作者：吴永求
出版社：中国人民大学出版社
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中国养老保险扩面问题研究试读：
前言
本书在总结养老保险扩面相关理论的基础上，回顾了我国养老保险的改革历程，并对国内外养老保险制度进行了全面比较，为我国养老保险改革与发展提供了参考与借鉴。通过对国内外相关理论与实践的经验借鉴，书中对我国养老保险覆盖率水平进行了测算与评价，进而提出了我国养老保险覆盖面扩大所面临的四大挑战，并通过理论分析与实证检验的方法对影响养老保险覆盖面扩大的原因进行了较为深入的分析；同时，本书利用第六次人口普查的数据资料，在对未来老龄化趋势进行预测的基础上，估算了养老保险覆盖面扩大对基金财务可持续性的影响，并提出了扩大我国养老保险覆盖面的政策建议。
本书的主要结论及观点包括：
1.我国养老保险覆盖率水平偏低
虽然近几年来，我国相继出台了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》等政策，把广大农民和城镇非从业人员纳入了养老保险保障体系，但是根据本书的计算，2011年我国养老保险总体覆盖率水平只有63.7%，与全面建设小康社会目标及OECD等发达国家90%的平均水平仍然存在很大的差距。此外，在参保人员结构上也不合理，具体表现为非正式部门参保率低、年轻人参保率低、参保缴费档次低（针对城乡居民养老保险）等特征。
2.养老保险扩面工作面临许多挑战
当前，我国养老保险扩面主要面临四大挑战：一是制度碎片化的挑战。现行的养老保险体系表现为各种不同项目的累积，没有构成统一的有机整体，由此导致的制度不透明和交易成本上升降低了居民参保的积极性。二是财务可持续性的挑战。在人口结构迅速老龄化的趋势下，未来养老金支付风险不断增加，人们开始担心政府可能采取一些不利于参保人的措施来解决困难，这种预期影响了制度的可信度以及公众参保的积极性。三是制度设计缺陷的挑战。过低的替代率、转移衔接制度不完善、统筹层次低等问题都降低了制度的吸引力。四是现行的养老保险经办能力难以满足参保人数快速增长的需要，特别是基层经办体系建设落后提高了参保成本。
3.我国现行养老保险制度缺乏吸引力
本书依据我国最新的基本养老保险和城乡居民养老保险政策，采用保险精算方法构建了养老保险参保模型，并通过对参保人的行为分析，研究了参保年龄、收入水平等个体特征，以及缴费比率、退休年龄、个人账户记账比例、个人账户记账利率等政策因素对养老保险制度的吸引力可能产生的影响。研究认为，目前职工基本养老保险制度的吸引力不够，如果采取完全自愿参保方式，未来基本养老保险的扩面存在较大障碍；而城乡居民养老保险设计存在较大的制度性不公平，现有制度对于大龄参保人员比较有吸引力，但对年轻人吸引力不够，这将不利于养老保险基金的积累以及化解未来人口老龄化的养老风险。
4.制度设计与个体特征对养老保险参保行为具有显著影响
通过对不同群体（包括城镇居民、农民工和农村居民）调查数据的统计分析，本书发现，制度设计（包括费率、替代率等）和个体特征（包括年龄、性别、收入等）对养老保险参保行为具有显著影响。另外，基本养老保险参保还受到雇主因素的影响，如全日制雇员比非全日制雇员拥有更高的养老保险参保率，而雇主单位的所有权性质、规模等因素也都会影响其参保行为。
5.未来养老保险基金支付风险将逐渐增大
基于对未来人口老龄化趋势的预测，本书研究了养老保险扩面对未来基金财务可持续性的影响。研究结果表明，未来养老保险基金支付风险将会加速增大，如果不考虑财政补贴与通货膨胀等外部因素的影响，基于养老保险精算模型对未来养老保险基金收支进行的预测发现，随着人口老龄化趋势的加剧，2016年之后我国养老保险基金将收不抵支；而关于扩面对基金收支影响的模拟结果表明，加快扩面进度虽然在短期内有助于缓解基金支付压力，但长期来看将导致更大的支付压力。
6.建立城乡统一的二维养老保障体系是养老保险可持续发展的必然选择
从长期来看，则要建立一个城乡统一的二维养老保障体系。第一体系是职工养老保险：针对收入达到一定水平的雇员与自雇人员，采用强制方式建立缴费型高保障的养老制度；第二体系是国民养老保险：为没有参加职工养老保险的低收入居民提供非缴费、低待遇的养老保险项目。在短期内，应当避免养老保险制度的碎片化现象，停止对各类群体养老保险制度的实验，在国家统一制度安排下，设计有序组合的多元养老保险制度，建立包括公职人员养老保险制度、职工基本养老保险制度和城乡居民老年津贴制度在内的基本养老保险体系，覆盖全体国民。第一章导论
覆盖率是体现一个国家养老保险发展水平的重要指标，也反映了社会的公平与正义；扩大养老保险覆盖率是我国“十二五”社会保障改革发展的重点任务，也是实现养老保险制度可持续发展的必然选择。本章主要对本书的研究背景、研究思路、研究内容、主要创新点等方面进行综合性阐述。一、研究背景和目标（一）研究背景
根据国际劳工组织（ILO）的数据，我国养老保险缴费人数占经济活动人口的比重由2000年的14.7%上升到2009年的32.5%，而世界银行的报告（2010）认为，虽然过去几年中国养老保险覆盖面不断扩大，但它们仍然严重集中在城镇地区的正式部门。当前养老保险体制改革的一个主要任务就是将养老保险覆盖到日益增长的城镇非正式部门和农村居民。十七大明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，而2010年出台的《社会保险法》将农村地区的乡镇企业、农村私营企业、农村个体工商户等农村雇工纳入基本养老保险参保范围。这表明我国社会保障开始由以城镇为主向城乡统筹、由职工向居民转变。目前，建立覆盖城乡的养老保险体系面临的主要问题是养老保险的低覆盖率，而养老保险扩面的主要困难包括：养老保险制度碎片化问题严重、缴费比率过高（基本养老保险）、基金支付风险提高、替代率过低、制度的透明度不够等。这些因素降低了养老保险制度的吸引力，导致了居民（特别是私营企业职工和灵活就业人员）参保积极性不高，而过低的覆盖面使得社会保险制度的公平性以及可持续性受到广泛质疑。（二）研究目标
罗菲南和卢凯蒂（Rofinann and Lucchetti，2006）指出，养老金体系的评价指标不外乎三个方面：覆盖率、恰当性和可持续性。覆盖率指受正式养老金制度保护的老年人的比例。恰当性指受益程度及受益者是否能保持恰当的消费水平。可持续性指社会和政府能够维持制度运行的能力。因此，养老保险覆盖面越来越受到学术界和政策制定者的重视。本书将在对我国目前养老保险覆盖面的现状进行比较分析的基础上，深入探讨当前养老保险覆盖率存在的问题以及扩面难的原因，通过借鉴国外经验设计社会保险覆盖体系的最终目标与实现路径，利用统计分析和数值模拟方法研究影响居民参保行为的因素，并设计城乡一体化模式的养老保险框架体系，提出解决养老保险制度碎片化、历史债务、财务风险等问题的建议，为推进我国养老保险体制改革、实现养老保险全覆盖提供参考。二、研究思路和方法（一）研究思路
本书的基本研究思路是，首先，在总结养老保险扩面相关理论的基础上，回顾了我国养老保险的改革历程，并对世界各国养老保险的运行模式与制度设计进行了全面比较，为我国养老保险改革与发展提供参考与借鉴。基于国内外相关的理论研究与实践经验，对我国养老保险覆盖率水平进行了合理测算与科学评价，在此基础上分析了当前阶段我国养老保险覆盖面扩大所面临的四大挑战：制度碎片化、财务支付风险、制度缺乏吸引力、经办机构能力不足。其次，从宏观与微观的视角对不同类型的个体参保行为进行了理论与实证研究，进而深入了解影响养老保险覆盖面扩大的内在主观原因和外在客观原因；同时，以第六次人口普查的数据资料为依据，在对未来人口老龄化趋势进行预测的基础上，估算了养老保险覆盖面扩大对基金财务可持续性的影响。最后，针对当前我国养老保险发展所面临的困境，在借鉴国内外理论研究与实践经验的基础上，提出了具有针对性的改革建议。见图1—1。图1—1 研究的基本思路（二）研究方法
本书主要采用理论分析与实证分析相结合的方法展开研究。在理论研究方面，通过文献资料收集与整理，了解国内外养老保险扩面相关理论和改革的实践经验，为我国养老保险的改革与发展提供经验；通过数理分析与数值模拟，研究影响养老保险覆盖率的主要因素，并对各类养老保险项目的参保人行为进行理论分析。在实证研究方面，通过与社保机构的座谈调研了解各地区养老保险扩面的进度及问题；通过问卷调查，对影响城镇、农民工、农村居民参保行为的因素进行实证研究；通过人口统计学方法预测人口老龄化的趋势与未来应参保人群的变化；通过借鉴世界银行的PROST模型，对未来养老保险基金收支缺口进行预测。三、研究内容和结构（一）研究内容
本书研究的主要内容包括：（1）养老保险制度设计的国内外比较。在对我国养老保险改革历程进行回顾的基础上，从筹资模式、筹资费率、退休年龄、给付条件、待遇水平以及待遇调整方式等方面进行系统性比较，为完善我国养老保险制度提供经验借鉴。（2）养老保险覆盖率评价。覆盖率是养老保险发展水平的重要评价指标，本书从三个方面展开研究：一是覆盖率总体水平的研究，包括养老保险总的覆盖率和各类养老保险项目的参保率；二是从参保人结构的视角研究各类养老保险项目参保人群的特征与结构性矛盾；三是从国内外覆盖率比较视角研究养老保险制度设计的合理性与覆盖率水平的恰当性。（3）养老保险扩面的挑战。本书认为，当前我国养老保险扩面主要面临四大挑战：一是制度碎片化的挑战。养老体系表现为各种不同项目的累积，没有构成统一的有机整体，由此导致的制度不透明和交易成本上升降低了参保积极性。二是财务可持续性的挑战。在人口结构迅速老龄化的现状下，未来养老金支付风险不断增大，人们开始担心政府可能采取一些不利于参保人的措施来解决困难，这种预期影响了制度的可信度以及公众参保的积极性。三是制度设计缺陷的挑战。过低的替代率、转移衔接制度不完善、统筹层次低等问题都降低了制度的吸引力。四是养老保险经办能力难以满足参保人数快速增长的需要，特别是基层经办体系建设落后提高了参保成本。（4）养老保险参保行为的理论与实证研究。本书依据我国最新的基本养老保险和城乡居民养老保险政策，采用保险精算方法构建了养老保险参保人行为模型，分析了个体特征与政策因素对参保行为的影响，并利用微观调查数据和宏观统计数据对影响参保率的原因进行了实证检验。（5）扩面对养老保险可持续性的影响。养老保险扩面对基金财务具有两个方面的效应：一方面将增加短期养老金收入，缓解短期养老金的财务风险；另一方面又必然导致长期中养老金支出的增加，扩大了养老金支付的长期风险。因此，养老保险扩面对于基金可持续性的影响将是一个两难困境。本书在对未来人口老龄化进行预测的基础上，对基本养老保险面临的财务风险进行了评估。（6）养老保险扩面的政策建议。在明确未来养老保险改革思路与最终目标的基础上，提出近期内扩大养老保险覆盖面的改革方案，包括：第一，剥离城镇职工养老保险的“历史负担”，以便降低缴费标准，提高劳动竞争力，促进就业。第二，明确一体化改革目标，解决制度碎片化问题。包括减少制度的城乡、区域、所有制差异，归并一些不必要的养老保险项目（如被征地农转非人员养老保险等），减少地方政府的自主权，制定更多的全国统一标准。第三，设计更加合理的制度机制，增强养老保险的吸引力，包括降低费率、完善各类养老保险制度衔接机制、加大财政对社会保障的转移支付力度等。第四，进行更根本的各级政府间财政关系改革，明确中央政府与地方政府的责、权、利关系，增加财政对社保基金支持的制度性约束，提高养老保险制度的可信度。（二）研究结构
本书共九章，各章节内容结构安排如下：
第一章：导论。
第二章：养老保险扩面基本理论。
第三章：养老保险制度国际比较。
第四章：养老保险覆盖率现状评价。
第五章：养老保险扩面的挑战。
第六章：养老保险参保人行为理论。
第七章：养老保险扩面的经验研究。
第八章：养老保险扩面对可持续性的影响。
第九章：扩大养老保险覆盖面的政策建议。第二章养老保险扩面基本理论
自19世纪德国建立养老保险制度以来，大量文献围绕养老保险的公平与效率、养老保险的适度性问题展开了研究，而养老保险覆盖面是养老保险公平性和发展水平的重要体现。本章在借鉴国内外代表性理论及相关研究成果的基础上，对养老保险扩面的基本原理展开了分析，为养老保险扩面的政策设计提供了理论依据。一、社会养老保险概述（一）社会养老保险定义
社会养老保险是社会保障的重要组成部分。19世纪80年代初，德国最早建立了社会保险制度；到2009年，全世界已有180多个国家和地区不同程度地建立了自己的养老保险制度。对社会养老保险我国学术界有各种定义，比较有代表性的观点包括：
邓大松（2002）：社会养老保险是指国家和社会根据一定的法律法规，对劳动者达到法定年龄或退休，由社会保险机构或指定的其他单位给付养老保险金。
邹根宝（2001）：社会养老保险是指由政府通过立法，确定劳动者在年老丧失劳动能力并且退出生产岗位时，享有退休养老的权利，并依靠政府和社会获得物质帮助，以维持其基本生活水平而建立的一项社会保障制度。
赵曼（2003）：社会养老保险是国家和社会依据一定的法律和法规为保障劳动者达到国家规定解除劳动义务的劳动年龄界限，或因年老丧失劳动能力退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保险制度。
董克用（2000）：社会养老保险是政府通过法律形式的制度安排，使劳动者在年老丧失劳动能力退出劳动力队伍后能得到的基本生活保障。
何平（2001）：社会养老保险是国家和社会依据一定的法律和法规，为解决劳动者在达到国家规定的法定退休年龄，或因年老、体弱、丧失劳动能力，退出劳动岗位后的基本生活而建立的一种社会保障制度。
王虎峰（1999）：社会养老保险是指依法定程序确立，由政府主管部门负责组织和管理，用人单位和劳动者参加并共同承担缴费义务，劳动者达到退休条件时按其缴费状况享受养老待遇的社会保险制度。
杨翠迎参见杨翠迎：《中国农村社会保障制度研究》，北京，中国农业出版社，2003。（1998）认为，养老保险指由家庭之外的国家、集体、社区及社会向老年人提供经济帮助、服务照料以及精神安慰的养老方式。通常情况下，社会养老更多地体现为养老经济方面的帮助，如国家为老年人提供的老年津贴、建立基本养老保险制度等。而服务照料和精神安慰，一般是通过家庭来实现，但对于少数特殊群体，如“五保”（保吃、保穿、保住、保医、保葬）老人依托集体、社区举办的敬老院进行集中供养，或者通过委托其他家庭散养、寄养等形式，提供适当的养老服务和必要的精神安慰。
郑功成（2005）认为，养老保险是国家依法强制实施、专门面向劳动者并通过向企业、个人征收养老保险费形成养老基金，用以解决劳动者退休后的社会保障问题的一项社会保险制度。
参考国内学者的研究，我们将养老保险定义为：为了防范老年风险，国家根据一定的法律和法规，在劳动者因年老丧失劳动能力退出工作岗位后提供基本生活保障的制度安排。（二）社会养老保险特征
社会养老保险的产生与发展与国家经济、政治、文化等因素紧密相关。根据世界各国的发展经验，目前理论界公认社会养老保险具有如下四个特征：（1）强制性。就是国家立法，强制实施，保险待遇的享受者及其所在单位双方都必须按照规定参加并缴纳社会保险基金，不能依据自愿原则。社会保险的强制性，适用于参与社会保险的所有人员、企业和机构。强制的目的是防止或减少逆向选择，使不同收入和不同健康状况的人员能够在同等条件下参加保险，同时保证社会保险基金有较强的抵御风险和互助的能力。（2）普遍性。由于年老是人生不可避免的自然规律，所有人都会面临风险，这就决定了任何人都有参加养老保险的潜在需求。相对于失业、工伤、医疗等不确定性事件而言，老年保障是一个确定性的需求。人们对于养老保险的普遍需求，正是根源于老年风险的普遍性与必然性。鉴于养老保险范围之广，被保险人享受待遇时间之长，费用收支规模之庞大，世界上凡实行社会养老保险制度的国家都是由政府设立专门机构，在全社会统一立法、统一规划、统一管理和统一组织实施。（3）互济性。是指社会保险是按照社会共担风险原则进行组织的。随着生产的发展和社会的进步，家庭规模逐步缩小，人口寿命逐渐延长，仅依靠传统家庭和单位养老的模式难以有效抵御老年风险。因此，必须由政府安排建立社会化的养老保险制度，按照“大数法则”在全社会范围内统一筹集资金、调剂使用、分散风险。社会保险机构要用互助互济的办法统一调剂基金，支付保险金和提供服务，实行收入再分配，使参加社会保险的劳动者的生活得到保障。在操作上，养老保险费用由国家、单位和个人三方共同负担，并在较高的层次上和较大的范围内实现养老保险费用的社会统筹与互济。（4）保障性。实施社会保险的根本目的，是保障国民在老龄失去劳动能力之后的基本生活，从而维护社会的稳定。社会养老保险的基本功能是保障参保人的老年基本生活开支，这就决定了其保险水平要适度，既不能过低，达不到保障基本生活的目的；但又不能过高，增加社会养老负担。一般而言，养老保险提供的保障水平仅限于居民的基本生活需求，在待遇标准上要高于失业保险金与最低生活保障水平，但要低于社会平均工资水平。（三）养老保险发展评价
国内外不少文献对养老保险制度的发展与改革做出了评价。罗伯特·霍尔茨曼和理查德·欣茨（Robert Holzmann and Richard Hinz，2005）提出了养老金制度的改革标准（reform criteria），包括主要目标（primary goals）、次要目标（secondary goals）。主要目标包括四个方面：①充足性（adequacy），即养老金制度应该为退休人员提供防止老年贫困的绝对水平（absolute level）与相对水平（relative level）的养老金保障。②可负担性（affordability），即养老金缴费率不能过高，要保持在个人和社会能够承担的合理范围内。世界银行建议，低收入国家的养老保险费率应保持在10%左右，而中、高收入国家不应超过20%。③可持续性（sustainability），即长期内养老金计划在财务上能够保持平衡，不需要依靠突然增加缴费或者降低待遇，或者大规模的财政转移。④稳健性（robust），即养老金计划能够经得起外部不确定因素的冲击，诸如经济、人口和政治风险，从而保持长期的养老替代率目标稳定不变。次要目标是指养老金计划能够促进经济发展。具体途径包括两方面：一是通过减少负面影响来实现，如减小养老金制度对劳动力市场、宏观经济的扭曲效应等；二是通过增加正面影响来实现，如增加国民储蓄、促进金融市场发展等。
世界银行的罗菲南和卢凯蒂（2006）指出养老金体系的评价指标不外乎以下三个方面：覆盖率、恰当性和可持续性。覆盖率指受正式养老金制度保护的老年人的比例，如果以缴费来衡量，就是缴费的年轻人所占的比例。恰当性指受益程度及受益者是否能保持恰当的消费水平，可以用养老保险“替代率”体现。可持续性指社会和政府能够维持制度运行的能力，特别是财务的持续支付能力。
在国内，杨团（1999）提出的可持续发展社会保障系统的四个基本特征：持久性、成长性、调节性和适应性，亦可作为评估社会保障发展的标准。郑功成（2003）提出了评价社会保障制度的可持续性的四个指标：①制度的稳定性。如社会保障制度是短期稳定还是长期稳定？尽管社会保障制度不可能一成不变，但若过于灵活或者多变则同样会导致负面效应。因此，制度的稳定性其实是政府信用与制度信誉的象征。②财政的可靠性。如社会保障财政是短期可靠、长期可靠，还是缺乏可靠性？它通常与财政责任的分配直接相关。③制度的发展性。如社会保障制度是持续扩展、不断收敛，还是停滞？在调整中发展应当是正常的现象，但若出现急剧收缩或急剧膨胀，则一定会遭遇重大危机或者将遭遇重大危机。④支撑社会保障制度的因素的变化趋势。包括政治、经济、社会等因素的走势及对社会保障制度发展的影响。二、养老保险扩面的必要性（一）养老保险扩面研究综述
按照杜邢晔（2010）的归纳，可以从政府、企业和个人三个方面分析养老保险覆盖率的影响因素。托达罗（Todaro，1970）认为，劳动力市场存在正式工作和非正式工作的二元特征。政府对正式部门的工作制定了高于市场出清价格的价格，非正式部门的工资则低于正式部门的工资。在讨论社会保险覆盖面的问题时，有一种现象特别值得关注，那就是非正式部门的劳动力加入社会保障的覆盖面很小。杜鲁门·G·帕卡德（Truman G.Packard，2007）指出，如果正式工作是政府配给的，则政府应缓解劳动力市场的僵化和分隔；如果正式工作不是政府配给的，并且个人选择在非正式部门工作，政策制定者可以想办法使自雇者和非正式工作雇佣者为他们自己退休后的生活保障筹划，或者为社会保障缴费，或者购买商业保险。帕卡德（2001）指出，社会保障缴款已经成为非工资劳动力成本的最主要构成因素之一。在拉美，社会保障缴款引起的成本占小公司运行支出的比例高达20%。霍尔茨曼等（Holzmann etc.，2001）提出了五个阻碍扩大覆盖面（特别是扩大第一支柱即强制缴款积累支柱的覆盖面）的因素，它们分别是贫困、自雇、交易成本、制度设计、制度可信度。斯科特·雅比库（Scott Yabiku，2000）研究了性别、年龄、婚姻、小孩数量等因素对私人养老保险参与行为的影响；而Yutaka Horiba等（2002）和卢查克等（Luchak etc.，2004）则从公司角度研究了利润水平、员工规模、工会、行业效应、边际税率等因素对参保人的影响。哈里斯和托达罗（Harris and Todaro，1970）、帕卡德（2001）、霍尔茨曼等（2001）、萨尔瓦多·瓦尔德斯普列托（Salvador Valdés-Prieto，2005）、卡梅洛·梅萨拉戈（Carmelo Mesa-Lago，2008）以及阿尔瓦罗·福特萨等（Alvaro Forteza etc.，2009）从宏观的社会经济与制度变迁角度研究了经济水平、教育、贫困、非正规就业、自雇、交易成本、制度设计、制度可信度等因素对养老保险覆盖率的影响。罗伯特·帕拉西奥斯等（Robert Palacios etc.，2009）认为，对非正规部门实行对等缴费比社会保险税更有利于扩大养老保险覆盖率；弗朗西斯科（Francisco etc.，2010）通过对拉美地区养老保险覆盖率的研究，发现收入越低的群体，养老保险覆盖率也越低。在巴西收入最高的1/5职工的参保率达到70%，而收入最低的1/5职工的参保率只有20%。关于养老保险对就业的影响，诺伊马克等（Neumark etc.，2000）发现养老保险支付导致美国60～64岁人口的就业率下降10%；德卡瓦略（de Carvalho，2008）基于巴西的研究也证实了养老保险减少劳动力供给的结论；但凯斯和霍斯古德（Case and Hosegood，2007）基于南非的研究，认为养老保险存在增加劳动供给的间接效应。关于养老保险的逆向选择，瓦尔德斯·普列托（2008）基于智利的养老保险改革发现，非缴费型养老项目导致缴费型养老项目参保率下降以及非正规工作增加。在国内，理论界对扩大社会保险覆盖面的重要性已形成了共识（申曙光，2009；何平，2009），并提出了许多扩大养老保险覆盖面的政策建议（胡晓义，2002；柳清瑞，2007）；但关于养老保险参保率的影响因素以及扩面所带来的就业效应与财务的持续性影响的研究较少。穆怀中（1997）研究了社会保障与经济水平的适度性问题；郑功成（2008）认为，良好的社会保障制度设计能够提高劳动者的素质与就业积极性，从而促进就业；财政部社会保障司社会保障课题组（2008）基于2020年城乡覆盖率达到80%的假设，对我国未来50年基本养老保险收支及其可持续性进行预测，认为可以通过提高费率、延迟退休等方式实现财务可持续性。孙祁祥（2001）指出我国企业缴款已经高达24%，不少地方实际缴款已经达到30%，超过国务院［1997］26号文规定的20%的比例。过高的缴费负担导致大量企业逃避缴费行为。对养老保险覆盖率的影响因素的总结见表2—1。表2—1国内文献提到的养老保险覆盖率影响因素总结（二）养老保险扩面的必要性
养老保险扩面的重要性可以从政府提供养老保险的必要性和养老保险扩面的积极效应两个方面阐述。关于政府提供养老保险的必要性，政治学和经济学理论都提供了严谨的论证。扩大养老保险覆盖面的意义包括：
1.覆盖面是养老金体系的重要评价指标
如前文所述，罗菲南和卢凯蒂（2006）指出养老金体系的评价指标不外乎以下三个方面：覆盖率、恰当性、可持续性。2004年，世界银行发布的研究报告《遵守社会保障的承诺：拉美状况》，评估了智利——最早改革养老金制度的国家——25年改革的成果。该报告指出，养老金制度改革改善了制度的财务可持续性，但是普遍存在覆盖面较低的问题（大多数拉美国家的覆盖率低于50%），覆盖面问题成为诟病养老金制度改革的一个主要标志。因此，覆盖面越来越受到学术界和政策制定者的重视。国务院发展研究中心的葛延风（2004）指出，目标人群的覆盖率能体现社会公平程度，也是保证财务收支长期平衡的需要。
2.覆盖面扩大有利于促进社会公平
社会基本养老保险覆盖率低意味着有大量的人年老以后将没有退休金维持其基本生活所需，他们将不得不依靠自己的子女或社会救助度过晚年。现在的家庭大部分是三口之家，也就是说，将来2个年轻人要养活4个老人，没有养老金的老人会使家庭负担加重，降低了老年抵御经济风险的能力，造成老年贫困的大量发生和社会贫富差距的扩大。而养老金制度具有储蓄、再分配和保险三重功能，其再分配功能有利于调节收入分配，促进社会公平。周小川（2004）认为，收入分配政策，特别是社会保障政策，应该关注全体社会成员的基本保障，因此要特别强调全体社会成员的公平性。社会保险覆盖面的大小和受益程度的大小是公平的重要体现。
3.覆盖面扩大有利于促进社会稳定
人力资源和社会保障部副部长胡晓义（2002）认为，我国的社会保障制度应该把公平目标放在第一位。创立社会保险制度的德国“铁血首相”俾斯麦曾说过，有养老金的人是不会造反的。欧美国家在社会保障制度建设方面有着一百多年的历史和实践，特别是被称为“福利国家”的北欧诸国，通过一整套完善的社会保障体系，有效地控制了社会各阶层的贫富差距，社会保持和谐稳定且经济颇具竞争力。瑞典是北欧福利国家的典型代表，从“摇篮到坟墓”的社会保障，是其社会福利的最大特点。这些保障主要有六大类，即儿童保障、教育保障、医疗与病休保障、失业保障、住房保障、养老保障。这些保障体制维护了全体公民的权益，使每个人生活得更踏实。
4.覆盖面是养老保险可持续性的重要保障
社会基本养老保险覆盖率低，还将威胁已有社会养老保险体系的持续性与正常运行（宋长青，2004）。首先，社会基本保险与普通保险一样，都是利用统计上的大数法则抵御意外风险；基于保险的这一基本原理，必然要求参保人数达到一定的数量才能够发挥抵御风险的功能。其次，由于养老金具有收入再分配功能，低覆盖率特别是高收入人群的低参保率，会减少养老保险的基金收入，提高未来基金的支付风险并减弱收入分配功能。再次，养老保险在低参与率和高管理成本之间存在恶性循环，越少的工人参加缴费，则保险基金越难利用规模经济来降低管理成本和提高投资收益，导致养老金的余额越来越少。最后，养老保险低覆盖率将影响制度的可信度，造成更多的企业或个人不愿参保，形成恶性循环。三、养老保险扩面的内在矛盾（一）覆盖率受社会经济发展制约
养老保险覆盖率与经济发展水平之间是相互制约、相互促进的关系，社会经济发展水平决定了养老保险覆盖率的水平，养老保险覆盖率的水平也会促进或者制约社会经济的发展。
一方面，社会经济发展水平对养老保险覆盖率具有决定作用，较低的经济发展水平会抑制居民的养老保险需求，同时也影响居民和企业的参保能力。强制居民和企业参加养老保险项目，只会导致“逆向选择”问题，并造成劳动力市场扭曲。图2—1给出了2008年部分亚洲及OECD国家养老保险覆盖率和经济发展水平的比较结果。从图中可以看出，各国养老保险覆盖率一般与经济发展水平具有显著相关性，经济发展水平越高的国家，往往养老保险的覆盖率也越高。我国养老保险的覆盖率高于印度与巴基斯坦，与泰国、菲律宾等国家相近，与OECD发达国家相比具有很大差距。图2—1 部分亚洲及OECD国家养老保险覆盖率与经济发展水平比较
资料来源：参保率与替代率的数据来自OECD ，Pensions at a Glance：Special Edition: Asia/Pacific（2009）；人均GDP水平的数据来自《国际统计年鉴2010》。
另一方面，养老保险覆盖率也会对社会经济发展形成制约。养老保险具有维护社会稳定、调节居民跨时消费和改进收入分配的功能。如果养老保险发展超前，就会构成对经济发展的负担，导致劳动力成本上升和投资需求不足，降低企业的竞争力，损害经济的长期增长。而如果养老保险发展滞后，除了影响社会稳定外，还会增加民众的储蓄需求，限制投资需求与劳动力供给。（二）覆盖率与替代率的矛盾
陈雷等（2010）认为，养老金制度的三个主要目标，即替代率、覆盖率、财务可持续性之间存在相互制约的三角关系。郑秉文（2005）认为，“降低缴费率可以提高企业竞争力，有利于提高参保率和扩面，有利于提高全社会的劳动供给，有利于扩大费基”。朱冬梅（2005）认为，“缴费比例高，企业负担重，只好采取各种回避的策略行为，是扩面难的主要原因之一。政府与其长期补贴不如降低缴费率，吸引更多的人参保，使基金进入良性循环”。
如果不考虑养老保险基金的投资收益、通货膨胀、管理成本、政府补贴等因素的影响，养老保险基金收入为：
PI=N×W×τ（2—1）
式中，PI为养老保险基金收入，N为参保人数，W为平均工资水平，τ为费率水平。
养老保险基金支出为：
PE=R×E（2—2）
式中，PE为养老保险基金支出，R为领取养老金人数，E为养老金平均待遇水平。
同时，如果不考虑人口结构的代际差异，则养老保险基金收支平衡的基本条件是：
PI=PEτ=R〖〗N×E〖〗W（2—3）
式中，R〖〗N表示赡养率，E〖〗W表示替代率。根据式（2—3）可知：（1）在缴费型制度安排下，替代率越高，缴费率必然也越高。由于缴费率越高，必然导致覆盖率越低，所以替代率与缴费率成负相关关系。也就是说，替代率越高，参保率就越低。（2）在非缴费型养老保险制度安排下，替代率越高，则财政补贴越多。此时，财政支持力度是扩大养老金覆盖面的重要外在因素。非缴费型养老保险、统筹养老金、个人账户养老金、职业年金、商业养老保险五种养老金制度的财政支持力度是从大到小逐渐降低。陈雷（2010）认为，这五种养老金制度扩面的难度是从小到大逐步递增的，其覆盖面是从大到小逐渐缩小的。一般来说，各级政府的财政补贴越高，缴费型养老保险计划的覆盖面就会越广。
图2—2与图2—3给出了代表性国家的养老保险覆盖率与替代率情况。为了使处于不同发展水平的国家之间具有可比性，我们将样本分成发展中国家和发达国家两类。从图中可以看出，在发展中国家的样本中覆盖率与替代率负相关的关系并不显著，而在发达国家的样本中，养老保险图2—2 发展中国家养老保险覆盖率和替代率关系图2—3 发达国家养老保险覆盖率和替代率关系
资料来源：参保率与替代率的数据来自OECD ，Pensions at a Glance：Special Edition: Asia/Pacific（2009）。
覆盖率与替代率的负相关关系十分明显，Pearson相关系数的统计量为-0.644，二者存在显著的负相关关系。（三）覆盖率与可持续性的矛盾
养老保险覆盖率与财务可持续性的关系表现为以下两种情况：
一是根据式（2—3）可知，在非缴费型养老保险制度安排下，如果扩大养老保险覆盖面并且保持养老金的替代率水平不变，则必然要求更多的外部财政补贴，否则就会导致基金长期收不抵支，增加基金支付风险，制约养老保险长期可持续发展。
二是在缴费型养老保险安排下，如果不考虑基金增值收益和通货膨胀，扩大养老保险覆盖面只会影响财务基金的收支时间，而不会改善基金的收支总量。比如，在当前扩大养老保险的覆盖率，可以立即增加当期养老保险基金的收入，在替代率不变的情况下不仅不影响当期基金支出，反而可以改进当期的基金财务状况；但随着当期参保人在后期退休，后期的基金支出也会随之增大，即扩面只会起到调整基金收支时间的作用。若考虑到基金增值与通货膨胀因素的影响，则有如下结论：当基金增值收益大于通货膨胀时，扩大覆盖率有利于改善基金财务状况，提高基金可持续性；而如果基金增值收益小于通货膨胀，则扩大覆盖率会扩大基金收支缺口，恶化财务可持续性。
综上所述，在所有的外部变量和制度变量保持不变的情况下，养老金计划的覆盖率、替代率、财务可持续性三个目标之间存在相互制约、此消彼长的关系（陈雷，2010）；三个目标不能够同时得到满足，最多只能同时满足两个目标，而不得不放弃另外一个目标。首先，养老金的替代率越高，越有利于覆盖面的扩大；但覆盖面与替代率同时提高就需要政府转移支付来支撑，否则必然带来养老保险基金的财务支付风险。其次，如果既要提高养老金待遇水平，又要保证财务可持续性，在政府财政不增加投入的情况下，就只能通过提高养老金的缴费水平来实现，而这必然又会减少养老金制度的吸引力，降低人们参保的意愿，从而使养老保险覆盖率下降。所以，养老保险覆盖率、替代率及财务可持续性三个目标具有内在矛盾，在不增加政府对养老金的转移支付的情况下，要同时实现三个目标是不可能的。第三章养老保险制度国际比较
目前世界上有180多个国家实施了养老保险制度，我国社会化养老保险制度是在借鉴其他国家成熟经验的基础上建立起来的，在发展模式与制度设计等方面具有可比性。本章将在回顾我国养老保险制度改革历程的基础上，分析我国养老保险制度建设的现状，并从筹资模式、筹资费率、退休年龄、给付条件、待遇水平以及待遇调整方式等方面进行系统性比较，为完善我国养老保险制度提供经验借鉴。一、我国养老保险制度改革历程（一）养老保险制度改革历程
新中国成立后，我国建立了符合当时国情的养老保险制度；改革开放以后，随着市场经济的发展、产业结构的调整，养老保险制度随着国有企业的改革也开始了逐步改革和探索阶段。我国养老保险体制从建立到逐步完善的历史进程如表3—1所示。特别是1997年之后，我国养老保险制度改革进程加快，出台了《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［1997］26号），建立了统账结合的城镇职工基本养老制度，进行自收自支事业单位养老保险制度社会化改革。部分省市试点做实个人养老金账户工作。2005年出台了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发［2005］38号），完善了统账结合的城镇职工基本养老制度，实现了养老保险省级基金省级统筹，并且开始逐步做实个人账户。个人账户规模由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不划入个人账户。先后颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）、《关于转发人力资源社会保障部、财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》（国办发［2009］66号）、《中华人民共和国社会保险法》（2010年主席令35号）和《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发［2011］18号）等一系列法规文件，将养老保险覆盖人群范围扩大到灵活就业人员、个体工商户、失业人员、农村居民，实现了养老保险制度全覆盖，城乡统筹的养老保险体系正在形成。表3—1中国养老保险制度改革历程（二）现行养老保险制度设计
目前我国各地区试点的各类养老保险方案比较多，从全国层面看，比较统一的养老保险制度主要有：职工基本养老保险制度、城乡居民养老保险制度和机关事业单位退休金制度；其他一些地方性的养老保险制度，如农民工养老保险制度、被征地农转非人员养老保险制度等不作比较。下面从参保对象、缴费率与待遇支付三个方面对各项养老保险制度的设计进行比较。
首先，从参保对象看，2010年通过的《社会保险法》规定：所有职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。另外，目前机关事业单位正式职工实行退休金制度，而合同制工人参加企业基本养老保险。根据《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发［2009］32号）和《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（国发［2011］18号），新农保和城镇居民养老保险的参保对象是年满16周岁（不含在校学生）、未参加城镇职工基本养老保险的居民。而机关事业单位的正式职工则沿用计划经济时期的退休金制度，只将拥有编制的正式员工纳入保障范畴；机关事业单位的非正式职工则参加企业职工基本养老保险。
其次，从缴费率来看，机关事业单位退休金制度下参保人不需要缴费，退休金列入当年财政预算，全部由财政资金负担。职工基本养老保险法定费率水平是28%，企业负担20%，个人负担8%，但是目前各地区在实际执行中实际征收额有差别，部分地区企业负担部分给予一些优惠；2009年开始试点的农村居民养老保险和城镇居民养老保险的缴费设立了10个档次供各地方政府参照，参保人可以选择某一缴费档次进行参保。
最后，从待遇水平来看，机关事业单位退休金按其在职工资的一定比例发放，目前的待遇水平约为退休前工资的80%。城乡居民养老保险待遇由基本养老保险的基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金标准为每人每月不低于55元，个人账户养老金的月计发标准为个人账户全部储存额除以139。职工基本养老保险待遇也是由基础养老金和个人账户养老金组成。基础养老金由退休上年度职工月平均工资和个人参保缴费工资指数水平决定，而个人养老金部分由个人账户的累积余额和参保时间决定（见表3—2）。具体计算公式为：
月度养老金水平=退休时上年度〖〗职工月平均工资+指数化月〖〗平均缴费工资
÷2×缴费〖〗年限×1%+个人账户〖〗累计储存额÷计发〖〗月数表3—2各类养老保险制度设计比较二、国内外养老保险制度比较
本节从养老保险模式、筹资费率、退休年龄、给付条件、待遇水平、养老金调整方法等方面对国内外养老保险制度进行了全方位的比较，资料主要来源于OECD、世界银行和国际劳工组织的研究报告。（一）养老保险模式比较
根据世界各国的经验，养老保险发展模式主要有三种：自保公助型、福利国家型和国家保险型。
1.自保公助型
该模式起源于1889年的德国，后在美国、日本等国家推广，是在工业化取得一定成效、经济实力较雄厚的基础上实行的。该类型强调养老的个人责任，应以自保为主，国家予以资助。该模式的主要特点是：通过政府立法，实施雇主和雇员缴费的强制性养老保险项目，政府财政给予适当补助。公民只有在履行缴费义务后，才享有领取养老金的资格；该模式的基金来源渠道较广，对政府的财政依赖较小。
2.福利国家型
该模式是在经济较为发达、人民生活水平大幅提高的情况下实行的，起源于英国，后为瑞典、丹麦等北欧国家推广。福利国家实行普遍养老金制度来保障老年人晚年的生活，其特征是把养老保险作为福利政策的一项主要内容，强调享受待遇的普遍性和公共性；除普遍养老金发放的对象为所有老年人外，退休人员还享受与收入相关的年金。养老金开支主要来源于税收，由政府和企业负担，个人不缴费或缴纳低标准的养老保险费。
3.国家保险型
该模式是原来实行计划经济的社会主义国家以公有制为基础的一种社会养老保险制度。这一模式起源于苏联，在前东欧各国、蒙古、朝鲜等国家实行，我国改革开放以前也采用这种制度。该模式的主要特征是：在生产资料公有制的前提下，个人领取低工资但不缴纳任何养老保险费用，职工退休后由政府承担养老责任，该模式本质上是一种现收现付制养老金积累模式。（二）筹资费率比较
养老保险基金的筹集，一般有国家（政府）、企业（雇主）和个人（雇员）三个来源，所采用的方式分为三种不同的组合。第一，由国家、企业和个人三方集资的国家大约占一半，这些国家包括美国、英国、德国、日本、奥地利、加拿大、丹麦等，一般由劳资双方共同缴纳保险费，政府给予必要的补贴。由企业、个人和国家三方分摊保险费的比例可以相同，也可以根据工资差异按累计比例递增。第二，采取由劳资双方分担保险基金方法的国家有法国、新加坡、印度尼西亚、叙利亚、以色列、委内瑞拉等。按这种方法缴纳的保险费通常与收入有关，保险费的征收按个人的工资或薪金的固定百分比，直到某一规定的最高限额为止。第三，全部由政府和企业集资的国家有瑞典、挪威、意大利、波兰、匈牙利等，苏联和改革前的中国也采用此方法。政府包揽或与企业共同分担的集资，多采取税收的方法进行。政府分担的保险份额，主要来自财政收入。部分国家或地区的养老保险缴费类型如表3—3所示。表3—3部分国家或地区的养老保险缴费类型
注：DB——待遇确定型，DC——缴费确定型。
表3—4给出了主要国家国有养老保险项目的缴费水平。从表中可以看出，捷克、意大利、匈牙利和巴西等国的缴费水平都在30%左右，相对较高；而加拿大、瑞士、美国、韩国的缴费占居民收入水平的10%左右，相对较低；我国目前的缴费水平是工资的28%（雇主20%，个人8%），从横向比较看属于缴费水平比较高的国家。表3—4主要国家养老保险缴费率比较
资料来源：OECD，Pensions at a Glance 2011.（三）退休年龄比较
根据经济发展程度以及人口结构的不同，各国对退休年龄有着不同的规定。全世界有165个国家和地区对享受养老金的退休年龄做了具体规定。表3—5给出了世界代表性国家和地区的退休年龄以及预期寿命。从表中可以看出，目前冰岛与挪威的退休年龄最高，男女都达到了67岁，这两个国家平均的预期寿命都超过了80岁；而科威特、斯威士兰的退休年龄最低，男女都只有50岁。总体而言，退休年龄与预期寿命以及经济发达程度密切相关。*表3—5世界各代表性国家和地区退休年龄的规定
*欧洲国家是2010年数据，亚洲国家是2008年数据，其他国家是2009年数据；预期寿命是2008年数据。
**针对中国台湾地区的职工养老金计划，而国民养老金计划的退休年龄是65岁。
***针对印度的职工养老金计划，而针对其他居民的公积金项目的退休年龄是55岁。
****受战争与疾病的影响，赞比亚与斯威士兰人均寿命较低。
资料来源：U.S.Social Security Administration，Social Security Programs Throughout the World 2010.（四）给付条件比较
各国一般都规定了养老金的给付条件，主要限制因素包括退休年龄、最低缴费年龄（或参保年限）、退休后收入状况、提前退休条件等。表3—6列出了具有代表性的国家对于支付养老金给付条件的规定。从表中可以看出，各国对于养老保险参保年限的限制差异非常大，最长的英国达到30年，而最短的挪威只有3年，俄罗斯的职工养老金计划也只有5年。在提前退休的限制中，主要有两种模式：一是对于工作条件恶劣的特殊工作允许提前退休领取养老金；二是减少提前退休的养老金支付金额。另外，美国、日本、瑞士等国家还包含了对参保人退休后收入的审查条件。表3—6部分国家和地区养老金受益资格的规定
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