作者：龙玉其(著)
出版社：社会科学文献出版社
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中国公务员养老保险制度改革研究试读：
文前辅文
本书为国家社会科学基金资助项目“我国公务员养老保险制度改革研究”的最终成果
项目立项编号：12CHS084
项目结项证号：20150723序[1]王延中
改革与发展是国家进步、民族复兴的重要话题。30多年的改革与发展使我国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就，国家经济基础大大增强，城乡居民生活水平明显改善，各项事业蒸蒸日上。当前，国家发展依然处于重要战略机遇期，也面临着诸多问题与挑战。经济发展进入新常态，新常态带来新机遇，未来各项事业的发展需要主动适应新常态，抓住新机遇。新常态要求不断深化各项改革，破除阻碍发展的体制机制障碍，解决经济社会发展的各种难题，提高经济社会发展的质量和效益。十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，为未来我国深化改革指明了方向。在实现国家治理体系和治理能力现代化的过程中，需要继续深化各领域的改革。
社会保障是民生之基，在全面深化改革的过程中，需要大力加强以社会保障为核心的民生领域的改革与发展。深化社会保障改革的根本目标是促进社会保障体系的完善、实现社会保障的公平与可持续发展、提高城乡居民的生活质量与幸福程度。深化社会保障改革要求提高社会保障体系的治理能力，需要在有效理顺政府、市场与社会关系的基础上明确科学的社会保障治理模式与治理机制，完善社会保障的决策机制、实施机制与监管机制，增强社会保障制度设计与实施的公平性与科学性。改革开放以来，尤其是进入21世纪以来，党和政府高度重视社会保障体系建设，并取得了积极成效，为保障和改善国民生活发挥了重要作用，但是，当前我国的社会保障依然存在诸多问题，与人民群众日益增长的社会保障需求还有较大差距，未来需要继续深化社会保障改革。
当前，我国人口老龄化正在加速，截至2014年底，我国60岁以上人口已经达到2.12亿人，占全国总人口的15.5%，其中65岁以上人口达到1.38亿人，占总人口的10.1%（国家统计局，2015）。人口的快速老龄化迫切要求加快养老保障体系建设，尤其要加强养老保险制度建设，有效满足不同人群差异化的养老需求。20世纪80年代以来，随着经济体制改革的推进，我国开始对传统的养老保险制度进行改革，逐步建立了社会化的养老保险制度，形成了具有中国特色的社会养老保险制度模式，城镇职工养老保险制度、农村社会养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度不断建立，城乡居民社会养老保险制度逐步趋向统一，养老保险制度体系日益完善。当然，我国养老保险制度依然面临着诸多亟须解决的重要问题，比如公平性不足、制度设计不完善、基金保值增值难、管理服务能力不高，制约着养老保险制度体系的未来发展，甚至隐藏着养老保险的危机。
机关事业单位养老保险制度改革是整个养老保险制度体系改革的重要内容，是近些年来我国养老保险制度和社会保障制度改革中一块难啃的硬骨头，一直处于摸索阶段，未能形成正式的改革方案，更没有统一的改革实施行动。党和政府历来重视机关事业单位养老保险制度改革，在许多重要文件中均提出要加强机关事业单位养老保险制度改革。尤其是十八届三中全会，将机关事业单位养老保险制度改革纳入深化社会保障改革的重要任务。2015年1月3日，国务院下发《关于机关事业单位养老保险制度改革的决定》，正式明确了机关事业单位养老保险制度改革的适用范围、制度模式和具体设计。2015年3月27日，国务院办公厅下发了《机关事业单位职业年金办法》，进一步明确了机关事业单位职业年金的制度设计。被社会各界高度关注的机关事业单位养老保险制度改革终于迈出了重要步伐。
虽然机关事业单位养老保险制度改革的方案已经发布，改革任务基本明确；但是，绝非完事大吉，机关事业单位养老保险制度改革依然任重道远，改革实施过程中可能存在诸多不确定性因素和风险，改革的成败与效果如何，有待于实践检验，方案需要随着经济社会发展环境的变革而不断调整和完善。公务员与事业单位人员同属于国家公职人员，应该统筹推进公务员与事业单位人员的养老保险制度改革，将其视为一个整体进行设计，协同推进，以图达到最佳改革结果。龙玉其同志一直关注机关事业单位养老保险制度改革，曾经主持和参与多项关于机关事业单位养老保险制度改革的研究课题，尤其是在公务员养老保险制度研究方面有了较多的积累，产出了一系列研究成果，在学术界产生了一定的影响，为国家机关事业单位养老保险制度改革提供了参考。他的博士论文曾经对国外不同类型的公务员养老保险制度进行了系统的比较分析，并于四年前出版了专著《公务员养老保险制度国际比较研究》，作为这一著作的姊妹篇。在事业单位养老保险制度改革试点方案发布后，公务员的养老保险制度改革引起了学术界的广泛关注，该著作的出版正是作者积极关注这一问题的结晶。能够在一个具体的问题领域长期聚焦研究，并产出丰富的研究成果，体现了作者严谨求实的科研精神，也体现了作者积极关注改革的社会责任感。
作者在论著中阐释了公务员养老保险制度改革的理论基础，把握了我国公务员养老保险制度的发展演变与现状，明确了我国公务员养老保险制度改革的总体思路与若干关键问题，分析了我国公务员养老保险制度改革的难点与障碍，借鉴了国外职业年金制度与公务员养老保险制度的经验。作者在研究中回应了目前社会对公务员养老保险制度改革的期盼，对公务员养老保险制度改革的若干关键问题进行了深入研究，对我国公务员养老保险制度模式和制度设计进行了重构，比较全面、理性地提出了一系列观点与政策建议。这对于深化我国机关事业单位养老保险制度改革、促进我国养老保险制度体系可持续发展是有益的参考。希望作者能够继续努力，沿着养老保险相关领域重大问题深入思考，推出更多精品力作。2015年8月8日
[1] 王延中，中国社会科学院研究员，民族学与人类学研究所所长，劳动与社会保障研究中心主任。
导论
第一节 研究背景与研究意义
一 研究背景改革开放以来，我国经济社会发展处于深刻转型与变革中，诸多领域发生了巨大变化；进入21世纪以来，我国经济社会转型与发展的速度进一步加快，各项改革进一步推进；尤其是党的十八大和十八届三中全会以来，我国进入转型与转轨的新阶段。
人口老龄化是我国当前和未来较长一段时间内的基本国情之一。截至2012年末，我国60岁以上人口为19390万人，占总人口的14.3%，其中65岁以上人口为12714万人，占总人口的9.4%。我国人口老龄化呈现总量大、速度快、高龄化等特征。养老保险制度是社会保障和社会政策的核心内容之一，对推动经济社会发展、促进社会的良性运转与协调发展具有重要作用。在人口老龄化日益严重的背景下，我国迫切需要加强养老保险制度建设，协调不同群体和阶层之间的利益关系，遵循科学的方法和规律，有效运用有限的养老保险资源满足不同人群差异化的养老需求，激发社会活力，推动社会进步。
随着我国经济体制改革的逐步深入，养老保险制度改革不断深化，我国建立了“社会统筹与个人账户相结合”的基本养老保险模式，实现了从国家—单位保障到社会化保障的转变，确立了国家、单位、个人共担的社会保障责任分担机制，为保障老年人的基本生活、促进经济社会发展发挥了重要作用。但是，我国养老保险制度的发展还存在诸多亟待解决的重要问题，比如，养老保险制度碎片化严重，公平性有待进一步提升。
机关事业单位养老保险制度是整个养老保险制度体系的重要组成部分。我国公务员养老一直实行传统的离退休养老制度，公务员退休养老完全由国家负责，这种制度起源于新中国成立后的计划经济时期。在计划经济时期，这种传统的养老保险制度对保障机关事业单位离退休人员的基本生活、促进经济社会的稳定和发展发挥了重要作用。随着改革开放的逐步深入和社会主义市场经济体制的建立与完善，这种传统的养老保险制度已明显成为机关事业单位改革的一大阻碍，不利于社会主义市场经济体制的健全与完善。与此同时，企业职工的社会养老保险制度改革已经走在前面，通过实践探索，已经取得了较好的改革效果，积累了实践经验，形成了“社会统筹与个人账户相结合”的企业职工社会养老保险模式，在制度模式、管理体制、资金筹集、基金监管、法制建设等方面已基本形成框架。尽管自1994年以来，山西、山东、河北、江苏、福建、海南等13个省份开始了机关事业单位养老保险改革试点，但全国大多数地区还没有开展这项工作，开展试点的地区也存在很多问题，比如：管理体制不合理，改革缺乏法制规范和指导，参保意识淡薄，征收基数和比例不合理，社会化发放程度低，缴费比例不合理，个人账户不健全，待遇差别过大，新旧制度衔接不合理，转移接续存在困难，统筹层次低，基金保值增值难，等等。
近年来，社会各界对机关事业单位养老保险问题极为关注，尤其是在《社会保险法》的多次审议中，机关事业单位养老保险问题引起了很大争议和极大关注。2008年，国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，准备在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市进行事业单位养老保险制度改革试点。试点方案在公布以后引起了全社会的极大关注。社会各界对养老保险“双轨制”的问题高度关注，并强烈呼吁进行改革。但是，到目前为止，我国机关事业单位养老保险制度改革并没有得到真正推进。原因是多方面的，其中一个重要的方面就是机关事业单位养老保险改革分立进行，公务员养老保险制度改革的落后阻碍了人才的跨部门流动，不利于统一的劳动力市场的形成和完善，容易拉大公务员与事业单位人员的待遇差距，不利于实现社会公平正义，与我国社会转型步伐不相适应，不利于实现合理的社会流动，不利于不同阶层之间的和谐共处，不利于社会管理与社会和谐。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“要积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”。党的十七大报告提出，要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”。党的十八大提出，要“改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度”。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“推进机关事业单位养老保险制度改革”。可见，近些年来，机关事业单位养老保险制度改革已提上议事日程，公务员养老保险制度改革自然是其中的一部分。
为此，需要对公务员养老保险制度改革进行研究和探索，尽快推动我国公务员养老保险制度改革，使之更好地适应经济社会的发展，增强养老保险体系的可持续性，增强养老保险制度的公平性与效率性。二 研究意义
1.理论意义
公务员养老保险制度改革研究是养老保险制度和社会保障制度研究的重要内容之一，也是公共部门人力资源管理研究的重要内容之一。本研究通过对我国公务员养老保险制度改革进行系统的理论与政策研究，阐释公务员养老保险制度改革的理论基础，分析改革中的若干重点难点问题，重构我国公务员养老保险制度模式和制度设计，对推进我国社会保障理论研究、完善社会保障模式具有一定意义。本研究采用定性与定量相结合、多学科交叉、理论与实践相结合的研究方法，有利于完善社会保障的研究方法。本研究对于加强政府人力资源管理、丰富公共部门人力资源管理的理论与技术具有参考价值。
2.现实意义
中国公务员养老保险制度改革研究具有重要的现实意义，主要体现在以下几点。
第一，有利于促进我国社会保障体系的公平与可持续发展。机关事业单位养老保险制度改革是整个社会保障体系建设的重要内容。事业单位养老保险制度改革方案已经出台，但改革进展缓慢，不利于未来的经济社会发展。要求同步推进改革的呼声越来越大。《社会保险法》实施后，加强公务员养老保险改革是未来完善中国社会保障体系的重要任务。
第二，有利于促进居民收入再分配与社会公平正义。公务员与其他群体之间养老保险制度及其待遇的差异，已受到社会广泛关注；养老保险制度的差异影响了不同群体和阶层之间的收入水平和社会地位。加强公务员养老保险制度改革，有利于促进居民收入的再分配，实现社会公平正义。
第三，有利于促进劳动力市场建设，提高人力资源配置效率。当前中国劳动力市场还存在诸多问题，影响到劳动力的自由流动和劳动力资源的配置效率。公务员养老保险制度的独立性与封闭性，影响到政府部门和企业之间的人员流动。加强公务员养老保险制度改革，有利于促进劳动力市场建设、提高人力资源配置效率。
第四，有利于公务员制度建设与服务型政府建设。公务员养老保险制度是公务员制度的重要内容之一，建立科学、合理的公务员养老保险制度，有利于促进公务员制度的完善。在当前经济社会背景下，迫切需要转变政府职能，建立服务型政府。加强公务员养老保险制度改革，有利于提高公务员队伍的活力、提高政府行政效率、促进服务型政府建设。[1]第二节 国内外相关研究述评
目前国内相关研究介绍了我国机关事业单位养老保险制度的发展现状，总结了制度存在的问题，对公务员养老保险制度改革进行了理论分析，提出了今后制度改革的建议，为我国公务员养老保险制度改革提供了重要参考。国外研究从国外公务员养老保险制度类型、制度建立的原因、制度改革等方面进行了研究，为我国公务员养老保险制度改革提供了有益的借鉴。
尽管众多专家学者对公务员养老保险制度进行了相关研究，但是，这方面的研究目前还不太成熟，无论是数量还是质量都不能有效满足我国推进公务员养老保险制度改革的理论需求与政策需求。与对其他群体养老保险制度的研究相比，现有的对公务员养老保险制度的研究大多数还缺乏分析深度，对改革中需要解决的关键问题研究不深入，对改革中可能出现的难点、焦点问题关注不够。绝大多数研究是“就制度谈制度，就问题谈问题”，研究视角过于单一，提出的一些对策建议和制度方案缺乏足够的科学性与可行性。特别需要指出的是，目前国内外的相关研究主要关注公务员养老保险制度及其改革中的财政因素与经济因素，相对忽视了其他因素的考虑。目前的研究较少对公务员群体进行调查，而是根据社会意见和个人主观判断进行研究，公务员是其养老保险制度的重要主体，缺乏对公务员自身意见考虑的研究是不完善的。现有的研究主要是从公共管理学或公共政策学的角度对制度进行现状描述和分析，缺乏深层次的理论研究，没有从多学科的角度系统分析公务员养老保险制度，不利于我国公务员养老保险制度改革共识的形成和行动方案的设计。
因此，本研究采用理论研究与调查研究相结合的方法，借鉴国际经验，立足我国国情，从多个学科视角全面审视我国的公务员养老保险制度及其改革问题，明确改革的总体设计，加强关键问题研究，力求为推进公务员养老保险制度改革提供有效的理论与政策参考。第三节 研究内容与研究方法一 研究目标
本研究的主要目标体现在以下几个方面。
一是把握我国公务员养老保险制度改革的理论基础，阐释公务员养老保险制度改革的必要性与可行性，为推进改革和设计科学的方案提供理论依据。
二是准确把握我国公务员养老保险制度的发展历史与现状，这是本研究的基础。对新中国成立以来我国公务员养老制度进行回顾，把握公务员养老保险制度的历史演进，了解各地机关事业单位养老保险制度改革的探索实践，分析公务员养老保险制度存在的主要问题，了解公务员对其退休养老、养老保险制度及改革的看法与建议。
三是明确我国公务员养老保险制度改革的理念、目标、原则与总体思路，理清公务员养老保险制度改革的目标模式，明确改革的难点与制约因素，分析政府在公务员养老保险制度改革中的角色。
四是基于公务员养老保险制度改革的目标模式和总体思路，对公务员养老保险制度的资金筹集、待遇支付、基金管理、管理服务、转轨设计等若干关键问题进行具体设计。
五是对公务员养老保险制度改革中的职业年金问题进行重点探讨，从总体上回顾国外职业年金制度的发展状况，对英国、美国两个典型国家公共部门与私人部门职业年金制度进行介绍与剖析，在此基础上，结合我国公务员养老保险制度改革的需要进行职业年金制度的设计。二 研究内容
除导论和结论部分外，本研究的主要内容分为七章。
第一章是中国公务员养老保险制度改革研究的理论基础。对公务员概念进行辨析，对公务员制度的发展演变进行回顾，结合国际公务员概念与公务员制度的发展演变，了解我国的公务员与公务员制度；从公共管理学、社会学、政治学、经济学等多学科视角阐释公务员养老保险制度改革的依据；基于国际、国内公务员养老保险制度的实践，分析公务员养老保险制度的公平性与效率性。
第二章是中国公务员养老保险制度的回顾与反思。回顾新中国成立以来我国公务员养老保险制度的发展历程与制度现状，对20世纪90年代以后一些地方对公务员养老保险制度改革探索的实践进行比较分析，总结目前我国公务员养老保险制度存在的主要问题及其原因，对我国的公务员养老保险制度改革提出初步建议。
第三章是中国公务员养老保险制度改革的调查分析。通过对北京、河北、山东、湖南等省市1220名公务员的问卷调查，了解目前公务员养老保险制度现状，了解公务员退休与养老意愿，重点了解公务员对养老保险制度改革的态度与看法，为改革设计提供参考。
第四章是中国公务员养老保险制度改革的总体思路。包括公务员养老保险制度改革的必要性与可行性，公务员养老保险制度改革的理念、目标与基本原则，公务员养老保险制度改革的目标模式选择。
第五章是中国公务员养老保险制度改革的难点与障碍。这是我国公务员养老保险制度改革设计需要明确并做出相应准备的重要方面。政府在我国公务员养老保险制度改革中扮演着多重角色，容易导致角色混乱甚至冲突，在推进公务员养老保险制度改革的过程中，务必处理好政府的角色困境，明确政府的职责定位。公务员养老保险制度改革需要充分认识并解决若干难点问题，包括制度模式的选择、筹资机制的建立、待遇水平的设定、转轨方案的设计、投资体制的完善等方面。公务员养老保险制度改革还需要突破诸多制约因素。
第六章是中国公务员养老保险制度改革的关键问题。公务员养老保险制度改革需要在总体设计基础上明确和把握若干关键问题，包括资金筹集、待遇计发、管理与服务、基金管理与投资、转轨设计、退休年龄等方面，本章对这些问题进行具体论述和设计，寻求具体策略。
第七章是国外职业年金制度比较分析与借鉴。本章回顾职业年金制度建立与发展的过程，分析国外职业年金制度的具体内容与运行机制，包括制度模式、资金筹集、待遇计发、基金投资、管理模式、监管体系、税收优惠等内容。对美国、英国两个典型国家的公共部门与私人部门职业年金制度进行详细介绍。总结国外职业年金制度的发展经验。借鉴国外职业年金制度的发展经验，对我国公务员职业年金制度的建立进行具体思考。三 研究方法
本研究主要采用以下研究方法。
一是文献研究法。对国内外关于公务员养老保险的研究成果进行系统梳理，包括对公务员、公务员福利、公务员养老、公务员薪酬等概念的认识，还包括国内外公务员养老保险制度的现状、存在的问题、改革等方面的研究成果。
二是调查研究法。通过问卷调查、个案访谈、座谈会等方式对部分公务员进行实地调查，了解有关部门和公务员对目前养老制度及其改革、退休年龄、退休待遇等方面的看法。
三是实证研究法。在文献研究和理论研究基础上，结合调查数据和有关统计数据进行分析，为未来的改革设计提供更加科学有力的论据。问卷调查根据典型性、可行性、科学性原则，采取整群随机抽样的方法，在北京、河北、山东、湖南等省市选取了1220个有效样本展开。本研究还开展了个案访谈、座谈会等形式的实地调研。
四是比较研究法。包括公务员与其他群体养老保险制度的比较、国外与中国公务员养老保险制度的比较，通过比较分析，进一步总结中国公务员养老保险制度存在的问题，为未来的改革提供经验借鉴和政策参考。四 研究思路
本研究基本思路：文献研究→方案设计→理论研究→调查研究→数据分析→专题研究。具体如图0-1所示。图0-1 我国公务员养老保险制度改革研究路线
[1] 笔者在拙著《公务员养老保险制度国际比较研究》中已对国内外公务员养老保险制度的相关研究进行了系统综述，本研究在此基础上进行了有针对性的提炼、更新与完善，为避免重复，本书没有将具体的综述内容纳入进来。▶▶第一章中国公务员养老保险制度改革研究的理论基础
加强我国公务员养老保险制度改革研究，首先需要明确改革相关[1]的理论基础。明确公务员养老保险制度改革的相关概念，从社会学、经济学、政治学、公共管理学等多个学科视角充分认识公务员养老保险制度改革。追求公平与效率的结合是公务员养老保险制度改革的重要目标，因此，需要理论与实践、国际与国内相结合，对这一问题进行阐述。第一节 公务员的概念辨析与制度演进
公务员是履行公共职责、开展公共管理的重要主体，质量优良、数量适度的公务员队伍是一个国家实现良好治理与满足国民公共服务需求的重要保障。正确理解公务员概念的内涵、把握公务员概念的外延是加强公务员管理、健全公务员制度的重要前提，也是加强公务员养老保险制度改革、完善公务员福利制度的重要基础。公务员制度的建立与发展经历了一个较长的时期，对公务员制度演进过程的考察有利于进一步深入了解公务员的概念。加强我国公务员养老保险制度改革研究，首先必须充分认识、理解我国的公务员概念与公务员制度，只有这样才能准确、有效地进行改革的制度设计。一 公务员概念的内涵与外延
对公务员概念的理解可以从内涵和外延两个方面进行，内涵是对公务员实质与特点的把握，而外延则是对公务员范围与数量的把握。（一）公务员概念的内涵
所谓公务员概念的内涵，即“什么是公务员”。受历史传统、政治制度、经济体制、发展阶段等因素影响，不同国家和地区对公务员内涵的理解和定义也有所差异。
从字面意义来看，公务员就是行使公务的人员，或者说从事公共事务活动的人员。不同国家对公务员的称呼不同。“公务员”一词是从英文“civil servant”“civil service”“public servant”等词翻译过来的，原意是指“文职服务员”“文职仆人”“国王的仆人”，后来有人译为“文官”“公职人员”“文职人员”，“公务员”这一概念的使用是从近代开始的。不同国家对公务员的称呼略有不同，美国把公务员称为“政府雇员”；日本第二次世界大战前把公务员称为“文官”，战后改称为“公务员”；法国直称为“公务员”；联邦德国称为“联邦公务员”或“联邦官员”。
不同学者对公务员概念的理解也有所不同，比如，有的学者认为，公务员是行使行政职权、履行国家公务、从事社会公共事务管理的人
[2]员；有的学者认为，公务员一般是指通过非选举程序而被任命担任[3]政府工作的国家工作人员；有的学者认为，公务员是由国家依据法定方式和程序任用，代表国家依法行使行政职权，执行国家公务的公[4]职人员；有的学者认为，公务员是指由国家特别选任，对国家服务，[5]且负有忠实义务者。
尽管不同国家和地区对公务员概念的认识有所差异，称呼有所不同，不同学者对公务员概念的理解也有所不同，但是，公务员概念也体现出一些共同的特点，主要体现在以下几点，首先，公务员是履行公共职责、执行国家公务的人员，对国家的忠诚度和责任性是公务员的本质特征，离开了这一要素，都不能真正被称为公务员。其次，公务员是通过一定的程序和方式进行选拔的，不会自动成为公务员，也不会以世袭的方式出现，而选拔公务员应遵循一定的程序和规范，只是在不同的国家，这种程序和规范不同。再次，行政机关或者政府机构的公务人员是公务员的主体甚至全部，一些国家可能包括一些非政府机构的人员，但是，几乎所有国家政府机构的公务人员一定是公务员。最后，公务员的劳动报酬与福利待遇主要由国家财政负责，最终来源于国家税收，这也体现了国家的雇主责任和公务员工作的公共性。
对公务员的理解，还要注意其与公职人员、公共部门人员等概念的关系。尽管这几个概念都具有公共性，强调从事公共活动、执行公共任务，但是这几者之间还是有区别的。一般来说，公务员的概念范围最小，公职人员次之，公共部门人员的范围最大。公务员主要指行政系统的人员；而公职人员则还包括事业单位人员；公共部门人员的范围更广，还包括一些公共企业的人员。只不过，不同国家对这几个概念的区分是不同的，一些国家甚至把公共企业的人员也算作公务员。
与私人部门人员相比，公务员具有诸多不同之处。公务员是履行公共职能和开展公共服务的主体，其行为具有明显的公共性，因而公务员的职业特点与私人部门有着明显区别。第一，公务员与其他群体雇用所依据的法律不同，公务员是由政府或公共部门根据《公务员法》或相关的法律法规进行招聘、考核和录用的，而私人部门的招聘和录用工作则由私人部门依据普通《劳动法》或相关法律进行。第二，与私人部门相比，公务员职业具有较强的稳定性，只要不违背相关的法律和规章，一般属于“终身雇用制”，即便是在劳动力自由流动的背景下，公务员的岗位仍然相对比较稳定；而私人部门则往往由雇主与雇员协商决定，具有较强的灵活性甚至是随意性。第三，由于公务员是国家履行公共职能的代表，其行为规范受到较大的制约，比如，很多国家的公务员不具有参与罢工的权利。第四，由于公务员身份的特殊性，其公共服务行为所带来的影响往往要大于普通劳动者的，尤其是在公务员的行为出现问题时，其带来的负面影响较大。此外，公务员的工作行为一般不直接创造经济价值，属于非生产性劳动；而私[6]人部门雇员的劳动属于生产性劳动，直接创造经济价值。（二）公务员概念的外延
尽管公务员的概念具有前述共性，但是，由于文化传统、发展历史、发展阶段、政治体制、经济体制等方面的差异，在这些共性的基础上，不同的国家和地区对公务员的理解又有一些差异。由于各国对公务员概念的具体定义不同，因而公务员概念的外延也具有较大的差异。公务员概念外延的大小直接决定着公务员队伍的数量，也在一定程度上影响着政府对公务员薪酬福利的财政负担大小。
总体来看，世界各国对公务员外延的划分可以分为小口径、中口[7]径和大口径三种。
小口径的公务员范围最狭窄，包括的公务员数量最少，将公务员范围局限在各级各类政府机构内，而且不是政府机构内的全部人员，只是部分人员。一般而言，小口径的公务员主要是指国家各级政府机构中非选举和非政治任命的公务人员，或者说是政府中的事务类人员而非政治性人员，强调公务员的政治中立性和录用程序的规范性。以英国为代表，还包括印度、巴基斯坦、缅甸、斯里兰卡、马来西亚、加纳、阿尔及利亚、肯尼亚、南非、澳大利亚、新西兰等国。英国主要包括国家政府中非选举产生和非政治任命的人员，即指那些不与内阁共进退、通过公开考试择优录用、无过失即可长期任职的常任文职人员，不包括由选举或政治任命产生的内阁成员及各部政务次官、政治秘书等政务官，企事业单位的工作人员、自治地方的工作人员、法官和军官等都不是公务员。
中口径的公务员将范围扩大到整个行政系统甚至其他公共部门，主要指各级政府机构中所有公务人员，包括政府机构内所有政务类公务人员和事务类公务人员。以美国为代表，还包括菲律宾、泰国、韩国、德国等国家。美国把总统、特种委员会成员、部长、副部长、部长助理以及独立机构长官等政治任命和行政部门的所有人员都包括在公务员的范围内。由于美国实行严格的立法、行政、司法三权分立的政治制度，其联邦公务员范围仅指联邦行政机关中执行公务的人员。国会的议员以及司法部门的公职人员，都不在公务员之列。德国公务员分为两类：一类是通过选举产生，随政府的更迭而更换，主要是担任特别职务的公务员，如联邦总理、联邦政府各部长、国务秘书等，他们不适用《联邦公务员法》；另一类是一般职位的公务员，包括联邦、州和地方行政部门，联邦劳动局，联邦邮政，研究机构，基金会，社会保险机构，教育机构，国有企业等的公职人员，适用《联邦公务[8]员法》，实行常任制。
大口径公务员范围比较广，将所有国家机关（包括立法、行政、司法三大系统）工作人员以及公共企事业单位的人员全部称为公务员，包括国家行政机关的工作人员和公益性的事业单位工作人员，还包括其他类型的事业单位和国有企业人员，具体包括中央和地方各级行政机关公职人员和各级立法机关、审判机关、检察机关、国立学校及医院、国有企业等部门的所有正式工作人员。法国和日本是这一类型的主要代表，还包括科特迪瓦、摩洛哥、突尼斯、几内亚州、尼日利亚、乍得、黎巴嫩等国。根据日本宪法和有关公务员法，日本将从中央到地方政府系统的公职人员、国会除议员之外的工作人员、审判官、检察官以及军职人员都划入公务员范围。根据《公务员总章程》规定，法国公务员包括中央政府、地方政府及其所属的公共事业机构公务员，分为国家公务员、地方公务员和医护公务员；不适用公务员法的公务员包括议会工作人员、法官、军事人员；适用公务员法的公务员包括中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员等。二 公务员制度的演进过程
公务员概念并非自古就有。对公务员概念的理解，离不开对公务员制度演进过程的考察。公务员制度的演进过程可以分为科举制、文官制度等不同阶段。（一）中国古代科举制：公务员制度的前身
科举制是中国古代封建王朝选拔各类官吏的一种考试制度，由于这种考试采用分科取士办法，所以被称作科举制。中国的科举制起始于隋朝大业三年，到清光绪三十一年举行最后一科进士考试为止，经历了1300多年的发展，最后被废除。尽管科举制已经被废除，但其产生的影响是广泛而深远的。
隋统一全国后，隋文帝加强中央集权，于是把选拔官吏的权力收归中央，废除九品中正制，开始采用分科考试方式选拔官员，令“诸州岁贡三人”参加考试，合格者可以做官。隋炀帝大业三年四月，诏令文武官员有职事者，可以“孝悌有闻、德行敦厚、结义可称、操履清洁、强毅正直、执宪不饶、学业优敏、文才秀美、才堪将略、膂力骄壮”10科举人。进士二科，并以“试策”取士，这标志着科举制的正式诞生。自此之后，各朝代不断改革和完善科举制。
推翻隋朝统治后，唐朝承袭了隋朝传下来的人才选拔制度，并做了进一步完善。唐朝考试的科目分为常科和制科两类。每年分期举行的称为常科，由皇帝下诏临时举行的考试称为制科。常科科目有秀才、明经、进士、俊士、明法、明字、明算、一史、三史等50多种，其中，明经、进士两种是常科最主要的科目。明经、进士两种最初都只是试策，考试内容为经义或时务。以《礼记》《春秋左氏传》《诗》《周礼》《仪礼》《论语》《孝经》等儒家经典作为考试内容。后来两种考试科目虽有变化，但基本精神是进士重诗赋，明经重帖经、墨义。帖经与墨义，只要熟读经传和注释就可中试，诗赋则需要具有文学才能。为保证考试公正客观，对试卷采取了弥封、誊录、糊名等措施。宋代采取重文轻武的基本国策，十分重视科举制度，扩大录取名额，[9]并确立了殿试制度。
到清代，科举制日趋没落，最后被废除。清代的科举制贯彻的是民族歧视政策，满族人享有种种特权，做官不必经过科举途径。清代科举在雍正前分满汉两榜取士，旗人在乡试、会试中享有特殊优待，只考翻译一篇，称翻译科。之后，虽然改为满人、汉人同试，但参加考试的仍以汉族人为最多。到清光绪三十一年，清朝举行最后一科进士考试，经历了1300多年的科举制度正式被废除。
暂且不论科举制的不足之处，科举制对于维护封建阶级的统治和中国社会的稳定与发展发挥了重要作用，具体体现在：促进了中国教育事业的发展，促进了社会的流动，提高了统治者的素质，提高了统治效率。而且，科举制在世界上也产生了巨大的影响。
孙中山先生在考察欧美各国考试制度以后指出：“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。追根到底，英国的考试制度，原来还[10]是从中国学过去的。”美国学者威尔·杜兰指出，科举制度是“人类所发展出的选择公仆的方法中最奇特、最令人赞赏的方法。科举制度后为西方文官制度所借鉴，其对世界文明的贡献可与四大发明相媲[11]美”。1835年7月，一位留居中国的英国人在英文杂志《中国文库》上撰文预言，“这种中国人的发明创造在印度的充分发展，预示着或许将来有一天，它会像火药和印刷术一样，在国家制度甚至是欧洲的[12]国家制度中，引起另一次伟大变革”。1983年，时任美国联邦人事总署署长艾伦·坎贝尔在中国演讲时说：“当我被邀请来中国讲授文官制度时，我感到非常惊讶。因为在西方所有的政治学教科书中，当[13]谈到文官制度时，都把文官制度的创始者归于中国。”（二）英国的文官制度：公务员制度的建立
中国的科举制度得到了亚洲甚至其他国家的推崇与效仿，其中，日本、韩国、越南均效仿中国举行科举考试，越南废除科举比中国要晚。后来，欧美各国也相继学习中国的科举制，并在此基础上进一步完善，建立了文官制度。
16～17世纪，一些欧洲传教士在中国见证了科举取士做法，在他们的游记中把中国的科举制介绍到欧洲一些国家。在18世纪的启蒙运动中，一些英国和法国思想家都认同中国科举制的公平性、公正性。英国在19世纪中期至末期建立的公务员录用方法，规定政府通过定期公开考试招录文官，后来渐渐成为欧美各国所效仿的文官制度。英国文官制所采用的考试原则、考试方式与中国的科举考试十分相似。可以说，各国的考试制度在一定程度上是中国科举制的延续。
英国文官制度的形成经历了一个复杂曲折的过程。文官制度正式建立之前，主要经历了“恩赐官职制”和“政党分赃制”两个阶段。资产阶级革命之前，英国仍是一个封建君主专制的国家，国王拥有立法和行政大权，全国所有官吏由国王任命。因此，国王凭自己的权力任意选定官员，官吏的选用和升迁不是靠个人的能力和政绩，而是依靠门第出身、对国王的忠诚和私人关系，官职成为国王的恩赐，所有官员都是国王的臣仆，一切听命于国王。根据英国《文官统计资料》年刊的解释，“文官是指以公民身份为王国政府服务、未在政治（或司法）部门任职的工作人员；根据特殊规定担任某些其他职务的人员；以个人身份为王国政府服务，从王室的年俸中支薪的工作人员”。[14]随着1640年资产阶级革命的爆发，王权被推翻，资产阶级君主立宪制确立。但是，国王仍然很大程度上控制着议会，仍旧保留了国王[15]许多特权；由于国王仍握有录用官员之权，为了恢复失去的封建专制统治，国王利用手中的权力，大肆封官许愿，笼络人心，扩大自己的势力，使许多昏庸无能之士在政府高居要职，导致了政府的无能与效率低下，严重阻碍了资本主义经济的发展。
19世纪初，英国两党制基本形成且日益成熟，两个政党竞争执政，内阁由在竞选中获胜的政党组成，政党的交替也会导致政府行政人员的轮换。新上台的执政党就把官职作为战利品进行公开分赃。这种“政党分肥制”同样使很多昏庸无能之辈纷纷登上权力的宝座，结果造成行政效能低下、官场腐败不堪。可见，无论是“恩赐官职制”还是“政党分赃制”，都有严重的弊端。一个是营私舞弊、买卖官职、无功受禄的现象盛行，使不学无术、游手好闲之徒充斥官场宦海；另一个是执政党更替，国家工作人员大换班，造成政府行政系统的动荡，缺乏政策连续性。这两种官制都严重地影响了社会的稳定和发展。[16]
因此，英国的行政体制和官吏制度亟须进行改革。从19世纪50年代起，英国政府对文官体制展开较全面的改革工作。1852年，英国阿伯丁政府财政大臣格莱斯顿指派屈维廉与诺斯科特对现有的文官队伍与文官制度进行调查和研究。1853年底，他们拟出一个《关于建立英国常任文官制度的报告》（又称《诺斯科特—屈威廉报告》），充分揭露了当时文官体制的腐败和弊端，提出了一个全面的文官体制改革建议，具体包括：文官的任命实行公开考试，成立相应考试机构，文官不能有政治偏向和党派色彩，要对被录用文官的工作情况进行严格考核，文官的晋升依据功绩而非资历，高级文官从政府内部提拔产生，文官的工作和服务实行统一的标准和做法，文官按工作性质分为[17]智能类和体力类（即白领和蓝领）。《诺斯科特—屈威廉报告》的发表，为英国文官考试制度奠定了重要基础。1855年和1870年，议会分别通过两项枢密院令，正式确立了公开竞争考试作为进入枢密院供职的原则，并强令所有部门举行任职考试，标志着英国文官制度的最终确立。枢密院令规定，行政机构人员的任命要通过公开竞争考试；考试分级、定期举行；建立主持考试的文官事务委员会，使考试制度化；对初试合格者进行复试；等等。这些考试制度的原则与中国古老的科举制度原则之间有着惊人的[18]相似之处。
从19世纪中期开始，西方各国相继开始实行文官制度。美国众议员托马斯·詹克斯向国会详细介绍了中国、普鲁士和英国的官员制度，要求通过公开考试录用官员，建立以功绩制为核心的常任公务员制度。1883年，美国国会通过的《彭德尔顿法案》废除了政党分赃制，在政府官员的选拔和录用方面引入自由竞争机制，体现了功绩制、政治中立和对公民负责的核心价值和精神，奠定了美国公务员制度基础。加拿大于1882年、澳大利亚于1902年分别建立了公务员制度，法国、德国、日本在二战后全面推行公务员制度。到20世纪60年代，西方各国已广泛建立起比较完善的现代公务员制度。
20世纪70年代以后，随着各国经济环境的变化，行政体制显现出诸多弊病，各国采取了各种措施对原有的行政体制进行改革，对文官制度或公务员制度的改革就是其中一个重要的方面，各国的改革主要是围绕规范程序、缩减支出、精简机构、提高绩效、增强能力、增强专业性等方面进行的。三 中国的公务员概念与公务员制度（一）中国的公务员概念
在中国，“公务员”一词最早出现在1928年南京国民政府制定的《中华民国刑法》中。1928年，南京国民政府制定公布的《中华民国刑法》第6条第一次使用“公务员”一词，并进行了相应的解释，“称公务员者，谓职官吏员，及其他依法令从事于公务之议员及职员”；“本法于民国公务员在民国领域外犯左列各罪者适用”，这是首次在中国历史上以法律的形式出现“公务员”的字眼。1929年，立法院法制委员会在讨论《官吏任用暂行条例草案》时，将标题改为《公务员作用条例草案》，1931年，改为《公务员作用法》，中华民国[19]的公务员制度也随之建立。1935年，《中华民国刑法》对公务员的含义解释进行了修正：“称公务员者，谓依法令从事于公务之人员。”中华民国的公务员包括政务官与事务官，政务官是指由国民党中央政治会议特别任命，不需要考试的官员，系特任职；事务官是指经过考[20]试而被任用的人员，包括简任职、荐任职、委任职。
新中国成立后，民国时期的公务员制度被废除，新中国政府并没有直接使用“公务员”这一概念，并将其从新中国的法律条文中删除，使用“干部”来代替，范围比较广，包括党的领导干部、国家机关干部、企业事业单位的负责人和管理人员，甚至大专院校毕业生工作后被统称为“干部”。正式大量使用“公务员”这一概念是在改革开放以后，特别是20世纪90年代中期以后。
1984年11月，中共中央组织部会同劳动人事部开始起草《国家工作人员法》，因条件不具备，后来修改为《国家机关工作人员条例》；由于“国家机关工作人员”这一概念范围太广，又修改为《国家行政机关工作人员条例》。1986年，由中央组织部牵头、劳动人事部参加组成的干部人事制度专题工作组，在《国家行政机关工作人员条例》草案基础上，进一步提出了建立国家公务员制度的建议。1993年，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，“公务员”的名称在我国开始正式出现并逐步被普遍使用。
随着我国公务员制度的逐步建立和完善，公务员概念的内涵和外延也不断发生变化。1993年的《国家公务员暂行条例》将公务员的范围界定为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，将公务员的范围限定在行政机关内，也就是各级政府中工勤人员以外的人员。2006年实施的《国家公务员法》对公务员的概念做了进一步的界定，公务员的范围进一步扩大，即“公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”，对公务员概念的界定更加灵活和广泛，仅规定了公务员的三个核心要素：依法履行公职、纳入国家行政编制、国家财政负担工资福利。
结合我国国情和政治体制，公务员主要包括政府行政机关、中国共产党机关、民主党派机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关中除工勤人员以外的所有工作人员。此外，人民团体、群众团体、具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理。甚至部分国有企业的主要负责人也参照公务员法进行管理。我国公务员不依照西方实行政务官与事务官，而是分为领导职务和非领导职务，领导职务包括国家级正职、国家级副职、省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职，非领导职务层次在厅局级以下设置。
目前我国公务员数量没有确切的数据可查。根据中央组织部副部长王京清在十八大记者招待会透露，2011年底，全国公务员人数达702.1万人，据公务员主管部门对2008年、2009年、2010年的数据统计，全国公务员的数量分别是659.8万人、678.9万人、689.4万人，近两年年均增长约15万人。此外，我国还有88.4万参照公务员法管理[21]的群团机关、事业单位工作人员。历年我国的公务员与参照公务员法管理的工作人员数量如表1-1所示。如果再加上事业单位人员，我国的公职人员数量超过4000万人。表1-1 近年来我国的公务员与参照公务员法管理的工作人员数目（二）中国公务员制度的建立与完善
中国的科举制是国外文官制度与公务员制度的前身，但是，中国的现代公务员制度建立相对较晚，并且是在学习、借鉴国外公务员制度的基础上建立起来的。改革开放以后，随着我国经济体制改革的进行，行政体制改革也不断推进，我国开始探索建立公务员制度。
总体来看，我国公务员制度的建立与完善可以分为以下几个阶段。
第一个阶段是1978～1986年，为公务员制度的酝酿阶段。1980年8月18日，邓小平在中央政治局扩大会议上做了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，针对一些具体制度的弊端，明确提出，“要[22]打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”。1984年，中央组织部和劳动人事部组织部分专家学者草拟《国家机关工作人员法》，后来缩小范围，改为《国家行政机关工作人员条例》。1986年12月，干部人事制度改革专题研讨小组成立，讨论中国政府人事制度改革的方向，提出借鉴西方国家公务员制度的规律、特点和做法，结合我国政治、经济和社会实际，建议实行国家公务员制度。
第二个阶段是1987～1992年，为正式决策与试点阶段。1987年，党的十二届七中全会通过了《政治体制改革总体设想》；同年，党的十三大正式决定，我国将建立干部分类管理体制，在国家行政机关推行公务员制度。1988年3月，七届人大一次会议明确要求，“在改革政府机构的同时，抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。国家成立人事部，负责我国人事制度改革各项工作。1989年，在审计署、海关总署、国家统计局、国家税务局、国家环保局和国家建材局进行公务员制度试点；1990年，在哈尔滨和深圳两个地方进行试点工作，并逐步推广。
第三个阶段是1993～2004年，为制度建立与实施阶段。1993年8月，国务院颁布了国家公务员管理的第一个基本行政法规《国家公务员暂行条例》，并于当年10月1日起实行。条例共有18章88条，对国家公务员从考试录用到退休的各个管理环节都做出了具体规定，包括公务员的义务与权利、职位分类、录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资、保险、福利、辞职辞退、退休、申诉控告、管理与监督等方面。《国家公务员暂行条例》的颁布标志着我国国家公务员制度的正式确立。为做好实施工作，人事部先后制定了若干配套的单项规定与实施办法。至20世纪末，我国正式在各级政府全面建立了公务员制度。2000年6月，中央批准印发《深化干部人事制度改革纲要》，提出，要抓紧研究制定公务员法，逐步健全党政机关人事管理的法规体系。
第四个阶段是2005年，为公务员制度的完善阶段。公务员制度全面建立后，我国公务员管理的法制建设也不断加强，在制度实践的基础上，我国制定并通过了《国家公务员法》。2005年4月27日，十届人大常委第十五次会议审议通过了《中华人民共和国公务员法》，对公务员的条件、义务与权利、职务与级别、录用、考核、职务任免、职务升降、奖励、惩戒、培训、交流与回避、工资福利保险、辞职辞退、退休、申诉控告、职位聘任等内容进行了系统规定，该法成为我国第一部公务员管理的法律，标志着我国国家公务员制度进一步走向规范和完善。近些年来，我国在公务员制度基础上探索试行公务员的聘任制，一些地方进一步改革和完善，探索试行公务员的雇员制，特别是面向一些专业技术性较强的公务员岗位。自2003年吉林省向全国招聘3名政府高级雇员以来，武汉市、厦门市、深圳市、上海市、珠海市、长沙市等地区也启动了政府雇员制。同时，一些地方还加强公务员的福利制度改革，探索公务员的养老保险制度改革。
目前，以英、美为代表的一些西方国家掀起了公共管理改革热潮，正在加强公共管理改革，对公务员制度也在进行相应调整，以适应全球化、市场化背景下国家经济社会发展的需要。我国正在完善社会主义市场经济体制，并在完善与之相适应的政治体制与行政管理体制，加强政府职能转型，建立服务型政府。目前，政府职能还远未实现转型，未来需要进一步加强包括公务员制度在内的行政体制改革，重点加强政府的社会管理与公共服务职能改革。
2005年通过的《国家公务员法》对我国公务员的福利待遇进行了规定：国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇；国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。目前，我国公务员的所有薪酬福利待遇全部由财政负担，被列入财政预算。尽管公务员法和相关文件都提出要建立公务员保险制度，但是至今未取得实质进展。在未来我国完善养老保险制度、建立服务型政府的过程中，需要加强公务员的福利制度改革，尤其是要完善公务员的养老制度。[23]第二节 公务员养老保险制度改革的多学科审视
公务员养老保险制度改革是一项复杂的工作，涉及不同的影响因素和利益诉求，需要政府和社会有一个正确、科学、全面的认识，增强公务员养老保险制度改革的科学性。本节从社会学、经济学、政治学、公共管理学等学科对公务员养老保险制度改革进行分析，全面审视我国的公务员养老保险制度改革。一 公务员养老保险制度改革的社会学审视
公务员养老保险问题在一定程度上是一个复杂的社会问题。从社会学视角审视公务员养老保险制度改革，可以从社会转型、社会流动、社会公平、社会和谐等视角入手。（一）社会转型与公务员养老保险制度改革
目前我国正处于社会转型与发展的深刻变革时期，各种利益关系处于复杂的调整过程中，各项社会政策处于不断建立和完善中。我国社会转型的任务还远未完成，正处于攻坚克难阶段，未来改革与发展的任务仍然十分艰巨。我国社会转型的程度和广度是前所未有的，社会转型不是一夜之间的骤变，而是一个全方位的、较长时期的变革过
[24][25]程。中国的社会转型与发展不是所有要素的同步变革，而是逐步进行的。经过30多年的改革开放，我国经济社会发生了巨大变化，市场经济体制逐步建立健全，城市化、工业化、信息化加速推进，经济、政治、文化、社会等诸多领域的改革逐步推进。社会保障制度的变革是整个社会变革的重要内容，在经济体制转型与发展的过程中，我国社会保障制度也进行了巨大的变革，并取得了显著成效。但是，由于历史和现实等诸多方面的因素，我国社会保障制度的发展还处于初步阶段，社会保障的发展还存在若干亟待解决的难题。我国社会保障制度的基本框架已经建立，并且在覆盖面和保障水平方面取得了明显成绩。但是，在我国城镇职工、农村居民、城镇居民先后建立了新型社会养老保险制度之后，我国公务员的养老保险制度依然没有改革，仍然采用传统的国家包办、现收现付、封闭运行的制度模式，与社会保障的社会化、责任共担趋势不相适应，也与我国经济的市场化改革不相适应。由于公务员身份的特殊性，其养老保险制度改革迟迟没有实质进展，已成为制约我国社会保障制度未来发展的重要问题之一，因此，未来需要调整和改革公务员养老保险制度，以适应我国经济社会转型的需要。（二）社会流动与公务员养老保险制度改革
社会流动是指人们在社会关系空间中的社会层级与社会地位的变化，公正、合理的社会流动是一个社会充满活力和持续发展的重要条
[26]件，也是市场经济完善的重要标志。在计划经济时期，由于社会结构的封闭与僵化，社会流动较少，社会活力不足，人们之间的社会地位固化，社会等级观念较深。改革开放以来，我国社会流动状况发生了较大变化，人们的社会流动机会不断增加，流动频率也越来越高。但是，由于社会观念、户籍制度、社会政策、利益关系等因素的制约，我国的社会流动也并非完全理想，依然存在较多阻碍社会流动的藩[27]篱，促进社会流动的体制机制依然尚未完全理顺。在养老保险制度方面，目前我国根据不同职业身份的群体设立了不同类型的养老保险制度，出现了养老保险的碎片化局面。不同类型的养老保险制度相互独立、差异较大。尤其是出现了公职人员（机关事业单位人员）与其他群体养老保险的“双轨制”局面，不利于不同职业人员之间的相互流动，不利于社会的良性发展。同时，制度分割、待遇差距较大的现象容易造成一些职业的优越感与特殊性，导致不同职业群体之间的阶层隔离。因此，在未来我国社会转型的过程中，需要改革公务员养老保险制度，并推进其他群体养老保险制度改革，促进整个养老保险体系的完善，实现公务员与其他群体养老保险制度的衔接与整合，从而促进不同群体的社会流动，增强社会活力。（三）社会公平与公务员养老保险制度改革
公平发展是一个社会健康、良性发展的重要体现与必然要求，也是社会发展的目标追求。实现公平发展的措施和手段多种多样，社会[28]保障就是其中之一。促进公平是社会保障制度的本质属性，科学、合理的社会保障制度的设计是促进社会公平发展的重要手段。社会保障通过扶危济困、照顾弱者等途径来促进社会的公平发展。但是，现实中社会不公的问题十分突出。从理论上来说，一些公共政策（比如社会保障）具备促进社会公平的功能，但是在实践中并未完全体现出来，甚至发挥反向作用。就养老保险制度而言，新中国成立以来，
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