门的领导决定；当金额高于2亿克朗（3000万美元）时由国际开发合作署（Sida）的总负责人决定。澳大利亚的权力下放不仅战略清晰，而且制定了具体的实施计划和工作框架。澳大利亚的《2010年对外援助总指导规划》（AusAID Director General’s 2010 Blueprint）推动了权力下放的实施。总部和国家办事处的角色定位和责任划分十分明确，国家办事处享有300万澳元的财政审批权限。澳大利亚还计划在国家和区域项目上投入更多的财政资金和人力资源。

权力下放的另一体现是援助实施过程中的工作职责的下放。总的来讲，总部主要负责援助战略和政策的制定、审批和传达，国家办事处则更多地将这些战略政策实施到具体的援助项目和方案中。2009年，发展合作理事会（Development Co-operation Directorate）针对援助国的权力下放开展了一项调查。调查结果显示，19个接受调查的国家中有18个在双边援助方面实行了工作职责的下放：澳大利亚、丹麦、欧洲委员会、荷兰、挪威、瑞士和英国这7个国家和地区的权力下放程度很高；奥地利、比利时、加拿大、芬兰、法国、德国、爱尔兰、意大利、日本、卢森堡和新西兰这11个国家也实行了部分的权力下放（见图1-3）。图1-3 DAC中19个接受调查的国家双边援助的工作职责权力下放情况

资料来源：OECD （2009a），DAC成员国发展援助体系在海外的权力下放水平调查。

从图1-3可以看出，19个接受调查的国家中，在国家战略政策方面，有17个国家的总部掌握着政策制度的审批权，而在规划和执行方面，更多的国家采用了总部和国家办事处共同合作的方式；在项目（Programming）和方案（Project）方面，同样也是大多数国家的总部控制着审批权，规划和执行的任务则更多地分配到国家办事处。4.不断强化与非政府组织的联系

非政府组织介于政府组织和私人企业之间，具有组织性、民间性、公益性、自治性和志愿性等特点。非政府组织主要从事社会公益事业，涉及诸如环境保护、社会救济、医疗卫生、文化教育等领域。它们根据公众的需求提供多样化的公共服务，是政府和公众沟通的桥梁，往往通过向政府提供合理的意见和建议来影响政府的政策制定。在国际发展援助的实施过程中，非政府组织发挥了重要的作用，它们凭借在某些具体领域丰富的知识和经验，为国际发展援助的实施提供咨询和信息。除此之外，它们还参与国际发展援助项目的具体执行，一定程度上减轻政府组织的执行压力。2008年9月召开的第三次阿克拉援助有效性高峰论坛中，非政府组织就很多议题积极地参与讨论，积极参与国际发展援助工作。DAC成员国为了更好地实现对外援助的目标，也正在逐步强化发展援助管理机构和非政府组织之间的联系。

美国的国际开发署（USAID）和国务院都同公民社会团体（Civil Society Organisation，CSOs）保持着合作关系：USAID在公民社会团体制订年度工作计划、选择援助项目、审查援助效果等工作中起到辅助作用；国务院为了更好地向冲突国家的难民提供人道主义援助，每年会援助超过40个公民社会团体。

法国成立了一些专门的机构来推动援助管理机构与非政府组织的合作和联系。这些机构包括国际合作高级理事会（High Council for International Co-operation，HCIC）、发展合作委员会（Development Co-operation Commission）和基层发展合作国家委员会（National Commission for Decentralized Co-operation）。国际合作高级理事会负责协调对外援助的公共部门和私人部门的关系，推动公共援助意识的提升；发展合作委员会负责公共机构和非政府组织的直接协调和跨部门咨询；基层发展合作国家委员会负责中央部门和地方政府之间的沟通。2006年，法国的基层发展合作涉及6000多个项目，这些项目由基层发展合作委员会进行监管。

瑞典积极支持本国和受援国的民间团体组织的发展，与其建立了良好的伙伴关系，并对民间团体组织与瑞典对外援助优先事项相一致的项目提供资金支持。民间社会团体对瑞典的对外援助工作起到了积极作用，它们推动了瑞典教育项目的实施，同时对《责任共担：瑞典全球发展政策》（Shared Responsibility：Sweden’s Policy for Global Development）的实施也发挥了重要作用。在受援国，瑞典支持发展中国家通过建立多元化的民间社会团体来推动减少贫困这一最终目标的尽早实现。

加拿大设立了国际合作日（International Co-operation Days），当天就会就对外援助政策征求来自世界各地的学术机构、民间社会组织、私营部门、国际发展专家以及民众的意见。

西班牙的政府部门也会就对外援助问题同工会（Trade Unions）、商会（Business Associations）、移民协会（Emigrant Associations）、自治团体（Autonomous Communities）等非政府组织进行协商。二 对外援助的跨部门沟通协调《千年发展目标》中的一些目标，如减少贫困、性别平等、环境的可持续发展等，需要援助国援助管理部门、与援助相关的各部门以及在受援国设立的国家办事处的共同努力才能达到。因此，对外援助的事务涉及的行为主体较多，如何解决跨部门的沟通协调问题确实成为每个国家必须面对的一个巨大挑战。DAC成员国采取的跨部门协调方法主要有以下几种。（一）建立对外援助工作的统一框架体系

虽然各个部门在对外援助方面总的目标是一致的，但是操作过程中由于关注的重点不同，也会产生政策制定及实施方面的不一致性。避免这种不一致性比较有效的方式便是将这些不同的部门纳入统一的对外援助框架体系，这样就可以通过协同效应使各部门的工作相互推进而不是相互背离。

在对外援助协调方面，英国的做法堪称典范。为了实现《千年发展目标》，它建立了《公共服务协议》（Public Service Agreement，PSA）这一总体框架以确保部门之间的协调。首先，《公共服务协议》中的目标是由政府内不同部门共同协商制定的，它的实施需要政府内多个部门的共同合作；其次，《公共服务协议》可转化为7个部门的战略目标，部门战略目标最终又被分解成每个受援国的国家和部门计划。这种统一制定目标，然后层层分解目标，共同合作完成目标的方法可以很好地实现各个部门之间的协同。例如，在《公共服务协议29》（PSA29）的国际减贫事务的实施过程中不仅需要英国国际发展部作为主导部门参与其中，而且需要外交部（Foreign and Commonwealth Office，FCO）、财政部（Her Majesty’s Treasury，HMT）、国防部（Ministry of Defence，MOD）以及能源和气候变化部（Department of Energy and Climate Change，DECC）、环境、食物和农村事务部（the Department of Environment，Food and Rural Affairs，DEFRA）等六个部门参与。在政策制定方面，英国也采取了有效的方式确保政策的协调一致。英国的国际发展事务大臣直接管理英国国际发展部，而他同时也是几个内阁和内阁委员会的成员。这种人员任命方式确保了政府决策和对外援助目标的一致性，并促进了各部门工作的协调一致。（二）加强对外援助机构部门之间的协调

各部门的对外援助工作既具有独立性又具有相关性，一方面，不同的部门负责对外援助的不同方面；另一方面，各部门之间又需要就某一问题进行分工合作。正因为如此，部门间的协调便显得尤为重要。有些国家通过成立跨部门委员会的方式来促进各部门工作的沟通协调。美国负责对外援助的官方政府部门主要是国际开发署、国务院、国防部、卫生及人道服务部和财政部。在实行对外援助的过程中，这五个政府机构间的关系相对松散，援助任务相互重叠。为了改变这种状况，美国国务院于2006年4月成立了对外援助指导办公室（An Office of the Director of Foreign Assistance，DFA）。该机构的宗旨是“增强美国对外援助政策、计划和监督体系的协调性以及合理性”。对外援助指导办公室通过协调、监督各政府部门的援助工作促进了政府援助目标的有效实行。（三）优化对外援助机构的部门设置

解决跨部门间沟通协调以及援助任务重叠的另一个有效的途径是对一国的对外援助部门进行整合和优化。2008年，日本成立了国际合作事业团（Japan International Cooperation Agency，JICA），该机构合并了前日本国际协力银行（Japan Bank for International Cooperation，JBIC）管理的ODA贷款业务和日本外务省（Ministry of Foreign Affairs，MOFA）管理的部分赠款业务（MOFA管理的赠款业务的70%交由JICA管理，其余的仍归MOFA管理）。之后，日本对外援助的组织机构责任分工更加明晰化。日本外务省（MOFA）对对外援助有统筹协调权和政策制定权；国际合作事业团主要负责政策的执行，从以前的专门负责执行技术合作的机构变成了涉及贷款业务、赠款业务、技术合作三大援助机制的机构。通过将三大援助机制整合到同一个机构，日本更好地实现了各种对外援助项目之间的协同。三 对外援助的人力资源管理（一）人力资源管理中的重要议题

对外援助工作因其复杂性，对人力资源的要求很高。在人力资源管理的过程中，不仅要保证有足够数量的专业人才，还要尽可能提高人力资源的效率。针对不断变化的环境和需求，不仅要提高对外援助人力资源管理的灵活性，而且要建立有效的员工绩效管理体制。这些都是人力资源管理中的重要议题。1.建立专业人才支持体系

有效的对外援助需要相当数量的专家，这些专家的技能可能是具体的技能，例如卫生、教育或公共财政管理；可能是通用的技能，例如，能力建设、援助结果管理等。专业人才体系的建立需要解决诸如如何招募和留住具有相应领域技术的专业人才、如何完善机构设置为专业技术提供支撑、如何更好地利用对外援助体系外部的技术支持等问题。各国在专业人才体系建设方面存在着显著的不同。一般来讲，专业人才支持体系的建立可以从以下几个方面着手：（1）重视专业人才的培养。培养一批愿意长期从事对外援助工作的高素质的员工对一国对外援助事业的发展至关重要。一种途径是培训和锻炼有相关专业背景的年轻员工，使他们逐步接管高级专业技术人员的工作。这种方法不仅可以培养出专业人士，而且可以保证专业人员队伍的可持续性发展。另一种途径是利用致力于对外援助研究和人才培养的高校和专业研究机构的毕业生资源。这些毕业生具有较好的专业背景，学习研究能力强，可以较好地应对工作的需要。此外，对于工作特别突出的资深员工，可以任命他们担任政策制定方面的领导岗位。这样可以形成对年轻员工的一种隐性激励，促使他们进行长远的职业规划，更好地服务于对外援助工作。（2）成立专门的技术部门。为了满足内部对专业知识的需要，一些国家的援助管理机构设立了专门的技术机构或部门。很多国家在这些机构中配备了专门的技术人员，需要时他们还承担培训国家办事处工作人员的任务。例如，法国的对外援助部门不仅有政策的制定和执行部门，还设立了专门的技术支持部门。法国对外援助的四个技术支持机构分别为：经济贸易和财政技术的发展援助部（Assistance for the Development of Trade in Economic and Financial Technologies，ADTEFT）向经济财政就业部负责，主要负责向受援国派遣专家以支持受援国的发展和改革项目；法国国际合作部（France Cooperation International，FCI）向外交和欧洲事务部以及公共服务部负责，主要任务是促进法国公共和私人专业知识的增长、协调技术专家在受援国的活动；校园法国项目部（Campus France）是一个向外交和欧洲事务部以及国家教育部负责的公共机构，负责教育援助中的外国学生和研究人员的活动；文化法国项目部（Cultures France）是外交和欧洲事务部及文化交流部门的政策执行机构，其任务是管理协调国际文化交流。（3）拓展对外援助体系之外的技术支持。虽然每个国家都聘请了大量的技术人员，但是由于对外援助事务参与主体多、涉及范围广，有时候仅靠体系内的工作人员还是不能很好地完成对外援助工作。此时，可以采用寻求外部技术支持的方法来填补自身技术人员的不足。

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