行政法治视野中的事业单位改革研究(法学理念·实践·创新丛书；国家社会科学基金西部项目成果)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：何峥嵘

出版社：中国人民大学出版社

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行政法治视野中的事业单位改革研究(法学理念·实践·创新丛书；国家社会科学基金西部项目成果)试读：

自序

自1978年至今，中国改革开放四十余年，各个领域的改革成绩斐然。从法治建设来看，这是中国特色社会主义法律体系逐步形成的[1]过程。在这个过程中，从政事不分、政企不分的“大一统”的计划体制中，产生了在社会管理和社会服务、社会秩序构建等方面分工、协作的国家机关等公权力组织（又称第一部门）、各类企业等营利组织（又称第二部门）、民间社会组织（又称第三部门），相应地，这些不同功能的社会组织分别被纳入相应的法律规范体系中。

纵观事业单位改革，这是一个事业“单位”适应市场经济发展的需要，部分事业“单位”逐步走向市场化的过程。国家事业编制中出现了“差额拨款，自收自支”的事业“单位”（资源配置的部分市场化），它们凭借改革政策赋予的自主权在市场上谋生存，并逐步获得[2]了民法上的法人地位（又称事业单位“法人化”），这个过程产生的一些结果并不尽如人意，如事业“单位”倾向于追逐私利，这显然背离了国家设立事业组织的初衷，产生了一些社会问题，如上学难上学贵、看病难看病贵，以及教育、医疗卫生等资源的分配公平问题。

同时，事业单位改革也是一个政、事分开，事业“单位”摆脱机构附属地位（俗称“去行政化”）而成为独立组织的过程。因去行政化而“一放就乱”，显然是相关法律规范对事业组织的约束弱化的结果。

事业单位分类改革在一定程度上是对市场化改革的反思和纠偏，体现在增强政府的公共服务职能，明确和坚持事业组织回归公益的改革方向。

赋予事业组织民事主体资格，在民法上将事业组织作为非营利法人来规制是否能够实现事业组织的公益回归是一个问题。去行政化，实际上是在行政管理体制中派生出独立的提供公共服务的事业组织。对这类组织在法律上如何定位和规制，以及怎样处理其与行政机关之间的新型关系，这是另一个问题。[3]

在我国1982年《宪法》以及《教育法》等事业发展相关立法的表述中，事业组织是承载社会主义教育、科学等各项事业发展的一种组织形式，归属于行政管理体制，因而，政府与事业组织的关系是行政管理体制中的关系，政、事分开是行政权责的内部分化。

事业组织是行政管理体制中的公共服务组织，民法等私法的规制难以确保其公共目的的实现，而去行政化“一放就乱”显然不是事业[4]组织重回公权力控制的理由，而应选择合适的法律进行规制。法律上可能的解决途径就是赋予其行政法上的独立主体资格，对于因事业组织提供公共服务而产生的社会关系由行政法进行调整和规制。

对事业单位改革的上述思考体现在，本书在内容结构上除了第一章“导论”部分，作了以下安排：第二章分析事业单位改革与服务型政府的关系，第三章分析公共服务供给体系中与事业单位改革密切相关的民办非企业组织的发展情况，第四章梳理了事业单位改革的主要历程。

这样安排的理由在于：第一，公共服务供给体系中政府与事业组织、民办非企业组织的关系既决定了事业组织存在的必要性，又是分析事业组织的社会功能和职能目标的基础；第二，这部分内容提出了事业单位改革中的一些共性问题，如事业组织的法律地位及治理结构问题，这同时也是目前事业单位改革中着重要解决的问题。

本书后三章的内容基本上都是围绕上述共性问题进行的研究。

第五章“事业组织及其法律地位”着重分析了事业组织的社会功能和价值目标，因为社会功能和价值目标决定了事业组织的公共属性，事业组织公共、公益目的的实现有赖于相应的公法，主要是行政法的规制，事业组织因而具有相应的行政法上的主体资格。

第六章“事业组织的组织形式及其治理结构”讲述了事业组织作为提供专业服务的行政主体应具有不同于行政机关、企业法人、民办非企业组织的组织结构和治理逻辑。应借鉴法人在公法领域的运用理论及经验，建立和完善中国特色的事业法人及其治理结构，实现事业法人治理。

第七章“事业组织的监管”基于事业法人治理，指出应改变传统的基于行政隶属关系对事业“单位”进行行政管理的方式，建立相应的行政监管机制，促进行政监管的法治化，实现国家设立事业组织发展社会主义公共事业的目的。

事业单位改革不是一个新鲜话题，相关学科领域的研究成果也不少。但如书名所提示的，本书是基于行政法的视野和研究角度，这与本人长期从事行政法学教学与研究有关。

本书汇集了笔者历时数年所形成的一系列研究成果，包括一些发表了的论文（已作修改）和调研报告。这是对行政主体制度研究的一次新的探索，也为当下的事业单位改革实践提供一种分析的视角。

是为序。[1]2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向十一届全国人民代表大会四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布：一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规，地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。[2]有关论述参见方流芳.从法律视角看中国事业单位改革：事业单位“法人化”批判.比较法研究，2007（3）：3-27.[3]参见《中华人民共和国宪法》第19~22条关于国家发展各项事业的规定，第89条关于国务院职权的规定，以及第107条关于地方政府职权的规定。[4]有关论述参见方流芳.从法律视角看中国事业单位改革：事业单位“法人化”批判.比较法研究，2007（3）：3-27.

第一章　导论

西方发达资本主义国家虽然没有服务型政府的概念，但并非没有政府公共服务职能的履行。尤其是在二战后，战后的世界满目疮痍，人们的生存条件十分恶劣，政府提供了较为周全的生存照顾。一些资本主义国家通过创办或资助社会公共事业，实行一系列社会福利政[3]策，因而被称为福利国家。福利国家的出现意味着政府提供社会福利服务力量的增强，也标志着政府职能的重大转变。

无论是西方福利国家的逐渐形成，还是中国的服务型政府建设，都表明公共服务已然成为现代社会政府的一项基本职能。为了提供更多、更好的公共服务，各国各地区相继兴起了公共行政变革，以改善公共服务绩效。

公共行政领域的一些变革，在相关的行政法律制度中得到体现，如，以法国和德国为代表的大陆法系国家、以英国和美国为代表的英美法系国家以及日本等国家的行政法领域基于公共服务的专业技术特点而出现的行政分权制度，法国的公务法人制度，日本的行政法人制度等，可见，私法意义上的法人制度在公法领域发挥了作用。

这些改革同时也是西方公法研究的重要内容，狄骥在《公法的变迁》一书中，阐述了现代公法的发展趋势：“如今，公共服务的概念[4]正在逐渐取代主权的概念而成为公法的基础。”德国公法学教授彼德·巴杜拉认为，“行政并非仅系国家实践法律与行政目的的手段，而[5]是应作为国家福利目的之工具，来满足社会正义之需求”。行政法学领域的相关理论，阐述了政府的公共服务职能及其履行。如1938年，德国学者厄斯特·福斯多夫认为，任何一个国家为了维持国家稳定，就必须提供人民生存之照顾；生存照顾乃现代行政之任务，包括创造一个合乎正义的社会制度。政府“生存照顾义务之履行，必有行[6]政给付，物质收益、优良社会环境之给付”。

域外公共行政的变革及行政法律制度的变化以及公法研究成果，对于当前中国的服务型政府建设、事业单位改革、公共服务供给体制改革及其研究无疑有一定的制度和理论借鉴意义。（二）事业单位改革与行政法

在中国，经济体制改革引发了深刻的社会变革，其中，公共行政领域的变革包括服务型政府建设、现阶段作为服务型政府建设之主要内容的事业单位改革，以及作为事业单位改革整体战略之一的公共服务供给体制改革。基于法治秩序的建立，这些社会变革需要一种法治视域。

事业单位改革与政府公共服务职能的转变和履行，事业单位改革与公共服务供给主体和方式的变化都有着必然的联系。在某种程度上可以说改革的关键在于理清事业组织与政府、与其他公共服务供给主体在公共服务供给体制中的关系。政府及其公共服务职能等理所当然是行政法的规制对象。我国计划经济时期的所有事业单位、现阶段的公益事业单位（即事业组织）是政府履行公共服务职能的公共服务组织，公共服务组织、公共服务活动理所当然是行政法的规制对象，也是行政法学的研究对象。

实践中，从事业单位改革的历程来看，一方面，改革进程中各级各类党政机关均发布了大量的政策文件，改革体现出十分明显的政策依赖性，缺乏相应的法制规范。在强调依法治国、依法行政，加强法治建设的现代中国，事业单位改革有些游离于法治视野之边缘，改革设计上对法治建设不够重视仍是十分明显的局限。另一方面，在解决事业组织高度行政化问题的改革进程中，事业组织市场化、社会化及私法人地位彰显带来的弊端及所引发的“事业单位法人化”争议一直不断，事业组织的法律地位至今仍不明确。

目前，公益事业单位改革是事业单位改革的主要内容，其目的在于建立市场经济体制下的现代事业组织制度，其中核心问题应当是，明确事业组织的公共属性，进而确立事业组织的公法地位，将其与政府之间的关系纳入行政法的调整范围，对其作为公共服务组织所提供的公共服务活动进行行政法的规制。（三）事业单位改革研究：成就与局限

从现有的研究成果来看，中国政府组织了不少的事业单位改革课

[7][8]题组，其中：国家发改委课题组对全国范围内的事业单位总体现状、改革的总体战略，以及某些地区某些行业的事业单位改革实践进[9]行了实证分析。世界银行课题组以行政学和经济学的分析视角，认为事业单位改革需重新界定中国政府的职能、完善预算制度、改善政府付费机制、建立激励机制等，并从行政体制改革、政府建设、公共服务供给机制等角度出发分析了事业单位改革的路径。也有来自高校[10]的学者，从管理学的角度研究事业单位改革，对事业单位的分类标准以及公益事业单位制度的构建进行了分析和探讨。

关于事业组织的法律地位，不少民法研究领域的学者从《民法通则》的修改角度，对法人一章的内容结构及其取舍进行分析和探讨，不主张将事业单位作为《民法通则》中的一类法人，其中，持主流观[11]点的学者对事业单位法人化倾向进行了详细的分析并予以批判；有少数学者论及事业单位的公法地位，认为事业单位分类改革应在保[12]留公益性事业单位的基础上，让事业单位回归公法属性；也有学者认为作为独立于行政机关之外的公共服务组织，事业单位可划分为[13]公务法人和执行机构。

关于事业组织监管机制的研究成果，大都为事业组织登记主管机[14]关以及机构与编制管理部门的实证分析。关于事业组织登记及其监管有关问题的研究，有利于改善相关工作和促进地方事业组织登记管理制度的改革，但就政、事关系的处理以及所有事业组织监管机制的建立和完善而言，尚不足以提供有关事业组织共性的、系统的理论支持。

上述研究成果为本书的写作提供了十分丰富的基础实证资料和宽阔的学术视野。但从相关研究成果来看，从行政法学角度探讨服务型政府建设和事业单位改革的并不多见。自2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）出台以来，新一轮事业单位改革大规模展开之际，搜索自2011年以来的历届中国行政法学年会学术成果，在中国宪政网搜索自2011年以来的行政法学研究文献，涉及事业单位改革的十分少见。2008年行政法学年会虽以服务型政府建设为主题，但论及事业单位改革与服务型政府建设、行政法与事业单位改革的研究成果十分少见。

综上，本书的写作立足于行政法治建设的要求，以行政法学理论分析事业单位改革这一重大社会实践，或为事业单位改革的制度设计、事业组织制度的建立和完善提供一种分析视角。二、研究范围和研究方法（一）研究范围

本书的主要内容是研究我国市场经济体制下事业组织作为公共组织存在的必要性、事业组织的组织属性和法律地位、事业组织的组织形式及治理结构，以及政府对事业组织的监管。这些也是目前我国事业单位改革要解决的主要问题。

鉴于事业单位改革与服务型政府建设、政事关系的处理、民办非企业组织的发展等关系十分密切，以及目前事业组织与政府、民办非企业组织在我国公共服务供给体制中的必然的、密切的联系，本书从分析事业单位改革与服务型政府建设、民办非企业组织等之间的关系入手，通过回顾事业单位改革过程中政事关系的发展脉络、事业组织自身制度改革等，分析事业单位改革取得的主要成就和存在的主要问题，阐述目前公共服务供给体制中的事业组织与政府、民办非企业组织的职责、地位及相互关系，并以此作为分析事业组织之法律地位的基础。

关于研究范围的一点说明：虽然我国事业组织的范围极其广泛，但主要集中于教育和医疗卫生领域，因此，本书中使用的实例分析大都涉及教育、医疗卫生类事业组织，其中，“事业法人及其治理结构”部分选取了公立高校作为分析范例。（二）研究方法

本书中对事业单位改革的研究综合运用了文献研究、实证分析、规范分析、比较研究、范例研究等方法。

笔者对几个省、市、县事业单位分类改革情况进行了实地调研，所获得的主要材料显示，地方事业单位分类改革的主要特点之一是：在前期分行业和地区试点的基础上，事业单位分类改革主要体现为顶层设计。2011年，中共中央、国务院发布《指导意见》及配套文件，各省、市、县分级制订相应的实施方案，落实《指导意见》及配套文件的精神。各地事业单位分类改革的进展及做法大同小异，各地机构编制委员会办公室（以下简称编办）在编制具体的事业单位分类目录时，较为认同的一句话就是“编办编办，上面编，下面办”，各地改革基本遵循顶层设计，即便试点地区的改革，也是遵循中央试点方案和各省、市、县落实中央试点方案的方案进行。

从法治统一的要求来看，事业组织的公共属性、事业组织的行政法律地位等事业组织法律制度的构建落点在于国家层面的设计。当然，各地事业组织的规模、各类事业组织及其法人治理结构的某些差异是存在的，但这并不影响事业组织的公共属性和其行政法律地位的统一性。

上述调研工作获得的主要材料反映了事业单位改革的另一个主要特点就是大量的文件发布，推动各级各类改革，改革呈现十分明显的政策依赖性。而笔者所进行的大量的文献资料收集整理发现，目前关于事业单位改革这一重大的社会实践，法学理论研究成果不多，行政法学理论研究成果更少。

综上，本书对事业单位改革的研究偏重基础理论研究，在实地调研的基础上，笔者收集阅读了大量文献资料，偏重于对各学科、各领域的实证分析和对理论研究成果的收集、归纳、梳理、借鉴等，在规范分析和比较研究方面倾注了更多的时间和精力。三、核心概念的界定

1.事业单位

本书中所述事业单位，即通说的事业单位，是对目前国家事业编制中的社会组织的概称，包括2011年中共中央、国务院发布的《指导意见》中的三个类别：承担行政职能的事业单位、从事生产经营的事业单位和从事公益服务的事业单位。可以说事业单位实质上包括公权力机构、公益组织、企业化组织等多种不同性质的组织形式，是编制管理和预算管理上的“单位”。

2.事业组织

本书中所述事业组织是指依据一定的标准被纳入国家事业管理体制中的公共服务组织，主要是指事业单位分类改革后仍留在国家事业管理体制中以及此后规范设立的面向公众提供公益服务的社会组织，与1998年《事业单位登记管理暂行条例》对“事业单位”的界定基本一致，即“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。

从相关课题组以及笔者对各地的调研情况来看，教育、医疗卫生两大领域的公立组织是目前事业组织的主要组成部分。

3.事业法人

本书中的事业法人界定为国家机关及其他组织根据宪法之发展社会主义各项事业的需要而设立的面向公众提供公共服务，履行政府公共服务职能的公法人，是事业单位分类改革后事业组织最主要的一种组织形式。四、分析思路、逻辑结构及主要观点（一）分析思路

从计划经济体制下我国事业组织设立的目的和实际情况来看，事业组织是政府履行公共服务职能的组织形式。无论是计划经济体制下还是市场经济体制下，政府都必须履行一定的公共服务职能。这是事业组织存在的前提和意义所在，政府与事业组织的关系因此而产生，事业组织的属性及法律地位因此而确定，政府对事业组织的监管也因此顺理成章。

从分析事业单位改革中政事关系的发展变化、民办非企业组织的发展情况等入手，一方面，可以分析事业单位改革取得的主要成就和存在的问题。事业单位改革既是国家事业管理体制的改革，也是公共服务供给体制的改革，其中，国家事业管理体制改革的核心在于政事关系的处理，公共服务供给体制改革的重点在于打破国家垄断公共事业的局面，引入民办非企业组织等社会力量参与公共服务供给。二者共同的目的在于完善公共服务供给体制，改善公共服务绩效。

另一方面，可以分析事业组织在公共服务供给体制中的作用和地位。目前，在公共服务供给体制中，与事业组织关系最为密切的是政府和民办非企业组织。政府是事业组织的设立者、监管者，也是事业组织国有资产的代理人；民办非企业组织与事业组织同为公共服务的提供者，在公共服务供给方面，有着此消彼长的互补关系和竞争关系。政府对二者既有一视同仁的公共服务标准、质量、价格等方面的监管，也有公共财政资助方式及相应的财务管理、人事管理等方面的区别。

本书以公、私法划分作为分析工具。由于事业组织承载着政府的公共服务职能，其主要功能是向社会提供公共服务，主要组织目标是实现公共利益，因此，其公共属性显而易见。也因此，对这一公共组织及其公共服务活动予以公法规制不仅可能而且必要。事业组织因公法规制而取得相应的公法地位，不仅摆脱了目前行政系统中的附属“单位”地位，而且具有区别于私法组织的公法组织的特点。所以，事业组织应有其既不同于行政科层体制也不同于私法人的组织形式和治理结构。（二）本书内容及其逻辑结构

循着上述分析思路，本书围绕现代事业组织制度的建立和完善展开，其逻辑结构及主要内容如下。

第二章通过分析服务型政府建设与事业单位改革的关系，明确现阶段事业单位改革的指导思想应当是服务型政府，改革的目的在于强化事业组织的公益属性，从而增强政府的公共服务职能。

第二章还分析了改革过程中政事关系的发展变化。我国事业单位改革经历了政事一体化前提下的下放自主权、以政事分开为基本原则的事业单位分类改革后，现阶段的重点在于公益事业单位的改革。在公共服务供给主体多元化的情况下，公益事业单位改革的目的和主要内容在于构建现代事业组织制度，其中，依法明确政府与事业组织各自的职责、地位及相互关系，处理好政事关系是改革的关键。

第三章分析了事业单位改革与民办非企业组织的发展之间的关系。改革之初，医疗卫生、教育等事业单位管理体制改革的相关政策措施，为公共服务的体制外供给提供了政策支持，为民间社会力量参与公共服务预留了空间，民办非企业组织在此基础上产生、发展和逐步壮大。在公共服务供给体系中形成“民办”与“官办”等组织形式并存的局面，在某种程度上，有利于公共服务领域竞争机制的形成，从而促进事业单位管理体制改革，促进事业组织改善公共服务绩效。

第四章梳理了事业单位制度及其改革的主要历程，以及事业单位内部各项制度改革的情况等，分析和阐述了事业单位改革的主要内容、目的、成就、存在的问题，分析了下一步改革要解决的核心问题是明确事业组织的法律地位，构建和完善事业组织的法人治理结构。

在事业单位改革过程中，事业组织内部各项制度，包括不同于行政系统的事业组织用人制度、收入分配制度和养老保险制度等，得到建立和逐步完善。其中，事业组织养老保险制度改革一直是事业单位改革的主要内容之一，也是事业组织去行政化的途径之一。实践中，“单位”式养老保险制度也是事业单位改革的重要障碍之一，在事业组织各项制度建设中，养老保险制度改革进程较缓慢。

第五章分析了目前我国公共服务供给体制中事业组织存在的必要性以及事业组织的公共属性，以此分析事业组织的法律规制和事业组织的法律地位。

一方面，服务型政府建设要增强政府的公共服务职能；另一方面，目前我国民办非企业组织力量还很弱小，能够提供的公共服务十分有限，其发展也存在诸多障碍，还不能成为承接政府公共服务职能的主要组织形式。因此，事业组织的存在是必要的。

本章从分析事业单位及其分类现状入手，分析“事业单位”概念的局限性；针对目前事业单位的混杂乱象，提出事业组织的界定标准，即事业组织应有的社会功能、职能目标，分析事业组织的公共属性。

由于事业组织的公共属性，对事业组织及其活动予以公法上的规制是必要的，事业组织因公法规制而获得相应的公法地位。

第六章分析了事业组织的组织形式及其治理结构。公益事业单位改革的目的之一是建立起不同于行政科层体制的事业法人及其治理机制。从目前事业组织“单位式”管理与法人治理之间存在的矛盾和冲突来看，事业组织获得法律上的法人地位并不意味着法人治理的实现。事业法人治理需要更具体的制度设计，完善事业法人治理的内外部结构及运行机制是实现事业法人治理的重要途径。

第七章分析了对事业组织的监管。事业组织具有独立的法人地位，依法加强对事业组织的监管是确保国家设立事业组织之目的实现的重要保证。法人治理制度结构中的事业组织监管机制与传统的行政隶属关系中的事业单位管理体制有着质的不同，前者是在政事分开的基础上理清并区分政府对事业组织的监管职能，秉着职能适度分离的原则建立事业组织监管机制，并在行业监管方面，公平对待事业组织与民办非企业组织。最重要的是监管机制要在法律的框架内运行，依法进行监管。（三）主要观点

事业单位改革是服务型政府建设的主要内容之一，其中，面向社[15]会提供公益服务的事业单位

改革应当以服务型政府为指导理念，围绕增强政府公共服务职能的目的，建立起市场经济体制下的现代事业组织法律制度。

事业单位改革的过程既是国家事业单位管理体制从政事一体化到政事分开的过程，也是打破公共服务国家垄断、实现公共服务多元化供给，民办非企业组织产生、发展、壮大的过程，同时也是事业组织从作为行政管理体制中的附属“单位”走向独立法人、逐步建立和完善不同于行政系统科层管理的事业法人治理制度的过程。

事业组织是我国现阶段服务型政府履行公共服务职能的必要的主要组织形式，因而事业组织具有公共属性，属于公共组织的范畴。

修订或加强相关事业组织的立法，必须明确事业组织在行政法上的主体资格，即公法人，对作为公共服务组织的事业组织予以公法规制。

要实现事业法人治理，必须建立和完善既不同于行政科层管理，不同于企业法人治理，也不同于民办非企业法人治理的，与事业组织的目的相适应的事业法人治理结构及运行机制。

在推行事业法人治理的同时，应依法加强对事业组织的监管，以确保国家设立事业组织目的的实现。法人治理制度中的事业组织监管机制与传统的行政隶属关系中的事业单位管理体制有着本质的不同。[1]世界银行.2004年世界发展报告：让服务惠及穷人.北京：中国财政经济出版社，2005：54.[2]2005年3月，温家宝总理在2005年政府工作报告中正式提出要“努力建设服务型政府”，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。[3]福利国家通常是指在资本主义国家发展的某个历史阶段，国家创办社会公共事业，为民众提供一系列社会福利，提供较为周全的生存照顾。[4]狄骥.公法的变迁.郑戈，译.北京：商务印书馆，2013：33.[5]陈新民.公法学札记.北京：中国政法大学出版社，2001：92.[6]陈新民.公法学札记.北京：中国政法大学出版社，2001：46.[7]课题组及相关研究成果简介参见水寒.中国政府曾组织四个课题组织研究事业单位改革.http://news.xinhuanet.com/fortune/2005-10/30/content_3703202.htm。[8]研究成果参见范恒山.中国事业单位改革探索.北京：人民出版社，2010.[9]研究成果参见世界银行.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供.北京：中信出版社，2005.[10]研究成果参见黄恒学.分类推进我国事业单位管理体制改革研究.北京：中国经济出版社，2012。[11]相关内容参见方流芳.从法律视角看中国事业单位改革：事业单位“法人化”批判.比较法研究，2007（3）：1-28。[12]相关内容参见杨欣.论分类改革后事业单位的公法“回归”及制度设计.理论学刊，2012（6）：89-94。[13]相关内容参见李志萍，李洪雷.中国事业单位改革的行政法学分析.北京政法学院学报，2008（4）：86-89。[14]相关研究成果参见广东省机构编制委员会办公室，世界银行TCC5子项目执行管理办公室.广东省事业单位监管机制研究报告汇编.广州：花城出版社，2011.[15]2018年2月发布的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“区分情况实施公益类事业单位改革，面向社会提供公益服务的事业单位，理顺同主管部门的关系，逐步推进管办分离，强化公益属性，破除逐利机制；主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。全面加强事业单位党的建设，完善事业单位党的领导体制和工作机制。”

第二章　事业单位改革与服务型政府

第一节　事业单位改革与服务型政府建设

行政学上通常将政府的职能划分为政治、经济、社会等方面，因而政府的职能可以大致概括为政治统治、经济管制、社会管理或公共服务等主要方面，相对而言，不同的政治制度下，不同国家的某一历史时期或某一阶段，政府职能的侧重点有所不同，但从人类社会总体发展趋势来看，随着行政任务的变化，政府的社会管理、公共服务职能逐渐增强并成为基本职能之一。（一）行政任务的变化与政府职能的变迁

不同国家在不同的历史时期，行政任务不同，政府职能的侧重点有所不同。在传统的国家行政中，政府通常被定位为统治者或管理者，主要依靠行政权力管理社会公共事务，通过强制性的行政行为实现维护社会秩序的目的，即秩序行政。现代社会，随着行政任务的变化，一方面，行政的主体发生了变化，不再局限于国家行政机关，国家行政逐渐转变为公共行政；另一方面，行政的内容发生了变化，除了行政管理，政府还负有增进民众福祉的职责，通过行政给付等方式提供公共服务，满足公众需求，即服务行政，这也是公共行政的主要内容。

秩序行政中政府也提供公共服务，但公共服务职能更多地体现为附属于或服务于政治统治或经济社会秩序，政府公共服务职能的履行是达成秩序的手段，提供公共服务的范围、内容、方式等十分有限。同样，服务行政中也有政府的政治统治，以及对经济社会秩序的强力维护，但提供公共服务、满足公共需求是行政的主要目的之一。

根据政府职能的侧重点不同，有学者对政治统治型政府、经济建[2]设型政府和公共服务型政府这三种政府模式进行了分析，这种分析比较切合新中国成立后政府职能变迁的实际情况。

新中国成立之初，镇压反革命以维护和巩固新生的政权是中国共产党也是各级政府职能的核心内容。其后，社会主义改造、1957年开展的反对资产阶级右派运动以及无产阶级“文化大革命”等一系列[3]政治运动，都体现了将“以阶级斗争为纲”作为根本指导思想，指导各项工作。这一时期的政府职能必然服务于这一政治目的，以维护和巩固新生的无产阶级政权，尽管其也负有社会主义建设的任务。

1980年1月16日，邓小平在中央召集的干部会议上指出：要把经[4]济建设当作中心。在计划经济时期，政府无所不包，政府过多包揽各种经济事务、社会事务。政企不分的经济管理体制不仅抑制了企业发展的活力，也限制了市场的发育；政事不分的行政管理体制限制了事业单位的自主发展，也影响了公共服务绩效的提升；为人民服务往往变成了替人民当家做主，因而，在某些领域存在政府越权以及无能为力的现象。

因此，经济体制改革成为经济建设的关键，而经济体制改革的核心在于政企分开。此后，围绕经济建设这一中心任务，政府被赋予加强经济管理、促进经济发展的职能。1982年，国务院机构改革，重组国家经济委员会，进一步加强了国家计划委员会的工作，新增国家[5]经济体制改革委员会，强化了政府的经济管理职能。

1988年国务院机构改革，首次提出“转变政府职能”。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，1993年国务院机构改革方案再次提出，要加快“转变政府职能”，政府职能由直接组织、管理经济事务转向加强宏观调控，引导和发挥市场的作用。很多职能被下放给企[6]业、社会，政府与市场的关系逐步得到理清，经济体制改革取得了重大进展，中国经济因而持续快速地增长。与此同时，事业单位改革也在下放自主权，部分遵循市场化的逻辑展开。

但在经济发展取得巨大成就的同时，一方面，具有计划管理特点的行政管理体制成为经济持续发展的瓶颈问题；另一方面，市场经济发展带来的贫富差距加大、城乡发展不平衡，以及公共服务需求的快速增长与公共服务短缺，尤其是基本公共服务短缺之间的矛盾突出。这些社会问题对政府工作提出了新的要求，行政任务发生了变化。如何改善公共服务绩效，提高政府的公共服务能力成为政府建设的重要内容。集中力量解决行政管理体制中影响改革和发展的突出矛盾与问题，成为此后国务院机构改革的重要内容。

为解决市场经济发展以及前期事业单位改革的市场化倾向带来的系列社会问题，21世纪以来，发展公共事业，增强政府的公共服务职能，成为我国行政体制改革的重要目标。

2004年以后，政府职能被归结为经济调节、市场监管、社会管[7]理和公共服务四大内容。自2004年2月1日，温家宝总理在中央党校的讲话中首次提出“要建设服务型的政府”，到提出“努力建设服务型政府”，再到将“努力建设服务型政府”写入国务院政府工作报告，表明服务型政府成为政府建设的主要目标。

2006年10月，中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确服务型政府建设的主要内容，包括：加强社会事业建设；促进教育公平；加强医疗卫生服务；[8]加大公共财政在教育、卫生等公共服务领域的投入等。服务型政府建设经历了从服务企业、服务市场、服务经济发展，到回应公众的公共服务需求、服务社会的转变。（二）服务型政府与公共服务

从广义来说，服务是任何时代的政府都应有的职能之一，“行政[9]法上的所有‘政府’都应当是服务型的”，但不同历史时期的政府服务职能是有差别的，提供服务的范围、内容和方式是有区别的。因此，对公共服务作“维护性公共服务、经济性公共服务、社会性公共[10]服务”的区分是必要的。

不同政治制度、不同历史时期政府职能的差别主要体现在政府提供的社会性公共服务方面。服务型政府的主要特点在于将提供社会性公共服务作为政府的一项基本职能，而不是使其附属于或服务于政治统治或经济建设职能。

社会性公共服务一般是指为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求所提供的服务，主要包括教育、医疗卫生等领域。在计划经济时期，我国政府通过设立各级各类事业单位来提供这些社会性公共服务。

从政府建设的实践来看，我国服务型政府建设是一场源于经济体制改革，服务于经济、社会发展的政府改造运动。服务型政府建设首先是因应经济体制改革的需要而展开的。以经济建设为中心，政府在进行市场监管和市场调节的同时，强调为企业服务、为市场服务，以便促进经济发展，因此，尽管各级各类文件中称以“服务型政府”，实际上这仍然属于经济建设型政府。

在解决经济发展带来的系列社会问题时，在对前期事业单位改革的市场化倾向进行反思的基础上，大力发展教育、医疗卫生、文化、社会保障等社会公共事业，改善公共服务绩效，为群众提供更多更好的公共服务，解决具体民生问题，成为服务型政府建设的主要内容。至此，以提供社会性公共服务为主要职能，才是前文真正意义上的服务型政府模式。二、以经济建设为中心的服务型政府建设：行政审批制度改革

在计划经济时期，政府职能的重心在于计划管理，计划的核心在于行政审批，因而政府通俗地被称为审批型政府。经济体制改革后，围绕政府“经济建设”的中心任务，服务型政府建设的内容侧重于改善投资环境，为企业发展创造良好的、公平的市场环境。为企业服务，在经济管理中体现服务，以便促进经济的发展，其中，行政审批制度改革是关键。

在市场经济的确立和发展之初，地方政府纷纷从自身实际出发，围绕打造良好的投资环境，招商引资，为企业发展服务，为地方经济建设服务等中心任务，相继发布一系列招商引资的优惠政策，通过设立“政务超市”、各类“审批中心”等，减少办事环节，简化办事程序，缩短办事时间等，开展以行政审批制度改革为核心的所谓服务型政府建设实践活动。

2001年，上海市率先提出“管理就是服务”，着力打造安全稳定的社会经济环境，为企业提供良好的服务。同年，成都市委、市政府提出了在全市建设“规范化服务型政府”的目标，树立政府“以民为本，依法行政”的服务理念；以审批制度改优、投资体制改活、行政机构改精、财政体制改顺为行政体制改革的目标；以创新服务方式、优化管理服务流程、提供集中便民服务、推进政务公开及电子政务建设等为主要内容。江苏省南京市则把服务型政府建设的重点放在亲民和富民上，制定了打造服务型政府的详细规划，即“一年构建框架、三年逐步完善、五年全面完成”。广东省珠海市重点抓窗口服务和现场服务，开展“万人评政府”的活动，让企业和市民评测政府及其部门的工作，并以评测结果作为考察政府各部门工作任务是否完成的指[11]标之一。

各地在推进服务型政府建设的同时，注重制度建设。不少地方政府发布了有关服务型政府建设的规范性文件，如2003年，江苏省南京市政府发布《关于推进服务型政府建设的实施意见》；2005年，吉林省人民政府发布《关于加强服务型政府机关建设的意见》；2009年，北京市人民政府发布《关于深化改革，转变职能，提高效率，进一步建设服务型政府的意见》；等等。这些规范性文件的主要内容包括服务型政府建设的指导思想、基本原则、任务或工作目标等，都要求政府依据市场和企业需求，更新行政理念，改革行政体制，创新管理方式，切实做好服务工作。

一些地方政府展开了相关的立法，如2010年3月，深圳市人民政府发布了《深圳市行政服务管理规定》，首次以地方政府规章来规范管理“行政服务”，限定行政服务为行政机关履行法定职责，为公民、法人或者其他组织提供帮助或者办理有关事务的行为；并对服务项目的设定、提供主体及提供方式、程序、监督检查、法律责任等方面作了较详细而具体的规定。2011年4月，湖南省人民政府发布了我国首部关于服务型政府建设的省级地方政府规章《湖南省政府服务规定》，对服务与管理的关系进行了阐述，即在管理中体现服务，在服务中实施管理。规定了“管理与服务相结合”的基本原则。与深圳市的规定不同的是，湖南省的规定在“服务内容”一章中区分了公共服[12]务和管理服务，并对公共服务的主要内容作了具体化和细化，使服务型政府建设落到具体制度建设的实处。

在国家立法层面，各地服务型政府建设实践取得的实际成效，一部分得到了《行政许可法》的确认，在行政审批制度改革过程中各地纷纷建立的各种办证中心、服务中心、政务超市等，如深圳市政府设立的外商投资服务中心、绍兴市设立的便民服务中心所提倡的服务以及办事有成效的审批方式、审批程序等均在2004年《行政许可法》[13]中得到确认。通过这些立法，政府为公众提供服务成为一种法定职责，如行政机关对符合法定条件的行政服务申请不予受理、不提供[14]或不及时提供将被追究相应的法律责任。

从发布规范性文件到地方行政立法，再到国家层面制定基本行政程序法，服务型政府建设呈现规范化、法治化倾向，将“为人民服务”的政治宗旨、政治要求变成“为企业服务、为社会服务、为公民服务”的行政基本理念，化为具体的服务行动和服务内容；将政府的自觉自愿亲民行动、优良工作作风等变成了政府的法定职责。

实践中，虽然各级各地的服务型政府建设实践活动蓬勃开展，但由于对服务型政府的认识有限，有关服务型政府建设的内容更多的是关注行政管理中的理念转变、行政机关及其工作人员的管理作风改变，以及行政管理体制和行政管理方式的创新，为促进经济发展，更多地出台招商引资措施，着重改善投资环境，为企业、市场服务；基本上没有将事业单位改革、增加和改善社会性公共服务的供给作为服务型政府建设的重要内容或主要内容，事关每个公民的生老病死、教育、就业等社会事业没有得到应有的关注，地方政府公共财政在这些方面的投入也远远不够。当然，这些问题在服务型政府建设后期引起了重视。

综上，以经济建设为中心的所谓服务型政府，实际上侧重政府经济职能的履行，提供的是经济性公共服务，即创造良好的投资和发展环境，为市场主体提供优质服务，以及减少行政权力对微观经济活动的直接干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用等，因而仍然属于经济建设型政府，只能算作广义上的服务型政府。三、以改善民生为主要内容的公共服务型政府建设

各地行政审批制度的改革大大改善了经济发展的环境，促进了各地经济的发展。但一方面，出现了经济发展与社会发展不同步的现象；另一方面，实际上，经济发展的同时也带来了一系列的社会问题，如贫富分化等。

此外，在经济体制改革促进市场经济发展的同时，事业单位改革也在遵循市场化改革的逻辑。以经济体制改革的思路、处理政企关系的思路进行事业单位改革，处理政事关系，下放自主权，使事业单位在市场获得了更多的自主权。财政包干或减少财政拨款、自负盈亏等，使教育、医疗卫生等事业单位收费不断增长，“放开搞活”的政策，致使事业单位纷纷转向逐利。于是，在经历了经济高速发展之后，我国进入社会矛盾凸显时期，贫富分化，教育、医疗卫生等领域民生问题尤其突出。

在上述背景下，2004年中共十六届四中全会正式提出“建设社会主义和谐社会”的概念。继国务院《2002年政府工作报告》中提出“切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务[15]上来”之后，服务型政府建设开始转向增强政府的公共服务职能。

国务院《2004年政府工作报告》中提出要更加注重政府“履行社会管理和公共服务职能”。国务院《2005年政府工作报告》不仅正式提出“服务型政府”这一名词，还提出更具体的措施，即“把财力[16]物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜”。2007年，国务院总理温家宝在作政府工作报告时，再次提出将“加强社会管理和公共服务，增强基本公共服务能力，着力解决人民群众反映强烈的[17]问题”作为集中力量抓好的三项工作之一。至此，保障和改善民生，成为这一时期服务型政府建设的主要内容，逐渐形成惠及全民的公共服务体系是这一时期服务型政府建设的基本任务。

此后，各地服务型政府建设进入新的阶段，以加大公共事业投入、提供更多的社会性公共服务为主要内容。如2008年，湖北武汉市委、市政府出台《关于加快服务型政府建设的若干意见》，提出加大公共财政在社会管理和公共服务方面的投入，把政策支持的重点、财力保障的重点向社会领域倾斜、向公共事业倾斜、向基层倾斜、向弱势群体倾斜，把新增财力主要用于保障和改善民生，不断促进基本公共服务的均等化。四、服务型政府建设与事业单位改革

上述涉及民生的教育、医疗卫生等领域的社会性公共服务，在我国计划经济时期，是通过政府设立相关的事业单位来提供的。目前，这些事业单位仍然是政府提供上述公共服务的主渠道。

因此，尽管服务型政府包含的“服务”内容十分广泛，但以完善社会性公共服务供给体制、改善社会性公共服务绩效为目标的中国事业单位改革应当是目前“服务型政府”即“以狭义的服务等给付为其[18]职能的政府”建设的核心内容。

明确事业单位改革与公共服务型政府建设之间的这种关系，对于事业单位改革，尤其是现阶段的公益事业单位改革而言具有十分重要的意义。（一）有利于明确事业单位改革的指导思想和目的

以改善民生为主要内容的公共服务型政府建设意在增强政府的公共服务职能，意味着政府将提供更多更好的社会性公共服务，也意味着新一轮事业单位改革应对前期事业单位改革的市场化倾向进行反思和纠偏，部分摒弃市场经济体制改革的逻辑，重新确定新的改革理念，即以服务型政府为指导理念，以提供更多更好的社会性公共服务为目的。（二）有利于依法界定政府在社会性公共服务供给体制中的职责、地位和作用

政府与事业组织以公共服务为联系纽带，不同于经济体制改革中的政企关系。事业单位改革需要部分摒弃政企关系处理的逻辑，厘清政府与事业组织在公共服务供给体制中的关系。理顺这一关系的关键在于明确各自在公共服务供给体制中的职责、地位和作用。

事业单位改革意味着政府将承担更多宏观的规划指导、财政保障、监管等责任，而事业组织应作为履行公共服务职能的公共组织，回归公益属性。具体来说，政府的职责包括以下几方面。

第一，加大教育、医疗卫生等领域公共事业的财政投入，强化政府对事业组织的财政责任，强化监管以确保事业组织的公益属性，监督纠正前期改革中出现的部分事业组织过度逐利的倾向。

第二，引入市场竞争机制以改善公共服务绩效，并强调政府维护公共服务领域竞争秩序的监管责任。基于市场机制的效率，也迫于市场经济体制带来的适应性压力，引入市场竞争机制被视为改善公共服务绩效的重要途径。

第三，促进民办非企业组织的发展，鼓励民间社会力量提供社会性公共服务。这不仅有利于增加公共服务总量，也有利于公共服务领域竞争机制的形成。民办非企业组织的发展壮大，意味着服务型政府还应该服务于民办非企业组织，促进民办非企业组织的发展，以及加强对民办非企业组织的监管。（三）有利于明确事业组织的法律地位，促进政事关系的法治化

赋予事业组织独立的法律地位、更多的自主权，可使其灵活应对社会需求。建立相应的激励机制，可促使事业组织改善公共服务绩效。

但自20世纪80年代以来至今的事业单位改革并未重视事业单位改革与服务型政府建设之间的关系，既未厘清政府、事业组织等在公共服务供给体制中的关系，也未明确事业组织的性质和法律地位。

实践中，由于行政体制改革的滞后，事业组织一直作为行政管理体制中的附属“单位”，事业组织的公共属性以及法律上的定位模糊。即便事业组织已经登记为法律上的法人，仍然遭遇“单位式”管理，造成了事业组织此时独立的法人与彼时行政体制内的附属单位并存的[19]混乱，实践中的法律关系及其处理乱象，以及事业组织内部科层管理与法人治理并存的尴尬。

因此，尽管2004年以后的事业单位改革，在解决部分事业组织过分逐利的问题时，加大了政府对公共事业的财政投入，但公共服务绩效并未有显著的改善。

综上，为改善公共服务绩效，事业单位改革应在服务型政府理念的指导下，改革现有的事业“单位”制度，界定事业组织的公共属性，明确事业组织的公法规制，建立和完善事业法人制度及其治理结构。

从行政法治建设的角度来看，事业单位改革应致力于将事业组织纳入公共行政组织的范畴，以行政法规定其在公共服务供给体制中的权责，规制其公共服务行为，依法重塑政府与事业组织之间的关系。[1]毛泽东于1944年9月8日在张思德同志的追悼会上演讲，号召大家学习张思德“为人民服务”的精神。[2]刘厚金.我国政府转型中的公共服务.北京：中央编译出版社，2008：32.[3]《中国共产党章程》（1969年，中共九大会议通过）规定：社会主义社会是一个相当长的历史阶段。在这个历史阶段中，始终存在着阶级、阶级矛盾和阶级斗争，存在着社会主义同资本主义两条道路的斗争，存在着资本主义复辟的危险性，存在着帝国主义和现代修正主义进行颠覆和侵略的威胁。这些矛盾，只能靠马克思主义的不断革命的理论和实践来解决。因而，该章程被视为“强调以阶级斗争为纲”的党章。http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/ddh/ddh17_4010/ddh170/201707/t20170718_298563.html.[4]邓小平.目前的形势与任务.人民网：www.people.com.cn.[5]1982年国务院机构改革的情况.中国机构编制网，http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/zlzxlsyg/201203/t20120323_35156.html.[6]1998年国务院机构改革的情况.中国机构编制网，http://www.scopsr.gov.cn/zlzx/zlzxlsyg/201203/t20120323_35152.html.[7]2005年印发的《国务院工作规则》。[8]相关内容参见《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。[9]杨建顺.论“服务型政府”在行政法上的定位.河南政法管理干部学院学报，2009（1）：52.[10]唐铁军，李军鹏.公共服务的理论演变与发展过程.新视野，2005（6）：36.[11]中国行政管理学会课题组.服务型政府：我国行政改革的目标选择（2）.http://theory.people.com.cn/GB/41038/3808199.html.[12]《湖南省政府服务规定》第三章“服务内容”。[13]参见《中华人民共和国行政许可法》第25、26条。[14]参见《中华人民共和国行政许可法》第72、74条。[15]http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201164.htm.[16]http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201218.htm.[17]温家宝.政府自身改革和建设今年集中抓好三项工作.http://news.xinhuanet.com/misc/2007-03/05/content_5802174.htm.[18]杨建顺.论“服务型政府”在行政法上的定位.河南政法管理干部学院学报，2009（1）：52.[19]有关内容参见方流芳.从法律视角看中国事业单位改革：事业单位“法人化”批判.比较法研究，2007（3）：3-8。

第二节　事业单位改革与政事关系

公共服务是现代社会政府的一项基本职能，在现代公共行政变革过程中，各国政府通过设立一些公共机构来提供一些专业性、技术性的公共服务，如医疗卫生、教育等，政府与公共机构之间因公共服务的提供而产生诸如合作、制约、监管等一系列关系。

在我国计划经济时期，政府通过设立事业组织来提供公共服务以满足公共需求，政府与事业组织之间的关系因此而产生。政事关系，是指公共服务体系中的政府与事业组织这两类职能不同且相互独立的社会组织之间在提供公共服务的过程中因履行不同的职能、遵循不同[1]的运行方式而形成的关系。

虽然，在目前的市场经济体制下，公用企业、民办非企业组织等也承担了部分公共服务的供给，公共服务供给主体和供给方式呈现多元化，但现阶段事业组织仍然是我国政府提供公共服务的主要组织形式，政事关系的处理会受到公共服务供给多元化的影响，但政事关系仍是公共服务供给体制中最重要的关系，因而也是事业单位改革需要着重协调和处理好的关系。一、事业单位改革与政事关系的发展变化

在高度集中的计划经济时期，国家垄断公共服务的供给，事业组织作为行政管理体制中的“单位”附属于政府及其职能部门，事业单位管理体制呈现政事不分、政事一体化的显著特点。在事业单位改革过程中，事业组织获得了一定的自主权，逐渐从行政管理体制中独立出来，成为有着独立法律地位的社会组织，由此政事关系也呈现政事分开的新特点。

政事关系因公共服务供给而产生，是公共服务供给体制中政府与事业组织之间围绕公共服务的提供而产生的关系，随着公共服务的范围、供给主体和供给方式的变化而发生改变。因此，对政事关系的处理也必须置于公共服务体制中考察。

一方面，在市场经济体制下，随着公共服务供给主体和供给方式的多元化以及政府职能的转变，政事一体化呈现诸多弊端，政事应当分开；另一方面，对于公共服务，尤其是基本公共服务的提供，政府负有不可推卸的责任，因此，政事分开不同于经济体制改革中的政企分开，企业走向市场成为营利性组织，政府不能将事业组织推向市场，使其成为营利性组织。诚然，引入市场竞争机制有利于事业组织公共服务绩效的提升，但市场化并不完全适用于所有的事业组织。（一）计划经济体制下的行政隶属关系

新中国成立后，实行计划体制下的事业“单位”制度，其突出的特点有：公共事业都在国家的计划管理中，国家是唯一的公共事业举办主体，如医疗卫生领域实行政府投入、政府定价、政府财政补贴的[2]政府供给模式，禁止私人资本进入医疗卫生服务领域。

政府集筹资、供给、监管职能于一身，事业组织相当于行政机关内设机构。基于这种行政隶属关系政府直接管控所有事业组织，管理的重点是编制，以及与编制紧密联系的财政拨付制度。政府将企业编制、事业编制与行政编制统一管理，实行严格控制。除了编制分别被称作企业编制、事业编制、行政编制以外，政事不分、政企不分是这个时期国家管理最为突出的特点。

在计划经济体制下形成的事业单位管理体制中，政府与事业组织职能不分、职责界限不清，所有的事业组织都在行政机关的领导和管[3]理之下，事业组织高度依附于政府，具体表现为：凡事业单位都有主管机关，事业组织为主管部门的附属机构，两者在组织结构上大体一致，即事业组织的内部组织结构大都仿照行政机关的科层体系设置；资源来自行政权力配置，发展经费主要依靠财政拨款；凡事业组织都有行政级别，负责人主要由行政任命产生，内设中层机构负责人皆有行政级别，职工管理类似于公务员管理，即事业组织内部管理行政化。在这样的组织结构和管理体制中，事业组织衙门习气重、服务意识淡薄；行政权力干预、压制学术/技术权威甚为普遍；资源配置的行政化使事业组织缺乏改善服务的动力和压力机制，公共服务效率低下。在经济体制改革后，随着市场经济的发展，这种“政事一体化”的管理模式导致公共服务需求的快速增长与公共服务低效、短缺之间的矛盾加剧。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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