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作者：赵俊超

出版社：中国人民大学出版社

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城镇化：改革的突破口试读：

前言

党的十八大特别是十八届三中全会以来，新一届中央领导集体以锐意进取、勇于担当的精神风貌，以运筹帷幄、统驭全局的政治智慧，以整体推进、重点突破的科学方法，引领全面深化改革稳步前行。2015年，全面深化改革步入关键之年，任务更加艰巨，措施更加有力，步伐更加稳健，必将为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦注入强大动力和勃勃生机。

本书旨在提供一个以城镇化作为突破口带动改革全局的战略构想。随着改革日益向纵深发展，面临的情况更为复杂，需要克服前所未有的困难，应根据改革的新形势、新任务、新特点，采取更具针对性的方法。本书认为，改革之所以难以推进，就深层次来说是受到社会基础的制约。要想实现国家治理体系和治理能力现代化的改革目标，就必须采取有力的措施，稳步消除城乡二元结构。随着城镇化消化掉小农社会残余，附着于原社会结构的一些观念意识、管理制度等会随之消退，新社会结构的成长则为治理水平提高提供基础，也提出更高的要求。从这个意义上讲，城镇化具有“釜底抽薪”的作用。同时，城镇化还可以起到将无形的改革具体化的作用，为改革提供最好的“抓手”。由于城镇化既具有良好的突破性，又具有极强的带动全局的能力，因此成为改革突破口的可行选择。这一重要局部的突破，将为全面改革的顺利推进起到提纲挈领的作用和事半功倍的效果。

城镇化为实现2.6亿农民工的城镇梦想提供了历史契机。广大农民工虽然常年在城镇生产、生活，甚至已经成为我国产业工人的主体部分，但社会身份却依然是农民，仍被视作老家农村的人，不被务工城镇所承认、接纳，无法在城镇获取同等公共服务和定居落户，成为生活在城镇的边缘群体。由于他们普遍无力把家庭带入城镇，形成亲情割裂、心酸委屈的留守问题；由于缺乏生活保障，他们在年老时更面临去留两难的困境，目前代际间简单轮回的迹象已经初步显现。现在，已经到了为农民工考虑长远生活归宿的时候了。应当通过政策的调整、制度的完善、资源的重新安排，使农民工有机会成为真正的城里人，可以体面地劳动、有尊严地生活，实现几亿人整体生活面貌的根本改变。在城镇定居生活将成为广大农民工中国梦最具体的体现形式，激发广泛的社会共鸣和强劲的奋斗动力。

长期以来的“半城镇化”模式不但使我国城镇化的效果打了折扣，如城乡二元结构难以破解、社会进步受到制约；更重要的是，这一模式会积累需求不足的结构性矛盾、制约产业竞争力提高、遭遇资源环境瓶颈、造成未来社会问题，从长期来看是难以为继的。目前，国家已经着手对这一模式进行调整，党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“推进农业转移人口市民化”，此后一年多的时间里，围绕以人为核心的新型城镇化已经公布和实施了一系列重要的政策。然而，历史悠久的二元社会体制下形成的传统观念却难以一时扭转，围绕我国城镇化问题的很多重大争议尚无定论，人们对城镇化的具体形式和实现途径仍然存在很大的分歧。本书在前人研究和自己实地调研的基础上，对我国城镇化进行了重新审视，获得一些重要发现。

在我国城镇化进程中，一个重要的限制条件是所谓的“耕地不足”。本书研究认为，对耕地占用和城镇化的关系不能“拍脑袋”来判定，通过国际经验及对我国土地占用情况的具体分析，发现城镇化与耕地占用之间不仅不存在任何矛盾，而且构成相辅相成的关系。我国城镇化过程中的耕地减少，主要是由于“半城镇化”模式下的“两头占地”造成的。如果能够消除我国土地利用中的制度梗阻，实现农民工生活空间置换，完全有可能实现耕地总量的增加。计算可知，假定其他条件不变，将现有的2.6亿农民工转移入城镇生活，增减相抵之后，耕地可增加4.3万平方公里，总量达到18.9亿亩。通过实现农民工市民化，“18亿亩耕地红线”不仅保得住，而且空间会愈加广阔。

在资源环境压力之下，必须慎重选择城镇化的战略模式。本书认为，由于小城镇对自然资源无法集约利用以及缺乏内生发展能力，难以成为我国城镇化的战略模式。应当以城市群作为我国城镇化的战略模式，发挥特大城市“车头”的带动作用，同时通过周边中小城市和小城镇的发展，合理分担特大城市的部分功能和人口压力。应当充分尊重和承认地区间发展禀赋的差异，将东部城市群作为我国城镇化的战略重点，促使其持续健康发展，同时利用“连通器原理”，通过放开人口流动的方式实现区域之间的新平衡。尤其应当从制约作用最明显的供地政策入手，调整目前“牛渴了给羊喝水”的供地模式，使东部城镇在发展中获得充分的土地支撑。

农民工在城镇获取同等公共服务是市民化的重要内容。本书认为，对农民工进城所需公共服务的成本和难度既不能小觑，也不能人为夸大，其中一些如交通等实际已经通过“搭便车”的方式实现了。本书对农民工所需公共服务的研究集中于三点：一个是最耗钱的随迁子女教育；一个是最费力的社会保险；一个是最具标志性的户籍制度改革。在户籍制度改革上，本书认为最重要的不是“为什么给农民工户籍”，而是“为什么不能给农民工户籍”，将我们的“担心”具体化。只要把握“教育资源粥够吃”和“社会救助不加压”两个原则，改革的步子可以迈得更大一些。将农民工纳入城镇公共服务体系必须考虑相关主体的承受能力，通过制定务实的战略、理顺财权事权关系、选择最有利的切入点等手段，最大限度地凝聚社会共识，推进政策实施，并在难点问题上采取“缓进急战”的策略。

农民工的城镇住房问题由于“层级较低”，往往容易受到人们的忽视。考虑到这一问题的必要性、关键性和最高的“难度系数”，本书对此专辟一章进行讨论。本书认为，解决好农民工的城镇住房问题具有两个战略作用：第一，只有农民工在城镇拥有适宜家庭生活的稳定居住条件，城镇化才能构成“闭合回路”，生活空间置换、节约资源的效果才能体现出来；第二，在需求不足的背景下，农民工购房将有效释放存量需求，成为经济增长和城镇化的“启动器”。解决农民工城镇住房问题的核心手段是，在目前我国住房市场出现调整的有利局面下，通过扩大土地供给的手段，促使房价进一步合理回调，使部分农民工具备购房的能力。本书还进一步提出了一个大胆的构想：农民工可以自愿选择交出农村老家的宅基地，以此换取在务工城镇7折购房的优惠。通过这一政策，农民工的购房压力大为减轻，得以在东部沿海城镇实现“住房梦”，国家的耕地面积得以增加，同时流入地和流出地的财政都不会增加额外负担，由此实现非常难得的帕累托改进。当然，这一构想在实际操作中尚待进一步探索和完善。

城镇化是一项重大经济社会工程，而且各个部分盘根错节，互相掣肘，要想使城镇化政策获得实效，必须整体设计、梳理方向、相互支撑、形成合力。按照这一要求，本书的研究几乎涵盖了城镇化的各个主要环节。然而，这也给本书带来了明显的不足。由于本书研究涉及领域较广，在个人能力有限的情况下，不仅对已有很多有价值的研究发掘不够，而且在各个领域研究的深度也远远不够。同时，由于本书主要面向社会大众，尽量采取通俗、简化的语言，也可能会给部分表述的精准性带来一定影响。对此望读者予以谅解并多提批评意见，使我能在以后的研究中不断完善。

本书付印之际，本人怀着感恩的心迎接它的出版。感谢领导、同事、师长们长期以来对我的指导、帮助；感谢我曾经工作过的中国发展研究基金会，本书不少调研都是在基金会工作期间完成的；感谢为本书一些重要观点论证提出宝贵意见的老师、朋友们；感谢在调研过程中，北京、广东、浙江、河北、广西、云南等地并不相熟的朋友们提供的无私的、默默的帮助；感谢中国人民大学出版社的老师、编辑们不厌其烦地修改完善。

本书立足于探索的态度去破解这一历史性难题，仅代表个人观点，也将在未来持续深入的研究中不断完善和提高。由于水平和能力的局限，不足之处，请大家批评指正。赵俊超2015年3月

第一章 推进改革必须“庖丁解牛”

30多年前，党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期。30多年来，中国经济社会面貌发生翻天覆地的变化，人民生活水平获得日进一日的改善，中国的国际地位不断提升。30多年间，每一次重大改革都给中国发展注入新的活力，为社会进步创造了更好的条件，推动中国这艘航船破浪前进。30多年后，站在新的历史起点上，党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大战略部署，为中国改革事业翻开新的一页。

十八届三中全会以来，新一届中央领导集体以坚定不移的意志和决心，以重锤擂响改革进军的巨鼓，中国改革呈现加快推进之势。2014年，中央全面深化改革领导小组确定的80个重点改革任务基本完成，此外，中央有关部门还完成了108个改革任务，共获得370条改革成果。改革部署出台的数量之多、力度之大、效果之显著，均前所未有。改革在经济体制、政治体制、文化体制、社会事业、生态文明领域全面开花，经济社会发展呈现良好局面，人民获得更多的实惠。中国改革正不断出现新的气象，改革成果正在逐渐显现，改革经验正在逐步成熟，为下一步的改革打下良好的基础。

一、改革需要克服前所未有的困难

随着改革日益向纵深发展，任务更加艰巨，情况更加复杂，攻坚、破冰将成为主旋律。习近平总书记指出：“中国改革经过三十多年，已进入深水区，可以说，容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”这段话高度概括了改革遇到的突出困难。要想顺利地推进改革，获得良好的成效，必须对改革可能遭遇的困难有清醒的认识。对当前的改革事业进行更近距离的端详和更加具体的分析，发现我国当前改革需要克服的困难涉及方方面面，其中有些还根深蒂固，天然地具有复杂性、艰巨性。困难之一：“老虎吃天”

老百姓常说“老虎吃天，无从下口”，说的是纵然老虎这样的百兽之王，在面对抽象无形的对手时也会束手无策。当前的改革正遭遇这样的困难。对现状大家都不满，觉得这也该改、那也该改，但真正要动手的时候，却一时间显得有些茫然，不知道该从何下手、如何才能获取实效。出现这一状况，主要是因为我们当前的改革与此前30多年的改革相比具有很大的差别。

在此前的改革中，改革对象是大体清晰的，即高度僵化的计划经济体制。改革的思路也是大体清晰的，即市场化。在农村，我们逐步废除了不合理的人民公社制度，进行家庭联产承包责任制改革，给农民以生产生活的自主权。1984年，允许农民自理口粮进入集镇落户。在城市，我们进行国有企业改革，从“给厂长一块钱奖金的权力”，到推广河北马胜利的承包制，到建立现代企业制度，再到后来抓大放小和下岗分流。在市场主体上，从最初严格禁止私营经济，如温州的“八大王”事件，到鼓励个体户发展、承认民营企业合法地位，到“民营经济是国民经济的有益补充”，再到“民营经济是国民经济的重要组成部分”。在流通领域，从废除布票、粮票，到价格双轨制，再到商品价格由市场决定。相应地，在金融、土地、教育、医疗、文化等领域也发生转变。30多年间，从计划经济体制转变为市场经济体制，虽然有急有缓，也曾有过反复，但改革对象和脉络一直是清晰的。

当前的改革则与此很不相同。我国的社会主义市场经济体制已经确立并且经过较长时期的完善，待改革的问题不像以前那样突出，改革红利也不像以前那样显而易见和回报丰厚，这就造成改革对象选择上的困难。虽然有待改革的问题和领域仍然众多，如发展不可持续问题突出，资源环境约束加剧，居民收入分配差距较大，教育、就业、社会保障、医疗、住房、生态环境、食品药品安全、安全生产、社会治安、执法司法等问题较多，看起来似乎满眼是问题，但“乱花渐欲迷人眼”，解决思路明确、具有核心地位、可以立竿见影的改革对象却很难看到。尤其是在解决问题的思路上，以前比较简单，主要是坚持好市场化的方向，而现在整体上的市场化已经比较充分，甚至有些领域还出现了过度市场化的迹象，方向一时难以辨清。于是，就出现了“老虎吃天”的困难局面。

尤其是，现在有些改革对象是无形的，改起来就更难。如政府行政权力改革，其中有些权力是有形的，如审批权，这个改起来相对容易一些。2014年长沙大力减少行政审批权，原有行政审批事项485项和其他行政职权9 221项，经清理后分别减少至219项和3 393项，效果显著。但还有些权力是无形的，改起来恐怕就没有那么容易。特别是在基层，权力无处不在，不需要什么明文的规定，“这里拿不住你总有拿住你的地方”。这种无形的权力，说它有，它没有具体的形式，说它没有，它却实际存在且威力巨大。面对这样的改革对象，就像挥拳打空气，有劲无处使，很难找到有效的入手点。困难之二：利益格局刚性

改革本身是对不同人群利益格局的调整，虽然改革对利益格局调整力度比不上革命（革命是暴力性重新排列，而改革是协商性合理调整）。但不管怎样，改革总是要调整利益格局的，或大或小地，有些人群相对受损，而有些人群相对受益。如果丝毫不调整，那就只是粉饰而非改革了。这就带来一个问题：利益格局能被轻易调整吗？尤其是那些利益受损的群体，能接受吗？答案是可以，但难度非常大。

多数情况下，改革所进行的利益格局调整，并不是歧视或剥夺哪个群体的利益，而更多的是要体现公平公正的原则。以前你占有的利益太多，现在减少一些，让大家更公平些。然而，一旦改到自己头上，有些人还是会跳起来激烈反对。2013年，北京发生了部分家长反对高考改革的事件，因传闻要放开非京籍考生在北京高考，一些家长到北京市教委、国家教育部上访抗议。深层次看，这根本不是什么在这里考还是在那里考的问题，而是部分北京家长不愿意失去自己优厚的教育福利。长期以来，京津沪三市在高等教育招生上享有超优厚的待遇，如2014年高考北京考生一本录取率达到24.8％，而省区中最低的四川只有5.5％。如果放开非京籍考生在北京高考，实现平等竞争，可能会有大量外地考生涌入，从而“摊薄奶酪”，让一些北京考生考不上大学或者只能考上较差的大学，所以部分北京家长为捍卫自己的福利而战。

2014年，中石油大庆油田试图改变职工子女大学毕业后直接进油田工作的制度，也遭到了激烈反对。在往年，只要是油田职工子女，大学毕业后就可以进入油田工作，这被称为“世袭就业”。2014年，大概是为了降低薪酬成本、提升员工素质，油田拟对就业制度进行改革，规定二本非油田主干专业毕业生、三本毕业生不能直接包分配，而是委托大庆技师学院对这部分毕业生进行为期一年的培训后，择优录用，同时必须通过英语四级考试。这一政策合法合理，而且从操作上已经尽量采取人性化过渡，通过英语四级的要求也不算过分。然而，此政策仍然激起强烈反对，据报道，“数千名大庆油田职工及其亲属到大庆油田公司门前聚集”，一些员工表示将“去北京和中石油总公司和国资委讨说法”。

还有另一种比较隐形的利益格局，可以称之为“圈子”、“小集团”，虽然只存在于个别部门和个别地区，但对改革的阻碍作用却很大。结成“圈子”之后，它的利益是全方位的，说不定哪里就会触碰到，因此在改革中常会遇到切利益蛋糕时无从下刀的局面。在个别地区，有时一些很好的政策执行不下去，或者执行起来“走样”，原因就是受到“圈子”的阻挠。困难之三：大有大的难处《红楼梦》里王熙凤对刘姥姥说：“殊不知大有大的艰难去处，说与人也未必信。”一句“大有大的难处”，内涵极其丰富，常被人咀嚼回味。套用到国家上，又何尝不是如此？中国是世界大国，领土960万平方公里，世界第三；人口13.68亿，世界第一。国家大固然有其优势，如资源丰富、国内市场广阔及利于产业聚集、更容易保持整体稳定等，但就改革来说，却会遇到更大的阻力。船大，固然会更稳当，但转弯会更困难。

首先是国内发展不平衡带来的掣肘。一位国外驻华大使回本国述职时曾这样评价：“中国，一半是欧洲，一半是非洲。”我们有些地方已经高楼大厦车水马龙，有些地方还是刀耕火种看天吃饭；2014年，一位北京市人大代表建议将“女性产假延长至3年”，与此同时，我国很多女性农民工几乎享受不到一天的产假；一些城市居民已经在为狗争取权利，而一些贫困农村地区连人的权利尚未得到很好的保障。各地区在经济发展、社会管理、观念意识上水平差异很大，对改革的诉求差异也就很大，而国家层面的改革必须照顾到落后地区的稳定和发展，选取各地区的最小交集，按照相对较低的标准来施行。我们时常羡慕日本餐馆的卫生，哪怕一个很小的面馆，看起来也干干净净，一尘不染，但如果我们的卫生条例也要求得这么严、这么细，很多中小城市和农村地区的餐馆恐怕都得关门。同样，还有教育、环保、城市管理……于是，我们经常听到“低水平广覆盖”、“稳妥”、“逐步”这样的政策语言，改革的内容和步伐都受到牵制。

其次是在国际上容易受到排挤倾轧。小国和大国面临的国际环境是不一样的，小国因为谁也碍不着，不容易招人忌恨，面临的国际环境相对宽松，一些小国和地区还借机实现了经济的腾飞。苏格兰认为做小国挺好的，看来并非一时心血来潮。然而，对大国来说情况就很不一样了。大国的发展会直接影响到国际话语权、领导权和资源控制权，特别是由于经济体量巨大，还有可能影响到他国公民的“饭碗”，不可避免地会受到排挤甚至倾轧。1991年，在苏联改革最困难的时期，总统戈尔巴乔夫曾向西方国家请求援助，他按照西方要求推行“民主化”改革、在内政外交上作出大量原则性让步、不惜牺牲民族尊严请求参加西方七国首脑会议，希望获得雪中送炭的援助。然而，令他失望的是，西方国家并未承诺和兑现任何具有实际意义的援助款项。戈尔巴乔夫太天真了，西方大国不希望有一个强大的竞争对手，并不会因为你“民主”了就会放弃对你的压制。西方还曾向戈尔巴乔夫郑重保证“北约绝不会东扩1厘米”，而现在，北约已经将封锁线扩展到了乌克兰。

中国是一个大国，尤其是改革开放以来，经济增长非常迅速。2007年，中国超越德国，成为世界第三大经济体。2011年，中国又超越日本，上升到第二位。有预测说，中国将在2020年以前超越美国，成为世界第一大经济体。而中国的进出口总额，已经在2012年成为世界第一。中国这样的发展势头，不可能不受到单极化的西方大国的格外“关照”。于是乎，不知从何时起，“中国威胁论”开始甚嚣尘上，针对中国的反倾销也越来越频繁，甚至还出现了“新月形包围圈”，个别西方国家还不断挑唆怂恿周边国家给中国制造麻烦。在这样的背景下，中国改革的方式手段不可能不受到制约。全面深化改革固然需要市场化、国际化，但我们不可能不要自己的银行和国有企业，不可能不要自己的民族产业和高科技产业，也不可能将经济命脉的控制权拱手让与他人，更不能一卖了之。如此一来，改革的选择余地就小了，包袱也加重了。困难之四：体制复归力量强大

我小时候曾有一次很感慨的赶牛车经历。那是在春节前后，牛歇了大半个冬天，不情愿地被牵出来、套上车出门上路。结果，见到一个路口，牛就试图拐弯、掉头，下一个路口还是如此，还差点弄翻了车。我这才明白这牛是闲惯了，它并不知道你要它去哪里，但它一直惦记着回到暖融融的牛栏里吃草、歇息，于是总是想掉头回转。明白了这一点，再过路口时，我只能提前下车，紧紧牵住牛鼻子，才得以一路向前。当然，回程的时候就不用这么费劲了，它自动走得很快。

有些领域的改革也会出现类似的情况。1978年以来，中国改革取得全面进展，然而在原体制的核心部分——政府机构、国有企业等领域，一直推进得非常艰难。这些领域也在积极响应改革，从未说过一次“不”字，但总是有自己的惯性模式，有时候改着改着就又回到原样去了。比如我们曾经几度精简政府机构，然而有的部门却似乎难以跳出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环，近些年严格控制住了编制，但编外人员却增长迅速，借调、辅警、协管、临时工等大量出现。再比如一些具体的改革措施也是如此，废除劳教制度，个别地方就建立“非正常上访训诫教育中心”，甚至提出“无期训诫”；变审批制为备案制，个别地方就搞前置性、强制性备案；八项规定严格公务接待，个别地方就将饭店搬到机关大院里，甚至连服务员也连带一起招来；规定事业单位招聘必须公开，个别地方就搞“萝卜招聘”、“定制招聘”。所谓“上有政策下有对策”，一些地方和部门改来改去，总想着回到自己原有的老路上去。

现状往往是多种因素综合作用下长期积淀的结果，是一种相对稳定的状态，通过外力去推动和改变它，会格外艰难。更难的是成果不易保持，一旦外力消失或者减弱，它就会迅速恢复原样。越到基层，这种情况就越明显。前几年，我曾在某个县计生局调研时发现这样一种情况：这个局里，享受国家财政拨款的、有正式编制的员工只占三分之一，其他都是编外。为什么这么多编外？原因有三：一是管理工作越来越细，建大厅、搞服务，乡乡有计生专干、村村有计生信息员，所需的人手增加；二是“人能进不能出”，一些股长接近50岁、升迁无望时干活积极性就不高了，或者常年请病假，或者来了也基本不出力，但一般情况下难以把这些人清退掉；三是这是个农业县，就业空间狭窄，在政府工作稳定、体面，大家托着门路往里挤，于是机关就不可避免地扩大规模。规模扩大之后直接就遇到如何养人的问题，于是就得增加收费，以前叫做超生罚款，现在叫做超生人口社会抚养费。所以，这里的计生工作不能太松，但也不能管得太死。久而久之，变成了“管理就是收费”，万变难离其宗。这种局面历经日积月累而形成，具有很高的稳态，改变它，难，改变后要想保持住成果，更难。困难之五：不配套难奏效

生活中，穿正式西装是一件比较麻烦的事情。纵然我们可以不理会什么“曲臂时衬衣袖口应露出西装袖口1厘米”之类的严苛标准，也不必像外企白领那样纠结于“西装裤子里能否穿秋裤”，但最起码的，西装、领带、衬衣、袜子、皮鞋必不可少，如果缺了一两样，或者配得实在是不搭调，比如西装里面配T恤，脚穿一双肥大的旅游鞋，或者脚踝处露出雪白的袜子，就会立即成为笑柄，其效果还不如穿日常便装。这充分说明，配套是非常重要的。

改革也是如此。大家非常关心户籍制度改革，都说要放开户籍，但户籍并不是一张户籍卡那么简单，如果仅仅是一张纸，那么多印一些就好了。事实上，附着在户口上的权利一度高达几十项。我们不妨回顾一下，在90年代中期以前，户籍里面有一项非常重要的内容——“粮油关系”，如果没有户口，城镇里就没有你的粮油，理论上来说你在城镇只能慢慢饿死，电影《天浴》里的文秀就是因为这个而无法回城。后来随着市场化改革，“粮油关系”慢慢消亡了。然而，“百足之虫死而不僵”，附着在户口上的社会福利仍然部分存在，最简单的如教育，你有户口，城镇里就必须保障你家孩子在幼儿园、小学、初中、高中的位置。如果放开户口管控，而教育资源扩充跟不上，就会引发矛盾，甚至可能出现“打群架”的现象，类似的可能还有就业、住房、社会保障等。越是大城市，户口的含金量就越高，放开户口需要的社会公共资源配套也就越多。

配套不仅意味着多花钱，还意味着组织难度的加大。仍以户籍制度改革来说，户籍固然是公安部门在管，但公安部门管的这一块仅仅是人口登记和治安管理功能，在户籍功能里只是一小部分，要推进户籍改革，还必须得到教育、人力资源和社会保障、卫生、国土等部门的协同合作。多部门合作，无论在哪个国家都不容易。如果缺乏有效的协调，非常容易出现责任不清、互相推诿的情况。很多改革浅尝辄止，或者遁于无形，就是因为这个原因。然而可惜的是，改革走到今天，可以单独推进的改革“孤岛”已经几乎没有，剩下的大多需要配套。户籍改革如此，其他许多领域的改革也是这样。

配套难，难配套。不过，也不能就此泄气，实际上我们改革中已经有了一些成功的例子，如农村义务教育学生营养改善计划。2008年，国家已经加大对农村寄宿生的生活补助力度，但只发钱没有用，因为有些贫困地区学校没有食堂，发的钱很大程度上给了家长，对改善学生营养意义不大。于是，国家在2011年开展了农村义务教育学生营养改善计划，给每个学生每天提供3元的午餐，并且要求“把‘三元钱’吃进学生肚子里”。可是，供餐并不是一件容易的事，除了买菜买米，还需要锅碗瓢盆酱油醋，需要水电柴火，需要雇工友做饭，没有食堂的学校还要装修食堂、平整地面并贴瓷砖。如果再考虑孩子普遍比较小，吃饭必须由老师组织，老师中午没法回家做饭，这又不是一天两天，老师只能一起跟着吃，于是又出现陪餐费用的问题。因此，学生营养改善计划看似只是孩子吃饭问题，但也需要精心组织，更需要国家、省和县之间对费用的合理分担。令人欣喜的是，这件事做成了。可见，“有志者事竟成”，只要有足够的决心，配套问题虽然复杂，但不是不能解决的。困难之六：共识程度不够

近年来，改革成为非常时髦的一个字眼，政府讲、学者说、公众谈、网友评，大家都为改革鼓与呼，莫不以推进改革为己任。改革，简简单单两个字，横看竖看都是它，然而，人们各自心里的改革，差异可能就大了。别说是对改什么，就是在同一问题怎么改上，想法都未必一致。那么，会不会出现“小马、天鹅和螃蟹拉车的故事”呢？

当前，决策层对改革的认识是深刻的，决心是坚定的，方向是正确的，方法是科学的。如党的十八届三中全会《决定》提出“推进农业转移人口市民化”，一个“市民化”抓住了问题的关键所在，提出了符合客观规律和历史潮流的解决办法。然而，各相关主体对这一问题的认识却难说已经到位。以城镇政府来说，一些城镇的管理者仍然有些“嫌贫爱富”，欢迎投资入户、高学历入户，而对广义上的“农业转移人口”却另眼看待，明里提出欢迎“新市民”，暗里把好门口禁止进入。以城镇居民来说，一些城镇居民对此严重缺乏心理准备，他们从来没有想过这“乡下亲戚”竟还能赖着不走了，还要和自己争抢公共资源，本来他们对一起挤公交已经忍了很久了，现在又要面对一起抢好学校、一起抢好工作、摊薄福利待遇，难免有些不痛快。对农民工来说，由于城乡二元制度已经维持近60年，他们生下来就是这样，甚至上一代就已经是这样，多数农民工早就适应了这种角色，只会抱怨自己出生的地方不好和没有文化，对自己的历史命运和平等权利懵懂无知，整体上仍停留在“挣一笔钱回家”的层面，甚至有些还会本能地嘲讽、反对试图帮助他们的政策。各方对问题的认识差距如此之大，必然会影响到政策施行的进度和效果。

还有一些问题在理论上尚未完全争论清楚。比如土地增值收益的分配问题，随着城镇化的推进，土地迅猛增值，原来种粮食一亩地价值可能也就几万元，现在用于盖房子一亩地价值500万元，涨价归谁？有人认为应该归农民，可是，涨价是因为城镇发展，不是因为他的辛勤劳动，此外，如果涨价都给了农民，城市还怎么规划建设？所以也有人认为应该“涨价归公”，也就是归市政府。再比如区域平衡问题，对如何调节区域发展差异存在两种对立的思路，一种是资源倾斜，将经济增长所需的要素更多地投放在落后地区，抑强扶弱；另一种是人口流动，允许落后地区的人口向发达地区流动，流出的人口通过职业转换实现富裕，留下的人口通过人均资源占有状况的改善实现致富。公说公有理，婆说婆有理，到底哪一个是对的呢？总有一个是对的，总有一种是最优的解决办法，但是必须让大家认同才行。

共识并不等于所有的人一致赞同和折服，也并不具有表决的效力，但它是制定决策时不能忽略的因素。一项政策，要想让它切实有效地发挥作用，各相关群体达成大致的共识是必不可少的。然而，从现有很多改革措施来看，共识的程度还很不够，尚有较长的路要走。困难之七：改革环境堪忧“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”，说的是改革开放初期的一种现象，有的人一方面享受改革的成果，另一方面又对改革横加指责。20世纪80年代后期，在一所国企中学的教工食堂里，我经常听到教师们的抱怨，无非是物价涨得太快——一个白面馒头的价格居然从4分涨到6分，某某因为囤积水泥发了财，一些个体户“花10块就跟我们花5毛似的”之类的话。尽管他们的工资从30多元涨到200元，家里纷纷有了电视机（挤在学校公共电视厅里的人越来越少），但大家仍然颇为不满。改革者对这些“骂娘”似乎可以不理，嘴长在人家身上，“给差评”是人家的权利，如果肚量再大一些，完全可以装作听不到。然而，如果“骂娘”变成上街，还能如此镇定自若吗？

外部环境不好是目前很多改革者的共同感受。与20世纪80年代相比，我们的改革环境更加复杂，如在社会的心态上，不少人对改革期待高、承受力差，而且缺乏积极的参与意识。社会上一些非理性情绪大行其道，特别是随着信息网络等的普及，社会舆论的扩散速度和影响程度远非当年可比，甚至网络上充斥着一股“戾气”，仇官、仇富、仇医、仇银行、仇城管、仇房地产开发商、仇地域……有时候甚至是划根火柴就可以点燃。在这种情况下，政府在制定政策时难免投鼠忌器、瞻前顾后，避免碰到“雷区”，改革方式、改革力度都受到限制。最近还出现一种比较极端的情况：有些人“逢政府必反”，只要是政府提出的政策，会本能地恶意揣测、做有罪推定，到这种程度，改革还如何开展呢？改革需要一个宽松的社会环境，但现在，这个环境只能靠改革者自己去改善和营造。

社会各主要阶层都会从改革中获利，然而，获利的多少却注定是有差距的，也许别人得到20元，你却只能得到10元；或者你期望得到10元，结果只给你5元。拿得多的固然欢欣鼓舞，拿得少的却不干了。改革要想推进，只能依靠各阶层间的协商和妥协，如果互不退让，就有可能“谈崩”，到头来改革受阻，大家都受损。然而，实际上常见的情况是，一些群体非常容易陷入“不是你死就是我亡”、“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风”的惯性思维。以征地拆迁为例，这是城镇化送来的大礼包，我们看到的情况往往是“不是买地的太黑，就是卖地的太狠”，有的开发商拿走农民的良田，每亩补偿不足3万，也有农民在房屋被拆迁时漫天要价，一小块宅基地索价1个亿，于是经常谈崩，有时只能靠暴力解决，断水断电、砸玻璃、放毒蛇、封门断路等等时有出现，极端时甚至还出现过群殴、自焚等。如此顶牛不相让，对政府的调节、调解能力提出了严峻的考验。

近年来托克维尔的《旧制度与大革命》成为人们热议的话题。它揭示了一个以前一直被大家忽视的规律：当一个旧的制度开始改革的时候，反倒是它更加危险的时候。人民对改革的期望过高，就会与改革自身的逐步性、有限性之间产生尖锐的矛盾，改革须与革命赛跑。

以上是改革遭遇的突出困难。为了使读者看得更清晰，我们将这些困难分为七个维度，彼此之间尽量做到不交叉重合。这是为了大家理解的方便，相当于“技术分解动作”，而现实改革更类似于“连贯动作”，比这复杂得多。一项改革措施，往往包含了多个方面的困难，比如城镇化，它既要求达成更广泛的社会共识，也要大量配套，还要大幅改变利益格局，同时还受到国家太大、各地发展不平衡带来的掣肘，往往是多种困难交织在一起，因此困难之大是可想而知的。毫不夸张地说，当前改革遇到的困难是空前的。

二、改革既要积极又不能蛮干

目前，改革已经成为社会热潮。热潮固然是好，但也可能会掩盖存在的问题，越是在热潮中，越是需要有冷静的头脑。必须意识到改革不是一件容易的事，要做好攻坚克难的准备。同时，推进改革还应当吸取历史上改革的经验教训，采取务实的态度，制定正确的策略。改革需要实打实

现在，改革成为“一把手工程”，不会再有人不识趣地跳出来表示反对。然而，过去存在的一些消极的思想认识，却并不会就此烟消云散。在一定程度上，这些思想认识依然存在，并且影响到当前改革的成败。

误区之一：幻想回避改革

这种观念在前些年非常流行，几乎占据主流地位，尤其是在经济领域。我们连续30多年快速增长，创造了世界大国中前所未有的增长奇迹。GDP增长甚至一度超过10％，这几年略微降低了一些，最低也在7.4％，仍然大大高于其他大国的水平。经济的持续高速增长，似乎表明原有体制整体上是成功和高效的。难道还需要大费周章地搞改革吗？于是出现了一种观念：只要稳稳当当地保持每年8％的增长速度，问题就自然都解决了，根本不用费力气去搞什么改革。现在已经没有人会公开这么说了，但这种想法依然大量存在。

在这种观念之下，经济增长中的结构改革一度被忽视，而将更多的注意力放在宏观调控，主要是“刺激”上。在中国市场化改革初步完成以后，出现了常态性的需求不足问题。对需求不足问题，有学者认为没关系，补上就行。无非是财政政策和货币政策，比如松一松银根，降低存款准备金率和利率，多往外放点贷款，自然就平衡了。这当然是一种简便的办法。可是，需求不足产生的原因除了经济周期之外，还包括结构问题，对此只有靠结构改革的办法才能根除，经济刺激只是一时“把数对上”，结构问题有可能会进一步加重。经济增长速度保住了，但产能过剩、通货膨胀等问题也突出了。“医得眼前疮，剜却心头肉”，这属于饮鸩止渴。因此，在借助财政政策和货币政策等调控手段的同时，更要依靠改革消除结构问题，焕发持久的增长活力。

在矛盾最尖锐的住房问题上，同样有类似的观点。有人认为，现在我们城镇户均住房套数已经达到1.02套，现在由于计划生育政策的实施，城里多是一孩化，孩子结婚后等两边父母都不在了，一下就会有3套房，我们应该发愁的是将来房子太多的问题，眼下的住房结构性短缺可以不理。可是，未来是虚无缥缈的，当前许多人正急等米下锅，青年结婚没有房子，你能让他等个三五十年吗？而且这种对未来的预测纯属主观臆断，固然会有人口减少、住房相对变多的因素，但别忘了我们还有城镇化的因素，上亿农民工正住在工棚宿舍、楼梯间、地下室甚至群租“蚁巢”里，居住条件亟待改善，未来还可能有更多的农业转移人口。所以我们必须立足于当前的问题进行改革，即“今天的饭不能等到明天再吃”。

改革是难以回避的。现在每年都是高增长，可是，如果不改革，增长速度很可能会掉下来，通货紧缩、大量失业并非天方夜谭。问题之所以能消失，是因为大家在想办法、花大力气解决，如果只是摆在那里而不花力气解决，恐怕再过一百年也还是那些问题，甚至有可能变得更严重。

误区之二：企图避重就轻

图省事是人的天性，由于改革依靠人来推动，人的这种天性也会影响到改革的行为模式。改革事项众多，任务有轻有重，方式有简有繁，于是有些地方就倾向于避重就轻、避难就易。比如卫生体制改革，医疗的改革太难，因为医院普遍负担沉重、医患矛盾又实在突出，怎么改都很难让大家满意。于是有学者想到一条捷径：不如将多数资源和精力放在预防上，只需花很少的成本，大家又不用受病痛折磨，岂不皆大欢喜？然而，这种避重就轻的办法注定难以奏效。治病和预防不是替代关系，再怎么预防，总还是有一定比例的人得病，比如人老了自然更容易得病；一部分人因意外事故也需要救治。预防可以加强，但不能因此忽视医疗，因为这是绕不过去的坎。当年“神医”张悟本就是迎合了人们的心理，他的“神作”《把吃出来的病吃回去》引来众人追捧，看上去多简单哪，只花一点点钱，还不用打针受罪，只要吃好饭就能舒舒服服治好病。在他的推荐下，一时间，长条茄子和绿豆竟成了抢手货。可是，事实证明这办法既荒谬又害人。

还有个别地方不愿意改革，而采取了修补、糊裱、粉饰的办法。某县有一座举世闻名的古桥，游客反映“桥是好桥，只是桥下河里的水已经污染成了酱油色，臭气刺鼻”，尤其是外国游客更加难以忍受。该县进行“治污”，将臭河改道十里以外，另引清澈自来水灌入桥下河道，于是河就干净了。避重就轻，这个事情“就”得也太轻了。即便河流上游不是你的管界，你也可以请求上一级政府协调治理，就算不能完全治好，也总可以利用古桥的影响力给他们施加压力，多少会有些作用，可是现在，居然花钱把问题都掩盖起来了。这样的做法虽然听起来离谱得出奇，但近年来在报端上屡有见闻，比如在公路边建长墙遮蔽贫困村；马路上用黄色油漆画盲道；给保障性住房画“窗户”；用绿漆涂荒山作为绿化；撒麦子来充当草坪；混凝土地上种庄稼作为“复垦”，类似奇葩做法，纯属劳民伤财。

误区之三：“奉旨改革”

党的十八届三中全会以后，新一代中央领导集体对改革的共识达到前所未有的高度，作出了全面深化改革的战略部署。但对某些基层的官员来说，他们对全面深化改革的理解未必有这么深。于是，“奉旨改革”之下，个别干部就成为矛盾的结合体，一方面，在改革行动上小心翼翼，不可多说一句话，不可多走一步路，如同初进贾府的林黛玉；另一方面，在改革态度上热情洋溢，亦步亦趋地连颠带跑，如同吹竽队伍里的南郭先生。

2014年初，中央成立全面深化改革领导小组，对改革事业进行总体设计、统筹协调、整体推进和督促落实。此后“深改小组”如雨后春笋般涌现出来，省级、市级，甚至不少县级、乡镇级和一些职能部门、企事业团体也蜂拥进入改革的大门，唯恐落在别人后面，“村村有计划、家家出方案”，一时间人欢马叫，热闹空前。然而，这种热闹中是存在隐忧的。首先，中央层面要对国家改革负总责，成立全面深化改革领导小组是完全必要的，因为它是掌舵的。然而，下级政府面对的主要是执行政策的问题，而且越往下级就越以具体事务为主，把握方向的权力就越小，到了最基层，事情就那么几件，是否也有成立深改小组的必要呢？其次，一些职能部门也纷纷成立深改小组，然而，当前的改革大多是需要多部门协调的，如果每个部门都单独成立深改小组做方案，岂非成了“片面深改”？因此，改革不能跟风，必须根据实际需要来，否则就成了做样子。

当年的家庭联产承包责任制改革是从基层改起的，小岗村几个农民在生存压力之下孤注一掷，凤阳县、安徽省给予支持推广，随后便如星星之火一样燃遍了整个中国大地。而在当前的改革中，一些地方热衷于等文件、听传达，随时打听着上级的动向，往往是上级政府说什么，就照葫芦画瓢，也制定一个本级的方案。个别的甚至出现“抄作业”现象。这种照本宣科的方式，表面是坚决跟随领导，实际则完全背离了深化改革的本意。改革固然要按照上级的整体部署，更要发挥本级的主观能动性，根据本地区、本部门的实际情况，制定更切实、更有针对性的改革措施。

误区之四：为了改革而改革

在改革成为一个“好词”、社会对改革充满期待的情况下，特别要警惕一种倾向：为了改革而改革。一些地区和部门的官员并没有站在足够的高度上，也缺乏深思熟虑，只是为了吸引大众眼球，引起上级领导重视，在条件不成熟的情况下盲目推出改革政策，甚至“看到什么改什么、想起什么改什么”，从不在乎这中间造成的财富浪费，也不考虑人民群众为此付出了怎样的代价。这样做唯一的“好处”就是有充分的动作证明自己“一直在改革和创新”。

高考是一个“改革”比较多的领域。10年之内，某省高考方案曾经历了4次变化，先后用了“3+2”、“3+小综合”、“3+大综合”、“3+学业水平测试+综合素质评价”等5个方案。周边省份也没有闲着，甚至这个省淘汰的高考方案又被另一个省捡起来。频繁的“改革”让老师和学生们感到无所适从，老师不会教了，学生也不会学了。这让人经常想不明白，在招生制度、招生比例不改变的前提下，仅靠考试科目和分数比重的小增小减，究竟能有多大的新意？换汤不换药，无非是平白折腾老师和学生罢了。如果改革的时机还不成熟，不允许我们对高考制度做实质性的调整，何不乐得清闲一会儿呢？

前几年有一些地方热衷于“大变样”，甚至将“大变样”视为加快经济发展方式转变的突破口和重大改革措施。以某县为例，为了完成市里布置的任务和尽快改变落后面貌，将“大变样”作为最大的政治目标来抓，成立“大变办”（即“三年大变样”指挥部办公室），提出了“城市要大变，首先在拆迁”；“大拆促大建、大建促大变”等口号，制定了“11168”工程，包括拆迁10万平方米、推进10条主干道建设、新增绿化面积100万平方米、打造6大景观点、建设8大精品工程。在短短的10天之内，完成33万多平方米的拆迁任务，1 000多户群众土地被征用。其强大的执行能力令人刮目相看，然而，与此对应的却是，一些群众房屋被拆，只能住在临时窝棚里，普遍不理解也不欢迎这样的改革。为了改革而改革，效果甚至还不如不改革。明确改革的目的

改革本身只是手段而不是目的。那么，我们是为了什么而改革呢？简单地说，改革是为了使我们发展得更好。但这样又过于笼统和主观化，究竟什么算作是“好”呢？“好”首先当然是钱更多，钱多了，才可能享受到更高品质的物质文化生活，但仅仅钱多一点却并非是足够的。就以我最熟悉的某县来说。我曾先后11次到那里，亲眼见证了它的发展。从2007年到2013年，该县农民人均年纯收入从2 342元提高到4 622元，增长将近一倍，但年纯收入4 622元平均到每个月仍然不到400元。这样无非是有了廉价化纤衣服和塑料凉鞋穿，每年可以多吃几顿肉而已。另一方面，每年外出务工16万人次，数万留守儿童饱受亲情割裂之苦，嗷嗷待哺。由于缺乏劳动保护，导致职业病多发，仅矽肺病重灾区5个村就有矽肺病人138人。原来这里山清水秀，河水甚至是漂亮的蓝绿色，现在一些河段已经明显遭受污染。近年来这里艾滋病疫情呈快速增长趋势，艾滋病病毒感染者和发病者累计报告数达到1 587例。这样的发展如果算个总账，很有可能是赔本的、倒退的。所以，这种发展模式必须改，而方式只能是靠改革。

从国家层面来说，我们可以将改革的目的归结为以下几个方面：

经济持续稳定增长。30年多来，中国社会不断发展进步，国际地位不断提高，靠的就是我们的增长奇迹。每年的政府工作报告，都把经济增长放在最靠前的部分，经济增长速度成为政府和社会最关注的指标，往届政府屡屡提及“保8”、本届政府提出“区间管理”，都是立足国情的明智之举。中国有近14亿人，吃饭是最大的政治，如果经济不能持续稳定增长，“蛋糕”做大的速度不够，会直接导致蛋糕不够分的问题。一旦经济增长遭遇严重困难，过去增长红利下被遮盖的各种矛盾就会凸显出来，甚至难以收拾。因此，必须通过改革，在短期内进行更有效的需求管理，缓解需求不足的结构矛盾；在长期获得新的增长动力，实现发展方式的转变。反过来说，经济持续稳定增长，又会给改革提供更广阔的空间，实现两者相辅相成的良性互动关系。

人民获得更多实惠。蛋糕做大了，还有个分蛋糕的问题。经济增长了，人民获得的实惠未必一定增多。如果分得不够均匀，或者机制设计不够合理，在一定时段内某些领域的状况还会更差一些。比如，我们有2.6亿城镇农民工还不能享受到平等的市民待遇，在就业、社会保障、子女教育等领域难以得到有效的保障，难以完全享受到社会进步的物质成果。再比如住房，近年来这一问题日渐突出，让不少居民望城兴叹、望房兴叹。之所以造成这种状况，主要原因是我们原来有些机制不够合理，这不仅影响到人民的生活满意度，也阻碍了国家整体文明进步的步伐。这需要通过改革，改掉原来那些不合理的机制，使改革红利人皆有份，给各社会群体以更广阔的发展空间，将社会格局从“鸭梨形”变为“枣核形”，甚至改变主要人群的整个生活面貌。

保障人民权利权益。随着我国经济社会的快速发展，社会文明程度和治理水平不断获得提高，人民的权利权益获得了比以前更好的保障。然而，在我国现有的发展水平上，社会上还存在着不少侵犯人民权利权益的现象，如在前面提到的某县征地拆迁中，政府没有和老百姓签订任何拆迁补偿协议，就擅自扒掉1 000多户居民的住房，农妇哭诉自己完全是“被迫自愿”。随着人民群众公平意识、民主意识、权利意识的不断增强，对此类问题的反应越来越强烈。这就必须通过改革，使政府和民众建立起新型契约关系，对政府“法无授权即为禁止”，对民众“法不禁止即为授权”，从而“把权力装进制度的笼子里”。通过全面推进依法治国，保障民众的人身权利、财产权利、陈情权利、监督权利等各项基本权利不受侵犯，使社会更加公平和稳定。

合理利用资源环境和可持续发展。我们是一个人均资源占有量少、环境承载能力脆弱的国家，但此前我们在发展中资源消耗大、对环境破坏严重，这种发展难以长期持续。2013年，我国石油进口依赖率达到58.1％，土壤污染总点位超标率达到16.1％，地表水中污染最严重的劣Ⅴ类水占比达到10％，其中海河流域达到39.1％，全国100个大中城市雾霾天气全年平均达到29.9天，耕地逼近18亿亩红线，海洋渔业资源枯竭，“楝树开花，黄鱼不来”，极少数渔民越界到别国海域偷渔……“杀鸡取卵”式的发展怎能持续？“宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”。党的十八大报告提出：到2020年，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展。这就必须通过改革，将资源环境成本内化于发展中，切实转变增长方式，用制度保护环境和推进生态文明建设，从而实现可持续发展。改革不能蛮干

说起改革，人们往往强调其难。大家说，中国历史上影响比较大的改革有十几次，然而这些改革当中成功的极少，要么当时就引起保守势力反扑，改革者被一锅端；要么是改革者死后遭反攻倒算，改革成果付诸东流。即使是商鞅变法，变法虽然成功了，但商鞅却被灭了族。以致有人总结为“维新变法难成功，改革志士无善终”，云云。

以上说法有一定的道理，中国是个历史厚重的内陆型大国，相对别的国家来说，具有更强大的惯性，因此变革不易。然而，却也不能因此说改革就一定失败。更准确的说法应该是：中国历史上比较激进的十几次变革绝大部分都失败了，只有商鞅变法成功了；中国历史上还有一些力度很大的改革，因为采取了恰当的改革手段，比较平和地就成功了。其中最典型的是宋太祖赵匡胤“杯酒释兵权”的改革。赵匡胤能当上皇帝是因为“黄袍加身”的陈桥兵变，当时这种兵变已经有了200多年的传统，往往是武将强势，把废立皇帝当成家常便饭，几十年换十几个皇帝，甚至“一夫夜呼，乱者四应”。赵匡胤假借酒醉和石守信等大将们商议，用厚金赎买的办法削去其兵权。谈笑之间，革除了绵延200多年的弊端渊薮。此后直到宋朝灭亡，再也没有出现过臣属过于强大以致威胁君权的忧患。方法手段是温和的，效果却是改天换地的。

改革的成功或者失败，不能搞简单的“历史必然性”，不能根据其结果来进行“事后诸葛亮”式的分析。那样既不公道，也不利于总结经验教训以便日后改进。改革如此，人生如此，就连人们平时做事也是如此。少年时一次捉鱼的经历给我留下了很深的印象。当时我最大的乐趣就是捉鱼，但苦于缺乏工具，很少能有斩获。终于有一次遇见一个天赐良机，大概由于枯水，我远远望去有一个很小的水洼和河面完全分隔开来，里面赫然就有几条鱼。我按捺不住心中狂喜飞奔过去，然而，就在我跑过去的途中，一条鱼儿奋力挣扎，蹦跳跃入河中；在我俯身过程之中，又有一条鱼儿从我身边跃走。眼见只剩下一条鱼，我心中又急又慌，手忙脚乱去捉，然而鱼儿身体异常滑溜，左支右绌未得，仓促之间竟然让它从手指上弹开，进而也跳入河里游走了。事后我懊悔不已。此事纯属经验不足，假如我能耐心潜进，待其不备突然进攻，可以得到3条鱼；假如我飞奔到达以后，能不怕弄脏衣服直接用身体堵住鱼的去路，可以得到2条鱼；假如在下手的时候能更果断一些，至少也可以得到1条鱼。然而，就是因为经验不足、策略不当，竟至一无所获。人生事莫不如此，事后都可以说一切注定，但事前、事中不同的选择和策略，决定着截然不同的结果。

戊戌变法是距离我们最近的一次王朝改革。阅读这一段历史，常常令人扼腕叹息。戊戌变法是国家陡遇两千年未有之变局，中华民族处于存亡之际的奋力一搏，也是以和平方式实现国家现代化进程的最后一次机会。戊戌变法一定失败吗？或许未必如此。甲午战争惨败，给大清朝野上下带来最强烈的刺激，“图强”成为全社会的共同呼声，此时改革客观上具有十分有利的条件。但光绪皇帝和康有为等维新派犯了两个致命的错误：一是没有处理好政治权力的关系，大权在慈禧太后手里，光绪皇帝是经她许可和授权开展变法的，但维新派唯我独尊排斥一切，将变法变成“帝党”与“后党”间你死我活的权力斗争，捎带将所有老臣和地方实权派一并推到自己的对立面，权力天平陡然失衡。二是变法措施大而无当。短短百日之内，光绪皇帝颁布的实行新政的命令多达四五十道，具体措施洋洋洒洒数百条，大多数新政措施未经思考论证，根本不具备可行性。督抚中不遗余力推动新政的只有一个湖南的陈宝箴，然而，对不切实际的变法措施就连陈宝箴也持批评态度。如此改革，能无败乎？短短103天，慈禧太后发动政变宣布实行训政，维新变法仅如昙花一现，转瞬即败。

戊戌变法的失败说明，推进改革必须要有务实的态度。改革必须判明形势，知道自己的斤两，了解潜在的难度，明白自己的行为边界。应当凝聚社会共识，团结一切可以团结的力量，尽可能地减少改革阻力。应当充分考虑各阶层的实际利益和承受能力，避免将中间力量推到敌对方而导致失衡翻船。在改革方案设计上，不能仅凭一腔热情，贪大求全、草率盲进，而是应当深入调研、通盘考虑、逐步推进、稳妥善后。

三、新形势下须有新技巧

改革要想成功，方法策略是必不可少的。凝聚社会共识，团结一切可以团结的力量，这固然是放之四海而皆准的道理。然而，还必须根据当前改革的新形势、新任务、新特点，采取更具针对性的方法。党的十八届三中全会《决定》指出，“改革开放的成功实践为全面深化改革提供了重要经验，必须长期坚持。”并且提出了许多创新性的方法，如“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，提高改革决策科学性，广泛凝聚共识，形成改革合力”，无不闪耀着智慧的光芒。必须将这些方法落实到具体的改革措施中去。规划非常重要

马克思说：“最蹩脚的建筑师从一开始就比最灵巧的蜜蜂高明的地方，是他在用蜂蜡建筑蜂房以前，已经在自己的头脑中把它建成了。”改革进入深水区以后，由于面临的任务繁重艰辛，需要考虑的情况纷乱复杂，在制定整体方案时必须有一个通盘的战略规划，在每一项具体的改革政策中，也必须要有正确的规划。

一定要有一个计划

改革不能“一时心血来潮”，必须提前制定计划。人的成长首先是从学会做计划开始的。对改革来说，这种计划应当包括：

——改革的目的是什么，战略目标是什么？

——为了实现改革目标，需要何种条件，需要哪些资源支撑？这些条件是否具备，如果当下不具备，何时可以具备？如何具备？

——在实现改革目标的过程中，需要先做什么，后做什么？不能做什么，哪些是不能触碰的“高压线”？

——为实现改革目标，需要哪些配套措施？在诸多配套中，哪些是可以省略的，哪些是可以适当从简的，哪些是必不可少的？

——和以前的政策如何衔接？前后有矛盾该如何处理？

——在实现改革目标的过程中，可能会遇到哪些情况？遇到每种情况该如何应对？遇到抵制该怎么办？为解决这些问题是否留有后手？

——一定要学会适当妥协。妥协并不是彻底放弃改革目标，而是在不改变大方向、能把问题解决掉的前提下做出退让。政府层级间需要妥协，社会阶层之间也需要妥协。如何妥协、妥协到哪里，是最微妙、最难以把握的改革艺术。

从全局出发考虑问题

从全局出发来考虑问题包括两个层面。一个是空间上的，中国是一个地域辽阔的大国，这意味着战略纵深大、回旋余地大，对我们实现发展目标、解决困难和问题是有利的。改革须以国家整体作为单位，国家确立一个目标，只要各地协同实现这一目标即可，而没有必要各地均独立实现这一目标。比如说，中国必须考虑粮食基本自给的问题，但不用每个省区、每个县都要实现这样的目标。如果严格这样要求，则北京、上海和沿海一些工业城镇都没法发展了。然而，在现实中，“××省粮食安全”这样的政策目标并不少见。非但如此，很多地方都希望“麻雀虽小，五脏俱全”，都要发展高科技、物流、文化创意等产业，都提出自己的新型城镇化发展目标，都要在自己的狭小空间内实现全面发展的目标，等等。这种情况是有害的，它导致空间资源的低效利用，在长期还造成难以持续、引发财政金融风险等问题。2011年公布的《国家主体功能区规划》，将国土分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，力图打破传统行政区划的界限，形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局。现在来看，这一规划亟待进一步完善和落实。

从全局出发考虑问题的另一个层面是政策的组合效应。实现某一发展目标，往往需要一组政策，如果仅从其中的某个政策来说，它很可能是不完美的，甚至在操作中很可能会带来问题，但一组政策的整体效果可以确保实现目标和避免问题出现。如城镇化，需要从农村到城市的一系列政策。如果仅仅放开农村的土地流转，可能会产生土地兼并问题；如果仅仅放开户籍让农民都进到城镇，可能会产生贫民窟问题。从单独的每项政策来说，它们都不是完美的，但这些政策组合在一起，能够产生平稳的流出、流入、定居、保障等城镇化效果。如果非要机械地强求每一项政策都单独实现圆满目标，那政策就极可能会陷入无法实施的境地。

有时次序也能决定成败

在戊戌变法中，比较持重的荣禄和陈宝箴的建议中都出现“次第”一词。有的时候，改革中先做什么、后做什么的次序可能并不重要，颠倒一下或者同时施行都可以；但另外一些时候，先后次序是不能变的，甚至变了会直接造成失败。这就如同生活中必须先穿袜子后穿鞋一样。

在城镇化改革中也有这样的问题。新型城镇化是以人为核心的城镇化，农民不但进入城镇打工，也成为城镇的正式居民。农民进城以后，就面临一个与农村“切断脐带”的过程，在经济上这一“脐带”主要表现为“三权”：耕地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，其中尤以宅基地使用权最为重要。“脐带”肯定是要切的，这是资源配置的需要，也为国外的客观规律所印证，但顺序千万不能搞错。必须让农民进城得到稳定，有了户口、社会保障和稳定的居住条件，才能去“切断脐带”，农民也会欢天喜地，趋之若鹜。但如果搞反了，在农民还没有尝到真正甜头的情况下就贸然去“切断脐带”，“赶农民进城”、逼农民放弃土地，那就有可能适得其反，甚至危害社会稳定。在这一点上，国家一直考虑得比较周到，如2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》规定，“现阶段，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件”。今后应予坚持。

整合梳理政策方向

在自然界，动物们都喜欢梳理毛发，使身上的毛发趋于一个方向，或者说更顺一点。然而，长期以来我们有的经济政策却往往与之相反，被大家称为“一脚刹车一脚油门”或“同时踩着刹车和油门”。形成这种情况的原因比较多，有的是在政策制定时“天生”的，考虑到各地发展不平衡，或担心事态演变得难以控制，特意留下自己可以控制操作的余地；有的是由于我们正处在改革期，各种法规、政策不断出台，但新政策出来以后，旧政策并未宣布废除，二者之间出现矛盾；有的是在执法层面，法规、政策是明确的，但行政层面仍有很强的惯性，往往是按老办法处理。“一脚刹车一脚油门”固然可以进退有据、左右逢源，但降低了政策运行的效率，有时候还会由于其作用相互抵消而使政策无法发挥作用，甚至动弹不得，因此整合梳理现有政策使之导向一致十分必要。

目前“一脚刹车一脚油门”仍然大量存在。比如城镇化中的建设用地指标分配，既然我们已经提出加快城镇化，就应当将土地指标投向最能促进城镇化的方向，即东部沿海三大城市群地区，而政策的现状是，这一方向却是受到最严格控制的。比如法治上的平等化和保护弱者，建设市场经济要求建立一个契约社会，法律必须保护守法者，而在确立这些法规的同时，还存在“保护弱者”的执法导向，为了“社会稳定”而“各打五十大板”，使法治失去了应有的权威性。比如农民承包经营权转让与保障农民生活稳定，农民承包经营权已经转让，合同期内农民想毁约收回承包经营权，基层政府以维护社会稳定为由，往往“加大调解力度”，侵犯土地实际承包经营者合法权利，也破坏了城镇化过程。对“一脚刹车一脚油门”的情况，并不需要对所有的法规、政策全部清理一遍，那样劳时费力，效果还不一定好。比较合理的做法，是在明确了核心改革任务及其方向后，对这些领域中存在的政策方向不一致情况进行重点梳理，即“刹车松开，油门适度踩下”。顶层设计与“摸着石头过河”相结合

改革开放初期，“摸着石头过河”的改革方法起到了非常大的作用。这主要是因为当时这一方法存在较大空间。为什么深圳能成为特区，开展试验？因为它的对面是香港，长期以来与香港发展水平存在巨大差距。从20世纪50年代开始，深圳居民不断往香港偷渡，大规模的“逃港潮”出现过4次，总数高达56万人次，有的村庄除了老弱病残等跑不动的全跑光了。宝安县不得不把“制止逃港”作为重要政治任务。然而，光靠严防死守根本遏制不住愈演愈烈的偷渡现象，甚至反偷渡的“红旗村”青壮年都逃了大半。巨大的物质生活水平差距，以及靠近港澳的便利条件，直接催生了办特区的内在动力。这也正合了邓小平同志的思路：“改革需要一个突破口，一块试验场，在这里放手搞，万一失败了也不要紧，就那么一小块地方。”经中央批准，1980年成立了4个特区，开始了经济特区的试验。深圳特区的试验获得了极大的成功，80年代深圳经济一度以超过30％的速度增长，城市面貌日新月异。1979年深圳GDP不足2亿元，2013年已达到1.45万亿元，“北上广深”并称，深圳成为中国城市中的“高富帅”。以前需要严防死守“逃港”，现在深圳居民赴香港实现了“自由行”，还有大量香港居民来深圳工作。经济特区的成功，促进了国家对外开放政策的形成和完善，今天人们说“特区不特”，不是因为特区不开放了，而是因为国家政策根据特区经验都调整了，整体都开放了。

经验从来都不是一成不变的。到今天我们的改革已经出现了新的特点，当初是穷得一无所有，“光脚的不怕穿鞋的”，但现在我们已经有了坛坛罐罐，必须要考虑成本的问题。而且，经过30多年的改革，面上看得见的可以改的都改得差不多了，剩下的都是牵涉广、难度大的，单一领域、单一地方的改革已经很难推进。再像过去那样“试”已经很难获得显著效果。改革已经进入深水区，因为水太深，如果单纯靠人蹚水去试，不仅难以试出成果，而且很容易送命。因此，高层审时度势，提出“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，无疑是十分明智的。现在强调“加强顶层设计”，就是要从统揽全局的视角、在深入研究历史规律的基础上，预先做一个高屋建瓴的整体上的判断，然后再去试水。

因此，虽然都是“试”，都是为了在全国推广，但在方向上却是不一样的。过去的“试”是自下而上，现在的试，是在已经有了整体判断并设计了解决办法的情况下，就具体的政策、在特定的地方进行的尝试，其主要目的是测试政策的可行性、操作性，使通盘的解决方案更加完善。因此，就本质来说，现在的“试”是自上而下的。在国家的城镇化方案中，运用这一方法具有非常大的空间。该不该城镇化、如何城镇化，对这些国家已经有了十分明确的判断，党的十八届三中全会《决定》提出的“农业转移人口市民化”为这一问题开出了一剂良药。然而，对于这一剂药具体如何去熬，以及药效大小、可能产生的副作用等，并没有现成的答案。这就迫切需要采用“摸着石头过河”的办法，通过选取一些具有典型代表意义的城镇进行城镇化试点，探讨农民工市民化的可行性、操作性路径。通过顶层设计与“摸着石头过河”相结合的方法，可以使城镇化方案更加稳妥顺畅地进行。以重点突破带动整体推进“重点”再重，也只是一个局部，为什么要从局部出发来入手解决整体问题呢？很简单，这是因为对手过于强大，或者“老虎吃天，无从下口”，只能从局部下手。要想实现这一战略目的，必须具备两个条件：第一，这个“重点”确实是可以突破的；第二，这个“重点”足够重、有足够的带动能力，突破之后能扩大战果，实现整体的推进。

在改革开放之初，我们选择了家庭联产承包责任制的农村改革作为突破口，原因何在？这是因为在旧体制下，农村生产队制度是机制设计最不合理、农民积极性受压抑最深的部分。每天早晨生产队队长一敲钟，农民们一窝蜂点卯上工，但普遍是出工不出力。很简单，这是个大锅饭，出力干好了成果是大家的，反正每年年底都只能分到一些玉米和红薯干之类，还不够吃饱肚子。出力省下力气却是自己的。大家普遍觉得自己比别人出力多、拿得比别人少，别人出力少、比自己拿得多。干活时一个人抬起头看天，其他人都会直起腰来。“拿”、“占”、“偷”等揩油现象比比皆是，“颗粒归公”基本只是个宣传口号。制度设计如此不合理，严重压抑了生产力，使它存在极大的改进空间。

与此同时，在生产队制度的内部也产生和积累了巨大的变革动力。不是别人要它变，而是它自己要变，压都压不住，因为再这样下去，农民就没有活路。1978年冬，安徽凤阳小岗村18户村民冒着“杀头坐牢”的危险，签下生死状，秘密实行包产到户。这一举动是超现实主义的结果，完全是农民为了吃饱肚子、为了活命，是对不合理的生产队制度的自发反抗。小岗村的“大包干”取得了立竿见影的效果。安徽省委书记万里顶住压力，肯定和支持了小岗村的做法，并且在安徽全省推广。1982年以后，随着中央1号文件的肯定，以“家庭联产承包责任制”命名的农村改革迅速蔓延全国，给中国农村带来翻天覆地的变化。

家庭联产承包责任制这个重点突破具有极强的带动能力。第一，在1978年，农村人口占全国总人口的80％，是中国的主要面貌所在，农村安则天下安，农村面貌变则天下面貌变。长期以来，中国农民一直挣扎在饥饿边缘，吃饭成为一个最大的难题。1978年中国粮食产量只有3亿吨，通过家庭联产承包责任制改革，1984年达到4亿吨，长期困扰中国人民的温饱问题基本得到解决。第二，农村改革鼓励了人的积极性，放宽了对人身权利的过度管制，乡镇企业开始快速发展，私营经济开始萌芽，极大地推动了生产力的发展。第三，最重要的是，城市改革从农村改革获得重要启示，旧的思想禁锢被打破了，新的思路不断涌现。人们不再“斗私批修”，“私”得到了一定程度的承认、尊重、运用。国企改革从最早的“给厂长一块钱奖金的权力”，到引进农村的承包制，步子越走越大。“一大二公”的僵化体制从此被打破，国家整体改革出现了阔步向前、全面开花的局面。

当前，改革已经进入攻坚期、深水区，剩下的改革任务都是“硬骨头”，其中任何一个都够令人头疼。如国有企业改革，我们已经改了30年，想尽了种种办法仍未能克复全功。在这种情况下，我们只能适度集中精力，选择对整体改革阻碍力突出、带动力强的领域，采取“高射炮打蚊子”的方式，在一定时期内形成相对优势，采取切实可行的措施，实现重点突破。在突破之后，再发挥这一领域的带动能力，促进和推动整体的改革，最终实现改革的全面推进。以重点突破带动整体推进的思路对当前改革具有十分重要的意义，其价值再怎么强调也不过分。

要想实现以重点突破带动整体推进的战略构想，最关键的问题是如何选准突破口。这里有两个窍门：第一，选择具体有形的对象。“破山中贼易，破心中贼难”，体制是思想的外在表现形式，直接瞄准体制开刀，在很大程度上是要改变人的思想意识，这个分歧会很大，甚至改什么、怎么改大家都会莫衷一是。不如将枪口掉转一下，直接瞄向具体的经济问题。当然在这个过程中也会触及体制问题，但只是小部分，而非全部。经济问题解决了，人的思想意识跟着转变了，体制的改变和完善自然也就顺理成章了。在这个过程当中，由于解决经济问题具有“做大蛋糕”的作用，还会为改革自身创造良好的外部环境。第二，从体制矛盾最突出的地方入手。不合理的体制都在阻碍着社会的发展并给群众带来不满，但它们不合理的程度是不一样的，引发矛盾的程度也是不一样的，其中总有某些矛盾是最突出的。矛盾越突出，表明制度改进的空间越大，通过制度改进获取的体制势能越大，激发的经济活力也越多。不仅如此，选择这样的领域总的来说还会更省力，“只要凿开一个口，水自然流下来”。就这一意义来说，看似最难的任务，很多时候反倒是最容易的。从矛盾的主要方面入手

某些问题之所以难解决，是因为它们纠结在一起，彼此构成互为因果的关系，“一根绳上拴着的俩蚂蚱，跑不了你也蹦不了它”，在问题的解决上造成互为前提条件的困难。这其中非常著名的就是房价和地价的争论。卖房子的说，我建房子必须先买地，“面粉涨价，我面包能不跟着涨吗？”否则我就亏损破产了；卖地的说，我的地都是拍卖的，不是我自己定的价，房价涨了，我的地价自然也会涨，就算是限制地价，我以低价卖出去，由于低于市价会造成倒买倒卖，到最后国家收到的钱少了，买房的人也得不到丝毫便宜。政府部门加入争论，住建部门力挺前者，国土部门力挺后者，双方针锋相对争执不休。好一个热闹的“罗生门”。

那么，问题真相到底如何呢？其实，这只是一个逻辑游戏，双方说的都没有错，但说的又都文不对题，有推卸责任之嫌。仍以他们所说的面粉和面包的关系为例。面粉涨价，面包肯定会涨价。如果因某种原因面包先涨了价，面粉很可能也会跟着涨。这都是实情。可是，如果遇到面包大涨价使老百姓吃不起的情况，政府应该怎么办？当然是调运大批面粉进入市场平抑面粉价格，同时控制面包店的垄断，促进充分竞争，这样面包价格就降下来，老百姓就吃得起了。这说明，“鸡生蛋蛋生鸡”固然构成一个因果循环关系，但在某一时点、某一具体问题上，答案有且只能有一个，解决问题的办法也有且只能有一个。基本思路，就是在特定前提和目的下，从矛盾的主要方面入手。

这样的问题在改革中非常多见。从泛义上讲，改革改到今天，很多问题都纠结在一起，呈现胶着状态，几乎所有问题多多少少都会带有一些互为因果的属性。就像是线疙瘩，彼此缠绕在一起，如果耐心不足，很可能会“越挣越紧，越紧越挣”。要想解决这样的问题，必须从当时、当地的具体情况出发，选择矛盾的主要方面作为入手点。先在更直接、更短期、作用力更强的制约条件上想办法、动手脚，让这边松动一些，为另一边的松动创造条件；另一边松动之后，又为这一边的松动提供更多的空间。如此一来，难解的问题就解开了。从矛盾的主要方面入手的办法，将在解决复杂问题的过程中得到较多应用。遵从和利用经济内生力量

人们常说要尊重客观规律，这是我们吃过很多苦头总结出来的经验，然而，这一说法有时也容易被滥用。“客观”本身是依赖人的主观来判断的。当年我们搞“大干快上”、“人定胜天”的时候，也说自己在“尊重客观规律”，甚至有科学家通过计算论证“亩产万斤完全可能”。今天这一情况依然未能得到根除，个别地方领导上任后指导和扶持地方发展某些产业，都说自己在尊重客观规律，可是，当他离任的时候，这些产业却纷纷垮掉了。

在经济领域，如果将尊重客观规律再细化一些，可以认为是遵从和利用经济内生力量。它包括三个要点：第一，市场问题市场解决。比如住房问题，房价飙升使有些人将矛头对准土地“招拍挂”，希望回到土地划拨、单位建房的老路上去。这是不对的。满足大多数群体的住房需求，当然只能主要靠市场。途径是通过扩大土地一级市场供应量，将住房市场从高均衡价格、低均衡产出变为低均衡价格、高均衡产出。不能指望政府给大家发房子，政府也发不起。第二，承认人的选择权利。目前我们对经济主体自主经营权的尊重比较充分，但对社会发展中人的自主选择权尊重仍然不够。比如对生活地的选择，一个人选择在哪里工作、生活，他想到大城市、中等城市、小城市、小城镇或是回家务农，都是他自己的权利，但我们现在有些地方限制或试图限制的还比较多。必须尊重人用脚投票的权利。第三，多看看国外是怎么做的。中国搞市场经济只有几十年的历史，虽然用几十年的时间走完了西方发达国家几百年的路，但毕竟底子薄，还要多学习和借鉴国外的经验。然而这种学习也并不容易，考虑到我们的发展阶段，具有更大借鉴意义的不是他们的现在，而是他们过去的类似阶段。由于国情、时代不同，我们的具体做法和国外肯定有差异，但在基本模式和内在机制上却是大同小异的。

遵从和利用市场内生力量，是否说明政府的作用变小，或者说不需要政府参与了呢？答案是否定的。越是要遵从和利用市场内生力量，就越意味着改革和变化更大，政府的作用反倒越突出。这是因为：第一，在我国，原有的计划经济体制残余仍不少，如在户籍控制、土地等要素市场、教育等公共资源分配上都有体现，如果要更多遵从和利用市场的力量，就必须进一步减少原有的不当控制。也就是说，必须通过消除和改进原有的一些不合理体制来促进改革，这样任务当然会更重。第二，政府需要对由此带来的社会变化作出预判和准备。在消除了不当控制之后，社会在人口、资源等方面会出现重新配置，而且和原来相比可能变化幅度很大。比如敞开城镇大门，人口可能会大量涌向城镇。这就必须要政府提前作出预判，根据可能发生的情况配置好公共服务，“人来了必须有锅灶”，不然有可能会造成拥堵和乱套。正确看待公平问题

改革需要解决好公平问题，否则很难得到所需的多数支持。大家普遍非常关注公平问题，然而，这也是个众口难调的问题，人们甚至对什么是公平都没有统一的定义。既然连统一定义都没有，是不是说明它不重要？当然不是，最容易招致人们不满，进而影响社会稳定和改革进程的，恰恰也是公平问题。比如现在的征地拆迁成为社会的焦点问题，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右，因土地纠纷上访占到社会上访总量的40％，甚至2014年云南晋宁因征地拆迁问题出现9死18伤的严重暴力冲突。这里面的核心矛盾就是公平问题。

就公平来说，最重要的是实现战略层级的公平。高考制度绝对公平吗？当然不是，每隔几年全国都会出现一两起影响比较大的舞弊案件，如2014年河南杞县、通许县出现替考事件，小范围的、个别的抄袭现象更是屡禁不绝，而且还存在各省录取比例不同、英语听力测试对农村考生不利等问题。然而，绝大多数人仍然认可高考制度的公平性。原因就在于：高考至少为所有的考生提供了一个大体上一视同仁、平等竞技、不用拼爹的生存竞争平台，这种战略层级的公平安排才是最重要的。如果我们仍采用“文化大革命”期间“保送上大学”的模式，而只靠加强监督、宣传教育的办法，恐怕费尽了力气也难以实现公平，甚至可能会影响到社会稳定和改革的大局。

改革中会有大量的新制度设计，在设计这些制度时必须保障战略层级的公平，至于战术层级的公平，只能是尽量争取实现，并在稍后逐步改进和完善。这就像是分配家产，田地、房屋等大东西的分配必须是公平的，小东西如盆盆罐罐之类不可能分得那么精细，强势不让的多拿点，大度一些的少拿点，如此分家就容易。如果大东西分配不公平，势必造成争执不休。在改革中，如果我们对这一原则再具体一些，那就是：政策的基本模式必须是合理的，如果模式本身设计得不合理，只靠修修补补是无济于事的。比如征地拆迁，各家的协议必须自己来签，固然需要村干部的带领、组织，但不能由村干部代签，如果设计成代签，再寄希望于加强监督来“找补”回公平，基本不大可能。再比如城镇化，必须承认农民进入城市参与平等竞争的权利，才有助于实现社会的公平，如果将农民圈在农村不许出来或对他们的进城进行歧视，仅靠给他们扶持、补助，那无论如何也是难以实现公平的。

第二章 城镇化是改革的突破口

一、城镇化是改革的铺路石

改革之所以难以推进，就深层次来说，是由于受到社会基础的制约。当前，城乡二元结构仍是我国社会的基本特征，农村人口仍然占据很大的比重，小农的思想意识仍具有相当的普遍性。“梨树上难结

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