作者：王红漫
出版社：中国人民大学出版社
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大国卫生之道(北京市社会科学基金项目)试读：
前言
北京大学是我安心教学、潜心研究的摇篮和基地，距1999年在北京大学博士后工作站开始从事健康与社会发展理论与实证跨学科教学科研工作，已15周年。其间，主持了7项国家级科研项目，“足行万里书万卷，常拟雄心似丈夫”，以拳拳爱国之心和忧民之情，矢志以自己所学专长为党和国家的科学决策提出建议和思路。15年来，主持国家级重大课题，带领北大学子，上山下乡，长途跋涉，深入30余省市区的城市和乡村基层实地调研。本着求真务实的精神，思考求证政策法规实施之利弊，静心分析，建言献策，完成2部译著、6部专著、9份中央政府和地方政府咨询报告、40份内参、100余篇学术论文。《大国卫生之道》2007年完成初稿后，年逾古稀的母亲成为第一读者，阅后告我“卫生部人才济济，自有道行，初生牛犊不要孟浪”，故初稿虽成八载，未面世出版。然北京大学资深教授汤一介先生（临终前）、梁柱先生、乐黛云先生等老一代著名教育家励之“卫生人可道之，人异则所道不同，有心得大家切磋，不失学者本分”。北大第十任校长周其凤院士、前卫生部副部长顾英奇先生在阅过本书清样后还亲手题写书名以示勉励、推动。因此我又重拾初心，但也决意多加时日，再加琢磨。我的良师益友崔永琳方家、胡蓉女士亦建议我对15年来科研成果的重要学术观点、建议，做个梳理和分析。经其鼓励和启发，我将15年来的一些研究成果和政策建议搜集整理了起来，并自勉继续深入研究。我虽满怀挚诚，但也并不奢求著成经典，我所述之道，仅是我心中所想之道，亦为我足下所行之道，一步一志，跬积步累，唯愿可以我一人之微道，与诸为政为学者交流共勉，以铸民生福祉之康庄大道。
夕阳西下的傍晚，逐字重读这些倾注了我无数心血和思考的文字，虽然它们曾散落在不同的载体中，许多文章或资料从未发表过，有的是我为在校生和在职培训学员准备的讲义，有的发表于内参资料，现已被官方在网络上公布，有的是科研标书，其中的联系却千丝万缕，串联起的不仅是一个青年学者不停求索的成长之道，一个拳拳赤子对卫生领域不懈关注的奋进之道，也折射出了中国卫生事业不断进步的发展之道。中国的卫生事业肇始于一些关乎国计民生的关键领域，随着城乡医保等政策开始走进万户千家，二元（城乡）三维（城镇职工、城镇居民、新农合）碎片化的推进逐步被一体化的城乡统筹所取代，逐步形成体系的中国卫生事业又正与世界、社会，与教学、科研发生着蓬勃的互动。基于此，我将这些文章分为三个板块，即道之弁、道之通与道之广，旨在呼应我国卫生事业的发展，同时真实记录我工作中的一点心得、一点情怀——道在于心，亦在于行，道之所至，有我对天地之心的一份追随，对往圣之学的一份崇敬，还有对生民之命的一份牵挂。王红漫于北京大学文珍阁甲午孟春第一篇道之弁取精用弘：建立农村卫生保障体系保障制度的政策*建议
2001年笔者获得北京大学“985”青年行动项目计划支持，开始研究我国农村医疗卫生，其后以此为基础相继启动了国家哲学社会科学基金一般项目和重大项目“我国农村人口卫生保障制度研究”，带领课题组历时6年（2001—2007年），深入调查研究，通过对100多个基层医疗卫生机构的人事制度、会计制度和20个省、自治区、直辖市的1227个行政村合作医疗制度的深入分析研究，与4500户农民零距离的对话和交流，就进一步完善新型农村合作医疗制度（以下简称新农合），加快建立农村卫生保障制度提出政策建议。并于2005年10月、2007年11月两次召开研讨会，我国卫生改革启动者、全国人大常委会原副委员长彭珮云，时任卫生部部长、副部长，以及中宣部、国家发改委、劳动和社会保障部等相关部门司局长及基层卫生工作者和专家，即卫生政策的制定者、执行者、学者共同听取了课题组成果汇报，为完善课题组研究成果，提出了建设性指导意见。
研究中，课题组始终坚持理论与实践结合、定性与定量结合的基本思路，既开展历史研究，也开展现实考证，既开展综合研究，也开展比较论证，既开展理论研究，也开展实证调查，将完善新农合研究，置于国家发展战略的高度，从历史的视野中和现实的境况下，集学理性研究和操作性研究于一体，遵循从一般到特殊、从普遍到重点，将纵向思维和横向视野结合起来，设计课题的内容和框架。课题组坚持科学的方法论，从卫生学、医疗学、经济学、管理学、人口学、工程学等多个学科的视角，开展了多层面、多角度、全方位、宽领域的整体研究，就进一步完善新农合，加快建立农村卫生保障制度提出政策建议。一、创建新型政府投入机制，建立农村卫生保障体系（一）提升政府责任
建议修改《中华人民共和国宪法》第四十五条，将“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济、医疗卫生事业”，修改为“中华人民共和国公民……权利。国家有义务为公民提供这些权利所需要的社会保险、社会救济、医疗卫生事业”，以此将发展社会保险、社会救济、医疗卫生事业作为国家的一项义务，明确政府责任，为创建新型政府投入，建立农村卫生保障体系提供法律支持。（二）新农合发展方向
从新农合政策的运行模式现状看，大病统筹的保障模式最普遍，但正在成为历史；大病小病兼统保障模式是很多地区的发展方向，是向更高级的卫生保障模式过渡的中间模式；商业保险公司参与新农合的保障模式和城乡统一的全民医疗保障模式正处于试点阶段，是新农合的发展方向。（三）城乡卫生保障体系方向
目前我国城市化速率高于工业化速率。根据开始快速城市化的现实社会结构，政府要开放竞争，形成不同层次的卫生保障制度，引入农村医疗保险制度、家庭账户和统筹基金相结合的模式，将城市居民的卫生保障框架和农村居民的卫生保障制度衔接起来。
课题组提出“农村政策进城”，即全民医保的合作医疗保障模式是今后几年我国卫生保障体系的发展趋势。商业保险公司作为重要的补充，逐步完善农村卫生保障体系。全民医保的合作医疗保障模式，是指适度强制所有居民（包括农村居民和城镇居民）参与合作医疗，[2]参合居民按收入高低，缴纳不同的参合费用，得到相同的医疗补偿。建立政府和商业保险机构合作机制，一方面鼓励所有居民参加商业保险，另一方面为高危人群和贫困人员向保险公司投保；在新农合政策的执行和制度运作上借助保险公司的人力资源。在全民医保的合作医疗保障模式中，城镇居民担负起农村居民的责任，上级政府从财政上支持下级政府，共同抵御疾病风险。
全民医保模式将逐步消除城镇和农村医疗保障之间的隔阂，有利于保障城镇居民和农村居民之间享受医疗保障权利的公平性，是建立全社会卫生保障体系的方向。[3]二、完善新型卫生服务网络，发挥各类医疗机构优势
农村卫生服务网络是体现改善农村卫生资源统筹规划、合理配置、综合利用条件的基础保障，也是政府不断完善新农合的重要职责。政府要创造条件并发挥市场机制，根据行政区划（地市、区县、乡镇、村）、层级类别（医院、卫生院、卫生所/室等）、职责权限（医疗、保健、卫生等）、出资渠道（政府、集体、社会、个人）等综合因素，提出完善新型农村卫生服务网点的标准、条件、资质、配置等，形成政府、集体、社会、个人参与的农村卫生服务网络。
建议按照覆盖半径和人口稠密状况重新配置医疗资源，使地方医疗资源的配置维度由行政建制维度转化为以人为本的按需维度。医疗资源的布局调整中，关键是地理布局调整和产权布局调整有机结合。
一是提出按资质分类处理。区分资质较好卫生院和资质较差卫生院的处理办法。
二是政府要开放竞争，定点医院实行优胜劣汰。建议在完善医疗市场监督体系的基础上，适当扩大定点医院的范围，把可及性好、医疗水平高和服务态度好的医院（包括民营医院）纳入合作医疗体系，形成市场竞争机制，这既有利于降低药品价格、提高服务水平，也符合《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》（中发[2002]13号）中关于“建设社会化农村卫生服务网络……由政府、集体、社会、个人举办的医疗机构组成。打破部门和所有制界限……发挥市场机制的作用”的精神。
三是在地理布局调整中细化产权布局调整的具体举措，防止国有资产流失。由地理指数和效益指数综合确立网级：三级网、二级网、[4]四级网。
四是产权管理要发挥“鲇鱼效应”。要采取多样化的处理策略，使之能平稳进行，解决新农合供方瓶颈问题。三、建立新型人才流动模式，提高乡镇卫生医疗水平
调查显示，目前我国基层医疗机构尤其是乡镇卫生院发展水平参差不齐，整体医疗水平普遍较低，不能满足农民群众的医疗需要。提高乡镇卫生院医疗水平，使农民获得可靠的医疗保障，就必须打破现行的各级医院各自为政的格局，建立新的人才流动模式的长效机制，促进优秀医疗人才向乡镇卫生院流动。
具体建议：政府卫生行政主管部门把三级医院到二级医院、二级医院再到一级乡镇卫生院的专业技术人员组合成一个动态的人员循环整体，要求各级医疗机构业绩优秀的医护人员，在固定时间（两年或五年）内到各级医疗机构轮流工作，将其工作业绩作为医护人员执业资格、奖金评定以及职称评审的一项重要指标。可设定当年工作所在医院的级别越低，其业绩在奖金评定和职称评审时所占比重越大的条件。考虑到专科医院以及综合医院有专科优势的医护科室就诊患者与综合医院不同的状况，这些医疗机构的部分医护人员可以在相应专科医院体系中循环。各级政府要提供经济与职称待遇补偿政策，以保证乡镇卫生院对上级医疗机构优秀人才具有积极的吸引力。
建立新型人才流动模式应重点做好以下工作：
第一，预调查一级医疗机构所需医务工作人员的数量，裁减冗员。政府卫生行政主管部门负责统一标准，考核一级医疗机构医护人员，不合格者从编制中撤出，并给予一年后重新考核的机会，仍不合格者，予以辞退。按照预计数量筛检满足条件的医务工作人员直至达到要求。所有考核结果由各专科权威专家采用统一标准进行审核，考核、评审过程所需资金由市区镇财政共同分担。
第二，严格控制医疗体系的人才入口，提高专业人员业务技术素质。医疗体系医护人员的入口设在三级医疗机构，一级、二级医疗机构不再引进医疗体系外的医护人员。卫生管理人才入口设在一级医疗机构，二级和三级医疗机构管理人才从一级医疗机构选拔。所有医学院校毕业生必须先到三级医疗机构科室工作，工作三年后进入医疗机构人才循环体系。
第三，调整医疗机构领导班子、任职机制，提高管理层专业管理水平。领导层成员可以从临床工作以外的医院管理、卫生事业管理专业人才中选用，也可以采取轮岗方式，将二级医疗机构即将提升为正职的医院副职领导和三级医疗机构即将提升为正职的科室副职领导，下调到一级医疗机构担任领导职务，轮岗任期结束后，经任职考核合格，再返回原单位升任正职。
第四，建立配套的工资奖金制度。医疗系统工作人员的工资由所在医疗机构发放，奖金由政府卫生行政部门在评审各级医疗机构工作业绩后发放。奖金来源于医疗机构的盈利，政府卫生行政部门不再进行补贴，也不参与资金周转。
第五，设立公共卫生科研项目。在县乡级医疗机构设立公共卫生科研项目招标，协助疾病谱、流行病学调查和监测。
第六，过渡期（“十一五”期间为过渡期）实施“四个一批”工程，提高乡镇卫生院服务水平。下来一批：大医院中级以上职称医生每人每年下乡镇服务15天，保证每天都有大医院的医生在乡镇卫生院服务。回来一批：政府出资，组建退休专家志愿团回到乡镇卫生院服务。进来一批：招聘医学院校毕业生进到乡镇卫生院工作。出来一批：对现有乡镇医生进行培训。到2010年，力争使乡镇卫生技术人员全部取得岗位合格证书。四、研发新型医疗技术配置，降低农民就医诊疗成本
课题组对农民调查显示：绝大多数（85%）农民觉得看病不难，但是九成（90%）农民觉得看病贵。各种看病贵的因素中，检查费、药贵居首位，占到80%以上。解决药贵可以采取药品收入国家税收制。一些地区（如北京）实施药品零差价，药贵问题得到一定缓解。调查中发现，基层医疗机构技术配置存在问题造成农民检查费用高，且在不同医院重复检查过多，进一步加重了医疗费用。
自主创新，科技为民，研发新型医疗技术设备，并使其合理配置，从而大幅度降低医疗诊断成本，提高农村卫生医疗水平。建议建设“面向农村及乡镇医疗卫生的现代化标准体系”，以国产化、经济型的高科技集成化的检查和化验设备降低直接成本，标准化、网格化的电子诊断结果和病历可在不同医院使用，达到减少重复检查、资源共享的效果，并推行远程诊断，实现降低农民就医诊疗成本的目的。经济型的高科技集成化的检验设备，使标准化、网格化的电子诊断结果和病历在不同医院使用，正是国家“十一五”规划“自主创新”思想和党的十七大提出解决民生问题的一个具体体现。网格化的信息系统能为广大农村地区医疗卫生情况提供翔实的原始信息，从而实现利用高科技成果，依靠仪器设备及试剂耗材国产化，大幅度降低医疗诊断成本，提高诊疗水平，实现农村医疗卫生跨越式发展的体系，同时还可[5]以有效防止医疗“装备竞赛”对国家和百姓经济的冲击。五、推行新型会计制度，避免国有资产流失
调查显示，许多乡镇卫生院缺乏规范的会计工作制度，账目混乱，甚至没有专业会计。有的卫生院从账面上看在扣除财政补贴后几乎全部亏损，但实际上是盈利的。实际盈利与账面亏损之间的差距证明，存在国有资产的大量流失，给政府管理带来困难，影响了乡镇卫生院的健康发展。因此必须从体制上堵塞漏洞，避免乡镇卫生院国有资产流失，实现社会效益和经济效益的统一。建议使用新型会计制度（财政部颁布的《企业会计制度》）代替原来的医院财务制度。（一）具体管理方式
1.会计人员管理：各卫生院必须使用专业会计，要求持证上岗，由卫生行政部门（或行业协会）派出。各医疗机构不得再自行任用。
2.检查项目收费管理：大型医疗设备检查单独核算，收入以折旧为准，实行无利润使用，如出现利润上缴国家。
3.药品收入管理：采取国家税收制。
4.会计计算法：各卫生院必须规范记账方法和内容，统一财务报表格式，规范财政补助收入、医疗收入、药品收入和工资支出、业务支出等项目。“投资支出”和“其他支出”尤其需要规范，并重点检查。在资产负债方面，要加强资产核算管理，统一规范各卫生院固定资产折旧年限和一定小数额以下的不记账。（二）具体改革步骤
第一步，整理核对原始财务报表，使财务报表在卫生院原有的财务制度下达到平衡。
第二步，将企业财务制度与医院财务制度对接，按照企业财务制度的原则和方法，对医院固定资产提取折旧费用，计提坏账准备，在去掉其他财政补贴、只保留预防保健补贴的情况下，考察卫生院的资产负债和经营情况。六、改进新型统筹报销方式，减轻农民烦琐报销负担
为避免农民烦琐的报销程序，建议报销过程实行借记卡报销模式。具体操作方法是：为参加新农合的农户开设借记卡账户，农户将自筹资金存入借记卡。农民看病时所发生的费用在医院出具医疗费用单后，由合作医疗资金管理部门通过借记卡将医疗费用转入医院，不能报销部分医疗费用再由农民向医院交纳。目前北京市通州区和怀柔区采用课题组提出的该办法，已经取得较好成效。
建议方案1：门诊与住院单立，给农民多种选择。门诊与住院报销分立。给农民充分的选择空间：A.可以单选门诊；B.可以单选住院；C.既可选门诊也可选住院。该方案首先将门诊与大病的筹资与报销分割开来，独立运作，门诊的筹集资金只用于门诊报销，大病的筹集资金只用于大病报销。其次，门诊筹资中，农民筹资占2%，当地政府及国家补贴（通称政府补贴）占1%，不再设立封顶线；大病筹资中，农民筹资占1%，政府补贴占3%，设立封顶线。其中农民门诊筹资部分，如果一年之内没有消费或者没有消费完全，以个人账户形式储存，并可垂直继承，但政府门诊补贴不进入个人账户；大病筹集资金使用现行资金运作形式。
建议方案2：将“大病”的保障力度转化为一种直观、合理、动态并易于计算的经济学测算模型。既可以分析新农合的筹资标准、报销比例和计划保障的疾病种类三者之间的应变关系，也可以用于新农合报销模式的动态测算。七、统筹新型资讯网络建设，提升信息资源共享水平
现在各地区都建立了一定的信息化管理网络，但由于程度不同，标准不一，没有达到资源共享的效果。政府需要提出新型农村卫生保障信息网络建设规划，明确基本卫生保健服务体系中，哪些是免费提供给居民的，哪些是需要居民承担一定费用的。统筹信息网络建设就是要立足如何把有效、健康的档案信息及时传给政府，服务于科学决策；把准确、全面的病患信息及时提供给医院，服务于为患者治疗；把客观、权威的患者信息及时提供给本人和家属，服务于相应的配合。
建议前瞻性、高起点考虑全国各省份执行部门与医疗机构的有效接轨，统筹新型信息网络建设；提升信息资源共享水平，避免市、县、乡级医院的两极分化。在信息化软件开发设计之初，就将其定位为集新农合管理、经济测算、科研信息、农民健康监测等多种功用于一体的综合性软件。其主要思路是：
1.把目前我国行业中使用的各类标准列为主要参考，以此确定标准化的居民健康服务项目，参考国际相关标准，把个人责任和服务内容都整合到信息系统中。
2.在转诊过程中，明确不同医疗机构的服务范围，把医疗机构的服务范围同标准化流程整合起来。
3.在信息系统中，要体现新型国民健康“双环式”（即健康状态“环”、疾病状态“环”）管理。无论居民处在哪个状态的“环”中，都应该有信息跟踪。
4.根据不同地区的需求量，确定不同医疗机构装备信息系统的准入标准。
5.在业务层次上，开发分类模块级，实现各种不同业务组合，达到因地制宜，并能使所有信息通过管理过程得以整合。八、宣传新型卫生保障制度，培养农民互助共济意识
建议卫生主管部门拟定面向农民并符合中央精神的新型农村卫生保障制度的宣传导向提纲，突出宣传新农合的宗旨和目的；突出宣传新农合是以大病医疗统筹为主要内容的农民医疗互助共济制度；突出宣传新农合是农村卫生保障制度中的一种有限责任制度；突出宣传参加新农合人的权利和义务、报销与管理等具体内容。通过广泛深入宣传，使各级政府清晰职责、各级医疗机构明确范围、广大农民得到实惠。
有条件的地区经国务院批准可以采取适度强制参与新农合原则。在强制参与上，应该设立经济收入标准，该标准以下的农民有义务参与新农合，该标准以上的农民则可以在新农合与其他保险之间选择。缴费水平应尊重当地农民意愿，原则上不低于一定标准，规定补偿原则，这样既扩大了新农合的覆盖率，保障了农民的基本卫生权利，又从体制上防止了逆向选择，保障合作医疗基金在安全、高效运作的基础上形成。
从近年来新农合的实施情况看，党中央、国务院为解决“三农”问题，统筹城乡、区域、经济协调发展的重大举措是卓有成效的；政府的指导思想、工作力度和贯彻执行是明确积极的；卫生部工作部署思路清晰，重视从农民的实际利益出发制定政策，许多建设性的指导意见和制度安排是切合实际的。我们在调研中体会到，建立农村卫生保障体系，是需要多部门、多领域、多层级的领导、管理人员、医务人员和广大农民共同协作完成的一项系统工程和惠民工程，各地区在卫生改革中的特色政策正在实践中逐渐完善，这将为今后的规范化、统一化、系统化管理提供丰富的经验。
我们相信，在国务院、卫生部的领导下，在各界的关心和支持下，农村卫生改革在已经取得一定成效的基础上，将日臻完善，“人人享有基本卫生保健服务”以及构建社会主义和谐社会的目标一定会实现。
注释
*本文为2007年11月笔者完成的北京大学国家级重大项目研究报告浓缩版；2008全文刊载于人民日报《内部参阅》，同年4月获卫生部有关领导批示；2011年5月9日中国共产党新闻网全文刊发，见http://cpc.people.com.cn/GB/219457/219506/14588171.html.详细报告中《加快建设农村卫生保障体系》一文，卫生部有关领导2008年4月11日做出肯定批示；《北京市2004—2008年新型农村合作医疗制度实施情况调查报告》获卫生部和北京市委、市政府高度重视，时任卫生部、北京市委市政府有关领导同志均做出肯定或支持的批示，北京市卫生局给予了积极肯定的评价。
[2]分三步走：第一步，在“十一五”期间，建立个人收入状况制度，为后续的根据收入缴费摸底；第二步，待建立根据收入缴费起，开始实行不同等级的补偿标准，区别对待不同的医疗卫生需求；第三步，“十二五”开局之年实施，打破城乡分离格局，将农村合作医疗保障制度和城镇居民（除城镇职工医疗保险外的居民）合作医疗保障制度合并，建立统一的合作医疗制度。
[3]城市中的二、三级医院亦可参照执行。
[4]参见王红漫：《大国卫生之论》，第四章“制度改革方案设计”第一节“卫生网发展道路的思考与建议”，北京，北京大学出版社，2006。
[5]《2006年中国卫生统计提要》有统计数字表明，我国目前每万人拥有的大型医疗检查设备数量，有的突破经济发达国家的水平。中国一个城市的CT比全英国都多。发微究竟：关于国务院法制办公室《征求意见函》*的回复
国务院法制办：
北京大学“巩固和发展新型农村合作医疗制度研究”课题组结合近10年的对我国农村医疗卫生保障理论与实证研究，就该《新型农村合作医疗管理条例（送审稿）》（以下简称《送审稿》）形成如下回函：一、对《送审稿》总体评价
新型农村合作医疗（以下简称新农合）制度是我国一项基本的医疗卫生保障制度，有必要出台管理条例。中国是人口大国、农业大国，改革开放以来，中央在总结了历史经验教训之后，强调落实科学发展观，而且在财政上有了可能，实施新农合，既是政府对农民的关怀和重视，也是对农民人权的保障的提升。卫生部就参加人员、基金管理、医疗待遇、定点医疗机构、监督管理、法律责任等八大方面，对2003年试点实施以来近8年的工作进行了综合、提炼、汇总，迈出了积极的一步。二、修改建议
从农民能看得明白、读得懂，执行部门具有可操作性，条文责权利厘定恰切角度提出如下修改建议：
从体例上，需要调整梳理整体结构、明确概念、斟酌用语，尤其是目前基础工作不完善之处如何行文。
第一章总则
应包含出台条例的依据、目的、原则，新农合的概念，作为制度支撑的新农合基金的形成，政府的职责，参加人的范围，信息公布权等。
问题：没有新农合概念性文字。新农合基金是怎么形成的表述不明确。第一、三、五条，条理不甚清晰，与后面条款存在交叉表述。
建议：
1.补充依据什么制定本条例。
2.将新农合定义表述清楚。即本条例所指新农合是……
3.与后文条款交叉表述部分，进行归类表述，如：（1）“经办机构”散在各章，建议单列专章，厘定经办机构的性质、层级、规格、职权范围、责任与义务，与卫生主管部门（卫生局）、财政部门、社保部门的关系。（2）“新农合基金”列专章，建议从筹集、保管、使用、公示分述。
4.第五条第三款，县级以上人民政府其他部门含糊其辞，新农合已经实施5年多了，应该对与哪些部门有关进行明确说明。
5.政府的职责应单列。
6.第九条，对新闻媒体的规定建议删除。
7.应涵盖参加人的范围，即什么人应享有新农合，可将附则中的第五十七条提到总则中。农村居民的概念，根据我国人口的行政管理，建议用“指户籍在农村地区的居民”。
第二章参加人
1.补充参加形式。
2.第十二条“人口较少地区的城镇居民”所指为何？表述不清。
3.第十三条与第六条涉及经办机构应集中表述（见总则建议第3条，不再赘述）。
4.第十四条第三款参加人的权利要有范围，建议按区域。
第三章基金管理
制度由基金支持，厘定恰切十分重要。建议基金列专章，从筹集、保管、使用、公示分述（见总则）。
基金管理部分修正建议如下：
1.第十六条需表述清楚基金如何筹集、衔接。
2.第十七条第三款中应明确基金财政专户设在何处：是乡政府，还是经办机构，或其他地方？
3.第十八条中“补充医疗救助”基金设在哪儿？农民如何申请？要说清楚。
4.第十九条第二款“按国家有关规定执行”，应明确是卫生部、财政部还是其他哪个部门的规定。
5.第二十条“筹资增长机制”，建议与财政部会商。本条第三款中“省、自治区、直辖市人民政府规定的政府补助标准高于第二款”，要表述清楚是哪一条的第二款。
6.第二十二条，合理确定医疗待遇，应明确根据什么确定什么，是待遇还是权力要需界定清楚，以免歧义。
7.第二十四条又是经办机构，散在总则及第二、三、四、五章中，建议专章表述经办机构（见总则建议第3条，不再赘述）。
8.第二十六条必须明确“医疗风险基金”谁来建（省、市、区县）、谁负责、用途、用法。
第四章医疗待遇“待遇”非法律名词，建议改为“医疗费用核销”。
第二十八条要明确县级以上人民政府应当根据哪一级新农合补偿方案，制定实施方案。
第三十二条建议放入第二十八条，集中表述省级卫生部门职责，并注意措辞，指定目录应当根据农民基本医疗需求并参照基金大盘。
第三十四条，自主选择统筹地区新农合。“统筹地区”概念不清，应明确界定统筹的种类，以免引起纠纷，给农民带来不便。
第三十五条，鉴于农民流动性大，第一款中“异地就医”需规定清楚，新农合以户为单位，户中外出务工个体如何办理手续，异地“约定”，约定的主体是谁（农民？哪一级政府？经办机构？等）？第二款中“经办机构备案”，怎么办？农民自己备案？要表述清楚，以免引发矛盾、带来混乱。
第三十七条关于补偿范围的两款表述不明白。缺乏主体，建议加主语“申请受偿人”“经办机构”。
表述修正为“申请受偿人有下列情形之一的，新农合经办机构以参加人实际支付部分为基数，……”
第五章定点医疗机构
1.见第三章第7条建议。
2.明确新农合定点、城镇职工定点、居民定点是否通行。
3.明确定点医疗机构定期考核是否要求对执行新农合情况进行考核。
第六章监督管理
1.第四十八条第二款建议改为“应当配合检查”。
2.第四十九条放在总则。
第七章法律责任
1.第五十二条第二款，“由卫生行政部门按骗取的补偿金额处三倍以上……罚款”，罚款有权限，哪一级行政部门有罚款权，不能乱罚。涉及罚款要与《行政处罚法》衔接。
2.第五十六条相关行政部门，所指应明确，是公安部门，还是其他什么部门？
第八章附则
1.第五十七条放入总则中，见总则建议第7条。
2.附则中应标明解释权，在实施中具体问题由卫生行政部门负责解释。
3.解释名词概念：参加人、申请受偿人、经办机构、医疗核销标准、相关部门。
鉴于时间有限，研究分析资料不全，难免有疏漏或不妥之处，请见谅。以上修改建议，仅供参考。
专此函达。
注释
*本文为2010年9月底笔者受命于北京大学执笔完成的关于《新型农村合作医疗管理条例（送审稿）》回函。作为北京大学国家哲学社会科学项目“巩固和发展新型农村合作医疗制度研究”负责人，笔者经过仔细研读《送审稿》，深感《送审稿》对课题组的工作也是一种鼓励和推动，旋即召开课题组电话会议，告之课题组全体成员：卫生部自2008年起着手新农合立法，并经过近2年的工作，形成《送审稿》，目前正在征求意见。课题组通过长达70分钟的电话会议进行了充分、坦诚交流；笔者综合课题组成员的意见和建议于十一国庆假期执笔回复对《送审稿》的修正意见。10月7日完成发给学校，供学校参考；校方形成北京大学文件[2010]22号。国学拾掇：健康中国2020基层中医药发展战略规划*研究
2008年9月3日，我代表中医学组在卫生部工作会上就“健康中国2020基层中医药发展战略规划”研究以幻灯片形式做汇报发言，现整理如下：
2007年，卫生部陈竺部长在卫生部内部工作会议上高瞻远瞩地提出了“健康中国2020战略规划”，并指出，中医的整体观、辨证施治、治未病等核心思想如能得以进一步诠释和光大，将有望对新世纪的医学模式的转变以及医疗政策、医药工业，甚至整个经济领域的改革和创新带来深远的影响。促进中医药与西医药共同发展，有利于加快建设中国特色的医疗卫生保健模式，更好地保护和增进人民群众身体健康。
2008年，卫生部成立“健康中国2020战略规划”研究专家组。我有幸成为专家组的一名成员，希望通过尽自己的一份绵薄之力，为民服务，为国效力。
全国人大常委会副委员长韩启德院士，也是我们北大医学部主任，多次强调北大师生的研究工作应致力于“服务社会、服务政府、服务实际”，将智力有效转化为生产力，大学与政府携手共进，造福百姓，最终实现“政府政策得民心，卫生事业得发展，百姓得实惠，学者受锻炼，理论受考验”。我们将韩院士的话作为行动指南，旋即展开了工作，就本次调查研究制定细致详尽的计划，并在此后一个半月的时间里，完成了研究所需的各项现场调查和文献调查。下面，我就本次研究的日程向各位领导和专家做一简要介绍。
7月17日，中医学组召开“健康中国2020”第一次会议。
7月18—21日，在卫生部科技司会议上，我应邀做主题报告，并借此机会就“中医学历非学历教育”的问题对与会者进行了访谈。
7月22—29日，我带领北大研究生进行基层调研。
7月30日—8月3日，五十余位来自全国东中西部16个省、直辖市的代表参加了卫生部农卫司组织的初级卫生保障会议，作为会议邀请的一位专家，我对与会的代表就“基层中医医疗状况”做了访谈，并根据访谈内容完成了《重振初保，实现承诺——关于农村初级卫生保障工作的几点建议》的报告，提交呈送给了卫生部。
8月3—5日，又通过邮件、电话、传真等形式，采访了山东、江苏、黑龙江、北京、天津、山西、河北、贵州等地的有关部门。
8月6日，中医学组召开“健康中国2020”第二次会议，汇报工作进展、思路、设计以及所缺资料。
8月6—12日，完成收集、整理资料工作。
8月13日，初稿完成，并向王永炎院士汇报，听取王院士的指导意见。
8月14—17日，完成讨论稿。
8月20日，中医学组召开“健康中国2020”第三次会议。
8月30日，中医学组召开“健康中国2020”第四次会议。
9月3日，也就是今天，我来到这里就本次调查研究工作做总结报告。
为了把本次研究做到“从群众中来，到群众中去”，在起草前，我们展开了一系列细致的访谈、调查工作，深入基层了解情况，通过传真、邮件、电话、面谈等形式，对各级部门就基层中医药现状做专项调查。在卫生部，我们与农村工作司徐司长、张副司长和王处长进行了长达4个小时的访谈，对科教司和中医药管理局人教司做了电话访谈。在京津两地，我们的调查覆盖了北京市卫生局，北大附属医院的医生、药房工作人员，天津市卫生局。在省市一级，我们的访谈资料来自山东、黑龙江、吉林、辽宁、湖北、江西、河北等省卫生厅和河北武强县卫生局、江苏南通市卫生局。
在起草初稿后，为使报告真正反映基层现状，做好修缮工作，达到精益求精，我们又通过传真、邮件、电话、面谈等形式征求了京津两地卫生部门、黑龙江省卫生厅、山东省卫生厅、江苏南通市卫生局以及河北武强国家级贫困县、山西黎城省级贫困县、贵州麻江少数民族县等地的意见和建议。
整个调研报告的起草流程（见图1—1）如下：图1—1调研报告起草流程图
下面我给大家介绍本次调研报告的思路和设计情况。我们的研究有着怎样的指导思想？健康中国2020基层中医药发展战略规划应该提供什么、如何提供？为什么？
首先，要明确，必须把国家安全、民族利益、人类康乐放于首位，以自力更生和自决精神为指导思想。
其次，要提供国民和国家能够维持费用的卫生保障模式。
再次，如何提供，概言之，就是“自主创新、科技为民、安便验廉”的十二字方针。
最后，谈谈以上三点基于怎样的原因，即为什么。简言之，便是要达到“以人为本”和构建“节约型社会”的目的。在奠定卫生改革的“四项基本原则”里，我着重强调了要把中国的医疗卫生改革放在中国的大背景中，把中国放在世界中，用大看小，用长看短，正负兼顾，内外兼顾。
同时要提出的是，医疗发展也要讲求科学地推进。“星球大战计划”殷鉴不远，我们必须有效防止医疗“装备竞赛”对国家和百姓经济的冲击，这并非耸人听闻。《2006年中国卫生统计提要》有统计数字表明，我国目前每万人拥有的大型医疗检查设备数量，有的已经突破经济发达国家的水平。中国一个城市的CT比全英国都多。
此外，我们还要时刻立足节约型社会，一方面，需要自主创新科技为民，依靠仪器设备及试剂耗材国产化，大幅度降低医疗诊断成本，提高诊疗水平，立足中医辨证思想，依靠科技力量发展生物新技术和新产品，基于个体遗传与环境因素提供防治措施，推动中医学向个性[2]化方向发展（有关个性化健康服务内容另篇详述）；另一方面，必须坚持“发展中医药事业应当遵循中医药自身发展规律”的原则，通过同行评议、行业自治、合理定价等措施，规范管理，实现中医药事业科学发展，进而扩大中医药服务领域，增强服务能力，充分发挥中医药的“安验便廉”，降低国民就医诊疗成本，改善医疗民生。“健康中国2020中医药战略规划”，可以称为民生“新”政，那么它新在何处呢？
第一，将中医药提到与国防、外交、卫生并重的高度。
第二，将“治未病”纳入战略规划。
第三，从三方面源头抓起：一、使全国中药材种植户均接受一次规范化种植培训；二、西医经中医基本知识与技能规训方可开具中医药处方；三、对社会上药浴、药膳、中医保健按摩等中医药相关产业加强指导，实现全行业统一管理。
第四，为坐堂医生解禁。
第五，中医执业活动不受年龄限制。
第六，提供公平门径，给予乡村医生，也就是我们以往常说的赤脚医生考试考核合格者合法上岗的资格。
第七，倡导网络教育，建立国家层面的基层中医药教育网络，使乡村医生接受正规学历教育，执业临床医生开展“懂经典，做临床”活动，将学习情况列入继续教育考核内容。
第八，提高中医药服务价格，充分体现中医药服务技术劳务价值，并颁发特殊津贴。
第九，使中医药走向国际规范化，向世界卫生组织（WHO）提供国际化标准的《基本中药目录》《常见病中医适宜技术》。
第十，加强中医药知识和文化在国内外科普宣教，在国内中小学、海外孔子学院的教学中增加中医药内容。
那么，民生“新”政的基础来源于什么呢？它源于对中医药的正确认识和理解。
中医药是具有中华传统特色的治疗手段和卫生服务模式，与西医药共同构成了我国医学的一体两翼，是中国特色的卫生事业的重要组成部分，是我国基本医疗卫生保障体制的重要组成部分，也是中华文化传播的重要载体之一，具有卫生性、外交性和国防性。
十七大报告提出要“扶持中医药和民族医药事业发展”，将“中西医并重”作为卫生工作的基本方针之一。我们也看到，中医药文化向海外延伸，已成为中华文化传播的有效载体。发挥中医药在养生保健和亚健康保健方面的优势，让更多人掌握此方面的知识，开展“治未病”服务，让更多人受益，这具有小成本（或适宜成本）推动大卫生的作用，成为节约型社会促进社会公平的强大助推器。
为促进我国中医药健康、有序、可持续发展，弘扬民族文化，发挥中医药在农村和社区卫生中的优势与作用，更好地为广大人民群众服务，为全面建设小康社会服务，特制定“健康中国2020基层中医药发展战略规划”研究（草案）。
在这里，我建议将其内容分做三个大方面，就其战略构想、工作任务和保障措施做一论述。
首先，战略构想又可分为指导思想、战略目标、战略方针三点。
就指导思想而言，该战略规划以全面、协调、可持续的科学发展观为指导，把国家安全、民族利益、人类健康放于首要地位，提供符合国情、顺应民情，“安、效、便、廉”，国家和国民都负担得起的医疗卫生服务。以适宜成本推动大卫生，为人类健康福祉服务。
新中国成立初期，底子薄，百废待兴，所以当时政府实行的是“低水平、广覆盖”的医疗保障；改革开放为我国引进了先进的技术、理念和大量的资金投入，同其他领域一样，我国的医疗保障得到了长足的发展和进步，但是其“高水平、窄覆盖”的问题也日益凸显；十七大报告明确指出，到2020年达到人人享有基本医疗服务的目标。依此目标，我们的医改就要朝这一方向推进，结合中国实际，拿出切实可行的方案予以实现。我们所建议的模式是应当构建一种“适宜水平、全覆盖”的医疗保障，把十七大报告中“以人为本”的思想贯穿到医改的各个环节。我们有理由憧憬，有四项基本制度大力支持的中医药必然在建立合理的医疗卫生体制、控制医疗费用非理性上涨中卓有成效。
就战略目标而言，中医药在许多西医不能解决或是解决起来消耗巨大的病症上，有着很多有自己特色的治疗方式和理念，能够在较低费用的条件下，在较短的疗程内，以较弱的副作用使患者康复或缓解其病情。针对中医药的优势和特点、优势病种和适宜技术，在国内、国际两大层面有着不同的战略目标。
在国内层面，我们的中医药应当立足于基层，在农村即是乡镇村，在城市即是社区。包括但不限于以下七项主要目标：
1.建立适宜国情的中医药养生保健宣教网络，完善实用性、科学性兼具的中医药养生保健宣教影像教材，广而告之，提高国民健康自我维护的能力。
2.利用适宜基层推广普及的解决基层常见病的中医药医疗技术手段，包括中药、针灸、推拿、火罐、敷贴、刮痧、熏洗、穴位注射、热熨等在内的5种以上的中医药治疗方法。
3.建立常见重大疾病自我康复的基层和家庭康复的中医药技术体系，弥补现代康复技术不能普及的问题；降低医疗和药品费用，提高政府的社会保障能力；解决看病难、看病贵的问题。
4.在全国范围内基本实现中医药优势病种和特色专科服务均等化。
5.促进中医药养生保健服务在养生、养老、健康管理、护理、康复、健康旅游方面起提高健康素养的积极作用。
6.全国中药材规范化种植，并为生态绿色循环发展做出贡献。
7.中药一、二、三全产业链得到全面协调发展。
在国际层面，中医药要扮演服务全球的重要角色。
1.向WHO提供国际化标准的《基本中药目录》《常见病中医适宜技术》。
2.在全球范围内，提倡使用基本中药、适宜技术。
3.向联合国教科文组织（UNESCO）申报中医为人类非物质文化遗产代表作。
4.扩大中医药出口创汇国际贸易。
战略构想的第三点是战略方针，中医药应该自主创新、科技为民，实现三个“坚持”、一个“提高”和一个“完善”。
三个“坚持”就是“坚持中西医并重，共同继承与创新的发展思路”“坚持中医、中药协调发展的方针”“坚持政府主导和开拓市场相结合的导向”。
一个“提高”就是“巩固和发展中医服务网络，不断提高中医中药人才队伍素质”。
一个“完善”就是“完善中医药保障体系，全面提升中医药服务能力”。
整个战略方针就是要践行为人民健康服务，为全面建设小康社会服务。
下面，我们来谈一下“健康中国2020中医药战略规划”的工作任务。主要有四个基本任务，即：
1.提升中医药服务基本功能。
2.提升中医药服务能力。
3.加强乡（镇）村卫生服务机构建设。
4.完善社区卫生服务机构。
在提升中医药的服务能力上，建议具体做好以下三方面工作：
1.抓住“一个契机”，充分发挥中医药在建立覆盖城乡的卫生保障制度中的作用。建立覆盖城乡的卫生保障制度是党中央、国务院从大局出发，统筹城乡区域经济社会发展所做出的重大举措。中医药积极发挥在防治常见病、多发病方面的优势，对于缓解医疗筹资和支付水平低的矛盾有着重要意义。
2.构筑“两个平台”，切实提高基层中医药服务能力。将构筑基层可及性中医药服务网络和中医药人才队伍建设和补充机制作为提升中医药工作的重要内容来抓，使中医药服务能力得到不断提升。
3.找准“突破口”，大力推动基层中医适宜技术，筛选安全有效、成本低廉、简便易学、适合基层，尤其是乡村医生使用的适宜技术在全国范围内自下而上地进行“弘扬祖国医学，惠及城乡百姓”技能大练兵。开展一年一度省级、国家层面督导、评估和表彰工作。
在乡镇和社区卫生机构的建设上，建议主要做好以下两方面工作：
1.配备适量中药饮片、中成药，并配置体现中医药特色的针灸器具、火罐等诊疗设备，配置标准以当地疾病谱为参考，中心卫生院应开设中医日间病床。
2.2015年底完成乡镇卫生院、社区卫生服务机构至少2人数量的中医类执业医师（执业助理医师）配置，由省级卫生行政机构调配。在中医人力资源配置上，“十一五”期间，实施“四个一批”工程，提高乡镇卫生院服务水平。
下来一批：市、县级医院中级以上职称中医每人每年下乡镇服务30天，保证每天都有市县级医院的中医师在乡镇卫生院服务。
回来一批：政府出资，组建退休中医专家志愿团回到乡镇卫生院、社区卫生机构服务。
进来一批：招聘医学院校毕业的中医药专业的人才进到乡镇卫生院、社区卫生机构工作。下乡镇服务期间，享受卫医发［2002］316
[3]号文规定的同等待遇。
出来一批：对现有乡镇中医类执业医师（执业助理医师）进行培训。到2015年末，力争使乡镇中医类卫生技术人员全部取得岗位合格证书。
最后，保障措施包括六个方面：
1.转变观念。要做到“四个明确”：（1）明确中医药战略规划以适宜成本启动，推进大卫生。（2）明确城市社区、乡（镇）村卫生服务机构中医药的重点是建立、健全公共卫生、基本医疗、新农合及药品供应保障等“四个体系”。（3）明确城市社区、乡（镇）村卫生服务机构中医医疗的考核标准是“安全、有效、方便、价廉”的四维评价指标体系。（4）明确让中国城市社区、乡（镇）村卫生服务机构中医药真正成为“人人享有基本医疗卫生服务”目标的抓手。
2.保障资金。这有赖于国家的支持力度和民间可调动的资源。
3.加强科研。要避免“霍布森选择”“布里丹选择”。
4.培育人才。鉴于中医药教育与中医医疗脱节、中医药教育供给与社会需求脱节、中医药理论教育与中医临床实践脱节的矛盾较为突出，中医药人才使用和评价还不能体现中医药特点，中医药人才培养与事业发展需求还不相适应，因此，我们要做到“留住老人”“培养新人”。（1）“留住老人”。
1）出台对在边远地区和山区工作的中医的“特殊津贴”政策。
2）要使基层中医药教育模式与“四个一批”相结合，共同打造存量中医药人才（见图1—2）。（2）“培养新人”。新人属于增量中医药人才，应该坚持基础理论与实践相结合，建议采用新的教育模式，培养原汁原味的中医。整个中医人才的培养教育过程可分为招生、培养和择业三个阶段。招生范围可以涵盖初中、高中和大学的不同阶段和专业的学生，考生通过规定的考试即可进入医科、针科、按摩科和心理科四大专业之一进行中医学习。在培养阶段，针对不同层次的学生设置培养方案，例如初中预科要完成医工、医正和医师三个阶段的培养，而高中预科和大学毕业生则只需完成医正和医师两个阶段的培养。培养内容分为理论与实践两部分。第一部分为理论课程学习，包括基础课与专业课，采取学分制，要求修满学分并且考试合格；第二部分为临床实习和认药辨药，学生必须完成规定年限的生产实习。在完成培养计划之后，学校颁发相应的资格证书使学生具备执业资质，成为真正的医工、医正或医师，从而进入择业阶段。在这一阶段，他们可以自主选择就业去向，同时由国家出台政策鼓励中医进入乡村行医，这样既可以缓解农村医疗资源不足的难题，又能够增长他们的临床经验，乡村行医期满三年后还可以申请公派出国四年的机会，依托境外各国孔子学院从事行医、教学等工作，在世界范围内弘扬传统中医国粹。公派结束后，对其去向不做硬性规定，既能选择回国从事管理、专业技术等工作或者自主择业，也能继续留在国外从事行医、讲学或者学习西医等。图1—2盘活存量中医药人才示意图
培养新人的具体模式如图1—3所示：图1—3“培养中医药新人”具体模式图
5.法制政策。
建议制定以下五部相关法律法规：（1）《卫生法》，为卫生各项法律法规提供母法支持。（2）《推进农村基本医疗卫生制度建设与事业发展纲要（2011—2020）》。（3）《农村基本医疗卫生服务信息统计与传输规范》。（4）《中医药服务价格、收费标准实施的意见》。（5）《我国中医类别执业医师资格考试制度条例》。
出台相关的政策：（1）农村中医药基本医疗卫生体系建设与运行保障机制（法制政策）。（2）乡镇卫生院、城市社区卫生机构运行保障政策。（3）农村基层中医药卫生岗位人员，特别是在边远地区和山区工作人员的“特殊津贴”等鼓励政策。（4）对乡村中医药卫生技术人员养老保险和提供标准化基本医疗卫生服务的“政府购买”政策的指导意见，采取“补需方”与“政府购买”乡村医生标准化服务相结合的方式，提高农村基层卫生服务资源利用率，改善服务质量，体现公益性质。（5）农村中医药基本医疗卫生服务标准及绩效考核指标体系。
在《卫生法》这一母法中，应将符合条件的非公中医医疗机构纳入医保（城镇职工、城镇居民、新农合）定点范围，充分发挥中医药“治未病”的特色优势，将中医药纳入公共卫生服务体系，在疾病预防与控制中积极运用中医药知识与技术。
同时，建议修订《中药品种保护条例》与《中医人员个体开业管理补充规定》，落实《中医药创新发展规划纲要》《生物产业发展“十一五”规划》《中药注册管理补充规定》《关于切实加强民族医药事业发展指导意见》《中医药国际科技合作计划》，并将申报中医为人类非物质文化遗产代表作和提供国际标准的《基本中药目录》《常见病中医适宜技术》纳入近期战略规划（到2010年），政府重点执行。
6.组织保障。
加强科研和培育人才方面，既要考虑到国家支持的力度，也要重视民间可以调动的资源，凝聚全社会的力量发展中医药这一保障人类健康繁衍的瑰宝。
此外，我们仅是作为专家来做战略规划研究，而绝非在制定战略规划，为使该战略规划不空洞，避免华而不实，流于“规划”而不可操作，请国家中医药管理局提供给我们相关的数据和实施规划，以便于我们做进一步论证、分析。正如我国卫生改革的启动者彭珮云老师所说：“科学的规划有赖于政策的制定者、执行者和研究者的合作。”
整个战略规划的内容从战略构想到工作任务和保障措施，都应涵盖近期、中期以及最终目标，有计划、按步骤科学推进实施。建设中国特色的卫生保障模式，将中医药纳入四项基本制度，将对建立合理的卫生保障体制、控制药费非理性上涨、增进国民健康起到积极的推动作用。
对于中国的古老传统医学，我们在继承的过程当中应予以发展，切忌妄自菲薄，更不可妄自尊大。
让我们坚定信心，关注、扶持和发展中医药在基层的作用，社会将获得双倍的回报。《国语·晋语》有言：上医医国，其次疾人。
最后，我仍引用陈竺部长的话作结：“中医的整体观、辨证施治、治未病等核心思想如能得以进一步诠释和光大，将有望对新世纪的医学模式的转变以及医疗政策、医药工业，甚至整个经济领域的改革和创新带来深远的影响。”
谢谢！
注释
*本文为2008年9月3日笔者在健康中国2020战略研究会议上的发言。
[2]所谓个性化健康服务，就是以基因组技术和电子信息技术为基础，实现疾病预防与治疗的个体化，其本质就是在合适的时间将合适的医疗服务提供给合适的病人。见本书第三篇之“通而不同”；详见王红漫：《个性化健康管理——人类第三大计划中国进行时》，北京，北京大学出版社，2014。
[3]即《关于城市卫生支援农村卫生工作的意见》。*释纷利俗：答谁动了医院的“奶酪”
前些年有一本书叫《谁动了我的奶酪？》，在亚马逊网上书店畅销书排行榜上连续七十八周雄居第一，全球被翻译成40余种文字，很是流行，深得各级领导和管理者喜爱。作者以寓言的形式向我们讲述了这样一个既生动有趣又蕴含哲理的小故事：
在遥远的地方，住着四个可爱的小家伙——一对小老鼠嗅嗅和匆匆、一对小矮人哼哼和唧唧。为了填饱肚子和享受乐趣，他们每天奔波于一座奇妙的迷宫中，或凭着不断的追寻，或凭着聪明的头脑，都最终找到了属于自己的“奶酪”。拥有“奶酪”就拥有幸福，他们就这样日复一日地享用这些“奶酪”。终于有一天，他们突然发现这座宫殿里的“奶酪”在不经意间神奇消失了，他们失去了赖以生存的食物来源。面对现实，嗅嗅和匆匆能够及早嗅出变化的气息，立即采取行动，适应变化，去迷宫深处寻找新的“奶酪”；而哼哼和唧唧面对新情况却一脸无奈停在原地怨天尤人，整日被愤懑与挫败感充斥着，徒劳无功地做着垂死挣扎而迟迟不去寻找新的“奶酪”。幸运的是，唧唧在看到变化（“奶酪”的变小和消失）会使事情变得更好时，能够及时反省自己并勇敢地战胜恐惧，调整自己的行为方向去适应变化。而哼哼呢？他的思维始终定格在原来的状态，不能接受变化的现实，因为害怕变化而否认和拒绝变化。结果，适应变化的嗅嗅、匆匆和唧唧都如愿地找到了自己所需的“奶酪”，而不能接受现实、拒绝变化的哼哼则停留在时间的原点，离自己的“奶酪”越来越远。
书中的“奶酪”是个很好的字眼，表面上，“奶酪”是一种美味可口的食物，事实上，它只是一个比喻，对于不同的人来说，对于不同的时代和情景而言，“奶酪”有着不同的含义。我们可以把它说成是一份好的工作，一幢漂亮的房子，一种至高的荣誉，甚至是一份好心情以及你的各种追求。其实质则是每个人或部门手中最重要的权利、最重要的能力、最重要的资源及最重要的关系。而迷宫，代表的无疑是其处境。其实寻找“奶酪”的背后是在教会我们如何在学习、工作和生活中追求美好的人生。
这个故事所反复论证的道理也同样可以借喻到我们的医疗卫生事业中来：
对传统的医疗资源配置而言，“奶酪”就是计划经济时代稳定的由政策形式固定下来的财政拨款和业务人群，医院都是定点医疗机构，对保障医院的业务量起了很大的作用，加之政府全额拨款，“背靠大树”，拥有享用不尽的“奶酪”。长久以来，身处舒适环境中的部分医护人员逐渐被这种幸福感蒙蔽了双眼，自信过度膨胀。甚至认为，自己天生具备拥有这份“奶酪”的资格和权利，自负地满足所拥有的一切，更没想过需要去改变那些已经不适应新的经济体制变化的传统。然而，他们却忽视了这样一个前提——我们生存在一个政治、经济、社会等多角度、多方面变化的世界：流行病学因素的改变，疾病谱的变化；户口壁垒的消除，人口流动性的加大；医疗卫生保障制度的改革……原本属于医院的“奶酪”越来越少，在相当大程度上使传统医院失去了稳定生存的政策基础和经济基础。面对快速的变化，一些医院和医护工作者茫然：“谁动了我的‘奶酪’？”陷入困惑。一、医院的“奶酪”被触动
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