作者：涂玉华
出版社：西南财经大学出版社
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城乡统筹背景下的中国养老保障制度发展问题研究试读：
作者简介
涂玉华，女，1970年出生，副教授，现为郑州航空工业管理学院教师，主要讲授经济、管理类专业的专业课。已在《经济问题探索》、《经济经纬》、《江苏商论》、《前沿》等杂志发表论文30余篇，参编两部学术著作。主持并完成了河南省科技厅软科学项目、河南省政府决策招标项目、河南省哲学社科规划项目等五项有关养老保障方面的省级课题，多次组织过有关养老保障的专题讲座，参加过教育部举办的与本课题相关的专题研究。
内容摘要
随着老龄化浪潮汹涌而来，养老保障问题变得日益突出和紧迫。西方国家在进入老龄化国家行列时，其人均年收入都在5000美元以上，具有比较雄厚的经济实力。而我国到2013年全年农村居民人均纯收入为8896元，即只有1500美元左右。在如此低的经济承受能力条件下，农村人在步入老年丧失劳动能力以后，如果完全依靠自己的子女承担其赡养义务，对绝大多数农村家庭来说是很困难的。在生产日益社会化的条件下，农村劳动者的生、老、病、残等风险已成为一种社会风险，已经超出个人或企业自身解决的能力范围，需要由社会通过健全的社会养老保险制度向其成员提供帮助，以补偿由于市场规律本身造成的社会不公，以公平弥补效率的不足，保证公平与效率的共同实现，促进建设有中国特色的社会主义市场经济健康发展。建立城乡统筹的农村养老保险制度是新时期解决好“三农”问题的时代需要，是改革开放以来我国农村经济发展的必然。然而，目前我国是典型的重城轻乡、城乡分离的社会养老保险制度，农村社会养老保险制度尚未真正建立起来，己建立的也存在不少问题，农民的社会养老问题没有从根本上得到解决，城市的社会养老保险也存在较多问题，使得城乡社会保险难以协调发展，不仅难以很好保障居民养老的权益，而且也影响了社会的和谐与稳定，影响了社会经济的发展。因此，认真研究解决好城乡社会养老保险的统筹问题显得尤为迫切和重要。
在工业化初期，我国推行以农补工的政策，形成了城乡分割的二元社会结构。在我国工业化步入中期发展阶段，城乡关系应从城乡分割转向城乡统筹发展。作为城乡关系重要组成部分的养老保障，也要从城镇为主转向城乡统筹发展，以便与我国经济社会发展相适应。因此，养老保障城乡统筹协调发展成为我国城乡统筹经济社会发展的必然要求。同时，企业是养老保障责任主体之一，养老保障城乡统筹发展途径将对企业生产经营以及人力资源管理等方面产生重要的影响。
本书以社会保障相关理论和城乡关系为指导，从不同群体的就业特点以及城乡、地区之间经济发展水平发展不平衡的国情出发，采用规范分析方法，研究了养老保障城乡统筹发展战略；进一步研究了城镇职工养老保障制度、城镇居民养老保障制度、农民工养老保障制度以及城乡居民养老保险之间的衔接转移机制，明确城乡统筹的必要性与可行性，设计出城乡统筹社会养老保障制度建设的途径，提出建立城乡统筹的多层次基本养老保障制度的基本框架以及相应的改革配套措施。
本书的创新性成果如下：
1．在研究思路上力求有所创新
养老保障城乡统筹发展不是将现行制度推倒重建，而是以现有的城镇职工养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度为依托，采取“补缺”、“整合”和“统一”三步走的发展战略，逐渐实现养老保障从城乡分割走向城乡一体化。本书提出养老保障城乡统筹发展政策取向既不是大一统，亦非完全的碎片化，而是根据经济社会发展的不同阶段，采取合理统分结合制度模式。在整合发展阶段，现存各种类型养老保险制度应基于参保主体的就业特征整合为城镇职工养老保险制度、城乡居保和机关事业单位养老保险三类制度，实现养老保险制度从与户籍身份相关联到与就业特征相关联的转变；随着城乡差距的逐渐缩小，在统一阶段实现基本养老保险制度的城乡统一。
2．本书提出基本养老保障城乡统筹发展是要建立城乡统一基本养老保障制度，实现城乡居民养老保障统筹化
考虑到现阶段城乡、地区之间经济发展水平不平衡，养老保障城乡统筹发展应该采取“三步走”发展战略：第一步是实现养老保障制度覆盖全民的目标；第二步是实现养老保障制度城乡整合的发展目标；第三步是推进养老保障制度从城乡整合向城乡统一迈进，并在城乡统一基本养老保障制度之上建立多层次的养老保障制度。
3．本书对城乡社会养老保险制度替代率进行了测算
替代率指标对比反映居民参加社会养老保险制度的缴费成本与养老金给付，从而衡量其参保后的福利增进情况，是城乡社会养老保险统筹化的重要判断指标。由于中国农村社会养老保险制度各地做法不一，且存在明显的数据缺失，现有文献鲜见对农村社会养老保险制度替代率的研究，而多集中于城镇社会养老保险制度的研究。笔者运用问卷调查和统计分析方法，通过邮寄、传真和电子邮件等方式，针对河南省开封市新型农村社会养老保险制度的基本情况，发放问卷，取得相关数据。按照科学的方法估算其一生收入，度量其参加城镇社会养老保险制度和地方新型农村社会养老保险制度后的缴费数额、个人账户储蓄额以及获得的养老金给付，在此基础上测算其替代率。
4．本书提出和初步建构的农民工弹性养老保险模式，可以在目前处于特殊转型时期的中国社会中起到积极的过渡模式的作用
它可以运用其制度模式内部所特有的激励机制并结合政府的调控鼓励和支持引导，充分调动农民工参保缴费的积极性，从而推动和实现农民工养老保险制度的社会效用的最大化；并且积极健康的养老保险费用征缴的激励机制可以提升农民工群体所应享受到的社会保障权益和社会福利待遇。基于以上考虑，结合当前农民工在养老保险缴费方面的现实情况如工资收入水平较低、流动性较大等，本书所设计的这一动态发展的、弹性约束下的农民工养老保险费用的缴费模式能够在一定程度上克服并承担起随着农民工收入变化而适当调整养老保险费用的征缴政策所引发“软预算约束”下的外部性问题。
5．本书提出我国城乡统一多层次的养老保障体系由“五支柱”组成
零支柱为最低生活保障养老金；第一支柱为社会统筹基础养老金；第二支柱为强制性个人账户；第三支柱为职业年金或个人储蓄账户；第四支柱为家庭保障。
关键词：养老保障 城乡统筹 农民工 新型农村养老保险
绪论
一、研究背景与意义（一）研究背景1．养老保障城乡统筹发展是城乡二元社会结构转变的内在要求
发达国家工业发展的实践表明，工业化过程中，工农业关系会经历“以农补工”和“以工补农”两大阶段。从工业化中期开始，工业开始反哺农业，并向工业化后期延续。新中国成立之初，我国工业化水平极其低下，在内部经济基础薄弱、外部面临西方封锁的情况下，国家通过户籍、统筹统销以及就业等制度构筑起城乡壁垒，以便从农村汲取资金，支援工业发展。工业化发展初期建立起来的社会保障，也烙上了“以农补工”和“重工轻农”的印记，成为城乡二元社会分割政策的一部分。
依据国际上通常采用的人均GDP（国内生产总值）、农业与非农产业的产值、就业结构以及城镇化水平等划分工业化进程发展阶段的指标，2005年我国已经进入工业化中期阶段，总体上进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。随着城乡关系的转变，在城乡二元分割社会结构上形成的养老保障也要随之进行改革，从城镇为主转向城乡统筹发展，从而实现城乡养老保障基本公共服务的一体化。
2．养老保障城乡统筹发展是农业现代化发展的客观需要
农户土地规模经营是实现农业现代化发展的基本条件。目前我国农村土地经营规模偏小，农业生产效率低下。据农业普查数据显示，我国虽然耕地面积总数较大，但人均占有耕地的面积相对较小，只有世界人均耕地面积的1／4。因此，提高农村土地经营规模化水平，不仅要提高第二、第三产业吸纳农村劳动力的能力，还要促使转移出来的农村劳动力愿意放弃土地经营权，而在农村养老保障制度缺失的情况下，土地的保障功能使得农民不愿意放弃土地经营权。因此，把大量农民从土地上解放出来，必然要求建立能替代土地保障的社会保障制度，改变农民对生活风险的应付观念和规避手段。从农业自身发展规律来看，养老保障城乡统筹发展也是实现农业现代化的必然要求。
3．养老保障城乡统筹发展是城镇化发展的必然要求
从城镇化发展进程来看，工业化中期也是城镇化加速发展的时期。城镇化加速发展时期，越来越多的农村劳动力流动到城镇，同时城镇的规模也要不断扩大。农村劳动力流动到城镇后，面临着和产业工人一样的风险。为了解决农民工的后顾之忧，使他们在城市安定下来，政府必须做出相应的制度安排，使他们“病有所医、住有所居”。同时，城镇规模的不断扩大要征用农民的土地，农民土地被征用后，土地保障的功能随之丧失，需要相应的制度保障他们“老有所养”。因此，养老保障城乡统筹发展也是我国城镇化发展的必然要求。
4．养老保障城乡统筹发展是建立城乡统一的劳动力市场的内在要求
建立城乡统一的劳动力市场，促进劳动力自由流动是建立和完善我国市场经济的内在要求。城乡分割的养老保障制度已不能适应市场经济发展的内在要求，成为阻碍劳动力流动的一大障碍。首先，农村劳动力一旦脱离土地流动到城镇后，同城镇职工面临相同的养老、医疗和住房等问题，现行以城镇企业职工为主要覆盖对象的城镇企业职工基本养老保险无法为农村流动劳动力提供足够的保护，限制了人口的城乡流动。其次，即使有些地方尝试为脱离土地的农民提供养老保障，由于缺乏中央统一规划和制度设计，各地区养老保障制度千差万别，参保人养老保险关系不能从一个地方迅速转移到另一个地方，也阻碍了劳动力的有序流动。
5．养老保障城乡统筹发展是缩小贫富差距，维护社会稳定的基本保障
缩小贫富差距，维护社会公平、正义是社会稳定的基本条件。我国从计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，经济发展取得了很大成就，同时城乡之间以及城乡内部贫富差距也在逐步扩大。包括养老保障制度在内的社会保障制度，不仅能够为遭受风险的各类社会成员提供必要的生活保障，解决他们的基本需求，而且也是政府实施收入再分配，缩小收入差距，实现社会公平、正义的主要手段之一。因此，统筹城乡养老保障发展，构建覆盖全体居民的养老保障制度，有助于缓解收入分配不公，维护社会的公平和正义。（二）研究意义
1．理论意义
经过三十多年改革开放和现代化建设，我国的综合国力有了大幅度提升，人民生活总体上已经达到了小康水平。但城乡二元化结构并没有改变，农村与城市在某些方面的差距还在拉大，城乡分割的二元化养老保障制度难以适应和谐社会的要求，对此进行改革和创新，统筹城乡养老保障制度显得越来越重要。我国是在从农业社会向工业社会、从计划经济向市场经济体制转型的大背景下推进养老保障的城乡统筹发展，其养老保障城乡统筹发展不仅会面临各国养老保障发展过程中普遍面临的一般性问题，而且还会面临我国转型社会发展过程中所独有的特殊性问题。从理论上讲，在独特的国情下，研究我国养老保障城乡统筹发展问题，能够丰富养老保障城乡统筹发展的理论与实践，并为其他发展中国家养老保障城乡统筹发展提供借鉴意义。
2．现实意义
从西方现代社会保障制度的发展历史来看，社会保障制度与西方市场经济的制度条件具有密切的内在联系，不仅社会保障制度的运行离不开市场经济的条件，而且西方各发达国家的政府更是主动调整政策，完善社会保障制度，进而完善市场经济体系，促进国际竞争力不断提升。
我国城乡二元分割的社会保障制度是在计划经济条件下形成的，在市场经济体制目标确立后，原来二元化的社会保障制度越来越不适应市场经济的要求，受到了来自各方面的挑战。第一，随着家庭联产承包责任制的推行，原来薄弱的集体经济没有了，计划经济体制下形成的农村合作医疗制度、社会基本养老制度难以为继，农民不得不转向依靠家庭保障为主。第二，随着计划生育制度的推行，农村家庭逐渐小型化。单纯依靠家庭提供养老保险愈发困难，难以应付人口老龄化的挑战。第三，农村土地产权界定不明晰，既影响农民的生产积极性，又阻碍土地流转，导致农民难以依靠土地实现保障。第四，城乡分割的社会保障制度阻碍了城市化的步伐，城市难以扩张，劳动力难以自由有序转移，城乡分离不利于推进市场经济的发展。
由此可见，在市场经济体制下，人们所面对的社会风险是极大的，城乡二元化的社会保障体制使广大并不富裕的农民面临更大的风险，也影响了市场经济体制的完善，对此进行改革和创新，逐步建立城乡统筹的社会保障制度，是市场经济发展的客观要求。
党的十六届六中全会中提出，到2020年建立覆盖城乡居民的社会保障体系。这标志着我国社会保障事业进入了由城镇为主转向城乡统筹发展的新阶段。在城乡统筹发展的新阶段，研究养老保障城乡统筹发展问题，不仅为我国养老保障城乡统筹发展提供理论指导及政策建议，而且对促进我国社会保障事业城乡统筹发展具有重要的实践意义。二、文献综述（一）研究现状
1．关于城乡养老保障是否需要统筹发展的争论
中国传统的社会保障制度是新中国成立初期伴随并适应计划经济体制而逐步形成的。这种社会保障体系有两个显著特点：一是条块分割；二是城乡二元体制。是否应该建立一个在全国范围内实行统一制度、统一规定、统一标准、统一征收和统一管理的社会保障制度不但成为实践部门讨论的话题，也成为学术界争论的焦点。这些观点可以分为三种：（1）第一种观点赞成建立统一的社会保障制度。杨玉民（2002）从理论的角度出发，制度安排一元化是社会保障制度的内在要求，因为一元化的制度安排不仅公平，而且管理简便。市场经济的发展，要求建立全国统一的国内市场和劳动力市场。与此相适应，也要建立全国统一的社会保障制度和全国统一的社会保障基金；否则，劳动力在全国范围内的流动势必受到阻碍。
从中国目前的经济发展来看，已经完全达到英美等发达国家开始建立统一社会保障制度时的水平，统一社会保障制度的建立正当其时。张红英（2002）认为，给予包括农民在内的所有公民的社会保障权益，是国际人权公约的重要内容，从保护农民的权利和公平的角度来说，也应该建立统一的社会保障制度。胡鞍钢（2001）建议开征统一的、强制性的社会保障税，作为获取资金的来源。丛明（2000）指出，要着力落实“三条社会保障线”和“两个确保”工作，要积极做好各项准备工作，加快向统一、规范和完善的社会保障体系过渡。王国军（2000）提出了从“二元到三维”的目标模式，对城乡社会保障制度进行衔接。张曼（2007）指出，城乡统筹是我国农村社会保障制度建设的路径选择，以城乡统筹的理念改革和创新农村社会保障制度建设，应解决好公平与效率、责任共担以及全面协调可持续发展等问题。（2）第二种观点认为，“条块”应该统一，但城乡有别。李迎生（2001）认为，目前要做到社会保障体系完全实现统一是不可能的，即便在发达国家，尽管农民享受的保障待遇与其他从业者已无实质不同，但制度形式的差别依然存在。他设计了一个“有差别的统一”的城乡整合模式：首先，对进城农民和乡镇企业（小城镇）职工逐步实行和城市企业职工统一的社会保险制度。其次，将养老保险的第一支柱（保障最低生活水平）与医疗保险的大病统筹部分设计为全民共享项目，先行实现城乡一体化。再次，改变以农业积累支撑工业的传统发展战略，实现工业反哺农业，财政政策向农业与农民倾斜，以增强农民个人参与现代社会保障的经济实力，从整体上保证农民社会保障和城市企业职工社会保障的实质性公平。最后，建立全国统一使用的社会保障个人专户，推动社会保障体系城乡整合的最终实现。
在实现城乡社会保障体系的对接问题上，宋斌文（2003）提出了“相机抉择”的观点，即以社会保险为中心，率先将农民工纳入城镇职工养老保险制度，以后随着城乡统一劳动力市场的建立及其他条件的成熟，再分阶段逐步覆盖其他社会保险制度。高君（2006）提出了城乡社会保障有效衔接的模式，即那些事实上已经成为“城镇人口”的非农化人口，在城市中已经拥有了较为稳定的职业和收入，应该允许其进入现在的城镇社会保障体系，与城镇劳动者享有同样的权利。对于已经进入城市但还没有比较稳定的职业和收入的农村人口，可以采取一种过渡的模式，暂时不采取以“土地换保障”的方式，而是建立一种主要针对农民工的包括工伤保险、大病保险和养老保险在内的保障体系。（3）第三种观点认为目前中国建立统一的社会保障制度的时机还不成熟。陈美球（2002）认为现在将农民工纳入统一的社会保障体系的时机还不成熟，因为农民工的流动性、农村社会保障的不完善等因素的影响，在中国真正建立城乡一体化的社会保障体系还有一段路要走。郑功成（2002）认为，中国经济落后，财力薄弱，城乡及地区差别极大，社会阶层处于急剧变化之中，居民在社会保障方面还未能享有法定的平等权利，现阶段还不具备建立一元化社会保障制度的客观条件，因此，可以将一元化的制度安排作为社会保障制度的发展目标，却不宜作为确定现实社会保障政策的出发点。
对建立统一的社会保障体系反对最激烈的是北京大学中国经济研究中心的陈平（2002）教授。他认为，在中国这么大的发展中国家搞统一的社会保障体系是根本不可行的，战略目标是错误的，是“洋跃进”。其理由是：第一，统一社会保障制度在经济上根本不可行。中国作为区域发展高度不平衡，有近13亿人口的发展中国家，要建立社会保障制度，在经济上将是乌托邦式的“洋跃进”。统一社保非但无助于国企改革，还会拖垮整个财政体系。第二，将严重削弱中国的国际竞争力，外资将流向没有社保的劳动力价格更低廉的国家，从而削弱而非加强社会稳定。第三，违背当前“小政府大市场”的世界改革潮流，在体制上重演西方和东欧的错误道路。他建议发扬中国文化中尊重家庭互助，重视子女教育，敬重照顾老人的优良传统，建立以家庭的储蓄养老保障为主，民营的医疗保险为辅，社区的社会救济保底，廉价高效灵活多样的社会保障系统，而非统一集中国营低效的社会保障系统。
2．养老保障城乡统筹发展的战略研究
主张城乡统筹发展的学者一致认为城乡统筹发展的终极目标是实现城乡养老保障的一体化，但对养老保障城乡一体化发展的战略有较多分歧。（1）一步走发展战略
所谓一步走发展战略，是主张一步到位建立城乡统一的基本养老保障制度。张英红（2002）认为建立统一的社会保障制度是保障宪法赋予公民的基本权利，完善社会主义市场经济体制的迫切需要和转变政府职能的迫切需要，目前我国已经完全达到英美等发达国家开始建立统一社会保障制度时的水平。因此，我国宜将养老保障作为全民共享的基本保障项目，全体国民没有身份之分，应实行相同的制度。胡鞍钢（2001）提出通过费改税，征收全国统一的社会保障税作为养老保险制度的资金来源。在账户结构设计上，卢海元（2009）提出统一养老保险制度采取基础养老金与个人账户相结合的模式，基础养老金全国统一，没有身份、地区差异，个人账户养老金体现养老金水平的身份、地区差异。与卢海元（2009）提出积累制个人账户不同，巴尔（2010）提出建立全国统一的非缴费性基础养老金和缴费性名义个人账户养老金相结合的制度。吴湘玲（2005）主张全民基本养老保险制度应采取现收现付的筹资模式，资金来源于一般税收，从而保障所有的老年群体都能获得相同的最低生活保障养老金，消除养老保障城乡分割的差别。胡平、王冲（2009）认为养老保险制度应根据不同地区、不同群体的实际情况，为全民设立“户随人走”的社会保障账户，社会保障账户分为可以立即提取的账户和必须满足一定的缴费年限才可提取的账户。冯尚春、丁晓春（2009）提出以“家庭账户”为基础，所有的家庭成员共用一个账户，涵盖养老、医疗、教育等内容，作为城乡社会保障制度的基础。在统一的制度模式之下，李迎生（2001）主张养老保险的待遇全国应该实行相同的标准，而卢海元（2009）等认为养老保险个人账户待遇与个人缴费相关联，要体现不同地区、不同身份人群的差别。而牛桂敏（2010）认为不仅个人账户养老保险金要有差别，而且国民基础养老金也要体现地区经济发展水平差异，不同地区的国民基础养老金待遇不能相同。（2）分步走发展战略
一部分学者认为实现城乡统一的目标不能一步到位，而是应该采取分步推进、逐步统一的发展战略。薛兴利（2006）和袁彦东（2007）提出了养老保障城乡统筹发展的“两步走”的发展战略。其中，薛兴利提出城乡统筹发展的第一阶段（2006—2015年）要实现城乡社会保障制度从“统一筹划、制度有别”向“部分制度统一、标准有别”转变；第二阶段（2015—2025年）实现城乡社会保障制度从“统分融合”向“基本统一”转变。袁彦东提出“两步走”发展战略是从“过渡方案”过渡到“目标方案”。“过渡方案”和“目标方案”制度模式一样，将现行社会统筹和个人账户相结合的城镇职工养老保险制度覆盖范围扩大到全民。在资金来源上，考虑到政府的财力，在过渡阶段，覆盖低保人员、农民以及被征地农民等的社会统筹基金通过国家补贴、发行社会保险中长期债券以及延长退休年龄等方式来筹集；待经济发展到一定水平后，上述覆盖人群的社会统筹基金全部由财政补贴，从而过渡到目标方案。陈东琪（2002）和米红（2008）提出养老保障城乡统筹发展应采取“三步走”的发展战略。其中，陈东琪从城乡发展不平衡的国情出发提出：第一步是统一各城市社会保障体系；第二步是将城市部分社会保障项目延伸到农村，实现城乡社会保障的初步统一；第三步是全面实现城乡社会保障的统一。米红（2008）从我国地区经济发展水平不平衡的国情出发提出：第一步（到2020年为止）建立覆盖城乡居民的养老保障制度；第二步（2021—2035年）实现以东、中、西部为区域划分的城乡养老保障“大区域”的动态衔接；第三步（2049年）实现城乡养老保障从大区域衔接到全国范围内的衔接。刘苓玲（2008）和张君良（2010）提出城乡社会保障统筹发展采取梯度发展的战略。其中，刘苓玲依据城乡统筹发展水平，将梯度的发展战略分为“统分结合”、“中期阶段”、“城乡融合”以及“城乡一体”四个发展阶段。张君良（2010）依据行政层级，将梯度发展战略分为县域、省级以及全国城乡社会保障一体化三个发展阶段。
3．城乡不同人群养老保障制度研究
大部分学者认为在城乡差别彻底消除之前，我国不可能建立完全统一的养老保障制度。因此，养老保障城乡统筹发展不宜将城镇职工养老保障制度简单地扩大至所有农村居民，而要在完全分割的城乡二元养老保障制度之间构建一种衔接模式，再逐步过渡到城乡统一的养老保障制度。持这种观点的学者主张养老保障城乡统筹发展应该坚持多样化的原则，应先针对不同人群分别建制，实现制度全覆盖，然后再逐步融合，最终实现制度的统一。学术界就如何设计城乡养老制度的过渡模式，广泛探讨了农村居民、被征地农民以及农民工等人群的养老保障制度构建问题。（1）农村居民
农村居民养老保障制度建设是养老保障城乡统筹发展的重点，也是难点。学术界就如何建立和完善农村居民养老保障制度开展了许多研究，归纳起来，主要有以下几种思路：
①建立农村社会养老保险的条件是否成熟
在这一问题上，理论界多数学者均认为中国目前还不具备全面推行这一制度的条件，但也有少数学者持不同意见。
第一种观点：建立农村社会养老保险条件尚不具备。有代表性的观点出自何文炯等（2001）。他们认为，一个国家的社会养老保险制度覆盖农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数已不占绝对多数。而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。他们认为，农村社会养老保险就全国而言，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行，然后逐步扩大其实施范围。不管是发达的农村地区，还是欠发达的农村地区都应建立综合性、多渠道的养老保障体系，以应对农民的老龄化风险。梁鸿（1999）在对建立农村社会保障的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金的竞争性使用中具有优势；而且福利国家的困境——“福利病”对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多；再加上中国农村区域经济发展不平衡已达到相当程度，因此，现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度，只能以局部地区的社区保障作为替代。
第二种观点：建立农村社会养老保险条件已经具备。卢海元（2003；2004）认为：①建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。2001年，以美元计价，中国人均国内生产总值（10185美元），已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平（爱尔兰1998年为9580美元）。即使按照购买力平价计算，2001年，中国人均国内生产总值也已经达到5774美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平（5226美元）。2002年，中国农业GDP比重已经下降到15％。可以说，中国逐步推进农村社会养老保险的经济条件目前已经基本具备。②建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备。首先，中国GDP将突破10万亿元，财政收入也突破1.7万亿元，经济发展已经上了一个大台阶，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。其次，由于农村工业化、城镇化和现代化的进程加快，发达地区的农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村，已经具备建立农村社会养老保险制度的条件。再次，计划生育国策的实施，一方面打破了农村“养儿防老”的传统养老方式，另一方面加速了农村人口的老龄化，这些都要求中国建立农村养老保险制度。最后，加入世贸组织要求严格限制使用农产品价格保护等与之相抵触的农业政策。这使我国农业受到重大打击，农民利益受到严重损害。中国应该充分利用“绿箱”政策，对农民实施更有效的保护，不失时机地为农民建立社会养老保险制度。
郭秀亮、范作雄（1997）认为，农村能否顺利推行社会保障，归根到底取决于两个方面：其一，有可靠而稳定的资金来源作保障；其二，农民有较为强烈和广泛的社会保障参与意识。前者是推行农村社会保障制度的“硬件”，是物质基础，后者则是一种软件，是顺利实施社会保障制度而必须具备的一种社会氛围。基于此，他们指出，农村经济体制改革使得中国农业产生了巨大的质的飞跃，已初步具备实施农村社会保障制度的物质基础和社会条件：首先，乡镇企业的迅速崛起为集体经济组织缴纳农村社会养老保障基金提供了可能；其次，农业劳动者收入的提高使得农民具有了较为强烈的社会保障参与意识；最后，存在通过国家政策性调节措施（向高收入阶层征税和在国家财政中设立社会保障支出项目直接拨款）来筹集社会保障基金的可能。
②政府责任
不能以政府对农村居民没有承诺为借口来拒绝建立相应的社会保障制度（郑功成，2002）。陆解芬（2004）认为，政府必须在农村社会养老保险制度建立和运营中起主导作用。具体而言，政府的责任主要可分为：第一，政策责任。在农村社会养老保险制度建立的过程中，政府应起主导作用，政府的重视和支持是建立农村社会养老保险制度的根本和前提。第二，财政责任。一项社会政策的执行，需要人力、物力、财力等的支持，其中，财力支持是最重要的。第三，法律责任。农村社会养老保险制度是中国整个社会保障制度的重要组成部分，应具有一定的强制性，而这种强制性必须通过国家立法来保证。李迎生（2005）认为，政府担负着构建与经济发展水平相适应的农村社会保障制度的基本框架，建立健全农村社会保障的管理体制，兑现国家对农村社会保障的财政责任并推动多渠道筹集农村社会保障资金，确保农村社会保障基金的保值增值，建立健全农村社会保障事业的监管机制，推动农村社会保障的立法建设，以及创造适宜农村社会保障制度建设的外部环境等重要职责。当前，为保证政府切实地履行在农村社会保障制度建设中的职责，需要纠正认识上的偏差——对土地保障功能的弱化趋势，以及实践上的偏差——在社会保障制度建设上长期存在的“重城市、轻农村”的做法。
③模式选择
建立和完善以农民养老保障和医疗保障为重点的农村社会保障体系，促进农村经济和社会协调、可持续发展。适应各地农村的经济社会发展状况，坚持发展农村养老保险。农村养老保险是中国改革开放条件下解决养老保障问题的新创造（赵瑞政、王爱玲、任伶，2002）。
第一个观点：分类分层。郑功成等（2002）认为，一个较为合理的政策取向是，对农村居民的社会养老问题进行分类处置，优先考虑已经非农化、城市化的农村户口劳动者，优先考虑响应国家号召的农村计划生育夫妇，优先在发达地区推进农村社会养老保险制度的建设和发展。东部沿海地区及其他经济条件好的地区可以先行一步。郑秉文等（2001）认为，按照《县级农村社会养老保险基本方案》模式，要做到突出重点、区别对待、分类指导、有序发展。还有人认为，中国应该改变目前农村既定的社会养老保险制度模式，在经济较发达的农村地区，农民社会养老保险制度可实施与城镇社会养老保险制度接近的制度形式；在农村中等收入地区，农民的个人账户养老金可通过购买商业保险养老金产品来实现。总而言之，在一种渐进的动态整合中，逐步实现农村社会养老保险制度与城镇社会养老保险制度的整合统一（陈志国，2005）。
第二个观点：“三结合保障”。杨翠迎（2005）认为，面对庞大的农村人口群体，单纯地靠哪一种养老方式都难以担此重任。在中国社会经济转型的特殊时期，只有发挥家庭养老、社会养老保险、社区养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。从长远来看，要从根本上解决农民养老问题，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村社会养老保险制度。袁春瑛等（2002）认为，在中国目前的社会经济条件下，多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭养老保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地实际，分类推进农村社会养老保险制度建设，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。有学者认为，在相当长的时期内，建立农村社会养老保险制度仍然要采取以家庭养老为主、社会供养为辅的模式（阎昆，2000）。
第三个观点：创新制度。卢海元（2003）在《实物换保障：农村社会养老保险制度的创新之路》中指出，“实物换保障”是根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案。年轻农民实行“产品换保障”；老年农民和被征地农民实行“土地换保障”；进城农民工实行“产品换保障”＋“土地换保障”的“双轨制”；乡镇企业职工实行“股权换保障”＋“产品换保障”＋“土地换保障”。闫艾茹（2003）和孙洁（2004）认为，根据中国国情，政府目前不可能为农村社会养老保障提供巨额的财政补贴。建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，是在总结试点经验的基础上，根据中国国情和农村实际做出的现实选择，也符合国际养老保险的发展方向。
④筹资模式
目前，对于农村社会养老保险筹集模式的探讨较少。农村社会养老保险应采取怎样的基金筹集模式？多数学者（例如郑秉文等，2001；杨东乐，2005；刘翔，2006；等等）赞成《县级农村社会养老保险基本方案》中提出的“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的资金筹集模式，认为它比较符合中国农村现阶段的实际情况，有利于中国社会经济协调发展，能够在一定程度上避免福利国家养老保障的弊端。相反的观点（例如高和荣，2003；赵建国，2004；等等）则认为，在这种筹资模式下，国家和集体所体现的社会责任过小，不仅会造成资金来源不足，降低其保障水平，而且会影响农民参与社会养老保险的积极性，加大农村社会养老保险工作的难度。
⑤基金管理
农村社会养老保险基金委托保险公司管理是一种趋势。刘贵平（1999）认为：①由于政府垄断经营农村社会养老保险容易出现官僚作风、效率低下、服务质量差的效果，所以，不应放弃和排斥依托于保险公司的农村社会养老保险。②实行按季节或按年度缴费符合农村实际，而按年度缴费更符合农村实际情况，但养老金按月领取比较好。所以，农村社会养老保险应该是“按年缴费，按月领取”。另外，农村社会养老保险基金应实行封闭运行，将其归集在财政专户。即一方面将农村社会养老保险基金集中在省级管理；另一方面委托专业管理机构进行多元化组合投资运营。在农村社会养老保险基金运营模式从国家经营向基金管理公司经营的转变过程中，政府承诺的最终担保所起到的稳定作用是无法替代的。实际上，专家理财也有风险，为此，政府应承担最终担保（牟放，2005）。
目前，以县为中心的农村社会养老保险管理体制中，县级农村社会养老保险经办机构实际上担当了农村社会养老保险基金受托管理人的角色，却不具备资本市场的投资主体资格。对此，中长期内可行的办法有：一是建立全国农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理农村社会养老保险基金。在有条件的地方建立省一级农村社会养老保险基金受托管理机构，集中管理一个省的农村社会养老保险基金。二是建立农村社会养老保险基金受托管理机构的省份，应当是农村社会养老保险制度全面开展、基金积累规模较大，同时具备相应的基金管理人才和技术的省份。三是县级农村社会养老保险经办机构负责基金的归集、支付和基金收益的分配（赵殿国，2004）。但是，也有学者认为，商业保险公司有助于农村养老保险的推行。罗世瑞（2004）指出，农民的养老问题关键在于经济保障，农民的养老问题可以采取让农民参加商业保险的办法来解决，不依赖于国家财政支持。商业人寿保险具有很强的灵活性和适应性。农民可根据缴费能力、保障需要和其他具体情况选择最适合自己的险种。但是，中国农村寿险市场存在有效供给不足、经营主体单一、费率不合理等问题，解决这些问题的有效途径是引入更多保险形式，增加保险市场供给主体，降低费率，激活农村保险市场，推动中国农民养老问题的妥善解决。郑功成等（2002）对此持否定意见，认为不能对商业保险公司寄予过高的期望，更不能指望依靠商业保险来替代政府承担的责任。（2）失地农民社会养老保险
对于为失地农民建立社会养老保险的问题，国内专家学者基本达成一致，认为现阶段应该采取“以土地换保障”的方法，建立以就业为支撑的政府主导型的失地农民社会保障体系（涂文明，2004）。但是，至于社会养老保险的制度设计，专家学者又持有不同的意见。
第一个观点：土地使用权置换保险金。张时飞、唐钧（2004）和楼喻刚、金皓（2002）提出了“以土地换保障”的政策建议，即从土地征用款中确定一定数额，建立失地农民的基本社会养老保险制度基金。他们认为，土地征用款是农民失去土地后维持生计的唯一资本，政府积极引导失地农民投资于养老保障，是维护他们切身利益的重要举措。只有切实解决了失地农民的后顾之忧，才能降低企业吸纳失地农民的成本，增强失地农民的就业竞争力，从而为他们的长远发展拓宽空间，进而形成“以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展”的良性循环。闫艾茹（2003）认为，国家在征用土地时，对转让农村土地使用权的农民，可让其直接参加社会养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民从传统土地保障到社会养老保险的平稳过渡。土地使用权置换出的保障资金直接进入农民个人账户，增加了失地农民养老保险的积累；同时，还可以借鉴这种方法促进农村土地的规模经营，加快农民城市化进程。常进雄（2004）认可“土地换保障”的理论，认为上海市“小城镇保险模式”具有积极意义，值得推广。
第二个观点：建立“国家失地农民保障基金”。党国英（2004）提出，现阶段应该建立“国家失地农民账户”，让农民能够陆续使用出售土地所获得的资金和这部分资金所产生的利息；将这两部分资金与地方社会保障基金的使用统一起来，使农民获得与城市居民一致的社会保障水平或者比城市居民略高的社会保障水平。此外，设计一种替代耕地占用补偿金的新税种（例如叫“农地交易特别税”），实行累进制，将高出一定水平的货币化的级差收益集中到国家手里，建立“国家失地农民保障基金”。也就是说，对于一些大中城市的郊区和一些发达的对外开放地区，在土地交易总收入中扣除了必要的部分（主要是农民的安置费和“国家失地农民账户”资金这两个部分）以后，对其余部分实行累进税，将相当一部分资金集中到国家手里，形成全国统筹使用的“国家失地农民保障基金”。“国家失地农民保障基金”的主要用途是：第一，对一部分失去耕地以后所获得的补偿收入不能满足生活保障需要的农民进行援助。特别在一些落后地区，由于公用事业发展需要而导致的土地征用中，农民有可能不能获得足够的补偿（因为土地的市场价格很低），需要“国家失地农民保障基金”进行转移支付，以帮助这里的农民。第二，开垦或复垦一部分土地，安置因公用事业征地而丧失土地的农民。第三，补充“国家失地农民账户”资金的不足。
第三个观点：实行“三方”付费制。宋斌文、荆玮（2004）倾向于给失地农民建立的社会基本养老保险模式应是个人账户式的完全积累制，采取“政府出一点，集体补一点，个人缴一点”的模式。其中，政府出资部分不低于社会保障资金总额的30％，从土地出让金中支出，直接进入社会统筹账户以备调剂使用；集体承担部分不低于社会保障资金总额的40％，从土地补偿费中支出；个人负担部分从征地安置补偿费中抵交，集体和个人所缴资金进入个人账户。他们认为，对失地农民社会保险的支出标准要低于城镇职工，并且从土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对将来养老保险的支付风险。鉴于政府为失地农民建立社会保险个人账户难以一次性拿出全部资金，可借鉴台湾地区的做法，以向失地农民发放债券的形式支付，等以后土地有收益再分阶段向农民个人账户注入资金；同时，鼓励失地农民积极参加商业保险。
第四个观点：“农转工”。成得礼、董克用（2004）提出，吸收失地农民参加城镇养老保险。对于“农转工”人员，要按照将其农龄按一定的比例折算为工龄的办法，使农龄与工龄接轨，从而将这部分人纳入城镇养老保险体系；对于自谋职业人员，要为其开辟参加养老保险的渠道，对达不到基本养老保险缴费年限的，允许一次性补缴，使他们享受与城镇职工同等的养老保险待遇。失地农民由于失去了土地，在无业或失业期间不再有任何收入来源，也不再有退回农村的可能，因此，政府应该尽快拓宽享受最低生活保障的范围，将失地农民纳入城市最低生活保障制度内，以解决失地农民的后顾之忧。（3）农民工社会养老保险
鉴于农民工数目庞大和短期内其转移潮流不可能停下来的事实，农民工社会养老保险也成为学者们关心的焦点。农村劳动力转移就业对他们在农村的父母的养老保障造成了极大影响，但同时，经济因素、文化认同、权益意识的觉醒等，对他们自身未来参加农村社会养老保险又有着积极的推动作用。因而，政府应该因势利导，在政策、立法和管理上推动农村社会养老保险制度的建立，而不应该重城镇、轻农村（戴卫东，2005）。
第一个视角，总体原则
第一个观点：分类参加。郑功成（2002）认为，对于农民工养老保险，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工（有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择，并作为全国性的政策出台；否则，养老保险可能演变成一种不确定的强制储蓄，从而失去这项政策的本源意义。政府在实施此类政策之前，还可以先对农民工进行适当分类，对达到规定居住年限及有相对固定住所和单位的农民工，给予享受本市居民权益的资格条件，并正式纳入当地的社会养老保险体系；而对不符合条件的农民工，则另提方案加以解决，并视情形逐步纳入。
第二个观点：城乡逐步统一。李迎生（2001）主张将进城农民逐步纳入城市职工统一的社会养老保险制度，原因在于改革开放以来，相当一部分农民实际已在城市和小城镇居住多年，职业、生活都已有了相当的基础，和城镇企业职工已无二致。他们实际已和农村脱离了联系，再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金，已不现实，只会给当事双方造成困难和不便。从农民工收入来源、农民工养老保险具体操作、农民工养老保险的管理和监督角度来考虑，也有学者认为，在现阶段应把农民工社会养老保险纳入城镇职工社会养老保险体系。（曹信邦，2005）
第三个观点：回乡参保。杨立雄（2004）认为，中国由于历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入城镇社会保障体系中来既不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，将农村社会保障制度与城镇社会保障制度接轨。在资金筹集和缴纳方式上应实行差别对待：东部地区，采取强制保险，以农民个人交纳保险费为主，集体补贴为辅的方式；中部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳与政府补贴相结合的方式；西部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳为辅，实行中央、省（区）、市（地区）三级政府补贴的方式。
第二个视角，账户设计
第一个观点：个人账户比例化。由于农民工流动性大，工资水平低，多数农民工是“离土不离乡”，简单地把农民工纳入城镇职工社会养老保险制度，当前既无条件也无必要。有土地的农民工，可按“土地换保障”的方法换算出积累额，计入个人账户。当前主要的工作是为农民工建立与城镇企业职工规模相同的个人账户。农民工社会养老保险实行完全积累的个人账户模式，其中，雇主按员工个人缴费工资的10％缴纳，员工按本人缴费工资的5％缴纳。对雇用农民工的企事业单位，除缴纳保险费享受税前列支政策外，还可按其缴纳的保险费额度，确定给企业减免一定期限（例如5～8年）和比例（例如缴费额的5％）的税收，这实际上是对农民工的个人账户进行间接补贴，可使企业和农民工直接感受到国家财政税收政策的扶持，提高企业和农民工缴费的积极性。同时，通过间接的财政支持，政府作为农民工社会养老保险责任主体的作用也得以体现了。农民工在转换工作时，养老金个人账户可随同转移，退休后按规定领取养老金（闫艾茹，2003）。
第二个观点：“混合型”养老保险制度。徐赛嫦（2003）认为，应该建立“混合型”农民工社会养老保险制度。其一，企业按大、中、小等级缴费建立社会统筹账户，并采用现收现付方式支付给老年农民工。国家养老保险机构将所有企业缴纳的农民工养老保险基金汇合统筹，从中抽取一定比例的保险金，平均注入当前本地区的每一按时缴费的农民工养老保险个人账户。不妨称个人账户中的这部分基金为基本养老保险金。另一部分基金采用现收现付的支付方式，平均打入当前已经领取养老保险金的农民工的统筹账户。两部分基金的比例由地方立法机关根据老年农民工的生活保障需求而定。当地区差异逐渐减小时，企业缴费标准和企业缴费分配比例将逐渐实现全国统一，并最终达到现收现付部分的全国统筹。其二，以自愿原则为前提吸引农民工建立个人永久性账户，采用完全积累模式管理基金。农民工可以凭借身份证和工作证明在务工城市建立个人永久性账户（账号与身份证一致），并可随时查询。其三，进行规则和信息的全国统一。制度只有被法律的形式确定后，其实施才有合法依据，地方立法才有约束，规则才能全国统一。只有规则统一了，才能符合农民工的需求实现社会养老保险关系的跨地域转移。另外，只有建立以地市一级为基础的社会保险关系信息库，实现全国范围内地方之间的信息互联互换，才能及时无误地处理养老保险关系的地区之间的转移和接续事务。
第三个观点：弹性养老保险制度。卢海元（2005）提出了制定适合农民工特点、缴费门槛较低、缴费方式灵活、可随人转移的弹性社会养老保险制度的设想。“弹性”主要涉及个人账户的缴费、政府对个人账户的补贴、待遇调整、覆盖对象。改变现行制度设计中参加社会保险农民工只有到达领取养老金年龄才能动用基金的传统规定，允许农民工通过保险证质押借款的方式，解决其生产、生活面临的资金困难。（4）计划生育家庭
计划生育家庭是我国推行计划生育政策以后出现的一个特殊群体。李建民（2004）对计划生育养老保险的性质及必要性进行论证。侯东民（2000）提出计划生育养老保险采取“政府承诺与农民自保相结合，养老金保险与保证基本口粮等实物保险相挂钩”的保障方式。桂世勋（2008）主张将计划生育家庭奖励扶助制度整合到新农保制度中，计划生育家庭养老保险实施“新型农村养老保险制度＋农村部分计划生育家庭奖励扶助制度”的方案。王军平（2011）提出更为具体的方案，即在新农保养老保障的个人账户上，建立计划生育家庭奖励、救助的子账户。
4．养老保险关系的转移、接续问题研究
西方国家职业养老金由各个企业举办，劳动力流动时养老金便携性（外文主要用“Portability”指转移接续）问题较为突出，因而国外文献主要研究职业养老金便携性问题。艾伦（Allen，1988）、特纳（Turner，1993）、安得梯（Andrietti，2004）、布莱克（Blake，1998）、拉贝（Rabe，2007）等研究美国、英国以及德国等国职业养老金便携性及其对劳动力的影响问题。虽然研究的具体国家不同，已有文献一致认为职业养老金便携性与养老金计划类型密切相关，确定缴费型（Defined Contribution，DC）养老金计划便携性主要受到税收政策的影响，确定给付型（Defined Benefit，DB）养老金计划便携性不仅受到税收政策影响，还受到最低缴费年限、养老金计发等因素的影响。职业养老金通过降低最低缴费年限、改革养老金计发方法、建立养老金计划联盟等措施提高养老金的便携性。关于养老金便携性与劳动力流动的关系，国外文献尚未形成一致的结论。刘毕瑞（2008）研究发现职业养老金便携性损失对英国劳动力流动产生负面影响。艾伦（Allen，1993）认为虽然养老金便携性是影响参保人员流动的主要因素，但参保人自我选择机制以及工资水平也是影响劳动力流动及其重要因素。安得梯（2001）研究发现，虽然美国DC型养老金计划具有完全的便携性，但参保人员流动的比例仍然很低，劳动力流动主要与工作性质有关。拉贝（Rabe，2007）研究发现，德国职业养老金覆盖人群自身工资很高，导致参保人员流动率较低，增强养老金便携性对提高劳动力流动效果有限。米里（1996）对英国养老情况的研究发现，养老金便携性对工作任期影响大，而自我选择机制尚无可观察的实证结果支持。与西方发达国家不同，我国养老金便携性问题主要是政府建立的养老保险关系不能转移。学术界就如何构筑一个衔接转移机制，逐步实现养老保障从城乡分割向城乡一体化的过渡，进行了广泛的探讨，目前研究成果存在两种政策取向：一是以现行政策为基础，研究将各统筹地区养老保险打通的具体措施；另一种是强调养老保险制度设计要为便携性服务，从养老保险制度创新入手，研究构建具有便携性的养老保险制度。
5．城镇职工养老保险制度统筹地区之间转移接续政策研究
在“分灶吃饭”的财政体制下，参保人从一个统筹地区转移到另一个统筹地区时，只转移个人账户不转移统筹基金的制度设计使得转移地不承认其他统筹地区的缴费年限，往往遭受最低缴费年限损失。主张在现行城镇职工养老保险制度基础上建立统筹地区之间转移接续通道的学者一致认为，统筹地区缴费年限应该相互承认并合并计算，但对参保人在各缴费地权益如何确认以及流入地和流入地利益如何平衡等问题上，尚未达成共识。一种观点认为在欧盟不同国家可以实行的制度，在一国之内也可以行得通，主张学习欧盟的做法，采取工作地缴费，分段计算的方式解决养老保险关系转移接续问题。至于各段养老金如何计算，学术界提出两种做法：一种是按照全程指数计算，即将参保人在各地的缴费年限均视同为在本地的缴费年限，然后计算其应得的基础养老金理论值，并以本地缴费年限与参保人累计缴费年限之比为权重，计发其在本地实际应发的养老金；另一种是以实际参保年限计算平均缴费工资指数并依此为基础计算各段养老金待遇。另一种观点认为分段计算“看起来很美”，目前在管理手段、信息系统建设等方面不具备实施条件，也起不到平衡利益的作用，还加剧了不公平、引发省内以及机关事业单位分段计算诉求等新的矛盾。按照养老关系的流入地（待遇领取地）来计算各参保地养老金待遇能够体现权利义务对等原则，适当避免趋富效应。此外，另有部分学者认为“缴费年限相互认同、养老金权益分段计算、统筹基金随同转移”只是解决转移接续问题的权宜之计，职工养老保险应该通过中央统筹来解决。（1）城—乡养老保险关系转移接续
城镇职工养老保险和农村社会养老保险均设立了个人账户，参保人流动时，城镇职工养老保险个人账户和农村养老保险个人账户合并或者将城镇职工养老保险制度个人账户积累额按照农村的缴费标准折算为农村的缴费年限。城镇职工养老保险制度的社会统筹部分，新农保则没有对应的制度安排。沈在春（2008）提出将统筹基金的50％转移到农保个人账户。尹庆双和杨英强（2007）、张伟兵（2009）认为应将社会统筹账户金额全部转移到农村社会养老保险个人账户中。（2）乡—城养老保险关系的转移接续
农村社会养老保险基金主要以个人账户为主，养老保险关系转移接续较为简单。乡—城养老保险关系的转移接续既可以通过将农保和城镇职工养老保险制度个人账户合并，也可以通过将个人账户积累额按照城镇职工养老保险制度的缴费标准折算为一定的缴费年限，并按城镇职工养老保险制度的标准计发养老金来实现。刘昌平、殷宝明（2010）提出新农保和城镇职工养老保险制度基础养老金采取“视同缴费年限＋以替代率标准确定待遇＋累积养老金权益”的转续方案。（3）改革现有的养老保险制度
还有部分学者认为应该从改革养老保险制度入手解决我国养老保险制度的转移接续问题。曾瑾（2010）建议在保持社会统筹现收现付制的基础上，将城镇职工养老保险制度基础养老金转变为名义账户，参保人转移时，名义账户上实账化，随同全部带走，由最后参保地负责其养老金的发放。岳宗福（2009）认为养老保险关系的转移接续，应该从建立全国城乡一体化的养老保险体系的角度统筹考虑，欧盟的经验可能适用于中国大陆地区与中国港澳台地区之间社保关系的处理，而不适用于中国大陆地区的各省区之间，主张将现行“大统筹账户与小个人账户”调整为“小统筹账户与大个人账户”，同时在统筹账户下分设全国统筹账户和地方统筹账户，并具有共享性。方江海（2009）提出取消社会统筹账户，只建个人账户。个人和用人单位的缴费全部进入个人账户，流动人口退休以后所享受的养老保险待遇水平完全取决于个人账户积累额。刘传江，程建林（2008）针对农民工流动性大的特点，提出建立全国统一缴费标准的个人账户和社会统筹相结合的制度，随着参保时间的延长，社会统筹逐渐向个人账户转移资金；各地区缴费年限按照一定的比例进行折算。龚秀全（2008）在个人账户和社会统筹基础上设置过渡账户。过渡账户的功能是保护农民工流动时的养老金权益。过渡账户单位缴费部分与缴费年限和在本企业连续工作的年限相关，当缴费超过15年，过渡账户取消，纳入城镇职工养老保险制度；当缴费年限不满15年，过渡账户权益转入个人账户，返还给个人。（二）已有研究成果的评价
与养老保障城乡统筹发展有关的研究形成了一些富有启发意义的成果，为该问题的后续研究奠定了良好的基础。本书梳理相关的研究文献后发现，该领域研究还存在一些不足：
一是对养老保障城乡统筹发展过程中城乡养老保障是统是分的边界研究不细致。不少学者认为我国养老保障城乡统一不能一步到位，养老保障城乡统筹发展要逐渐将不同制度的差异性统一起来。目前，我国不同人群、不同地区的养老保险制度在资金来源、保障水平、账户结构、领取资格、待遇计发等方面存在较大的差异。但在养老保障城乡统筹发展的过程中到底哪些制度差异是合理的，哪些差异是不合理的，这就涉及城乡养老保障是统是分的边界问题。已有的研究对养老保障制度参数差异性的合理性研究不够细致，导致养老保障制度整合目标设定上，要么追求大一统，要么继续碎片化。因此，客观评价养老保障“碎片化”发展状况，探讨养老保障制度整合的边界，对如何统筹养老保障制度城乡发展起着引导性的作用。
二是已有的涉及养老保障城乡统筹发展问题的研究尚未完全摆脱户籍身份的制约。只有部分主张大一统的学者在制度设计上完全消除了户籍身份的歧视，其他学者设计的养老保障制度仍烙上了身份分割的痕迹。如卢海元提出对外地农民工只建立个人账户，本地农民工包括乡镇企业职工在建立个人账户的同时，有条件的地区可为其缴费提供一定的财政补贴。伍艳提出的农民工养老保险转移接续政策仍以是否取得城镇户籍身份作为选择转移接续方式的前置条件。在失地农民制度设计上，楼喻刚提出以将失地农民是否农转非作为其参加何种社会保障的身份识别依据。
三是现有的研究在制度覆盖对象、保障水平、研究视角以及转移接续等方面还存在一些空白。在覆盖对象的整合方面，将城镇养老保险等同于城镇职工养老保险制度，忽视了城镇户籍人口中无固定工作、非正规就业人员的养老保障需求。在保障水平整合方面，对新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险替代率整合尚未进行充分的研究。在研究的视角范围，已有的研究失地农民、农民工等群体养老需求，从“应该”角度开展研究较多，从可行性尤其是经济可行性视角开展的研究较少。
四是现有的研究提出的城乡统筹养老保障发展的建议往往脱离现有的养老保障制度框架，对已有制度的继承性不足。表现在：一方面偏爱脱离原有养老保障制度框架，根据不同群体的特点另起炉灶分门别类建立独立的社会保障项目；另一方面倾向于对现有的制度进行彻底的改造以解决养老保障制度改革发展过程中的问题，如有学者主张对我国近30年改革才形成的城镇职工养老保险制度统账结合制度模式进行彻底改造以解决养老保险关系转移接续问题。
五是养老关系的转移接续研究尚显薄弱。在研究内容方面，现有的研究对城镇职工养老保险制度统筹地区之间转移接续政策的研究较多，对城乡之间养老保险关系接续问题的研究尚停留在转移接续的必要性、原则等宏观层面上，对具体转移接续办法的研究寥寥无几，而机关事业单位养老金制度与城镇职工养老保险制度转移接续研究更是受到人们的忽视。从研究的思路上看，已有的研究只关注城乡或者城镇职工养老保险制度中单位之间养老保险关系的转移接续，没有将不同类型制度转移接续、不同统筹地区之间的转移接续问题作为一个整体来研究，在转移接续政策设计上出现了区别对待的倾向，有违社会公平原则。三、研究内容和方法（一）研究内容
本书以城乡关系和养老保障基本理论为指导，从我国城乡之间和地区之间经济发展水平不平衡的国情出发，提出我国基本养老保障城乡统筹发展目标、基本原则和发展战略，并借鉴养老保障城乡统筹发展的国际经验，提出我国养老保障城乡统筹发展三步走的发展战略：第一步是实现养老保障制度覆盖全民的目标；第二步是实现养老保障制度城乡整合的发展目标；第三步是推进养老保障制度从城乡整合向城乡统一迈进，并在城乡统一基本养老保障制度之上建立多层次的养老保障制度，最终提出推进养老保障城乡统筹发展从城乡整合迈向城乡统一发展的配套措施。全书共分九章和一绪论，各章的具体内容如下：
绪论部分。本章分析了基本养老保障城乡统筹发展问题的由来，城乡统筹养老保障问题的研究背景及研究意义，并对养老保障城乡统筹发展的总体文献资料进行了梳理，对城乡居民、失地农民、农民工养老保险关系转移接续等问题的研究现状进行了归纳和评述，指出本书研究的主要内容、研究方法及创新性。
第一章，介绍社会保障发展的理论依据。本章通过介绍社会保障的内涵和功能，界定了与本书研究相关的概念，进而介绍了西方社会保障的理论，并分别从宏观经济学角度分析社会保障的基本经济原理，从微观经济学角度分析二元化社会劳动力变动理论基础：社会保障思想的雏形、德国新历史学派、庇古的“经济福利”思想、凯恩斯的有效需求不足理论与国家干预思想、贝弗里奇的福利国家思想等。分析了西方社会保障理论对我国社会保障建设的指导意义。论述了马克思主义社会保障的理论。对目前我国国内学者就我国社会保障相关问题的论述作了详细的分析。同时，本章对本书的关键概念进行了界定。
第二章，介绍养老保障城乡统筹发展的理论基础。本章以城乡关系理论和养老保障相关理论为指导，提出了我国养老保障城乡统筹发展的总体目标、基本原则以及发展战略。
第三章，介绍中国社会保障制度的演变。本章回顾了中国城镇和农村养老保障制度的变迁，介绍了农民工养老保障制度的典型模式。从我国养老保障体系的演进历史可以看出，目前的养老保障制度仍然延续了计划经济时期的城乡分割的格局。尽管养老保障制度改革致力于建立覆盖城乡居民的养老保障体系，但是仍未突破户籍身份的藩篱，而介于城镇居民与农村居民之间的农民工群体成了两边不靠的“夹心层”。从目前制度建设来看，城镇企业职工养老保障体系已经比较成熟，而“新农保”的推出也为农民参加社会养老保障提供了政策基础。相对来看，农民工群体的养老保障制度建设比较薄弱。而农民工群体又是突破城乡分割的劳动力市场，实现城乡统筹就业的关键，所以为农民工群体提供适合的养老保障制度，促进农民工的就业与市民化至关重要。
第四章，分析养老保障城乡统筹发展的现状。本章描述了中国城乡社会养老保险制度非统筹的现状。通过对城乡社会养老保障覆盖率、参保比率、人均养老金给付、替代率、居民满意度、人口预期寿命、老年人社会活动参与度七个方面差异的比较，论述了城乡社会养老保险制度的历史分割状态。在此基础上，结合城乡社会养老保险均等化的判断标准，分别从机会非统筹、过程非统筹和结果非统筹三个方面系统描述中国城乡社会养老保险非统筹化现状。
第五章，分析中国城乡养老保障非统筹的制度根源。本章分析了中国城乡社会养老保险非统筹发展的制度根源。在制度设计方面，中国城乡社会养老保险制度在资金运行模式及监管制度等方面均存在一定差异，其中资金运行模式差异带来各缴费主体责任差异，直接影响其养老保障能力，而农村社会养老保险较低的统筹层次设计使得制度推广直接依附于地方经济发展水平，带来各地农村社会养老保险覆盖范围差异。在制度运行方面，农村社会养老保险制度在基金保值增值能力、立法规范化程度等方面均落后于城镇，使得制度运行的持续性和稳定性较弱，同时农村社会养老保险制度的政府推广责任差异也在很大程度上影响居民的参保行为。最后，农村居民需求表达机制缺失、城乡分割的户籍管理制度以及非对称的政府间财力划分等其他制度外因素也在一定程度上影响着城乡社会养老保险均等化进程。
第六章，西方国家养老保障城乡统筹制度的比较与启示。本章通过对典型国家养老保障城乡统筹发展实践的介绍，分别考察了统一型、独立型以及统分结合型养老保障城乡统筹发展的模式，总结了养老保障城乡统筹发展的国际经验。养老保障城乡统筹发展的经验有：养老保障城乡统筹发展不是一步到位的，而是一个逐步发展的过程。养老保障从城乡分割发展到城乡统筹阶段一般是在工业化发展的中期；农村养老保障往往是农业政策的重要组成部分；农村养老保障制度的发展也离不开政府尤其是财力方面的支持；各国养老保障城乡统筹发展一般尊重城乡客观存在的差异，采取多样化的发展模式。
第七章，介绍农民工城乡统筹养老保障制度的建设思路。本章首先分析了农民工养老保险制度改革的目标定位及必要性，接着对目前农民工的四种养老保险模式，即“融入城保模式”、“双低模式”、“综合保险模式”、“农保模式”进行了评价并提出优化思路，最后对制度发展变迁中的农民工养老保险模式进行了创新，设置了农民工弹性养老保险模式的具体实施步骤：①降低农民工的缴费年限。②建立缴费比率随收入变化的弹性约束制度，有效防止外部性问题。③尽快实现社会养老保险全国统筹，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制。结合当前农民工在养老保险缴费方面的现实情况如工资收入水平较低、流动性较大等，本书所设计的这一动态发展的、弹性约束下的农民工养老保险费用的缴费模式能够在一定程度上克服并承担起随着农民工收入变化而适当调整养老保险费用的征缴政策所引发“软预算约束”下的外部性问题。
第八章，推进养老保障城乡统筹从整合到统一的发展。本章参照世界银行“五支柱”模式，提出了我国城乡统一多层次养老保障体系的基本架构，以及建立城乡统一多层次养老保障制度需要进行的配套改革。
第九章，结论与展望。本章归纳了本书的主要结论，并指出今后有待进一步深入研究的问题。（二）研究方法
1．理论与实际相结合的方法
本书的研究、分析、创新是基于对有关社会保障理论的介绍、评析与我国社会保障实践相结合的基础之上，采用理论联系实际的方法，通过对我国城乡二元化社会保障实践的经验和教训的总结，运用社会主义市场经济理论和社会保障科学理论，结合我国目前农村经济运行中出现的新情况、新问题，提出改革和创新的新模式、新思路，寻求符合中国国情的统筹城乡二元化社会保障制度的新体制。
2．历史分析法
社会保障是人类社会历史、生产方式及经济水平发展到一定阶段的历史产物，并随着人类社会文明的进步和生产力水平的提高而逐步完善。因目前世界各国经济发展水平不同，各国的社会保障体制和水准也各不相同，既有面向全体公民的高福利体制，也有只面向一部分工薪劳动者的低保障体制。运用历史分析方法研究各国社会保障发展水平、体制与社会经济发展过程的关系，以发现社会保障发展的历史客观规律，对于建立符合中国国情的社会保障制度大有益处。
3．对比研究法
各国的社会保障体制因各国文化背景、政治、经济制度的不同而不同，特别是我国在高度集中的计划经济体制下形成的社会保障制度与资本主义市场经济体制下的社会保障制度有很大的不同。在建立社会主义市场经济体制的过程中，将我国的社会保障制度与发达国家与发展中国家的社会保障制度进行比较研究，将给我们提供借鉴和启示。
4．定性研究方法
本书在以下三个方面采用了定性研究方法：一是以时间为线索纵向比较养老保障制度不同时期身份分割的发展过程，横向比较不同身份养老保障制度地区之间的差异性；二是针对养老保障制度城乡分割发展的客观状况，分析我国养老保障城乡统筹发展的基本状况以及城乡统筹发展的主要任务；三是分析养老保险转移接续的基本思路，并提出规范性的意见和建议。
5．定量分析方法
社会保障不仅关系到社会成员的生活保障水平，也对国家的财政平衡、国民经济发展产生重大影响。而这些关系和影响，需运用数学方法对相关因素和数量关系进行计算分析，方可确定合理的数量比率，对相互间的影响进行估算。通过数量分析，寻求各项政策制度间的相互影响和可能的结果，对制定相关的社会保障政策是必不可少的。本书采用定量的方法研究了养老保障制度城乡分割发展的运行效果等问题。四、本书创新点
本书在借鉴已有研究成果的基础上，力求在以下几个方面有所创新：（1）在研究思路上力求有所创新。养老保障城乡统筹发展不是将现行制度推倒重建，而是以现有的城镇职工养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度为依托，采取“补缺”、“整合”和“统一”三步走的发展战略，逐渐实现养老保障从城乡分割走向城乡一体化。本书提出养老保障城乡统筹发展政策取向既不是大一统，亦非完全的碎片化，而是根据经济社会发展的不同阶段，采取合理统分结合的制度模式。在整合发展阶段，现存各种类型养老保险制度应基于参保主体的就业特征整合为城镇职工养老保险制度、城乡居保和机关事业单位养老保险三类制度，实现养老保险制度从与户籍身份相关联到与就业特征相关联的转变。随着城乡差距的逐渐缩小，再逐步实现基本养老保险制度的城乡统一。（2）本书提出基本养老保障城乡统筹发展是要建立城乡统一的基本养老保障制度，实现城乡居民养老保障统筹化。但考虑到现阶段城乡、地区之间经济发展水平的不平衡，养老保障城乡统筹发展应该采取“三步走”发展战略：第一步是实现养老保障制度覆盖全民的目标；第二步是实现养老保障制度城乡整合的发展目标；第三步是推进养老保障制度从城乡整合向城乡统一迈进，并在城乡统一基本养老保障制度之上建立多层次的养老保障制度。（3）本书对城乡社会养老保险制度替代率进行了测算。替代率指标对比反映居民参加社会养老保险制度的缴费成本与养老金给付，从而衡量其参保后的福利增进情况，是城乡社会养老保险统筹化的重要判断指标。由于中国各地农村社会养老保险制度的做法不一，且存在明显的数据缺失，现有文献鲜见对农村社会养老保险制度替代率的研究，而多集中于城镇社会养老保险制度。笔者运用问卷调查和统计分析方法，通过邮寄、传真和电子邮件等方式，针对河南省开封市新型农村社会养老保险制度的基本情况，发放问卷，取得相关数据。并按照科学的方法估算其一生收入，度量其参加城镇社会养老保险制度和地方新型农村社会养老保险制度后的缴费数额、个人账户储蓄额以及获得的养老金给付，在此基础上测算其替代率。（4）本书提出和初步建构的农民工弹性养老保险模式，可以在目前处于特殊转型时期的中国社会中起到积极的过渡模式的作用。它可以运用其制度模式内部所特有的激励机制并结合政府的调控鼓励和支持引导，充分调动农民工参保缴费的积极性，从而推动和实现农民工养老保险制度的社会效用的最大化。并且积极健康的养老保险费用征缴的激励机制可以提升农民工群体所应享受到的社会保障权益和社会福利待遇。基于以上考虑，结合当前农民工在养老保险缴费方面的现实情况如工资收入水平较低、流动性较大等，本书所设计的这一动态发展的、弹性约束下的农民工养老保险费用的缴费模式能够在一定程度上克服并承担起随着农民工收入变化而适当调整养老保险费用的征缴政策所引发“软预算约束”下的外部性问题。（5）本书提出我国城乡统一多层次的养老保障体系由“五支柱”组成。其中：零支柱为最低生活保障养老金；第一支柱为社会统筹基础养老金；第二支柱为强制性个人账户；第三支柱为职业年金或个人储蓄账户；第四支柱为家庭保障。
本章小结
随着我国城乡关系从以农补工向以工补农的转变，在以农补工阶段形成的城乡二元分割的养老保障制度已经不能适应我国城乡关系新时期发展的要求。本章以此为背景，提出我国城乡养老保障必须从城乡分割转向城乡统筹发展。本章分析了基本养老保障城乡统筹发展问题的由来，研究城乡统筹养老保障问题的研究背景及研究意义，并对养老保障城乡统筹发展的总体文献资料进行了梳理，对城乡居民、失地农民、农民工养老保险关系转移接续等问题的研究现状进行了归纳和评述，指出本书研究的主要内容、研究方法及创新性。
第一章 社会保障发展的理论依据
第一节 社会保障的内涵
为探寻推动中国社会保障事业发展的有效途径和措施，首先必须对现代社会保障制度进行研究。只有从社会保障的概念、特征、基本功能以及社会保障的理论基础等方面入手进行深入的探讨，才能全面、深刻地揭示现代社会保障事业在人类社会发展进程中的重要作用。一、社会保障的概念
什么是社会保障呢？对于这一问题，国内外存在着许多不同的看法。
有的专家认为：社会保障是国家或社会依法建立起来的，具有经济福利性的国民生活保障与社会稳定系统。
有的专家认为：社会保障是指国家通过立法和行政措施设立的，旨在保证社会成员基本经济生活安全的各种项目的总和。
国际劳工局关于社会保障的定义是：社会通过一系列的公共措施来向其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴的办法。
有的专家认为：社会保障制度随提出的背景不同而被赋予了不同的意义。社会保障是经济体制改革的配套工程，是社会的稳定器，是人们基本生活的保护者。
有的学者认为：社会保障是国家和社会依法通过对国民收入进行再分配，形成社会消费基金，对社会成员的生、老、病、死、伤残、丧失劳动力或因自然灾害面临生活困难时给予物质帮助，以此来保障每个公民的基本生活需要和维持劳动力再生产建立的一种制度。
有的学者提出：社会保障制度是公平的代表，它保护弱者生存，维护社会公证，以达到社会和谐与安全的一项国家制度。
有的学者却认为：社会保障是对社会生产进行再分配，是一项单纯的财政支出和负担。
有的学者总结道：“社会保障”指的是由国家通过立法形式和行政措施设立的，为保护社会成员基本经济生活安全的项目总和，而不是某种社会制度或社会形态。社会保障存在于社会制度不同的国度内，它向公民提供各种形式的补贴或津贴，用于弥补由于退休、失业、伤残、丧偶、生育等原因造成的经济收入上的损失，并在他们患病期间向他们提供医疗服务。社会保障包括的具体项目有各种社会保险、社会援助以及部分社会补贴。
此外，英国的贝弗里奇爵士等人则把社会保障视为一种公共福利计划，认为它是对社会成员中的那些生活有困难者的经济保障制度。德国的艾哈德等人则强调社会保障体现的是社会公平观念，认为社会保障是为市场竞争中的不幸失败者或失去竞争能力者提供基本生活保障。日本学者井森利夫认为：社会保障是指对于疾病、负伤、分娩、残废、死亡、失业、对子女及其他原因造成的贫困，从保险立法和直接的国家负担上，寻求经济保障的途径。本书不想尝试再对社会保障下一个定义，只想通过对上述四种有代表性的对社会保障的定义及其他一些学者的观点进行研究之后，对社会保障的基本特征和基本构成进行归纳。二、社会保障的基本特征
通过对上面的研究分析，可以说，现代社会保障制度主要有以下几个方面的基本特征：（1）从实施的主体来看，社会保障作为现代国家的基本职能之一，国家是社会保障的责任主体和实施主体。社会保障事业往往是由国家或政府统一管理，国家财政是社会保障制度建立和发展的基本经济后盾。（2）从实施的目的来看，社会保障的主要目的是国家通过社会保障机制使社会成员在遭受自然灾害、意外事故、年老、疾病等各种不幸或困难时能够维持基本的生活需要，从而能够保证社会的稳定，促进整个国家社会经济能够正常发展。（3）从实施的方式来看，现代社会保障往往是通过国家制定一系列的法律、法规来建立起来的，国家是依靠法律、法规来强制保证社会保障政策得以有效施行。（4）从实施的途径来看，社会保障的实施是国家通过税收、财政等经济政策的实施，调节国民收入分配与再分配来实现的。（5）从实施的手段来看，社会保障的实施是国家通过采用经济或物质援助手段，来实现为社会成员的基本生活权利提供安全保障的，从而确保社会成员不因遭受失业、疾病等特定事件或其他意外的事故而陷入生存困境。三、社会保障的基本组成
目前建立社会保障制度的国家已经达到一百多个。虽然各个国家的社会保障制度有着各自不同的内容、结构和特点，但是，从总体上来看，现代社会保障体系基本上都由以下三个部分的内容组成：
1．社会保险（Social Insurance）
社会保险是指，国家以法律的形式建立起来的一种保险制度，它规定社会成员必须缴纳某些项目的社会保险费，以形成专门的社会保险基金，当社会成员在遭遇到规定的风险（主要是年老、疾病、工伤、生育、失业等）时，社会可依该成员的缴费情况，向其及其家属提供相应的经济帮助。大多数国家的社会保险制度主要包括这几方面的内容：养老保险，主要是为因年老而丧失劳动能力的人提供养老金、医疗待遇及其他生活方面的照顾；失业保险（Unemployment Insurance），主要是为因失业而中断工作的劳动者提供基本的生活费用，并为他们提供相应的再就业培训或职业介绍等服务；疾病和生育保险，主要是为因患病而暂时丧失劳动能力者和因生育而中断劳动的妇女，为他们提供在患病期间和生育期间的收入补助、医疗保险（Health Care）和医疗补助等待遇；此外，有的国家还设立了伤残保险、工伤保险等其他方面的社会保险。上述几个方面的内容是社会保障中较为基本和普遍的，而事实上，各个国家的社会保障项目、待遇、标准是各不相同的。
2．社会救助（Social Salvation）
社会救助有的国家称为“公共扶助事业”等，主要是指根据有关法律规定，在公民遭遇某些特定原因（主要是自然灾害、意外事故和病残等）导致的生活困难、不能维持最低限度的生活水平时，为其及其家属提供满足最低生活需求的资金和实物援助的一种社会保障制度。在现实生活中，造成公民生活贫困的原因可能是多种多样的，但是基本上可分为因遭受自然灾害造成的贫困，因生活的区域地理、交通等方面条件落后造成的贫困，因职业竞争失败造成的贫困，因个人生理原因造成的贫困以及因个人能力原因造成的贫困等几种类型的贫困。因此，相应地社会救助一般也包括自然灾害救助、区域性贫困救助、失业救助、孤寡病残救助和生活困难救助等项目。
3．社会福利（Social Welfare）
关于“社会福利”这一概念，存在着许多的争议，目前来看，较多的是从广义和狭义两个层面来分析和考察的。有的学者提出，社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利既包括社会保障制度，又包括政府举办的文化教育和医疗卫生事业、城市建筑（特别是住房）事业以及各种服务事业等。狭义的社会福利仅仅是指由国家出资兴办的、以低费或免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员提供物质帮助或服务的一种社会保障制度，主要包括国家、企业或集体兴办的老人院、幼儿园、福利企业等，目的是帮助那些无生活来源的孤、老、残、幼者得到与大多数人境况一致、起码的生活待遇、生存条件。而《中国大百科全书》中规定，狭义的社会福利概念是指“在社会成员因年老、疾病、生理或心理缺陷而丧失劳动能力而出现生活困难时向其提供的服务措施”；广义的社会福利概念是指“为了改善和提高全体成员的物质生活和精神生活的各种社会服务措施”。综合上述两种关于社会福利定义的观点，本人认为，事实上如果从广义上来界定社会福利的话，它可以把整个社会保障制度囊括其中。从本书研究的实际需要出发，本人比较赞同有的学者提出的，社会福利“它是国家和社会为保障和维持社会成员一定的生活质量，满足物质和精神的基本需要而采取的社会保障政策以及所提供的设施和相应的服务”。也就是说，本书所探讨的社会福利是指由国家或社会为了满足公民的物质和精神的需要，提高公民的生活水平、生活质量，而为公民提供一定的物质帮助、生活设施或者服务等的一种社会保障形式，如教育福利、住房福利、公共卫生设施或服务等。当然，国家在提供这些物质帮助、生活设施或者服务时，可能是免费的，也可能是要求付费的。
上述这三种社会保障措施，由于各自的功能不同，所以它们在社会保障体系中所起的作用和地位也是各不相同的。如图1－1所示，这个模型有助于较为直观地显示这三种社会保障措施之间的区别。图1-1 三种主要社会保障措施的作用和地位
社会保险通常是依靠法律，强制性地几乎是把所有的劳动者都纳入它的保障范畴之中，所以它在现代社会保障体系中是属于最普遍的基本保障措施。社会救助和社会福利都是面向具备特定条件的社会成员的。所不同的是：社会救助所保障的对象是那些遭受某种不幸或意外、致使生活陷入困境的公民，它是提供满足人们最低层次需要的社会保障措施；社会福利是为了满足公民一定的物质和精神的需要而提供的，所以，它是属于较高层次的社会保障措施。当然，这三种社会保障措施之间并不存在特定的边界，同一公民可能由于不同的时间、不同的境遇而接受这三种社会保障措施不同的服务。
第二节 社会保障的基本功能
对于社会保障的作用和功能，学者们也从众多的角度进行了研究和分析。归结起来，社会保障有两大方面的基本功能：经济性功能和社会性功能。一、社会保障的经济性功能
1．社会保障资金的分配及其消费能刺激社会需求，促进经济的发展
社会保障资金的分配及其消费能够调节和刺激社会需求，主要表现在以下两个方面：首先，合理的社会保障措施能够正确引导劳动者的消费倾向，建立合理的消费结构，促使劳动者一生的消费平衡。同时，社会保障通过国民收入再分配，调节了宏观经济运行，增加了社会有效需求。以美国为例，在20世纪30年代的经济大危机中，美国政府以转移支付形式将大部分社会福利开支分配到各个受益家庭，在贫困家庭或个人较高边际消费作用下，这些转移支付的90％以上转化形成了社会购买力，使美国经济不断维持了一种较高的有效需求状态。其次，社会保障的发展，带来公共福利设施的完善和社会服务的增加，这有利于人们摆脱家务劳动的束缚，把更多的精力和时间投入到工作、学习和各种文化娱乐活动中去，促进人的各方面素质的全面发展，推动社会的进步。更为直接和显著的是，社会服务消费增加，还有利于拓宽劳务市场，增加就业机会，刺激和推动经济的发展。
2．社会保障资金是现代经济发展的强劲动力
雄厚的社会保障资金还能够有力地支撑经济的发展，并对经济发展的格局起着宏观调控的直接作用。国家为了实现其社会保障政策进行社会保障资金的筹集与积累，对累积起来的这笔社会保障资金的运营，既能为政府实施宏观经济政策提供一定的资金保障，又能构成对国民经济的一种投资。如新加坡的公积金制度就是其房屋建设及相关经济项目建设得以成功的主要资金来源，以至于新加坡前总理李光耀曾在总结该国经济发展的原因时特别强调，“我们拥有大量的储蓄（指中央公积金积累），当其他国家的经济缓慢下来时，我们却能摆脱经济下降的趋势”。1965年至今，新加坡中央公积金中共有600多亿元用于社会保障，600多亿元用于基础设施建设，这项制度为新加坡现代化基础设施建设与经济的高速发展提供了巨额的资本来源。
3．社会保障制度的实施可以缓和经济危机，调整经济周期对经济的破坏，对调解社会矛盾、维护社会稳定起到积极作用
社会保障制度的制度化转移支付构成现代经济生活中的“自动稳定器”，在宏观经济运行过程中起到了自发调节景气的作用。正如，美国著名经济学家萨缪尔森所指出的，社会保障制度的实施，使得“在繁荣的年份，失业准备金不但增多，而且还对过多的支出施加稳定性的压力。相反地，在就业较差的年份，失业准备基金使人们获得收入，以便维持消费数量和减轻经济活动的下降”，而且，“其他的福利项目——如社会保险以外的公共服务的就业和家庭救济金——也自动发生稳定性的反周期的作用”。也就是说，在经济繁荣时期，经济增长加快，就业率和个人收入增加，国家可以减少包括失业救济的补助金和家庭困难救济金等在内的对家庭和个人的社会保障支出，从而可以相应地减少国家财政的转移支付。同时，课征于工薪收入的社会保险税费将会随着雇主和雇员两方面收入的增加而大幅增加，其结果是相对地减少了他们的货币收入，一定程度上削弱了他们的购买能力，有助于减少社会总需求，抑制经济的增长速度，避免经济过热地发展。相反地，在经济不景气的时期，失业人数增多，国民的家庭收入大幅度减少，国家就相应地增加财政转移支付或者动用社会保障的储备基金，扩大社会保障的支出项目和数额，增加对失业者的救济和对贫困家庭的补助。另外，减少社会保障税费征收额，保证劳动者的收入水平不至于大幅度下降，这两方面的措施都有助于一定程度上增加家庭部门的收入，增强购买能力，刺激社会需求，促进经济的发展，促使国家最终摆脱经济困境。从西方发达国家的发展实践来看，在面临或遭受经济困难或危机时，均采取了增加社会保障支出的措施，以求使危机引发的各种社会矛盾和经济衰退现象得以缓解，保持社会和经济的稳定与发展。可见，社会保障制度的确是现代经济的“内在稳定器”，它可以自动地限制向上摆动和向下摆动的动量。它们最大的好处是，你不必考虑它们或者在时间滞后时做决策（Lloyd G· Reynolds，1979）。因而社会保障制度的这种作用对现代经济的稳定与发展是至关重要的。
4．社会保障为劳动力市场的完善和劳动力资源的合理配置创造条件
劳动力市场是现代市场经济的重要组成部分，完善的劳动力市场可以保证劳动力的自由流动，使劳动者的专长与社会对劳动者的需要形成最佳组合，实现劳动力资源的合理配置，充分利用劳动力资源来促进经济的发展。当然，要实现这一切的前提条件是要有一个统一的、完备的社会保障制度，它可以使劳动者在调换工作时不必为社会保障待遇方面的损失而担忧，这就为不同地区、不同企业之间的劳动力的流动创造了基本条件。此外，在经济落后、生活工作条件恶劣的地区，相应地提高社会保障待遇，可以吸引劳动力到该地区就业，有利于促进落后地区经济的发展。因此，建立完备的社会保障体系是完善劳动力市场的必要条件，它可以保障劳动力的合理流动，促进劳动力资源的有效配置，直接或间接地推动经济的发展。二、社会保障的社会性功能
1．社会保障的最基本的目的是为社会成员提供生存保障，满足社会成员的基本生活需求
社会保障通过为那些年老、暂时或永久丧失劳动能力的人提供基本生活保障，为受灾者提供社会救助等各种各样的措施和方法，尽量为所有的社会成员提供基本的生存保障，免除、消除各种风险对社会成员的伤害，有利于维护广大社会成员的基本生存安全。通过为广大劳动者提供基本的收入保障和基本的医疗保障，使他们在遭受失业、疾病等意外或不幸时，可以从社会保障系统中获得帮助和支持，维持他们自身及家庭成员的基本生活，保证他们劳动力的恢复、补充，从而可以为社会生产提供充足的劳动力供给，还可以调动广大劳动者的生产劳动积极性。
2．社会保障通过维护和促进社会公平的实现，来维护社会安定，为经济的发展提供稳定的社会环境
完善的社会保障制度可以把全体社会成员纳入其保障范围之内，任何社会成员只要在符合适用法律规定的条件下，都可以平等地要求国家为其基本的生存提供必要的保障。也就是说，通过社会保障的补偿功能，可以使社会成员不至于因某些风险或意外的侵害而陷入生存困境，免除了他们的生存之忧，从而使广大的社会成员可以拥有由国家和社会提供的公平的生存机会，在社会生活中可以进行较为公平的竞争。另外，社会保障制度的实施往往需要国家税收制度的支持和配合，而国家对公民征收税费的多少是依据公民收入的高低来确定的，高收入者就要多征收，低收入者就可以少缴纳。从这个意义上来说，社会保障实质上是一种再分配政策，具有调节收入差距的功能，可以在一定程度上防止社会成员收入差距悬殊，缩小社会成员由于收入差距悬殊而导致的在社会发展中的机会不公平。总之，社会保障通过对社会成员收入水平的调节，以及对社会成员基本生活提供的多方面的保障，避免了一部分社会成员因生活陷入困境而与社会对抗的现象，缩小了贫富差别，缓和了社会成员之间的阶层矛盾，从而为经济和社会的发展创造了安全稳定的社会环境。
3．社会保障通过为劳动者的身体、心理、劳动技能及科技文化素质等的提高提供保障，为社会的进步提供了重要的保障机制
具体而言，一方面，国家通过社会保障体系为广大社会成员提供必要的医疗健康等方面的服务，使社会成员的身体健康得到必要的保证，这为社会的发展提供了最基本和最重要的条件。另一方面，现代国家一般把教育作为社会保障体系的重要组成部分，通过为广大社会成员提供包括基础教育、高等教育、职业技能教育、职业技能培训等不同层次、各种形式的教育，促使社会成员的素质得到不断提高，而社会成员的素质的提高又可以进一步促进着整个社会的进步。所以，社会保障不但可以提高人力资源的存量，而且还可以改善人力资源的结构和质量，为经济发展和社会进步提供必要条件。正如前国际劳工局局长弗朗西斯·勃朗夏所指出：“社会保障是一种促使社会变革和社会进步的手段，理应得到保护、支持和发展。而且，它绝不像人们常说的那样是社会进步的羁绊，相反，在坚实健全基础上组织起来的社会保障将推动社会进步。因为一旦男人和女人从日益提高的社会保障获益，不再为日后的衣食焦虑，他们自然会创造高的生产效率。”
总之，社会保障是现代社会与经济协调发展的安全机制、稳定机制和促进机制，是人类社会发展所不可或缺的精巧的安全网、有力的稳定器和强大的推动器。
第三节 相关概念界定
一、城乡统筹的含义尽管自城乡统筹发展提出以来，受到了学界和政界的强烈关注，但在城乡统筹发展含义的理解和认识上，可谓是仁者见仁，智者见智。到目前为止还没有统一的、明确的定义。例如，陈锡文认为城乡统筹是一个宽泛的内容体系，加强城乡统筹，应该考虑农业、农村和农民三个层面。陈希玉认为城乡统筹的内涵体现在五个方面：一是城乡统筹生产力的布局，二是城乡统筹产业结构的调整，三是城乡统筹就业，四是城乡统筹社会事业，五是城乡统筹投入。陈秀山等提出，实现城乡统筹发展需要着重关注七大领域：城乡统筹发展基础教育，城乡统筹居民迁徙权，城乡统筹就业，统筹社会保障，统筹工业现代化和农业现代化的发展，统筹发展城市与建制镇，统筹都市中的城乡矛盾。并认为，城乡统筹发展的直接目标是实现城乡一体化。
结合已有城乡统筹发展的观点，笔者认为，城乡统筹发展是我国在目前市场经济体制还不完善，二元经济结构比较明显，城乡差距悬殊的情况下，站在国民经济和社会发展全局的宏观高度提出来的，关于城乡经济社会发展的一种长远战略，其本质是统筹处理城乡经济社会系统中城市与农村、市民与农民、非农产业与农业这三者之间公平与效率的关系，构建公平高效、良性互动、和谐共进的城乡一体化社会。城乡统筹发展是指站在国民经济社会发展全局的高度，把城市和农村作为一个整体、一个系统加以通盘考虑，创新体制机制，改变城乡二元结构，促进城乡资源合理优化配置，使城市和农村良性互动、公平发展，形成经济社会协调发展和共同繁荣的城乡一体化新格局。
具体说来，笔者认为城乡统筹发展的内涵包括六个方面：（1）城乡统筹发展的视角是站在国民经济社会全局的高度，把城乡经济社会看作一个整体、一个系统来加以通盘考虑，统一筹划城乡之间的关系，统筹解决城乡之间的问题。（2）城乡统筹发展的内容包括城乡之间的经济、社会、文化、政治、生态环境等各个方面。其中经济是核心、是重点，而缩小城乡收入差距是城乡统筹发展的重中之重。（3）城乡统筹发展过程中城乡之间的关系是市场经济条件下的平等关系。在这一过程中，不是要通过限制城市发展来加快农村发展，也不是以城统乡，剥夺农村资源来加快城市发展，而是要在不违背市场经济规律的条件下充分利用各种机制，提高资源配置效率，实现城乡共同发展、更快发展的同时，充分注重城乡公平，把城乡差距控制在一定范围和程度内，防止城乡差距过大。（4）城乡统筹发展的目的不是统一城乡，使城乡完全一样，而是使城乡实现公平高效、良性互动、和谐共进地发展，使农村具有城市同等的生活条件，城乡能够共享改革发展成果，最终实现国民经济又快又好发展、城乡关系和谐的城乡一体化社会。（5）城乡统筹发展目标的实现是一个长期的过程，是城市化、工业化、小城镇化、农业产业化等相融合的一个漫长过程，其中有自然村的消失，有新城镇的崛起，城乡空间形态会随着城乡统筹发展的推进而不断改变。（6）城乡统筹发展主体是政府，整个过程政府起着主导作用，但主体作用的发挥不能违背经济社会发展规律，只有在充分发挥市场机制为主的各类机制作用的前提下，制定政策措施，充分调动各类市场主体的积极性，才能实现城乡统筹发展。
城乡统筹的实质可以从两个方面来理解：一是加快城乡经济与社会的全面发展，二是在加快发展中缩小城乡之间的差距。其核心目标就是要在城乡之间建立起经济均衡增长和社会均衡发展的良性互动机制。从另一个角度看，城乡统筹发展是我们国家对于城镇和农村协调发展进行的全盘策划，强调的重点不再是城市与乡村的梯度发展或非均衡发展，而是城市与乡村的相互促进，取长补短，合理分工，共同发展。同时，从科学发展观的内涵来看，城乡统筹的最终目的仍然是发展（立足于城市与乡村的共同发展），仍然必须把以人为本作为核心，全面、协调、可持续仍然是其最基本的要求。换言之，必须从系统的科学发展观的角度来理解和把握城乡统筹发展的根本要旨。二、养老保障
养老保障指由政府发起并进行管理的以满足社会成员基本养老需求为目的的养老金计划。在本书中，凡是由政府举办以满足社会成员基本养老需求为目的的养老金计划均称为基本养老保障，而不论其是否采取社会保险的形式；同时，为了行文方便，本书将基本养老保障称为社会养老保险。
1．社会养老保险
社会养老保险简称养老保险。养老保险作为制度形式的产生，与工业化的发展密不可分。它诞生于1889年的德国，虽然晚于医疗保险等其他一些保险项目，然而由于其涉及对象较广、影响深远，因而在大部分国家社会保险体系中，社会养老保险均处于重要地位。究其概念上的含义，目前国内学者一般把其归于社会保障体系中的社会保险，属于老年保障的一个组成部分。具体的概念指政府通过法律制度的安排，使劳动者在老年丧失劳动能力以后能够得到基本生活保障（郭士征，2004），英文表达为“Old Ageinsuranee”。从概念可以看出，本质上养老保险是种制度安排，内容涉及缴费、待遇、管理、监督检查等内容，通常以退出劳动或丧失劳动能力的老人为对象。养老保险的保障目标是“基本生活”。正是由于养老保险在制度内容、对象、保障目标等上的差别，形成了各国不同特点的养老保险制度，如以新加坡等为代表的强制储蓄型养老保险制度，以英国等欧洲国家为代表的福利国家型养老保险制度，以德、日等国为代表的社会保险型养老保险制度。
无论何种养老保险制度模式，大体上都具有以下特征：一是需求的普遍性。人类对于养老的需求，具有客观性。因为年老是人人都要面对的自然规律，人一生可能不会遭受失业、工伤、疾病的风险，但却一定会变老。当社会化生产使家庭的养老功能减弱，市场加大了人们年老后的生活风险时，社会养老保险就成为了大众的一种普遍需求。二是缴费与待遇享受的长期性。养老保险从缴费到领取几乎跨越了劳动者从进入劳动市场到退出劳动市场的几十年时间，而其领取时间也持续很多年。这与社会保险中具有偶发性质的工伤、生育、医疗保险不同，它更注重长期平衡。三是管理复杂。这首先表现为管理时间跨度大、周期长。其次养老保险基金不但数额巨大，而且为了保证其长期平衡，在完全积累的财务机制模式中，基金的增值压力也比其他保障项目大。
养老保险制度从产生至今，其发展与完善的过程中，受到了众多相关理论的影响。在众多学科及理论中，经济学和政治学的相关理论对于养老保险理论的形成起到了重要作用。前者的讨论常常集中在养老保险以国家干预方式对经济发展效率的影响究竟如何，后者则更关注社会保障及养老保险再分配中的公正性，以及社会保障制度产生的政治过程。
2．养老保障城乡统筹
养老保障城乡统筹是指城乡养老保障制度的建设和发展要摒弃“城乡分治”的理念，把城镇和农村作为一个整体来统一谋划，最终使城乡居民都能获得平等的养老保障公共服务。养老保障城乡统筹发展具有三层含义：
一是城市内部统筹协调发展。即养老保障建立和完善要把城市内部作为一个整体，统筹规划，协调发展。
二是农村内部统筹协调发展。我国农村居民已分化，呈现很强的异质性，农村养老保障制度的建立和完善要将农村各群体作为一个整体，统筹规划。
三是城乡养老保障制度的统筹协调发展。养老保障制度建设和完善还要把城乡所有群体作为一个整体，以发展的眼光看问题，使城乡养老保障制度安排能够适应工业化、城镇化的发展，符合城乡一体化发展的大趋势。城乡统筹是养老保障发展的思路、原则和工作方法，强调的是养老保障城乡总体谋划，并不一定强调养老保障方式、标准城乡完全统一。而城乡统一是养老保障城乡统筹发展的最终目标。
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